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Gestão de portfólio de projetos: contribuições para a seleção de projetos estratégicos na Prefeitura Municipal de Osasco

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Academic year: 2020

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FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO

LUISA AGUIAR PELLICCI

GESTÃO DE PORTFÓLIO DE PROJETOS:

CONTRIBUIÇÕES PARA A SELEÇÃO DE PROJETOS ESTRATÉGICOS NA PREFEITURA MUNICIPAL DE OSASCO

SÃO PAULO 2016

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LUISA AGUIAR PELLICCI

GESTÃO DE PORTFÓLIO DE PROJETOS:

CONTRIBUIÇÕES PARA A SELEÇÃO DE PROJETOS ESTRATÉGICOS NA PREFEITURA MUNICIPAL DE OSASCO

Artigo apresentado à Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, como requisito para obtenção do título de Mestre em Gestão e Políticas Públicas

Campo de conhecimento: Administração Pública

Orientadora: Profa. Dra. Cibele Franzese

SÃO PAULO 2016

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RESUMO

Este artigo visa a analisar os modelos de Gestão de Portfólio de Projetos, com especial enfoque sobre as metodologias de seleção de projetos, além de avaliar experiências em governos brasileiros que utilizaram a ferramenta com vistas à promoção da estratégia governamental. A bibliografia visitada neste trabalho abarcou os modelos de Archer e Ghasemzadeh (2000) e do Project Management Institute (2013). As experiências práticas analisadas englobam os estados de Minas Gerais e do Tocantins. Como resultado, são fornecidas contribuições para que a Prefeitura Municipal de Osasco, que vem desde 2013 empreendendo importantes reformas na gestão pública municipal, possa refletir de uma metodologia de seleção de projetos que lhe permita conceber uma carteira de iniciativas estratégicas mais assertiva.

Palavras-chave: Nova Gestão Pública. Gestão por Resultados. Gestão de Portfólio de Projetos. Seleção de projetos.

ABSTRACT

This article aims to analyze Project Portfolio Management models, with a special focus on project selection methodologies, as well as to evaluate experiences in local governments that used the tool in order to promote the government's strategy. The bibliography visited in this work encompassed the models of Archer and Ghasemzadeh (2000) and the Project Management Institute (2013). The experiences analyzed include the states of Minas Gerais and Tocantins. As a result, contributions are provided for the city of Osasco, which has since 2013 undertaken major reforms in municipal public administration, to reflect on a project selection methodology that allows the government to design a portfolio of more assertive strategic initiatives.

Keywords: New Public Management. Results-Based Management. Project Portfólio Management. Project selection.

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INTRODUÇÃO

A Prefeitura Municipal de Osasco (PMO) estruturou, a partir de 2013, um sistema de Gestão por Resultados (GpR) a fim de alavancar o desempenho da administração municipal, em linha com as tendências de modernização da gestão pública. Para coordenar as mudanças, foi criada, no mesmo ano, a Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG). A Secretaria tem a responsabilidade de apoiar os demais órgãos nas etapas de planejamento, implementação, monitoramento e avaliação das políticas públicas estratégicas do município.

O planejamento estratégico, capitaneado pela SEPLAG, foi baseado no Programa de Governo e elaborado a partir da metodologia Balanced Scorecard. As inciativas foram formuladas de maneira matricial – por eixos temáticos –, com a participação das secretarias fins. Nesse planejamento, foram definidos objetivos, indicadores e projetos para o médio e o longo prazos (OSASCO, 2015).

Ao final desse processo, 290 projetos foram definidos como estratégicos e serviram de base para a elaboração dos Acordos de Resultados, que são instrumentos de pactuação dos resultados esperados de cada secretaria municipal. Essas iniciativas foram então submetidas a um gerenciamento intensivo, coordenado pela própria SEPLAG, em conjunto com as secretarias fins (PELLICCI; MARTELLO JUNIOR, 2016).

O monitoramento compreende uma rotina de reuniões, consultas, elaboração de relatórios, entre outros. Merecem também destaque no gerenciamento das ações o sistema informatizado “Monitora Osasco”, que contém os projetos estratégicos, permitindo aos gestores seu acompanhamento, e a “Sala de Situação”, fórum periódico e presencial destinado à concertação entre prefeito, SEPLAG e demais secretarias relacionadas aos temas estratégicos em pauta (PELLICCI; MARTELLO JUNIOR, 2016).

O amplo conjunto de projetos eleitos como prioritários dificultou seu monitoramento pela SEPLAG e teve pouca aderência à estratégia (PELLICCI; MARTELLO JUNIOR, 2016). Nesse sentido, o objetivo deste artigo é contribuir para uma futura reflexão sobre metodologias de seleção de iniciativas estratégicas na PMO, permitindo a eleição de um conjunto de iniciativas que efetivamente auxiliem na consecução dos objetivos estabelecidos no planejamento estratégico.

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Para isso, o artigo buscou situar alguns conceitos teóricos sobre a Nova Gestão Pública (NGP) e sobre a GpR à luz da experiência de Osasco. Procurou também apresentar breves contribuições sobre modelos reconhecidos na literatura especializada sobre Gestão de Portfólio de Projetos (GPP), com enfoque sobre a seleção e a priorização dos projetos estratégicos, além de retratar a experiência de dois governos estaduais (Minas Gerais e Tocantins) na seleção do portfólio.

1. NOVA GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO POR RESULTADOS – O CASO DE OSASCO

Em 2013, ao assumir a PMO, Jorge Lapas iniciou uma série de reformas na gestão pública municipal, com o objetivo de melhorar a prestação dos serviços públicos. Essas reformas orientaram-se pelos preceitos da Nova Gestão Pública.

Conforme Pollitt (2007, p. 110), a NGP ou New Public Management (NPM), é um fenômeno de dois níveis: “[…] at the higher level it is a general theory or doctrine that the public sector can be improved by the importation of business concepts, techniques and values, while at the more mundane level it is a bundle of specific concepts and practices”. Essas práticas, segundo o autor, incluem, entre outras, a ênfase no desempenho, especialmente por meio da mensuração de resultados; a substituição das relações hierárquicas por contratos de resultados como principal método de coordenação e a introdução de alguns mecanismos típicos do setor privado, como, por exemplo, a remuneração variável com base em desempenho (POLLITT, 2007).

