DESENVOLVIMENTO, ESTADO E FEDERALISMO NO BRASIL
Considerações a partir da obra de Celso Furtado
Caroline Marci Fagundes Coutinho1
Guélmer Júnior Almeida de Faria2
RESUMO
Neste artigo é realizado um resgate das análises de Celso Furtado sobre a influência do Estado e do Federalismo no desenvolvimento do Brasil. O autor afirma que o Estado possui papel importante na promoção do desenvolvimento de um país, sobretudo se este apresenta uma economia subdesenvolvida. A organização deste, que no caso brasileiro é o federalismo, tem definido os rumos da superação do subdesenvolvimento do país. A partir de duas obras clássicas de Furtado, “A pré-revolução brasileira (1962)” e “O longo amanhecer (1999)” é apresentado como o autor analisou a influência da política no desenvolvimento em um intervalo de mais de 30 anos.
Palavras-chave: Estado, Federalismo, Desenvolvimento, Brasil.
INTRODUÇÃO
Celso Furtado foi um economista brasileiro contemporâneo de reconhecimento internacional. Com estudos sobre o desenvolvimento e subdesenvolvimento, o autor pensou e planejou o desenvolvimento do Brasil a partir de questões territoriais, culturais, sociais e políticas. As suas obras impactaram profundamente o pensamento econômico e social brasileiro. Com um olhar especial para a questão regional, analisou a situação do Nordeste e apresentou ao país a real situação desta região, desmitificando que o atraso e vulnerabilidade eram consequências das características geográficas, e sim, de influências políticas e sociais. Para este artigo será enfatizada as análises sobre o processo de desenvolvimento nacional influenciado pela estrutura política do país.
Para Furtado (1962) o desenvolvimento é o
aumento da disponibilidade de bens e serviços para fins de consumo e investimento. E não há aumento de investimento, numa economia de livre
1
Mestre em Desenvolvimento Social – PPGDS/UNIMONTES.
2
empresa, sem haver também aumento do consumo. Desta forma, desenvolvimento é aumento do consumo, e aumento do consumo não pode ser identificado como formo alguma de sacrifício. Ocorre, entretanto, que desenvolvimento também significa criação de expectativa de melhoria para o conjunto da população: aumento o emprego urbano rapidamente, intensifica-se a mobilidade social, cresce o efeito de demonstração, a simples manutenção do status social passa a exigir melhoria permanente das condições matérias de vida. (FURTADO, 1962, p. 41).
Inicialmente, é importante salientar que Celso Furtado era um grande crítico do processo globalizado de promoção do desenvolvimento. Para o autor, além de não existir um único caminho, não haveria uma universalização do desenvolvimento, pois as economias periféricas não alcançariam o mesmo patamar das centrais. A base deste argumento é fundamentada na análise do padrão de consumo das grandes potências, que, caso fosse alcançado em todo o mundo, os recursos naturais não seriam suficientes para tal demanda.
Furtado (1974) afirma que o crescimento econômico como conhecemos funda-se na prefunda-servação dos privilégios das elites em busca da sua modernização, já o desenvolvimento contrapõe com essa perspectiva, pois possui um caráter relacionado à questão social. Esta busca de manutenção do poder da elite, por muito tempo, direcionou as ações, sobretudo, ao manipular os países periféricos a aceitarem um sistema produtivo onde realizam sacrifícios em prol de um utópico desenvolvimento. (FURTADO, 1974).
Ao analisar a diferenciação entre os países desenvolvidos e
subdesenvolvimento, a partir da relação destes com a política, o autor afirma que
No que concerne aos países subdesenvolvidos, onde o desenvolvimento depende do enfretamento de problemas estruturais, o espaço para a ação política tem que ser maior. Necessita-se nesses países de uma política inovadora, particularmente na área monetária, sem a qual estaremos condenados à estagnação. A luta contra o subdesenvolvimento é um processo de construção de estruturas, portanto, implica na existência de uma vontade política orientada por um projeto. (FURTADO, 1962, p. 36 e 37).
Para promover o desenvolvimento, além das questões ímpares que interferem em cada país, a política local tem papel importante neste processo, pois é dela que depende a organização de uma estrutura adequada para a sua consolidação. Furtado também defendia a necessidade do planejamento das ações do Estado, pois este não será substituído pelo mercado.
