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REFLEXÕES SOBRE A REFORMA DA GESTÃO ESCOLAR IMPLEMENTADA NO BRASIL NA DÉCADA DE 1990

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REFLEXÕES SOBRE A REFORMA DA GESTÃO ESCOLAR IMPLEMENTADA NO BRASIL NA DÉCADA DE 1990

Isaura Mônica Souza Zanardini1

RESUMO: Nosso propósito neste trabalho é trazer algumas considerações sobre a reforma da gestão escolar implementada em nível federal na década de 1990 como condição necessária para a reforma da educação básica. Abordamos a articulação da reforma da gestão escolar com a reforma do Estado Brasileiro que vem sendo empreendida a partir de 1995 como exigência do movimento de rearticulação do capital. Esta articulação teria em vista promover a superação de uma suposta crise de eficiência da escola e a instalação da perspectiva mercadológica de eficiência no interior dos sistemas educacionais e das unidades escolares. Trazemos algumas evidências desta preocupação com a eficiência que estão presentes nos documentos elaborados pelo MEC, os quais de um modo geral, indicando a inserção da reforma da gestão escolar no conjunto de condições necessárias para a reforma da educação básica e do Estado Brasileiro, abordam a necessidade de revisão acerca da forma de organização e administração dos sistemas e unidades escolares, a partir da implementação da chamada administração pública gerencial tendo em vista a obtenção de melhores índices de produtividade e satisfação dos objetivos pretendidos. Neste trabalho abordamos ainda uns dos instrumentos fundamentais para aferição do sucesso ou fracasso da escola na busca pela eficiência mercadológica: a avaliação. Palavras chave: reforma do Estado, educação básica, gestão escolar.

O desenvolvimento da presente pesquisa parte da premissa de que a reforma da educação básica brasileira empreendida pelo MEC, especialmente na década de 90, que exige a reforma da gestão escolar está articulada ao processo de reestruturação do capital e obedece às mesmas perspectivas modernizadoras da reforma do Estado, uma vez que, sob a perspectiva dos setores que condicionam e determinam essa 1 Docente do Colegiado de Pedagogia da UNIOESTE – Cascavel, Mestre em Educação, Doutoranda da Faculdade de Educação da UNICAMP. monicazan@uol.com.br , fone: 45-9966-4391.

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reforma, escola e Estado estariam passando por uma crise de eficiência que poderia ser solucionada via a implementação da eficiência gerencial.

Perseguindo uma lógica de sustentação do modo capitalista de produção, os documentos elaborados pelo MEC a partir de 1995, evidenciam uma concepção de educação e de conhecimento responsáveis pelo aumento da produtividade, redução da pobreza e inserção do país na "sociedade globalizada". Essa concepção retoma a Teoria do Capital Humano, proposta por Schultz nos anos 50/60. De acordo com essa teoria, os investimentos feitos em capital humano poderiam contribuir para a redução da pobreza e, deste modo, colocar o país em novos patamares de desenvolvimento. (Leher, 1998).

As “novas” apostas em capital humano e no campo educacional justificam-se pela idéia de que investir neste “ramo” é fundamental para a dinamização do crescimento econômico e para a redução da pobreza, pela baixa relação custo-benefício que este investimento apresenta. Justificam-se ainda pelo entendimento de que é preciso formar para uma sociedade que estaria em permanente transformação e requer portanto, uma certa disponibilidade para aprender.

A perspectiva de educação formadora de pessoas com disponibilidade para aprender e contribuir para o desenvolvimento social está presente nos Parâmetros Curriculares

Nacionais: "a sociedade brasileira demanda uma educação de qualidade, que garanta

as aprendizagens essenciais para a formação de cidadãos autônomos, críticos e participativos, capazes de atuar com competência, dignidade e responsabilidade na sociedade em que vivem e na qual esperam ver atendidas suas necessidades individuais, sociais, políticas e econômicas." (Brasil, MEC, 1997, p. 19)

O movimento de rearticulação do capital preocupado com a aceitação a respeito das políticas que pretende implementar, através do Estado neoliberal, vem criando discursos e estratégias específicas. Parte deste “convencimento” está presente no discurso de que educação e desenvolvimento estão diretamente articulados.

Como condição para que a escola possa dar conta desta especificidade, é recomendada a revisão de seu papel e de sua forma de organização. De acordo com BRASLAVSKY e GVIRTZ, a educação tem sido objeto de reformas porque: “Se trata de completar la muy avanzada expansión de los sistemas educativos pero, al mismo tiempo, de prestar una mayor atención a los procesos que deben llevar a que los niños e los jóvenes aprendan lo que necesitan para participar mejor de la vida pública

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y social y de las economías nacionales crecientemente articuladas con el escenario internacional.” (2000, s/p)

Esta perspectiva de valorização da educação, particularmente da educação básica, começa a ganhar materialidade, a partir da Conferência de Educação para Todos, realizada em 1990, em Jomtien na Tailândia. Desta Conferência, decorreu-se a elaboração do Plano Decenal de Educação para Todos, do qual o Brasil é um dos países signatários, e a elaboração de planos nacionais responsáveis pela universalização e valorização da educação básica.