As reformas de cunho gerencial, em qualquer país ou esfera de governo, são movidas pelas transformações da sociedade, que impõem crescentes desafios à gestão. Trosa (2001) indica algumas dessas mudanças, como a globalização econômica e tecnológica, que eleva as trocas de toda natureza; a evolução dos usuários, que demandam serviços mais adaptados às suas realidades; a necessidade de um olhar mais cuidadoso sobre os servidores, tolerando cada vez menos a falta de iniciativa e a lentidão das longas cadeias hierárquicas; e a pressão da opinião pública, que obriga o governo à prestação de contas perante a população.

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No Brasil, as reformas tiveram início em 1995, na esfera federal, com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que inspirou experiências em governos subnacionais, como é o caso de Osasco.

Para dar conta das transformações propostas, a SEPLAG foi criada em 2013 e institucionalizada pela Lei 261/2013, com a missão de promover a integração das ações de governo, impulsionar o planejamento governamental e estimular uma gestão pública qualificada e por resultados em benefício do cidadão de Osasco1. A Gestão por Resultados foi disseminada no setor público pelas reformas conduzidas no âmbito da NGP (PERDICARIS, 2009).

Segundo o Centro Latinoamericano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD) e o Banco Mundial (BM), a GpR

[…] es un marco conceptual cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público, a fin de optimizarlo asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones (CLAD; BM, 200?).

Assim, a Gestão por Resultados busca incrementar a efetividade e a eficiência das organizações públicas por meio de um conjunto de indicadores de desempenho, metas e sistemas de monitoramento (MARIN, 2016). Osasco concebeu um modelo de gestão em que todos esses elementos foram contemplados. Além disso, optou-se pela contratualização dos resultados, a partir de acordos firmados entre o prefeito e os órgãos executores setoriais, tendo ainda a SEPLAG como interveniente. Em Osasco, esses contratos foram denominados “Acordos de Resultados”.

Segundo Pacheco (2004), o contrato de resultados constitui um instrumento de gestão, por meio do qual se estabelecem metas que terão o compromisso de serem buscadas e alcançadas pelo órgão executor em troca de uma maior autonomia. Trosa (2001, p. 31), na mesma linha, defende que o contrato traduz maiores poderes aos gestores e servidores em relação à escolha da estratégia e meios, à gestão e ao que fazer: “O contrato não é um cheque em branco, e sim, precisamente, um compromisso: uma maior liberdade deve ser

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acompanhada por um compromisso maior, quanto aos resultados, e mais responsabilidade quando da prestação de contas”.

No caso de Osasco, as metas, objetivos, projetos estratégicos, prioridades e indicadores de desempenho que constam dos Acordos de Resultados são o produto de um processo de planejamento estratégico realizado ao longo de 2013. O planejamento teve o envolvimento das secretarias fins – embora esse envolvimento tenha se limitado ao alto escalão dos órgãos executores, especialmente em decorrência da exiguidade do prazo para a apresentação do Plano Plurianual, o PPA – e foi construído com base no Balanced Scorecard, uma ferramenta de gestão que se orienta pela visão de futuro da organização (PELLICCI; MARTELLO JUNIOR, 2016).

Como resultado, os projetos definidos como estratégicos foram selecionados sem a participação das equipes técnicas das secretarias em nenhuma etapa do processo. Ademais, os secretários pressionaram a SEPLAG para que no conjunto dos projetos estratégicos figurassem aqueles que asseguravam uma melhor avaliação às suas secretarias, ainda que não estivessem alinhados à estratégia. Para agravar a situação, foram ainda incorporados diversos projetos da gestão anterior que já estavam em andamento em razão de antigos contratos de repasse e convênios com o governo do estado ou com a União, ainda que tampouco tivessem ligação com a estratégia concebida (PELLICCI; MARTELLO JUNIOR, 2016).

Conforme Pellicci e Martello Junior (2016), essa combinação de fatores resultou numa carteira de projetos amplíssima e pouco alinhada à estratégia. Ao todo, foram selecionados 290 projetos, sem que houvesse priorização ou hierarquização destes, o que dificultou sobremaneira seu monitoramento e controle. Os autores defendem ainda, com base na avaliação de outras experiências de Gestão por Resultados, que é vital para o alcance dos objetivos estratégicos a eleição de um número restrito de prioridades, permitindo uma “atuação concentrada e cirúrgica” (PELLICCI; MARTELLO JUNIOR, 2016, p. 57).

Vale ponderar que todos os projetos devem ser monitorados e controlados, ainda que não contribuam diretamente para o alcance da visão de futuro pretendida pela organização, mas sejam relevantes para a atuação de uma determinada secretaria. Entretanto, é importante que sejam hierarquizados, em termos de recursos mobilizados (para a iniciativa e para seu acompanhamento) e de tempo para gerenciá-lo, bem como para

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orientar a decisão sobre a instância que deve monitorá-los. Portanto, é importante que haja uma clara demarcação sobre os projetos que são estratégicos e aqueles que não o são, pois, seguramente, o esforço que se concentra sobre cada um deles deve ser diferente. Se todos são considerados prioritários, na realidade, não há prioridade alguma.

Nesse sentido, a GPP pode oferecer relevantes insumos para pensar a situação da PMO.

2. A GESTÃO DE PORTFÓLIO DE PROJETOS (GPP)

Um projeto é, segundo o Project Management Institute – o PMI (2013a) –, “a temporary endeavor undertaken to create a unique product, service, or result” (PMI, 2013ª, p.3). A gestão de projetos, nesse sentido, pressupõe a aplicação de conhecimentos, habilidades, ferramentas e técnicas para que os projetos cumpram com os requisitos que lhes foram previamente definidos. O gerenciamento compreende uma série de processos, os quais podem ser agrupados nas seguintes categorias:

a) iniciação; b) planejamento; c) execução;

d) monitoramento e controle; e) conclusão.