Sendo o Estado um importante elemento do processo de desenvolvimento de um país, a organização política e social deste é definidora na organização do planejamento para as ações. Em suas obras, Celso Furtado apontou questões importantes sobre a estrutura política do Brasil e sua influência na formação do desenvolvimento do país.
Para o autor “o modelo de desenvolvimento deve ser concebido a partir das peculiaridades de cada país, tendo em conta os constrangimentos dos quadros internacionais”. (FURTADO, 1999, p. 18). Diante desta afirmação, neste artigo serão resgatadas considerações do autor sobre os conceitos de Estado e Federalismo, como estes, dentro da realidade brasileira, foram determinantes nas decisões e ações para o desenvolvimento nacional. Baseando este texto nas obras “A pré-revolução brasileira”, publicada em 1962 e “O longo amanhecer”, de 1999, pretendeu-se expor como o autor analisava a importância da estrutura política do país para a promoção do seu desenvolvimento em dois períodos distintos da sua trajetória intelectual.
O ESTADO
A reflexão sobre o Estado no contexto do desenvolvimento esteve presente em muitas obras de Celso Furtado. Em suas obras é claro o seu posicionamento na relação economia e política. Para o autor, apesar da economia de um país estar subordinada às suas decisões políticas, a organização econômica não é de total responsabilidade do Estado
O processo de desenvolvimento é complexo, necessita de uma sincronia de instrumentos complementares a estrutura econômica:
O desenvolvimento, em tese, constitui sempre um processo multiforme, de progressiva diferenciação e complementaridade entre as partes de um sistema econômico. Daí que uma política de desenvolvimento tenha que olhar simultaneamente em múltiplas direções, sem contudo perder a unidade de propósito. (FURTADO, 1962, p. 59).
Para Furtado (1962), a função geral do Estado é promover o bem-estar social. Para alcançar tal objetivo é necessário, primeiramente, conhecer a fundo as particularidades do país e, a partir disto, promover o desenvolvimento
Se admitimos que é objetivo precípuo da ação estatal promover padrões mais altos de bem-estar social, cabe-nos estabelecer em que condições e sob que forma compatível com outros ideais de convivência social postulados poderá o Estado, em um país subdesenvolvido, alcançar aquele objetivo. (FURTADO, 1962, p. 73).
Essa intervenção acontece em diferentes formas e intensidade, sendo definida pela realidade de cada país. Nas economias capitalistas tidos como desenvolvidos
para que o regime do laissez-faire não seja incompatível com aqueles ideais de convivência social, é necessário que a ação estatal assuma formas de intervenção econômica bastante amplas, se bem que de caráter mais bem indireto. Sempre que o Estado consiga, através de métodos indiretos – medidas de ordem monetária, fiscal, cambial e mesmo de certo controle dos salários e preços – manter um nível relativamente alto de ocupação dos fatores de produção, terá por essa forma também alcançado os objetivos básicos do desenvolvimento econômico. (FURTADO, 1962, p. 74).
Nos países subdesenvolvidos é necessário considerar, também, outras questões:
Para alcançar os ideais de bem-estar social e melhoria das condições de vida do país, não nos bastar preservar a estabilidade do sistema econômico. Não nos sendo possível pensar em estabilidade em termos de pleno emprego de fatores – pelo simples fato de que uma economia subdesenvolvida padece de um desequilíbrio estrutural ao nível dos fatores – somos levados a pensar em estabilidade em termos de nível de preço. (FURTADO, 1962, p. 75).
Nas economias subdesenvolvidas, o Estado é fundamental para o alcance do desenvolvimento. Cabe a ele criar a estrutura necessária para a organização de um sistema produtivo capitalistas, como a modernização da indústria, a atração de novas empresas e a orientação da economia nacional. As ações para a superação do subdesenvolvimento devem ocorrer de forma organizada, com um esforço comum de especialistas em economia, ciência política e administração, “para que o Estado possa entrar no momento devido e sair na ocasião oportuna, deve armar-se de uma visão de conjunto do processo econômico. E é a isso que chamamos de planejamento.” (FURTADO, 1962, p. 76). Para Furtado (1962) é com o planejamento econômico que se
torna possível conduzir mudanças estruturais em longo prazo, que serão determinantes para o desenvolvimento do país.
Outra particularidade apresentada pelo autor sobre o Estado é a necessidade de preservar uma autonomia nacional, em relação às instituições financeiras internacionais. Com relação aos países subdesenvolvidos, ao promoverem a superação desta realidade em busca do desenvolvimento, com decisões a partir de interesses internos da sociedade, reafirmam a soberania nacional – o que Furtado (1962) afirmava ser fundamental para um Estado que é regulador da vida social.