No Brasil, além da elaboração do Plano Decenal no ano de 1993, é preciso lembrar que a educação já havia sido objeto de discussão no processo de elaboração da Constituição de 1988, onde a educação é mencionada como um dos direitos sociais. Essa Constituição remeteu à elaboração de uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, que foi promulgada em dezembro de 1996.

Considerando o momento histórico, político e econômico em que foi produzida a Lei 9394/96, nos é possível dizer, que as concepções de homem, sociedade e educação, que estão explícitas e implícitas nesta Lei, tem em vista a conformação à lógica do mercado e ao conjunto de políticas públicas que vem sendo implementadas. Para sustentar esta afirmação, podemos citar DIAS SOBRINHO, quando afirma que: “As palavras de ordem das reformas educacionais iniciadas na década de 1980 são o gerencialismo eficiente, a privatização, a excelência, a produtividade, a seletividade, os interesses e a satisfação do consumidor, enfim um conjunto de expressões que identificam a educação com a cultura de empresa”. (2002, p. 32)

No sentido de avaliar a implementação das políticas públicas para a educação, a partir das deliberações de Jontiem, a coletânea Educação para Todos - avaliação da

década, aponta que o Brasil é um dos países que mais teria avançado na reforma da

educação básica. Os textos que fazem parte desta coletânea evidenciam a articulação das políticas educacionais implementadas no país com as orientações do processo de rearticulação do capital, que prescrevem a lógica do mercado para resolver a crise de eficiência da escola.

A respeito desta ineficiência, não faltam afirmações nos documentos elaborados pelo MEC ou por órgãos à ele vinculados, como é o caso de um texto para discussão publicado pelo IPEA. Ao falar da expansão do sistema educacional a partir dos anos 80 do século XX, o autor do texto declara que: "Diante de um sistema dessa dimensão e com grande heterogeneidade, compreende-se que era evidente que a gestão

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centralizada, autoritária e permeada de sistemática interferência política, dos anos 70, dificilmente seria capaz de gerenciar o sistema de educação com um mínimo de eficiência." (CASTRO, 1998, p. 06)

Os documentos elaborados pelo MEC estão sempre abordando a necessidade de revisão acerca da forma de organização e administração dos sistemas e unidades escolares, a fim de que a escola possa obter melhor produtividade e satisfação dos objetivos pretendidos, a fim de que a escola torne-se eficiente.

Isso confirma que a reforma da gestão escolar está inserida no conjunto de reformas que vem sendo propostas para a educação básica, as quais em linhas gerais têm sido voltadas para: “el establecimiento de contenidos básicos, fines o dispositivos para fomentar una mejor formación y perfeccionamiento docentes, mecanismos de descentralización y fortalecimiento de la autonomía de las instituciones escolares y dispositivos de evaluación del sistema.” (BRASLAVSKY e GVIRTZ, 2000, s/p)

No conjunto destas reformas - tendo em vista a materialização do consenso necessário ao processo de implementação das políticas públicas neoliberais, e a conformação da educação ao modelo social, político e econômico em curso - está presente a elaboração dos Parâmetros Curriculares Nacionais. De acordo com o documento introdutório dos PCNs: "a sociedade brasileira demanda uma educação de qualidade, que garanta as aprendizagens essenciais para a formação de cidadãos autônomos, críticos e participativos, capazes de atuar com competência, dignidade e responsabilidade na sociedade em que vivem e na qual esperam ver atendidas suas necessidades individuais, sociais, políticas e econômicas." (BRASIL, MEC, 1997, p. 19).

A idéia de que a escola tem sido ineficiente também está presente nos PCNs, que no mesmo documento acima citado, destaca que "...os altos índices de repetência e evasão apontam problemas que evidenciam a grande insatisfação com o trabalho realizado pela escola". (idem) Este mesmo documento, reforça que: "...as taxas de repetência evidenciam a baixa qualidade do ensino e a incapacidade dos sistemas educacionais e das escolas de garantir a permanência do aluno, penalizando principalmente os alunos de níveis de renda mais baixos." (ibidem)

Os elementos ideológicos e mercadológicos incentivados pelo MEC para superar a crise de eficiência da escola consistem em uma gestão adjetivada como "democrática". Esta concepção de gestão está presente na Constituição de 1988 e na LDB 9394/96.

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Pretendendo implementar a legislação, é nítido no documento introdutório dos PCNs, o interesse em consolidar uma perspectiva de gestão "democrática", eficiente e moderna, a fim de possibilitar a implementação do novo perfil curricular definido para a escola básica, especificamente para o ensino fundamental. A gestão escolar seria vista, como instrumento de efetivação dos PCNs e também valorizada a partir de sua função educativa. Desse modo, "... é essencial a vinculação da escola com as questões sociais e com os valores democráticos, não só do ponto de vista da seleção e tratamento dos conteúdos, como também da própria organização escolar. As normas de funcionamento e os valores, implícitos e explícitos, que regem a atuação das pessoas na escola são determinantes da qualidade do ensino, interferindo de maneira significativa sobre a formação dos alunos." (BRASIL, MEC, 1997, p. 19) A pretensão de uma gestão escolar eficiente presente nos documentos elaborados pelo MEC a partir de 1995, tendo em vista "reformar" a educação básica para adequá-la à reforma econômica em curso, tem por fim a implementação da administração pública gerencial, contrapondo-se à administração burocrática sob a qual, vinha sendo pautada a administração pública, afirmando que este tipo de gestão apresentava rigidez de procedimentos e excesso de normas e regulamentos, concentrando e centralizando funções em torno do aparelho do Estado.