Trata-se de ações permanentes e dinâmicas, que devem ser desenvolvidas ao longo de todo o ciclo de vida do projeto, em observação às mudanças que podem impactar sua evolução (PMI, 2013a).

A gestão de projetos passou, ao longo de sua história, por uma série de mudanças teóricas e conceituais. Mais recentemente, duas ondas de transformações merecem destaque. Na primeira delas, entre os anos de 1995 e 2005, o guia PMBoK (Project Management Body of Knowledge) do PMI deu a tônica aos debates. A gestão concentrou-se na eficiência, com atenção às questões relacionadas aos projetos propriamente, como escopo, prazo, custo, qualidade e indicadores (RABECHINI Jr.; MAXIMIANO; MARTINS, 2005).

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A partir de 2005, as discussões passaram a agregar mais fortemente a dimensão da eficácia, com uma crescente preocupação com o alinhamento dos projetos aos objetivos estratégicos da organização:

[...] em busca da eficácia no gerenciamento de projetos, será necessário promover o alinhamento estratégico, que pode ser atingindo através de uma adequada gestão da carteira (portfolio) (sic) de projetos, da implementação de uma estrutura apropriada (estratégica) na forma de escritórios de projeto e da construção de competências e de maturidade em gestão de projetos em âmbito organizacional. (PMI/RJ, 2004 apud RABECHINI Jr.; MAXIMIANO; MARTINS, 2005, p. 417).

Nesse sentido, a GPP ganha relevo, buscando agregar valor às organizações a partir de uma perspectiva que extrapola a visão sobre o projeto de maneira individualizada, mas abrange todo o conjunto da carteira de forma integrada e sinérgica, selecionando, priorizando e balanceando projetos a partir de uma reflexão sobre as dimensões estratégicas da instituição:

[...] o gerenciamento de portfolio (sic) irá dar uma grande contribuição aos dirigentes das empresas2, proporcionando um exame bem detalhado das

dimensões estratégicas que devem nortear o balanceamento da carteira e permitir a adequada priorização dos projetos, bem como criar mecanismos de controle e descarte de projetos. (RABECHINI Jr.; MAXIMIANO; MARTINS, 2005, p. 417).

Conforme o PMI (2013a), o portfólio refere-se ao conjunto de programas, projetos, subportfólios ou operações organizadas para o atingimento dos objetivos estratégicos, que não precisam obrigatoriamente estar inter-relacionados:

The projects or programs of the portfolio may not necessarily be interdependent or directly related. For example, an infrastructure firm that has the strategic objective of “maximizing the return on its investments” may put together a portfolio that includes a mix of projects in oil and gas, power, water, roads, rail, and airports. From this mix, the firm may choose to manage related projects as one program. All of the power projects may be grouped together as a power program. Similarly, all of the water projects may be grouped together

2 Embora parte da literatura se refira a empresas, essas contribuições não se restringem ao setor privado, mas aos variados tipos de organizações que se propõem a gerenciar projetos. Mais adiante, a experiência de organizações do setor público será visitada.

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as a water program. Thus, the power program and the water program become integral components of the enterprise portfolio of the infrastructure firm. (PMI, 2013a, p. 9).

O olhar sobre o todo é crucial, pois, conforme realçam Rocha e Negreiros (2009), o sucesso de um projeto isoladamente não garante o atingimento dos objetivos organizacionais.

Ainda segundo o PMI (2013b), os componentes do portfólio precisam ser quantificáveis, de maneira que possam ser mensurados, hierarquizados e priorizados.

Nesse sentido, a GPP compreende o gerenciamento centralizado do conjunto de projetos que integram o portfólio de uma determinada organização. Um dos focos dessa gestão é garantir que os projetos e programas sejam avaliados a fim de priorizar a alocação de recursos, além de assegurar que estejam alinhados às estratégias organizacionais.

At any given moment, a portfolio represents a view of its selected portfolio components and reflects the organizational strategy and objectives; even when specifc projects or programs within the portfolio are not necessarily interdependent or have related objectives. By reflecting upon the investments made or planned by an organization, portfolio management includes the activities for identifying and aligning the organizational priorities; determining governance and performance management framework; measuring value/beneft; making investment decisions; and managing risk, communication, and resources. If a portfolio is not aligned to its organizational strategy, the organization should reasonably question why the work is being undertaken. Therefore, a portfolio should be a representation of an organization’s intent, direction, and progress. (PMI, 2013b, p. 3).

Há certo consenso na literatura de que GPP deve estar a serviço do alinhamento estratégico. Em linha, explicam Cooper, Edgett e Kleinschmidt (2001) que esta tem outros dois objetivos adicionais: o balanceamento entre o “mix” de projetos, isto é, a combinação ótima e mais sinérgica possível entre risco e retorno, manutenção e crescimento, projetos de curto prazo e longo prazo e, por fim, a maximização do valor. Ressalte-se que “valor”, nesse contexto, não está restrito ao seu sentido financeiro. O valor público pode e deve ser perseguido pelas organizações do setor público.

Assim, a GPP aplica-se não somente às organizações privadas, mas também às públicas, uma vez que o cenário de recursos escassos não é distinto e, frequentemente, as limitações orçamentárias são ainda maiores. Uma adequada gestão de portfólio é igualmente capaz de gerar bons resultados em instituições do setor público, ainda que, por óbvio, os critérios

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a serem levados em consideração sejam diferentes. De toda forma, critérios políticos podem ser conjugados aos técnicos e experiências com a GPP em organizações públicas corroboram essa visão, conforme será discutido mais adiante.

2.1 A seleção de projetos

Conforme elucida Pinheiro (2013), o gerenciamento de portfólio supõe um ciclo contínuo e dinâmico, que vai desde a seleção dos projetos que o compõem, passando pelo monitoramento e controle, até a reavaliação estratégica.