Analisando o caso brasileiro, no período entre 1936 e 1946, o autor acreditava que era preciso promover reformas na estrutura da política nacional. Era necessário “aparelhar o Estado para a luta pelo desenvolvimento” (FURTADO, 1962, p. 78), um Governo sólido, e capaz de organizar “as políticas monetária, fiscal, de exportação e importação, cambial, de fomento industrial, de assistência técnica à agricultura”, que até então, eram geridas de forma improvisada e desconexa. Também propunha uma reforma da estrutura de pessoal em cargos públicos, apontando a necessidade de abandonar-se a crença que qualquer pessoa poderia exercer qualquer função e objetivar a eficiência das ações, e buscar a formação de um corpo técnico ciente às novas funções do Estado. Furtado (1962) acreditava que a era fundamental a participação de técnicos especialistas para o planejamento do desenvolvimento do Brasil, afirmando que “um maior entrosamento entre especialistas em ciências políticas e administrativas e economistas constituiu, portando, no momento presente, condição indispensável ao êxito da política de desenvolvimento e reconstrução do país”. (FURTADO, 1962, p. 79).
O FEDERALISMO BRASILEIRO
A organização política de Estado Brasileiro em federação teve influência da experiência norte-americana. Com o intuito de criar uma representação superior, onde os entes federados, ao mesmo tempo, fossem subordinados a uma organização política de poder superior, mas que possuíssem certa autonomia governamental local, foi
implantando, substituindo a Confederação3, o federalismo nos Estados Unidos.
3 O princípio político em que se baseia a Confederação é o da subordinação do órgão central ao poder dos
A adoção do federalismo no Brasil se deu por motivos distintos aos norte-americano. Segundo Lassance “o federalismo foi a principal bandeira em torno da qual se formou a coalizão de atores e de interesses políticos que levaram à derrocada do Império e a instauração da República, em 1889”. (LASSANCE, 2012, p. 23). Essa união de interesses tinha o intuito limitar a atuação da União, diminuir o poder do Executivo Federal, e, conseqüentemente, proporcionar autonomia aos estados.
Em seu livro “O longo Amanhecer”, publicado em 1999, Celso Furtado afirma que o “federalismo é o conceito mais amplo que tem sido utilizado para expressar a idéia de que a organização política deve basear-se na solidariedade e na cooperação, e não na compulsão”. (FURTADO, 1999, p. 45).
Autores clássicos da ciência política ainda não definiram o que é o federalismo. Os estudos sobre este tema enquanto análises teóricas perpassam mais pela negação das outras propostas de organização do Estado do que, propriamente, da consolidação das características da estrutura federal. Esta lacuna ainda é existente diante da complexidade da compreensão da composição da federação, pois em cada país há motivações, delimitações e ações diferenciadas.
Para Furtado (1999) o federalismo foi implantado no Brasil pela necessidade de promover o desenvolvimento valorizando a diversidade regional do país:
No Brasil, a luta pelo federalismo está ligada às aspirações de desenvolvimento das distintas áreas do imenso território que o forma. Não se coloca entre nós o problema de choques de nacionalidades, de conflitos culturais ligados a disparidades étnicas ou religiosas. Mas sim o da dependência econômica de certas regiões com respeito a outras, de dissimetria nas relações entre regiões, de transferências unilaterais de recursos encobertas em políticas de preços administrados. Na diversidade das regiões estão as raízes de nossa riqueza cultural. Mas a preservação dessa riqueza exige que o desenvolvimento material se difunda por todo o território nacional. (FURTADO, 1999, p. 46 e 47).
A questão regional, em diferentes contextos, é sempre presente nas obras de Furtado. O autor afirma que no Brasil há uma identidade nacional influenciada pela raiz regional. Mesmo com as características de um país onde as fronteiras internas “se deslocam permanentemente dentro do próprio território”, a difusão da consciência de pertencimento a uma nação se dá com a identificação de pertencimento regional.
Estados que eles representam. O funcionamento da Confederação está, portanto, sujeito ao direito de veto de cada um dos Estados. Daí que as únicas decisões comuns a que se pode chegar, as únicas, portanto, com possibilidade efetivas de ser cumpridas, são as tomadas por unanimidade, isto é, as julgadas aceitáveis por todos. (LEVI, 2000, p.219).
