COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 17.12.2007 COM(2007) 806 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
Prevenir a fraude com base nos resultados operacionais: uma abordagem dinâmica da imunidade à fraude
1. INTRODUÇÃO
A fraude, a corrupção e outras actividades ilegais que afectam os interesses financeiros da União Europeia contornam os procedimentos estabelecidos para a gestão e o controlo dos fundos da UE ou exploram as suas lacunas. A fim de prevenir a fraude e a corrupção em todos os sectores do orçamento da UE – tanto do lado das receitas como das despesas1, é, por conseguinte, da maior importância que os serviços gestores orçamentais, com a assistência do OLAF, continuem a melhorar em termos de prevenção da fraude no quadro da gestão financeira2.
A presente comunicação estabelece a nova abordagem da Comissão relativamente à imunidade da legislação à fraude, dos contratos e dos sistemas de gestão e controlo. Substitui a Comunicação da Comissão no que respeita à imunidade à fraude da legislação e da gestão dos contratos3, adoptada pela Comissão em 7 de Novembro de 2001 com vista à execução da acção 94 do Livro Branco "Reforma da Comissão"4.
2. ANTECEDENTES 2.1. O OLAF e a reforma
O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) foi criado em 1999. Cumpre a sua missão de combate à fraude através da realização de inquéritos como organismo independente, da contribuição para a definição da estratégia antifraude da UE e da preparação, na qualidade de serviço da Comissão, das iniciativas necessárias para criar ou reforçar a legislação vigente.
Em 2000, a Comissão empreendeu uma reforma administrativa5. O sistema de gestão financeira foi modernizado, aumentando as responsabilidades dos gestores orçamentais e a sua obrigação de prestar contas.
O Livro Branco "Reforma da Comissão" continha medidas destinadas a permitir uma melhor utilização das capacidades disponíveis na Comissão, a fim de reforçar a prevenção das irregularidades e da fraude. Esta política de prevenção foi ilustrada em pormenor na Comunicação da Comissão denominada "Protecção dos interesses
financeiros das Comunidades - Luta antifraude - Para uma abordagem estratégica global"6.
A acção 94 do Livro Branco sobre a reforma, "Imunidade à fraude da legislação e da
gestão dos contratos", introduziu o seguinte compromisso:
1
Ver Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312 de 23.12.1995, p. 1). 2
Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, tal como alterado pelo Regulamento (CE, Euratom) n.º 1995/2006 do Conselho, de 13 de Dezembro de 2006.
3
Comunicação da Comissão no que respeita à imunidade à fraude da legislação e da gestão dos contratos, SEC(2001) 2029 de 07.11.2001 — não publicada no JO. Ver, todavia, ponto 3.3.
4
Livro Branco — Reforma da Comissão — Parte I (COM/2000/0200 final). 5
Livro Branco "Reforma da Comissão", Parte II (Plano de Acção) de 5.4.2000, COM (2000) 200 final/2. 6
"A fim de tornar o actual sistema de prevenção da fraude mais eficaz, os serviços da Comissão terão, quando propuserem nova legislação susceptível de ter impacto no orçamento comunitário, de apresentar projectos de propostas ao OLAF para uma avaliação dos riscos durante as consultas interserviços. A DG Orçamento será apoiada pelo OLAF no exame dos sistemas da Comissão para a gestão dos contratos (por exemplo, contratos-tipo, base de dados central de contratos e instrumentos de gestão). Além disso, o OLAF proporcionará consultoria sobre prevenção da fraude ao longo de todo o processo legislativo".
2.2. A Comunicação sobre imunidade à fraude da legislação e da gestão dos contratos
A finalidade da Comunicação de 2001 sobre a imunidade à fraude consistia em alcançar os objectivos do Livro Branco sobre a reforma e da Comunicação da Comissão relativa a uma abordagem estratégica global na luta antifraude. Esses objectivos consistiam em desenvolver uma cultura de prevenção e em reforçar a capacidade dos instrumentos jurídicos de base para resistir à fraude ou a qualquer outra actividade ilegal. O mecanismo de prevenção estabelecido na Comunicação de 2001 tinha duas vertentes: legislação e gestão dos contratos.