A seleção é parte importante desse ciclo e está na base do atingimento dos objetivos organizacionais. Muito pouco tem a contribuir para o alcance da estratégia um conjunto de projetos que, ainda que seja primorosamente executado e monitorado, não esteja alinhado às reais prioridades da organização.

No município de Osasco, resta claro que a seleção das iniciativas estratégicas poderia ter sido mais precisa. Conforme mencionado anteriormente, pela rapidez com que o planejamento estratégico foi elaborado, pela pressão dos secretários em eleger projetos que lhes conferiam boas avaliações e pela “herança” deixada pela administração anterior, os 290 projetos selecionados não raro estavam desalinhados da estratégia da Prefeitura. Todos, vale ressaltar, são monitorados no âmbito da SEPLAG, sem que tenha havido uma priorização entre eles.

Dessa forma, justifica-se uma revisão das teorias sobre GPP, com enfoque sobre a seleção de projetos, tema caro a este trabalho.

Com base nos levantamentos da literatura, dois modelos normativos sobre gestão de portfólio foram selecionados para este estudo, por destacarem-se como referências. O primeiro modelo a ser visitado é o de Archer e Ghasemzadeh (2000), amplamente referenciado nos debates sobre GPP. O segundo é o Guia de Gestão de Portfólio do Project Management Institute (2013b), selecionado pela penetração que o PMI tem nas diversas organizações de todos os setores.

Sobre a seleção do portfólio de projetos, Ghasemzadeh e Archer (2000) afirmam tratar-se de uma atividade periódica. A escolha deve orientar-tratar-se pelos objetivos declarados da organização, sem que exceda os recursos disponíveis ou desconsidere outras restrições

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(como capital humano disponível ou equipamentos e infraestrutura necessários). Ainda segundo os mesmos autores, deve-se levar em conta elementos tais como as prioridades da organização, os benefícios (tanto os financeiros como os intangíveis), a disponibilidade de recursos e o nível de risco da carteira como um todo.

O referencial proposto por Ghasemzadeh e Archer (2000) organiza-se em etapas. Os autores sugerem o cumprimento de duas fases prévias à seleção propriamente dita: a) o desenvolvimento da estratégia, que determina o foco estratégico da organização e eventuais restrições de recursos e b) a escolha da metodologia, com a definição das técnicas a serem utilizadas para a seleção dos projetos.

As etapas de seleção, propriamente, são cinco. Em primeiro lugar, sugere-se que seja feita uma pré-avaliação. Essa fase consiste em verificar a aderência das diretrizes estratégicas aos projetos, garantido que, todos aqueles que passem para o próximo estágio estejam alinhados ao foco estratégico da organização. A análise individual é a segunda etapa. Nela, uma série de parâmetros previamente definidos pela instituição são aplicados aos projetos, com pontuações e pesos específicos, permitindo que se estabeleça uma comparação entre as potenciais iniciativas em exame. Essa técnica é comumente denominada scoring ou técnica de pontuação. A terceira fase é a de avaliação, em que os atributos da etapa anterior são individualmente analisados para cada projeto, a fim de excluir aqueles que porventura não cumpram com um requisito mínimo pré-determinado, ainda que os demais confiram uma boa avaliação ao projeto. Os últimos dois estágios são o de otimização de portfólio e de ajuste. Na otimização, modelos matemáticos podem ser utilizados a fim de considerar eventuais limitações de recursos, interdependência com outros projetos, entre outros. Por fim, a etapa de ajuste permite aos tomadores de decisão aplicarem seus conhecimentos e experiência prática, adicionando ou excluindo projetos (GHASEMZADEH; ARCHER, 2000).

No setor público essa etapa tem especial importância, pois o fator político precisa ser levado em consideração. Em última análise, a escolha dos projetos também precisa estar alinhada a um determinado programa político. De qualquer maneira, todas as etapas anteriores garantem que apenas alcancem essa fase final aqueles projetos que têm, de fato, a possibilidade de contribuir para os objetivos estratégicos do governo.

O segundo modelo de gestão de portfólio é o do Project Management Institute (2013b). Sugere-se que todo o processo de construção do portfólio seja feito com base em um plano

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estratégico, que deve servir de insumo para a definição de categorias de classificação dos projetos, que precisam ser muito bem comunicadas e compreendidas pela organização. Nesse modelo é também proposta a técnica de pontuação para a avaliação dos projetos. As etapas de definição da carteira segundo o PMI são as seguintes:

a) identificação; b) categorização;

c) scoring (ou pontuação); d) priorização.

A etapa de identificação prevê o mapeamento e a consolidação de um inventário de projetos (em andamento ou novos), a partir da consideração de alguns requisitos mínimos básicos:

The portfolio component definition is used to make a first screening on the portfolio component list. For example, to be part of the portfolio, a portfolio component should be greater than a predetermined minimum size and be in line with the basic strategic goals. (PMI, 2013b, p, 67).

A fase de categorização supõe o agrupamento dos projetos em torno de algumas categorias pré-definidas, relacionadas aos objetivos e à estratégia. Isso tende a facilitar a otimização do portfólio por permitir que os componentes da carteira sejam avaliados e comparados entre si. O número de categorias deve ser limitado, refletindo a realidade da organização (PMI, 2013b).

As etapas finais consistem em atribuir uma pontuação aos projetos e priorizá-los de acordo com esse escore. Para este fim, é necessário estabelecer critérios, com seus respectivos pesos e pontuações. O peso determinará a importância relativa daquele critério no conjunto da avaliação. A pontuação se aplica a cada critério e deve ser discriminatória (como 0, 5 e 10), indicando o grau de aderência do projeto ao atributo em questão. (PMI, 2013b).

Mais do que conhecer a teoria, é importante compreender na prática como são aplicados os conceitos sobre gestão de portfólio de projetos, especialmente, na experiência real das organizações públicas. Conforme já abordado anteriormente, o setor público tem

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especificidades que precisam, necessariamente, ser consideradas ao se conceber uma metodologia de seleção da carteira de projetos, nas suas variadas dimensões, como o tipo de avaliação, os critérios a serem considerados, o envolvimento dos atores, entre outros.