Outro ponto da formação da nacionalidade é o poder político, onde “tiveram relevância forças que conduziram ao centralismo político e outras que reivindicaram o federalismo”. (FURTADO, 1999, p. 47). A oscilação entre centralismo e federalismo se deu ao longo da nossa história. Na Primeira República, a descentralização se deu pela valorização do café, que mesmo com ações de governo com bases centralizadoras, proporcionou as demais regiões uma realocação da produção de seus excedentes, que diante do cambio não conseguiam exportar, dentro do próprio país.
No período de Vargas, o centralismo influenciou a produção industrial nacional, que impulsionou a formação de um mercado interno capaz de gerir seu crescimento. Também proporcionou a formação de uma nacionalidade e “até certo ponto, na construção de um sistema econômico suficientemente integrado para que a tecnologia moderna fosse amplamente absorvida”. (FURTADO, 1999, p. 50).
Em 1946, o federalismo é restaurado e é iniciada uma conscientização das disparidades regionais do país. Os desequilíbrios regionais, oriundos da industrialização centralizada, levaram a busca de soluções para a compensação das desigualdades acentuadas e a promoção do desenvolvimento regional. “Fruto dessa tomada de consciência foi a criação de órgãos de desenvolvimento regional, como a SUDENE, com a função precípua de introduzir elementos compensatórios de tendência concentradora que se vinha manifestando”. (FURTADO, 1999, p. 49)
Celso Furtado era um defensor do poder regional, uma discussão anterior a Constituição de 1946, mas que ao promulgá-la, não foi contemplada. Para o autor, dentro da organização federativa, mesmo pensando em uma reformulação da constituição,
não seria fora de propósito discutir a possibilidade de uma esfera regional de poder. A formula a ser encontrada deveria preservar os estados atuais e, mediante a inserção do poder regional, buscar corrigir os aspectos mais negativos das desigualdades demográficas e territoriais existes. (FURTADO, 1999, p. 55).
Com isso, seria implantado no país um processo de descentralização do poder central a partir da perspectiva regional. Essa proposta tinha como objetivo primordial a superação das desigualdades entre as regiões, o que seria um determinante para o desenvolvimento do país.
Ao apresentar este sucinto histórico da formação política do Brasil, Celso Furtado afirma que, mesmo com sua indiscutível importância, “não se pode ignorar que
essa missão histórica do federalismo está esgotada” (FURTADO, 1999, p. 51). A crítica apresentado pelo autor tem como fundamento às influências estruturais causadas por esta organização política na economia nacional, que proporcionou uma interdependência das regiões com relação à com sistema industrial mais desenvolvimento, São Paulo. O que, conseqüentemente, influenciou na concentração de renda e riqueza nas regiões onde a indústria atuava, tornando um ciclo a questão das disparidades regionais.
ENTRE 30 ANOS
Ao relacionar duas obras de Celso Furtado, escrita num espaço de mais de 30 anos, o intuito era obter respostas de propostas apresentadas no inicio de seus estudos, e ao final, nas suas análises gerais sobre a realidade brasileira.
Em “A pré-revolução brasileira”, Furtado (1962) coloca que para o planejamento do desenvolvimento, um país deve conhecer sua realidade, realizar um diagnóstico aprofundado da sua situação econômica e social, e se afirmar como nação, mantendo sua autonomia frente ao sistema econômico internacional. Em “O longo amanhecer” (1999), o autor reitera sua posição e ainda acrescenta que “a experiência nos ensina que o modelo de desenvolvimento deve ser concebido a partir das peculiaridades de cada país, tendo em conta os constrangimentos do quadro internacional.” (FURTADO, 1999, p. 18). Contudo, aponta que “o fator político, juntamente com a orientação da tecnologia, deram ao processo histórico um sentido crescentemente favorável às empresas transnacionais.” (FURTADO, 1999, p. 21). Com estas ponderações apresentadas por Furtado é possível analisar que, mesmo na busca da estruturação da autonomia das nações subdesenvolvidas, após mais de 30 anos, estas ainda não conseguiram ultrapassar a economia internacional. No caso brasileiro afirmou que
Em uma época de transição como a atual, o mais importante é preservar a margem de autonomia que nos permita utilizar o peso internacional do Brasil para mobilizar e coligar forças na defesa dos interesses de povos que lutam para preservar sua independência. A economia mundial é um sistema de poder engendrado historicamente, portando, em transformação. Esse poder pode ser virtual: o caso do Brasil é típico pela diferença que existe entre o poder que permanece virtual e aquele que se realiza plenamente. Em nenhum
momento de nossa história foi tão grande a distância entre o que somos e o que esperávamos ser. (FURTADO, 1999, p. 26).
