Modelos de
Administração Pública
Profa. Dra. Vanessa Elias de Oliveira (UFABC)Modelo Patrimonialista
Patrimonialismo: vigente nas sociedades pré-democráticas. Administração Pública: serve aos interesses do governante, e
não aos interesses da sociedade.
Não há separação entre a coisa pública e a coisa privada
(do governante/burocrata).
Sérgio Buarque de Holanda: “não era fácil aos detentores de
posições públicas de responsabilidades, formados por tal ambiente (família patriarcal), compreenderem a distinção fundamental entre os domínios do público e do privado”
(apud Bresser-Pereira, 2001).
Modelo Patrimonialista
Brasil Imperial e Primeira República: “estamento de políticos e
burocratas patrimonialistas, apropriando-se do excedente econômico no seio do próprio Estado, e não diretamente através da atividade econômica” (Bresser-Pereira, 2001).
Surgimento de uma nova classe média de administradores de
nível médio e profissionais liberais – e não mais uma
burocracia patrimonialista de origem aristocrática apenas.
Revolução de 1930: Estado autoritário e burocrático,
marcando a transição do modelo patrimonialista para o burocrático no Brasil.
Reforma burocrática brasileira (1936) e criação do DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público).
Modelo Burocrático
Modelo burocrático weberiano: disseminação nas
administrações públicas no século XX.
Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo (1904):
burocrata como profissional e disseminação do modelo burocrático no Ocidente.
Principais bases do modelo: especialização, controle e
racionalismo.
Economia e Sociedade (1922): autoridade
racional-legal como fonte de poder dentro das organizações burocráticas (em oposição à carismática ou
Modelo Burocrático
Principais características do modelo burocrático (Secchi, 2009):
Característica Descrição
Formalidade • Hierarquia administrativa
• Documentação escrita dos procedimentos administrativos
• Formalização das comunicações internas e externas
• Estandardização dos serviços prestados, evitando discricionariedade individual na execução das tarefas
Modelo Burocrático
Principais características do modelo burocrático (Secchi, 2009):
Característica Descrição
Impessoalidade • Linhas de autoridade claras
• Chefes e diretores têm autoridade e responsabilidade para decidir e
comunicar sua decisão
• Posições hierárquica pertencem à
organização, e não às pessoas que as estão ocupando
Modelo Burocrático
Principais características do modelo burocrático (Secchi, 2009):
Característica Descrição
Profissionalismo • Ligado ao valor positivo atribuído ao mérito e visa atacar os efeitos negativos do nepotismo
• A promoção do empregado depende da experiência na função (senioridade) e desempenho
• Separação entre planejamento (política) e execução (administração)
Modelo Burocrático
Distinção entre política e administração pública (Wilson):
política elabora os objetivos e a administração pública os transforma em ações concretas.
Principal preocupação: eficiência organizacional
Principais críticas (Merton, 1949) = disfunções burocráticas:
o Impacto da prescrição estrita de tarefas sobre a motivação dos empregados;
o Resistências às mudanças/inovações;
o Abuso da senioridade como critério de promoção (freio à competição);
o Impessoalidade levaria à desconsideração das necessidades individuais.
Gerencialismo
Gênese do paradigma: crise dos Estados de Bem-Estar
Social (anos 70) e vitória conservadora – Tatcher (1979) e Reagan (1980).
Reforma do Estado, em resposta à crise do Welfare State.
Necessidade de se combater o “ciclo vicioso das despesas
públicas”.
Demandas (sempre) crescentes = aumento gastos públicos = custos aos contribuintes = redução do crescimento das atividades produtivas = desemprego = mais demandas por políticas sociais e aumento do Estado.
Ao invés de pagar seguro-desemprego, o Estado deveria baixar impostos e estimular a livre-iniciativa, geradora de empregos
Gerencialismo
Propostas se disseminaram, principalmente após a sua inclusão no receituário dos organismos internacionais a partir do Consenso de Washington.
Elementos comuns:
o Limitação da dimensão do setor público o Privatização
o Descentralização para governos subnacionais o Uso de mecanismos típicos de mercado
Gerencialismo
Essas recomendações deram origem a um novo paradigma da administração pública, rotulado de
gerencialista ou New Public Management (NPM)
Movimento nascido de “casos de sucesso” (best
practices) de países que empreenderam reformas
administrativas nos anos 80 (Inglaterra, Nova Zelândia, Austrália).