3. A GESTÃO DE PORTFÓLIO DE PROJETOS COMO ALIADA DA GESTÃO ESTRATÉGICA – OS CASOS DE MINAS GERAIS E DO TOCANTINS

3.1 A experiência de Minas Gerais

O governo de Minas Gerais, em 2003, deu início a uma série de reformas administrativas que ficaram amplamente conhecidas como “Choque de Gestão”. Essas reformas tinham por objetivo sanar a situação fiscal do estado e gerar um novo padrão de desenvolvimento, por meio de um sistema de Gestão por Resultados (DUARTE et al., 2006).

No ano de 2010, já no último da segunda gestão de Aécio Neves à frente do governo do estado, a Secretaria de Planejamento e Gestão de Minas (SEPLAG/MG), contratou um estudo que culminou na “Agenda de Melhorias”. No projeto, realizou-se uma análise da experiência mineira até então, buscando propor melhorias para o “efetivo sistema de entrega de resultados para a gestão pública” (GUIMARÃES; MELO, 2010, p. 5)

Conforme Santos, Gonçalves e Dias (2012), foi a partir das recomendações desse trabalho que o governo mineiro compreendeu a importância de reestruturar a gestão dos projetos estratégicos. Uma das ações conduzidas com o apoio da consultoria que realizou o estudo foi justamente a formulação e a priorização da carteira de projetos estruturadores. Para dar início ao processo, foi elaborado um mapeamento/inventário de todas as iniciativas em andamento e de potenciais novos projetos em cada secretaria, contando com o apoio dos escritórios setoriais de projeto, as Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação (AGEI). Com base nesse material iniciou-se o processo de seleção. Primeiramente, foram excluídas todas aquelas iniciativas para as quais, ao longo do mapeamento, não foram fornecidas informações suficientes, conforme havia sido demandado pela SEPLAG/MG e pela consultoria que os apoiava nesse processo. Também foram retiradas do conjunto aquelas ações que se enquadravam em projetos

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maiores e, por fim, aquelas que não podiam efetivamente ser caracterizadas como estratégicas (SANTOS; GOLÇALVES; DIAS, 2012).

Explicam Santos, Gonçalves e Dias (2012) que, para hierarquizar os projetos que passaram por essas primeiras etapas de seleção, técnicos da Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental (SUGES) realizaram um processo de priorização, conforme pode ser observado no Esquema 1.

Esquema 1 – Processo de priorização dos projetos mapeados Fonte: SANTOS; GOLÇALVES; DIAS, 2012, p. 8.

Para a primeira proposta de portfólio, considerou-se, além dos projetos advindos do inventário feito junto às secretarias e dos projetos já em andamento, alguns daqueles que constavam do Plano de Governo vigente; projetos resultantes das recomendações da Agenda de Melhorias; e insumos de pesquisa qualitativa realizada pela consultoria com dirigentes do governo (SANTOS; GOLÇALVES; DIAS, 2012).

O grupo de trabalho composto pelos técnicos da SUGES avaliou todos os projetos a fim de formatar uma proposta inicial, que seria ainda validada pelo alto escalão do governo. Foram escolhidos e avaliados, para cada caso, os seguintes critérios: a) relevância estratégica; b) recursos financeiros envolvidos; c) nível de exposição do governo; d) complexidade; e) impacto do projeto para a sociedade (SANTOS; GOLÇALVES; DIAS, 2012).

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Quadro 1 – Descrição dos critérios de priorização de projetos propostos Fonte: SANTOS; GOLÇALVES; DIAS, 2012, p. 8.

Conforme esclarecem Santos, Gonçalves e Dias (2012), a proposta foi apresentada ao governador para uma avaliação inicial. Depois disso, os secretários de estado ainda tiveram a oportunidade de propor a inclusão de outros projetos, que foram objeto de nova avaliação por parte da SUGES. Foi feita então uma última validação com o governador, possibilitando a inserção de eventual novo projeto. O conjunto final seria então objeto de monitoramento intensivo pelo escritório central de projetos da SEPLAG/MG.

Vale salientar que, paralelamente ao processo de construção do portfólio, ocorria a revisão do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Apenas após sua conclusão – que ocorreu depois da finalização da carteira de projetos – foi possível avaliar a aderência das iniciativas incluídas na carteira às estratégias e aos objetivos estratégicos estabelecidos pelo PMDI, o que, conforme preconizam as teorias sobre GPP, é sua função mais importante. Assim, buscou-se destacar, entre as iniciativas que constavam da carteira, aquelas que tinham mais conexão com o Plano, isto é, as mais estratégicas. Para estas, foram destinadas cotas orçamentárias maiores e o monitoramento foi mais intensivo, com encontros gerenciais mais frequentes (SANTOS; GOLÇALVES; DIAS, 2012).

Nos primeiros anos das reformas em Minas Gerais, e com a preocupação do governo com o controle dos gastos, ter o projeto priorizado era sinônimo de garantia de recursos, e a carteira de projetos refletiu essa dinâmica. A gestão foi amadurecendo e evoluindo para

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que os projetos escolhidos efetivamente traduzissem os objetivos estratégicos e os compromissos do governo:

Com o foco do governo na contenção de gastos durante a primeira fase do Choque de Gestão, a inclusão de projetos em uma lista prioritária era vista como uma forma de garantir sua execução diante de eventuais cortes orçamentários. A elaboração de uma carteira de projetos estratégicos, portanto, fazia sentido frente às restrições orçamentárias. A alocação de determinado projeto no conjunto de prioridades tornou-se, nesse contexto, sinônimo de garantia de recursos. Atualmente, no entanto, a estruturação desse portfólio é vista como forma de aliar a busca por uma priorização eficaz de investimentos com um mecanismo de acompanhamento da estratégia, com foco na garantia das principais entregas prometidas pelo atual governo. (SANTOS; GOLÇALVES; DIAS, 2012, p. 9).