A imunidade à fraude no domínio legislativo estava limitada aos instrumentos legislativos mais vulneráveis. Identificar previamente domínios vulneráveis das políticas europeias tornou possível centrar melhor o processo de consulta. A comunicação introduziu um processo de cooperação em quatro fases:
(a) definição de critérios para identificar sectores com risco elevado; (b) identificação de sectores com risco elevado;
(c) identificação de iniciativas legislativas que carecem de uma análise em termos de imunidade à fraude antes da adopção, e
(d) consulta do OLAF a montante.
A prevenção da ocorrência de fraudes e irregularidades em termos de gestão de contratos — a segunda vertente da Comunicação de 2001 — foi prosseguida a dois níveis:
(a) A nível central, as cláusulas e procedimentos relativos aos contratos públicos e às subvenções foram harmonizados através do estabelecimento de modelos de contratos públicos e de convenções de subvenção (Direcção-Geral do Orçamento), utilizáveis por todos os serviços da Comissão, bem como da publicação de guias e de orientações (vade-mécuns, circulares, etc.);
(b) A nível dos serviços de gestão dos contratos, foram desenvolvidos vários instrumentos que são utilizáveis pelos serviços da Comissão de forma independente. Alguns destes instrumentos apresentam um interesse específico, como os contratos-tipo e as bases de dados locais, que podem ou não estar em comunicação com o sistema contabilístico geral da Comissão.
2.3. A necessidade de uma nova abordagem em termos de imunidade à fraude
Os objectivos do procedimento de imunidade à fraude foram alcançados. O OLAF foi estreitamente associado às revisões sucessivas da legislação aplicável à execução do orçamento da UE, bem como à adopção dos actos de base e instrumentos normalizados desenvolvidos pelos serviços da Comissão com vista à execução do orçamento da UE. Para mais informações, ver o relatório em anexo sobre os resultados do procedimento de imunidade à fraude.
As disposições financeiras mais importantes para os próximos anos já foram objecto de procedimentos de imunidade à fraude, tanto através de um procedimento de imunidade à fraude formal como através da consulta interserviços. Foram elaboradas disposições antifraude normalizadas, estando o quadro jurídico que estabelece as regras para a gestão financeira da UE a entrar num período de estabilidade. Consequentemente, o mecanismo de prevenção estabelecido na Comunicação de 2001 parece menos adequado no contexto actual. Além disso, a nova abordagem irá contribuir para os mesmos objectivos do que as normas de controlo interno para uma gestão eficaz, nomeadamente normas 2, 7 e 8.
Por outro lado, a Comissão apoia uma política de "simplificação" que é em parte destinada a "prosseguir a consolidação, racionalização e simplificação dos procedimentos internos e dos métodos de trabalho, no interesse da eficiência e eficácia, e melhorar o equilíbrio entre o nível do risco e os custos do controlo"7. Por conseguinte, é conveniente tornar mais flexível a consulta a montante do OLAF.
3. A NOVA ABORDAGEM 3.1. Conceito
A nova abordagem relativamente à imunidade à fraude basear-se-á essencialmente nos ensinamentos retirados da experiência operacional do OLAF. O aproveitamento dos resultados operacionais irá estabelecer uma nova ligação entre a experiência no terreno e as medidas adoptadas pelas diferentes instituições no sentido de evitar a ocorrência de fraudes e irregularidades. O OLAF aproveitará de forma mais eficaz o conhecimento que adquiriu a partir das suas actividades operacionais e de tratamento das informações e porá a sua experiência à disposição dos outros serviços da Comissão e das instituições e organismos da UE.
A nova abordagem implica a identificação dos ensinamentos a retirar dos resultados das actividades de inquérito e de análise das informações e a sua comunicação às autoridades competentes. Por exemplo, o OLAF apoiará os serviços responsáveis pela execução das políticas comunitárias nos seus esforços de protecção dos interesses financeiros das Comunidades e formulará recomendações no sentido de garantir o nível mais elevado possível de segurança contra a fraude, a corrupção e as irregularidades.
7
Para ser eficaz, esta abordagem exige que as autoridades ou os serviços competentes efectuem o acompanhamento destas medidas.