Com isso, os gerencialistas se desvinculam de qualquer filiação política – “podendo seus princípios ser aplicados
por conservadores, liberais e progressistas (trabalhistas ou social-democratas)”(Lustosa, 2009, p.91).
Gerencialismo
Vitória dos trabalhistas em 1997 na Inglaterra (Blair) = buscam na Terceira Via (Giddens) os argumentos para manter o mercado como força propulsora da
transformação.
Principais elementos:
o Liberdade – centro da construção teórica
o Igualdade de oportunidades (focalização da assistência social) o Valorização da autonomia e emancipação dos sujeitos
o Estímulos à participação social
NPM: não se trata de uma “teoria”, mas sim de um conjunto
de ideias e valores que orientam a prática da administração pública.
Gerencialismo
Abarcam dois grandes “blocos de ação”: reformas
estruturais e novas práticas gerenciais. Envolvem,
basicamente:
o Diminuir o tamanho do Estado e o efetivo de pessoal
o Privatização das empresas públicas
o Descentralização de atividades para os governos subnacionais
o Terceirização dos serviços públicos
o Regulação das atividades conduzidas pelo setor privado
o Transferência de atividades sociais para o terceiro setor
o Estabelecimento de mecanismos de aferição de custos e de
avaliação de resultados
o Responsabilização de dirigentes
o Flexibilização da gestão orçamentária e financeira das agências
públicas
o Adoção de formas de contratualização de resultados
o Abolição da estabilidade dos funcionários e flexibilização das
Gerencialismo
Críticas: cidadãos não são meros consumidores.
Cidadania envolve critérios de equidade e o
direito de participação social nas decisões sobre alocação de recursos.
Importância de se pensar critérios diferenciados para o atendimento de necessidades também distintas, dos diferentes grupos sociais.
Necessidade de aproximação entre Estado e Sociedade = governança.
Governança Pública
“Boa governança” (organismos internacionais): combinação
de boas práticas da gestão pública, envolvendo eficiência administrativa, accountability democrática e combate à corrupção.
Governança (ciência política e administração pública): “um
modelo horizontal de relação entre atores públicos e
privados no processo de elaboração das políticas públicas” (Secchi, 2009, p. 358).
Resgate da política dentro da administração pública,
diminuindo a importância dos critérios técnicos e reforçando mecanismos de participação = oposição à separação
Governança Pública
Principal novidade = resgate das redes/sociedades como
estruturas de construção de políticas públicas.
“A governança (...) não é mais baseada na autoridade
central ou nos políticos eleitos (modelo da hierarquia) e nem na passagem de responsabilidade para o setor privado
(modelo de mercado), mas sim regula e aloca recursos coletivos por meio de relações com a população e com outros níveis de governo” (Brugué e Vallès, 2005, p. 198 apud
Secchi, 2009, p.359).
GP: provoca a criação de “centros múltiplos de elaboração
de política pública, em nível local, regional, nacional ou supranacional” (p.260). O Estado desloca seu papel da
Governança Pública
PPPs: cooperação entre atores públicos e privados para o
desenvolvimento de serviços onde o custo e os benefícios são compartilhados (p.361).
Vêm sendo bastante utilizadas em infraestrutura.
Governança Pública = envolvimento da comunidade e
dos burocratas (e não apenas dos políticos) no desenho das políticas publicas.
Superação da visão wilsoniana de separação (desejável) entre política e administração.
Os três modelos e os
cidadãos
Modelo Cidadão
Burocrático Usuário dos serviços públicos (não decide)
Gerencialismo Clientes, cujas necessidades devem ser satisfeitas pelos serviços públicos
Governança pública Cidadãos e outras organizações são chamados de parceiros, com os
quais a esfera pública dialoga e
constrói modelos de relacionamento e coordenação.
Referências bibliográficas
LUSTOSA, Frederico. “Bases teóricas e conceituais da reforma do Estado nos anos 1990: crítica do paradigma gerencialista”. Revista Brasileira de Administração
Política, 2009.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. “Do Estado Patrimonial ao Gerencial”. In: Pinheiro, Wilheim e Sachs (orgs.), Brasil: Um
Século de Transformações. São Paulo: Cia. Das Letras,
2001: 222-259.
SECCHI, Leonardo. “Modelos organizacionais e reforma da administração pública”. Revista de Administração