A construção do portfólio de projetos foi também alvo de críticas. Em primeiro lugar, criticou-se o processo de escolha por ter sido fundamentalmente restrito à alta cúpula do governo, com pouca participação dos técnicos da prefeitura e nenhuma participação da população. Outra dificuldade enfrentada foi a de estabelecer métricas comuns para todos os projetos, o que tornou a decisão pouco objetiva em muitos casos. Outra crítica – ainda que justificada pelo timing do processo de revisão do PMDI – foi o fato de a aderência à estratégia só ter sido avaliada depois de a carteira já estar pronta, o que colocou em segundo plano esta que é a função essencial da GPP.

3.2 A experiência do Tocantins

O governo do Tocantins, à semelhança de Minas Gerais, implementou a partir de 2011 reformas gerenciais com o intuito de aperfeiçoar o modelo de gestão do estado. O objetivo pretendido era o de minimizar descontinuidades, favorecer a assunção de responsabilidades dos envolvidos, e entregar valor público à sociedade (PINHEIRO, 2013).

A construção das propostas de ação para aquela gestão se deu através da participação popular, outro princípio que se buscou priorizar no governo. Mais de 95% dos municípios foram envolvidos, através do envolvimento direto dos cidadãos e de representantes – como lideranças comunitárias, gestores e técnicos das áreas fins, políticos, estudantes, entre outros –, em amplas consultas públicas. Desse processo resultaram 1200 propostas,

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abrangendo todas as áreas de governo. Foi necessário então dar início a um processo de seleção e priorização, formulando uma carteira de projetos que estivesse efetivamente alinhada à estratégia governamental (PINHEIRO, 2013).

A seleção teve início com a exclusão das ações de rotina, mantendo-se apenas aquelas com perfil de projeto. Restaram 481 iniciativas, todas elas “capazes de contribuir para os objetivos de resultados do governo” (PINHEIRO, 2013, p. 11).

Conforme explica Pinheiro (2013), o passo seguinte foi a análise desses projetos, segundo a técnica de scoring (pontuação). Para este fim, debateu-se em comitê de secretariado quais deveriam ser as bases para um primeiro refinamento. Elencou-se então os seguintes critérios: impacto na estratégia, relevância e agregado político. Estabeleceu-se pontuações para cada um deles, conforme quadro a seguir:

Quadro 2 – Critérios para seleção de projetos Fonte: Adaptado de PINHEIRO, 2013, p. 11.

Os projetos foram analisados, à luz dos critérios previamente selecionados, em reuniões presenciais com técnicos da Secretaria de Estado do Planejamento e da Modernização da Gestão Pública (SEPLAN) e das secretarias-fins, com o apoio de dois consultores do Programa Modernizando a Gestão Pública (PMGP)3. Atribuiu-se pontuações para cada

3 “O Programa Modernizando a Gestão Pública, uma iniciativa do MBC, tem como objetivo principal levar

a expertise do setor privado, em gestão, para as administrações públicas brasileiras. Ao promover a parceria entre os setores público e privado, o MBC [Movimento Brasil Competitivo] investe na construção de uma cultura de governança e gestão de excelência, promovendo melhorias de serviços essenciais à população.” Fonte: http://www.mbc.org.br/mbc/novo/index.php?option=projeto&task=categoria&id=4&Itemid=34

Critério Definição

5 Forte impacto no objetivo estratégico - sem esta iniciativa o objetivo não será atingido;

3 Impacto direto no objetivo estratégico - sem esta iniciativa o atingimento do objetivo pode ser prejudicado;

1 Impacto tangencial ou indireto no objetivo estratégico; 0 Não há impacto significativo no objetivo estratégico. 5 As duas iniciativas mais relevantes dentro do tema relacionado; 3 Iniciativa de média importância;

1 Iniciativa possui importância baixa em relação às demais.

5 Iniciativa aparece no programa de governo/campanha com destaque e foi um assunto recorrente na Agenda Tocantins;

3 Iniciativa foi citada no programa de governo e apareceu em algumas discussões da Agenda Tocantins;

1 Iniciativa não apareceu com a mesma intensidade das demais. Representa a qualidade de

inserção prévia na agenda política ou mesmo questões de reconhecida recorrência política.

Agregado político

Pontuação

Representa o grau de impacto nos objetivos do Mapa Estratégico. Impacto na estratégia

Representa o grau de importância comparativa de uma iniciativa perante as demais numa mesma área de resultados.

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iniciativa, tendo sido reconhecidas 143 que estavam alinhadas à estratégia e eram potencialmente impactantes. Entretanto, conforme restou claro após análise do comitê de secretários, muitas dessas iniciativas tinham um caráter pouco estruturante, transformador. Percebeu-se também ainda certa indistinção entre as propostas que efetivamente configuravam projetos e as ações menores, o que dificultava a análise. Ademais, notou-se baixa transversalidade nas proposituras em exame e veio à tona a necessidade de uma reflexão mais qualificada a respeito do que configurava uma iniciativa transformadora (PINHEIRO, 2013).

Assim, segundo Pinheiro (2013), fez-se necessário conduzir mais uma rodada de reuniões com a participação da SEPLAN, além dos secretários e principais técnicos dos órgãos setoriais para debater e aprovar uma nova matriz. Esta, estabeleceu dez critérios de julgamento e suas respectivas pontuações. Os pesos foram definidos pela SEPLAN, conforme Quadro 3 a seguir.

Os 143 projetos que haviam alcançado esse estágio foram então submetidos à análise de cada um dos atributos selecionados. A aplicação desses critérios (por meio de modelos estatísticos) resultou numa seleção de 57 “iniciativas transformadoras” (PINHEIRO, 2013, p. 17).

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Quadro 3 – Matriz de critérios de seleção de projetos

Fonte: Adaptado de SEPLAN-TO apud PINHEIRO, 2013, pp. 13 e 14.