As irregularidades e as lacunas de carácter sistémico serão objecto de especial atenção, sobretudo quando são praticáveis soluções simples e económicas (por exemplo, melhorando modelos e/ou documentos normalizados, tais como declarações de ausência de conflito de interesse, intercambiando dados entre os diferentes serviços, alterando vade-mécuns, etc.).
3.2. Melhorias esperadas
Espera-se que a revisão da abordagem da imunidade à fraude tenha como resultado o reforço do impacto dos inquéritos em termos de prevenção da fraude, da corrupção, de irregularidades e de outras actividades ilegais que afectam os interesses financeiros da UE.
Desse facto decorrerá um fluxo mais activo de informação por parte do OLAF. Este fluxo de informação será independente das consultas interserviços da Comissão relativas a iniciativas em matéria de gestão financeira.
O OLAF alargará o âmbito do seu apoio a outros serviços da Comissão mediante a oferta de análises baseadas nas próprias actividades de investigação e de informação. Os resultados dessa abordagem da imunidade à fraude serão colocados à disposição de todos os serviços, instituições e organismos da UE interessados (ver pontos 5.1, 5.2 e 5.3).
3.3. Disponibilidade do processo de consulta actual
O actual processo de consulta a montante sobre os projectos de legislação criado pela Comunicação de 2001 (e sobre quaisquer riscos ou problemas específicos identificados pelo serviço responsável pela proposta) permanecerá disponível para os serviços da Comissão a pedido destes. Um resumo do tipo de instrumentos sujeitos a este processo está incluído no documento de trabalho dos serviços da Comissão relativo aos resultados da Comunicação de 2001.
No âmbito da adopção de modelos de contratos públicos e de convenções de subvenção, o referido processo de consulta a montante será mantido. A DG Orçamento continuará a actualizar, em função da experiência adquirida e da legislação revista, os modelos existentes de contratos e de convenções/decisões de subvenção, e a desenvolver novos modelos, se necessário.
4. O PROCESSO DE APLICAÇÃO DA NOVA ABORDAGEM
No quadro da nova abordagem, as actividades de inquérito alimentarão os documentos transmitidos aos serviços da Comissão, às instituições e organismos da UE em causa, enquanto as actividades de informação permitirão avaliar os riscos em termos de imunidade à fraude temática.
A imunidade à fraude e a actividade de informação serão complementares: a primeira identificará as questões que exigem uma abordagem temática aprofundada a realizar
através de métodos de tratamento das informações e a segunda produzirá elementos utilizáveis para efeitos de imunidade à fraude.
4.1. Uma ampla gama de informações
O processo para a execução da abordagem de imunidade à fraude não exclui qualquer fonte de informação.
O OLAF analisará as suas actividades de inquérito de uma forma estruturada e pluridisciplinar. Esta análise incluirá informações provenientes de inquéritos internos e externos e de outras actividades operacionais levadas a efeito pelo OLAF.
Para além da obrigação legal de informar a Comissão e o OLAF de quaisquer indicações concretas de suspeita de fraude, a nova abordagem de imunidade à fraude permitirá um fluxo de informação mais adequado entre organismos de controlo. Os resultados das auditorias serão incluídos no conjunto de informações, nomeadamente os resultados relevantes de auditorias realizadas pelo Serviço de Auditoria Interna (SAI). Esse serviço informará o OLAF das potenciais irregularidades de carácter sistémico susceptíveis de constituir um risco de fraude, identificadas no decurso das suas auditorias. A mesma informação sobre potenciais irregularidades de carácter sistémico deveria ser facultada ao OLAF pelas estruturas de auditoria interna (EAI) e pelas entidades de controlo ex post dos serviços operacionais (dados provenientes do instrumento de auditoria de ABAC).
Quando adequado, os relatórios e conclusões do Tribunal de Contas e os relatórios de auditoria das Direcções-Gerais gestoras orçamentais enriquecerão a análise em termos de imunidade à fraude. Os relatórios de actividades anuais e outros relatórios de gestão que identifiquem claramente vulnerabilidades, bem como medidas adoptadas na sequência de recomendações do OLAF, completarão a análise.