O Brasil se consolidou como um país em forte crescimento econômico, mas não foi capaz de solucionar as suas disparidades sociais. A política econômica da década de 1990 proporcionou o controle da inflação, mas promoveu o aumento das desigualdades. Para essa questão, Furtado afirmou em “A pré-revolução brasileira” e retoma em “O longo amanhecer” a necessidade do Estado no processo de superação do subdesenvolvimento
No que concerne aos países subdesenvolvidos, onde o desenvolvimento depende do enfretamento de problemas estruturais, o espaço para a ação política tem que ser maior. Necessita-se nesses países de uma política inovadora, particularmente na área monetária, sem a qual estaremos condenados à estagnação. A luta contra o subdesenvolvimento é um processo de construção de estruturas, portando, implica na existência de uma vontade política orientada por um projeto. (FURTADO, 1999, p. 36).
No caso brasileiro, o ponto crucial para um planejamento de desenvolvimento nacional é a superação das desigualdades regionais. A questão regional sempre foi presente nas obras de Celso Furtado, que analisa como grande problema da promoção do desenvolvimento do país a
dependência econômica de certas regiões com respeito a outras, de dissimetria nas relações entre regiões, de transferências unilaterais de recursos encobertas em políticas de preços administrados. Na diversidade das regiões estão as raízes de nossa riqueza cultural. Mas a preservação dessa riqueza exige que o desenvolvimento material se difunda por todo o território nacional. (FURTADO, 1999, p. 46).
Para o autor, a estrutura federalista do país tem promovido ainda mais essa interdependência entre as regiões, o que influência negativamente na superação do subdesenvolvimento nacional, pois
As desigualdades demográficas e territoriais entre estados não são alheias às crescentes disparidades na qualidade de serviços essenciais prestados às populações. Os pequenos estados não alcançam a densidade mínima de recursos requerida para prestar adequadamente muitos desses serviços. E muito menos para exercer uma ação promocional efetiva no campo do desenvolvimento econômico. (FURTADO, 1999, p. 54 e 55).
Para Furtado, o federalismo brasileiro está ultrapassado e precisa ser reformulado pensando, sobretudo, nos caminhos para o desenvolvimento do país. Em “A pré-revolução brasileira” o autor deixa claro que a promoção do desenvolvimento é de responsabilidade do Estado, em “O longo amanhecer”, Furtado vai mais fundo e afirma que o Estado precisa preparar-se para promover o desenvolvimento
Em economia de mercado só é possível deter as tendências estruturais ao centralismo econômico mediante ação política, a qual requer uma visão ampla do processo social. Somente a vontade política pode evitar que a difusão da racionalidade econômica venha transformar um tecido social diversificado num amálgama de consumidores passivos. E essa vontade política entre nós é inseparável do federalismo. (FURTADO, 1999, p. 53).
Assim, é possível ponderar que em um intervalo de 30 anos, Celso Furtado reafirmou – e comprovou - suas colocações sobre o Estado e a estrutura do Brasil. As indicações de que o Estado deveria ser o promotor do desenvolvimento, e que este deveria ser planejado em longo prazo, foram ratificadas.
A partir da leitura de “A pré-revolução brasileira (1962)” e “O longo amanhecer (1999)” compreende-se como o Estado e a organização política do país são elementos importantes na superação do subdesenvolvimento. No caso do Brasil, como a estrutura federalista proporciona o agravamento das disparidades entre as regiões, e como a superação deste entrave é fundamental para o desenvolvimento nacional.
REFERÊNCIAS
FURTADO, C. A pré-revolução brasileira. Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1920.
FURTADO, C. O longo amanhecer: Reflexões sobre a formação do Brasil. São Paulo: Editora Paz e Terra, 1999. 2ª Ed.
LASSANCE, A. Federalismo no Brasil: Trajetória institucional e alternativas para um novo patamar de construção do Estado. In: LLINHARES, P. T. F; MENDES, C. C., LASSANCE, A. Federalismo à brasileira: questões para discussão. Brasília: IPEA, 2012.
LEVI, L. Confederação. In: BOVVIO, N; MATTEUCCI, N; PASQUINO, G. Dicionário de Política. Brasília: Unb, 2000.