Sobre esses projetos aplicou-se então um segundo método de hierarquização, o Analytic Hierarchy Process (AHP). Trata-se de uma ferramenta que considera o julgamento qualitativo, como a percepção dos dirigentes acerca da relevância da iniciativa, além de eventuais informações quantitativas, se disponíveis. Assim, os projetos de cada área de resultado foram avaliados dois a dois, em reuniões específicas com o envolvimento do comitê de secretários, técnicos da SEPLAN, consultores do PMGP, além de contar com a defesa do gestor envolvido na iniciativa (ou gestores, quando se tratava de projeto

Critério Definição Peso

5 Ampla, multirregional;

3 Intermediária, duas ou mais regiões; 1 Focal, uma região

5 Relevância ampla e direta (compromisso de campanha, recorrência na Agenda Tocantins);

3 Relevância intermediária (citação no plano de governo/campanha, intermitente na Agenda Tocantins);

1 Relevância fraca (não aparece no plano, nem na Agenda Tocantins). 5 Ótima relação;

3 Boa relação;

1 Relação indefinida (ou incerta). 5 Plenamente suficiente e exequível;

3 Suficiência boa, mas com condicionantes de recursos e articulações; 1 Suficiência e exequibilidade duvidosa.

5 Prazo até 2,5 anos (julho de 2014); 3 Prazo até final de 2015; 1 Prazo superior a 2015.

5 Domínio total (recursos, competências e meios);

3 Domínio parcial (terão de ser trabalhados e providenciados ao longo da implementação);

1 Domínio duvidoso (requererá ampla organização dos fatores de implementação).

5 Baixo; 3 Médio;

1 Alto - descartar (condicionante determinística).

5 Baixo ou assimilável pelo orçamento / recurso de financiamento externo;

3 Médio, assimilável pelo orçamento com sacrifícios; 1 Alto, requererá alavancagem de recursos externos ou grandes

cortes orçamentários.

5 Baixo, assimilável sem maiores problemas; 3 Médio, assimilável com remanejamento orçamentário; 1 Alto, comprometerá outros custeios.

5 Existem e são facilmente acessíveis;

3 Existem e demandarão certo empenho governamental; 1 Não existem, ou são dificilmente acessíveis. Financiamento externo

Existência de linhas de financiamento externo para

a iniciativa.

2 Montante do investimento

Montante de investimento necessário para viabilizar a

iniciativa.

1

Custeio futuro Custeio futuro necessário para manter a iniciativa. 2 Domínio dos fatores

transformadores (ações e recursos)

Domínio dos fatores transformadores, isto é, das ações descritas na proposta e dos recursos

a ela relacionados.

3

Nível de risco

Possibilidades que concorrem para inviabilizar

a iniciativa.

1 Suficiência da iniciativa para

promover a transformação 2

Capacidade da iniciativa (individualmente) promover a transformação necessária em favor dos beneficiários diretos e/ou

indiretos.

Prazo Prazo necessário para

implementação 2 Pontuação Abrangência Número potencial de beneficiados diretos e indiretos. Relevância no atendimento Presença na Agenda Tocantins e/ou plano de governo e recorrência política. Relação custo/beneficio e custo/efetividade Relação custo/benefício e custo/efetividade a partir de interpretações subjetivas do grupo de análise. 2 3 1

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transversal). Ao final, formatou-se um portfólio com 42 iniciativas estratégicas (PINHEIRO, 2013).

A experiência tocantinense demonstrou ser possível aplicar metodologias de seleção e priorização mesmo num ambiente tão complexo como as organizações públicas, ao mesmo tempo que permite estimular o envolvimento dos secretários na Gestão por Resultados:

O portfólio de iniciativas estratégicas oriundo deste processo demonstrou que é possível, justificável e sustentável aplicar metodologias de priorização que consideram os aspectos situacionais mais relevantes. A validação pelo comitê de secretários, além de endossar a legitimidade do processo, proporcionou consolidar um comprometimento conjunto para com as iniciativas transformadoras selecionadas, que terão suas ações como objeto de contratualização de resultados [...]. (PINHEIRO, 2013, p. 21).

Ambas as iniciativas demonstram que, embora não seja simples formular um processo de seleção de iniciativas para a construção de um portfólio de projetos estratégicos no setor público, não se trata de tarefa impossível. Uma carteira enxuta e alinhada aos objetivos estratégicos permite um melhor monitoramento, um direcionamento mais assertivo de recursos e uma maior possibilidade de efetivamente cumprir com os objetivos prioritários do governo. O município de Osasco pode aprender com essas experiências e adaptá-las à sua realidade.

4. CONTRIBUIÇÕES PARA A SELEÇÃO DE PROJETOS EM OSASCO

As teorias aqui discutidas e as experiências práticas de Minas Gerais e Tocantins oferecem interessantes subsídios para uma reflexão acerca da concepção de um modelo de seleção e priorização de projetos no município de Osasco, importante passo para a GPP.

As contribuições de cada caso podem ser utilizadas de maneira integrada, a fim de se conceber uma metodologia mais completa do que os modelos puros poderiam oferecer. A realização de etapas prévias à seleção, conforme recomendam Ghasemzadeh e Archer (2000), é importante para revisitar o foco estratégico da organização e, sobretudo, para arquitetar a metodologia de seleção. Nesse ponto, recomenda-se que as secretarias

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municipais sejam envolvidas no processo. Uma saída possível é que a SEPLAG conceba uma proposta de metodologia e valide-a num fórum destinado para esse fim, do qual participem os secretários e, eventualmente, algum nível de servidores (diretores de departamento, por exemplo). Não parece frutífero que, na concepção da metodologia, haja uma ampla participação de técnicos, o que pode prolongar e polemizar demasiadamente as discussões sobre os critérios. Entretanto, é importante que o resultado seja extensamente comunicado, de forma que os gestores dos projetos tenham conhecimento prévio sobre os atributos que serão avaliados na seleção. O envolvimento das unidades setoriais nas diferentes etapas é fundamental para minimizar a pressão dos secretários para incluir projetos na carteira meramente por lhes conferirem boa avaliação, como ocorreu nesta gestão. Se os critérios são sabidos, há pouca margem para se discutir o que está fora do escopo estratégico.