As informações das autoridades dos Estados-Membros, incluindo organismos de auditoria e de controlo, contribuirão para a nova abordagem. As irregularidades notificadas por autoridades nacionais ao abrigo da legislação comunitária8 apresentam indicações de riscos potenciais. A jurisprudência nacional ligada directamente à protecção dos interesses financeiros da UE não será excluída da análise em termos de imunidade à fraude.
4.2. Etapas principais do processo de imunidade à fraude
As etapas principais do processo de imunidade à fraude são as seguintes:
(1) São recolhidas informações provenientes de inquéritos e outros resultados operacionais, assim como de outras fontes externas (referidas no ponto 4.1).
8
Regulamento (CE) n.º 1681/94 da Comissão, de 11 de Julho de 1994, relativo às irregularidades e à recuperação dos montantes pagos indevidamente no âmbito do financiamento das políticas estruturais, assim como à organização de um sistema de informação nesse domínio (JO L 178 de 12.7.1994, pp. 43-46) e Regulamento (CE) n.º 1848/2006 da Comissão, de 14 de Dezembro de 2006 , relativo às irregularidades e à recuperação das importâncias pagas indevidamente no âmbito da política agrícola comum, assim como à organização de um sistema de informação nesse domínio, e que revoga o
A informação recolhida de casos individuais será completamente anónima, a fim de evitar a divulgação de dados pessoais, confidenciais ou sensíveis; (2) É realizada uma análise da informação recolhida para identificar eventuais
lacunas/vulnerabilidades no domínio da legislação, dos contratos ou dos sistemas de gestão/controlo; é realizada uma análise de séries de casos;
(3) Identificação de recomendações a fim de evitar as lacunas identificadas ou para reforçar a imunidade à fraude, à corrupção e a outras actividades ilegais; (4) Conclusões e recomendações são transmitidos aos serviços da Comissão e às
instituições e organismos da UE em causa;
(5) Os serviços da Comissão e as instituições e organismos da UE transmitem a suas reacções.
5. RECOMENDAÇÕES E OUTROS INSTRUMENTOS DE PARTILHA DE INFORMAÇÕES
O processo descrito é concebido para produzir recomendações e resultados em termos de imunidade à fraude. Tais recomendações serão dirigidas directamente aos serviços da Comissão, às instituições e organismos da UE em causa, quer a nível individual, quer colectivamente, em especial por "famílias de políticas".
As recomendações emitidas pelo OLAF não serão de carácter vinculativo. Quando necessário, serão discutidas mediante um diálogo aberto e flexível com os destinatários.
A sua aplicação é da responsabilidade dos serviços da Comissão e instituições e organismos da UE em causa, incluindo a avaliação dos custos/benefícios e a carga administrativa inerente.
5.1. Numa base casuística
O OLAF formulará recomendações pontuais quando a protecção dos interesses financeiros da UE exigir uma acção específica do serviço, instituição ou organismo da UE em causa.
O serviço em causa será convidado a ponderar a adopção e/ou aplicação da medida adequada, de modo a eliminar ou diminuir os riscos ou pontos vulneráveis específicos identificados pelo OLAF. Além disso, os serviços da Comissão em causa transmitirão ao OLAF os resultados das medidas tomadas para impedir qualquer prejuízo aos interesses financeiros da UE e as instituições e organismos da UE serão convidados a fazer o mesmo.
5.2. Recomendações gerais e colectânea dos casos comuns
As partes interessadas terão igualmente um amplo acesso às recomendações fruto da análise de risco e dos padrões de fraude identificados no exame de uma série de casos comuns que apresentem semelhanças em termos das irregularidades encontradas. Os serviços da Comissão em causa transmitirão ao OLAF as medidas que tiverem adoptado subsequentemente por forma a evitar situações semelhantes
nos domínios da sua responsabilidade e as instituições e organismos da UE serão convidados a fazer o mesmo.
Além disso, uma colectânea de casos em que foram suprimidos os elementos de identificação, incluindo uma descrição de padrões de fraude e irregularidades e do
modus operandi, será compilada e disponibilizada ao pessoal dos serviços da
Comissão (e de outras instituições, quando adequado) em função das necessidades de informação.