O processo de seleção poder iniciar-se com o mapeamento dos projetos em andamento e de novas proposituras. Sobre esse ponto, é importante ressaltar a notável experiência de Osasco, logo no início da gestão, em empreender um amplo diagnóstico das propostas e projetos vigentes. Se, por um lado, o resultado foi trazer para a agenda projetos com pouca aderência à estratégia – por não ter havido uma hierarquização das iniciativas identificadas – por outro, isso possibilitou ao município “sanar” as bases de projetos, detectando propostas com pendências, obras aprovadas em terrenos inadequados ou com restrições judiciais, repasses inferiores ao valor total do projeto, aprovações sem dimensão real do impacto orçamentário, projetos com cronograma de execução muito atrasados, projetos antigos, não iniciados, com prazo de vigência esgotado e pendências com prestação de contas (SEPLAG, 201?). Vale ressaltar a importância de promover a participação popular na proposição de projetos. Por mais que o timing não favoreça essa alternativa, o caso de Tocantins corrobora ser possível.

Ainda, para o inventário de projetos é importante que haja uma padronização das informações a serem submetidas para a análise, permitindo uma mais acurada comparação entre as iniciativas. Sobre isso, é valido salientar que a SEPLAG estabeleceu, por meio do Ofício Circular GP nº 008/2013 de 19/07/13, que todos os novos projetos deveriam ser submetidos à SEPLAG e à Secretaria de Finanças, com uma série de informações padronizadas, conforme pode ser observado no Esquema 2.

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Esquema 2 – Análise de Proposta Fonte: SEPLAG, 201?, p. 3.

Tendo um sólido inventário de propostas, uma fase seguinte seria a análise preliminar, etapa em que seriam excluídas da potencial carteira estratégica aquelas ações menores, que não configuram projetos efetivamente e que não são aderentes à estratégia da PMO. Um outro passo que pode apoiar a análise é o agrupamento de projetos. Uma classificação possível seriam os eixos temáticos (de crescimento e bases para o desenvolvimento) do Mapa Estratégico de Osasco, conforme demonstra o Esquema 3.

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Esquema 3 – Mapa Estratégico de Osasco Fonte: SEPLAG. Disponível em:

<http://www.seplag.osasco.sp.gov.br/MapaEstrategico>. Acesso em: 25 ago. 2016.

A criação de agrupamentos possibilitaria reunir os projetos em torno de cada um desses eixos, facilitando a comparação entre eles.

As fases seguintes podem envolver um estágio de pontuação ou scoring a partir da aplicação de critérios com seus respectivos pesos e pontuações e uma etapa de hierarquização das iniciativas, com base em análises qualitativas. Essas rodadas devem envolver os técnicos setoriais de maneira mais ampla.

Com relação à eleição dos critérios, aqueles utilizados por Minas e Tocantins, como “impacto na vida do cidadão”, “relevância para a estratégia do governo”, “prazo”, “nível de risco”, “financiamento externo”, entre muitos outros, podem figurar como ponto de partida para discutir os que mais se adéquam à realidade osasquense. É importante que se reflita também sobre a conveniência de que alguns critérios mais relevantes sejam

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considerados eliminatórios, isto é, no caso de haver pontuação mínima, o projeto seria automaticamente excluído da seleção.

No que diz respeito à análise mais aberta e qualitativa, uma alternativa interessante, conforme feito no Tocantins, é estabelecer que os projetos que cheguem a essa etapa sejam apresentados e “defendidos” pelos gestores que o submeteram. Isso, além de permitir o engajamento e ampliar o conhecimento dos servidores da PMO acerca dos critérios que são levados em consideração, permite que se compreenda as iniciativas pela ótica das secretarias e, sobretudo, dos gestores, o que pode contribuir para uma avaliação mais ponderada, que traga para a discussão a realidade do serviço na ponta.

A partir dessa seleção, espera-se chegar a um conjunto de propostas, que deve ser validada com o prefeito, abrindo-se espaço para eventuais inclusões e exclusões, já que – não se pode ignorar – deve também atender à realidade da agenda política.

As propostas selecionadas devem ser em número reduzido e adequadas aos objetivos estratégicos da PMO. Isso permitirá uma atuação focada, em que os esforços de monitoramento e controle empreendidos pelo escritório central de projetos da SEPLAG estejam dedicados às iniciativas efetivamente estratégicas da organização. A hierarquização também possibilitará o estabelecimento de níveis de monitoramento, permitindo que se defina a periodicidade, o conjunto de indicadores a serem avaliados e a instância de gerenciamento, de acordo com a prioridade dos projetos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Buscou-se neste artigo sistematizar as contribuições das metodologias de GPP, com foco na seleção de iniciativas estratégicas, com base em modelos teóricos e de experiências práticas implementadas nos governos de Minas Gerais e do Tocantins.

Essas contribuições – tanto as advindas da teoria quanto dos casos práticos – podem ser levadas em consideração caso a SEPLAG entenda ser frutífero conceber uma metodologia de seleção de projetos futuramente, ainda que em um próximo ciclo político, dada a proximidade do fim da atual gestão.

(26)

Ressalte-se que, ao longo dos últimos anos, a SEPLAG já empreendeu ações importantes para pavimentar a GPP, como um amplo mapeamento das iniciativas em andamento e a uniformização de informações a serem submetidas para a análise de novas iniciativas. Conforme discutido neste trabalho, a gestão de portfólio de projetos compreende todo o ciclo, que nasce com a seleção dos projetos, mas perdura até a etapa de reavaliação estratégica. Assim sendo, eventuais estudos futuros podem oferecer subsídios em relação aos demais processos da GPP possibilitando à SEPLAG conceber um modelo completo, que se proponha a aprimorar ainda mais as tão inovadoras transformações empreendidas pelo governo municipal nos últimos anos.

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