5.3. Guia de prevenção da fraude
A iniciativa da Comissão para uma gestão financeira sã e eficaz (SEM 2000)9 foi lançada em 1995. As primeiras duas fases eram destinadas a melhorar a gestão financeira na Comissão enquanto o objectivo principal da terceira fase consistia em melhorar a gestão da parte do orçamento comunitário (mais de 80%), gerida pelos Estados-Membros.
Um "Guia para testar a vulnerabilidade à fraude10" foi adoptado pela Comissão na sequência da Recomendação n.° 7 da SEM 200011. O referido guia, publicado pelo Secretariado-Geral da Comissão, está ainda disponível como apoio ao pessoal da Comissão envolvido na gestão financeira e na protecção dos interesses financeiros da UE.
Uma nova versão do guia, publicada pela Comissão sob a responsabilidade do OLAF, será divulgada amplamente a todas as partes interessadas, incluindo os Estados-Membros. Basear-se-á na informação proveniente do processo de imunidade à fraude e será concebido como um instrumento de consulta em linha. O guia poderá ser dividido e disponibilizado por sector ou família de políticas, se necessário.
5.4. Informações para os organismos de controlo e de auditoria
No âmbito da aplicação da nova abordagem em termos de imunidade à fraude, será prestada especial atenção a lacunas estruturais ou sistémicas que ainda não foram objecto de análise por organismos de auditoria e de controlo ou ainda não foram detectadas através de outros controlos sistemáticos. Os referidos pontos fracos sistémicos ou lacunas potenciais de sistemas de gestão detectadas nas instituições da UE serão comunicados, não só aos responsáveis pela gestão, mas também ao SAI, às EAI em causa, ou aos auditores internos de outras instituições e organismos da UE. 5.5. Flexibilidade da nova abordagem
A fim de se tornar um obstáculo adicional permanente para os autores de fraudes e para combater as irregularidades sistémicas, a nova política de imunidade à fraude
9
Iniciativa da Comissão "Gestão financeira sã e eficaz" ( SEM 2000): Relatório Geral da Comissão Europeia de 1995, ponto 976.
10
Documento SG/C/3/ED D96, de 6 de Maio de 1996, não publicado no JO. 11
Disponível apenas em francês, decisão interna emitida pelos sistemas de arquivo anteriores. Communication de la Commission adoptée sur communication de Mme Gradin. Etanchéité de la législation à la fraude: mise en œuvre de la recommandation n°7 de SEM 2000, phase 2, SEC (1996)
deve ser concebida como um instrumento flexível capaz de se adaptar rapidamente às realidades em evolução.
O OLAF irá avaliará constantemente a necessidade de recentrar as actividades no domínio da imunidade à fraude em áreas específicas e de adaptar o processo de análise, a fim maximizar a sua eficácia. Este facto poderá exigir — num determinado momento — que as suas actividades se concentrem em sectores específicos do orçamento da UE, em função dos riscos ou vulnerabilidades identificados e dos recursos disponíveis. O processo de imunidade à fraude concentrar-se-á inicialmente no sector das despesas directas.
6. CONCLUSÃO
A nova política de imunidade à fraude estabelecida na presente comunicação tem como objectivo reforçar a prevenção da fraude e da corrupção com base nos ensinamentos retirados das actividade de inquérito e de outras actividades operacionais.
Os resultados deste novo processo serão transmitidos aos serviços da Comissão e às outras instituições interessadas e partilhados com os Estados-Membros implicados na gestão e/ou controlo de receitas ou despesas da UE. Os primeiros resultados — esperados no segundo semestre de 2008 — serão objecto de recomendações pontuais e da compilação de uma colectânea de casos comuns.
Após um período experimental de três anos, será levada a efeito uma avaliação da abordagem estabelecida na presente comunicação.
A Comissão comunicará as suas actividades no domínio da imunidade à fraude através do Relatório Anual da Comissão relativo à luta contra a fraude, publicado ao abrigo do artigo 280.° do Tratado.
7. ANEXOS
(1) Diagrama do processo.
(2) Documento de trabalho dos serviços da Comissão relativo aos resultados do mecanismo de imunidade à fraude estabelecido nos termos da Comunicação da Comissão no que respeita à imunidade à fraude da legislação e da gestão dos contratos, adoptada em 7 de Novembro de 2001.