Ou seja, tendo em vista a conformação com o processo de implementação das políticas públicas, identifica-se nesta concepção de gestão escolar, os princípios que se fazem presentes na proposta de Reforma do Estado, princípios que propõem a desburocratização e modernização da administração dos sistemas e unidades escolares, de modo a contribuir com a efetivação do sucesso da reforma da educação básica, tais como a implementação dos novos parâmetros e diretrizes curriculares, por exemplo.

De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995, p. 10), a administração pública gerencial estaria “...baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para chegar ao cidadão”. A partir desta afirmação é possível concluir que, sob o ponto de vista neoliberal, as políticas públicas não têm sido voltadas para o atendimento das necessidades sociais que requerem a cidadania, em razão da rigidez e falta de eficiência da máquina administrativa, ou seja, em razão da incapacidade de gestão do aparelho do Estado.

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O Plano Diretor (1995) propõe ainda, a idéia de valorização dos recursos humanos. Este documento afirma que tais recursos devem dirigir um novo olhar para o papel que desempenham na organização pública e recomenda que a organização em que trabalham, deposite sobre eles um certo grau de confiança. Esta idéia de valorização do elemento humano está presente no documento introdutório dos Pârametros

Curriculares Nacionais.

De um modo geral, é possível perceber que estão explícitos no Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado – na medida em que se ocupa da reforma das

políticas sociais - os critérios necessários para implantar a pretendida modernização da gestão pública, afim de torná-la ágil e eficiente sob o ponto de vista mercadológico, uma vez que se pretende capaz de alcançar bons resultados com recursos escassos. O Plano Diretor deixa explicita a idéia de privatização dos serviços públicos, quando faz uso do termo “publicização”, que significa a transferência dos serviços chamados competitivos, ou não exclusivos do Estado para o setor público não estatal. Estabelece-se um sistema de parceria entre o Estado e a sociedade para financiar e controlar estes serviços, não havendo obrigatoriedade do Estado de financiá-los, mas apenas, a possibilidade de subsídio aos mesmos.

O que importa ficar claro a respeito da articulação da reforma da gestão escolar com a reforma administrativa do Estado, é o critério de eficiência que se faz presente em ambas. Pensando na incapacidade que o Estado centralizador estaria demonstrando, as diretrizes reformistas propõem a autonomia administrativa para buscar o envolvimento da sociedade, o qual vem sendo apontado como estratégia para resgatar a eficiência, a qualidade e a racionalidade necessárias ao Estado e à escola. Para medir este critério de eficiência, é evidente a preocupação com a implementação de uma perspectiva avaliadora no âmbito do Estado e da escola. Essa perspectiva tem em vista não o controle dos processos, mas o controle dos resultados, como afirmam BRASLAVSKY e GVIRTZ, (2000, s/p): “la aproximación a la regulación de la educación por parte del Estado va ir virando de una regulación centrada en los procesos para una regulación centrada, y mas o menos acompañada – ségun el sesgo más neoliberal o neokeynesiano de cada equipo de gobierno – por políticas activas de promoción de la calidad de la educación.”

O próprio padrão de Estado que vem sendo delineado se constitui enquanto um “Estado Avaliador”, como aponta DIAS SOBRINHO (2002), que se volta para o

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permanente controle acerca da eficiência das políticas que vem sendo implementadas e seu grau de contribuição para a sustentação e manutenção dos interesses do capital privado.

A avaliação na perspectiva que vem sendo utilizada é mais uma das estratégias de implementação das políticas públicas. De acordo com DIAS SOBRINHO, a avaliação: “nem sempre tem uma intecionalidade educativa, isto é, não é simplesmente um instrumento da educação, mas também de políticas e mesmo de polícia. Chega a ser uma questão de Estado, tamanha é sua centralidade nas reformas. (idem, p.14). Reforçando que a centralidade que a avaliação vem ocupando na reforma educacional tem uma intencionalidade política – para ele, a avaliação não é neutra, e, portanto legitima valores e ideologias - o mesmo autor ainda afirma que: ”Mesmo quando a avaliação é praticada no âmbito educacional, e sobretudo quando adquire formas e sentidos institucionais, seus significados e efeitos ultrapassam em muito o objeto imediato e interessam ao campo ideológico mais amplo”. (idem)

A preocupação com o controle de resultados é constante nos documentos do MEC, reforçando a instituição e manutenção dos mecanismos de avaliação. Esses são concebidos e utilizados para medir a qualidade dos serviços educacionais, isto é, para controlar o nível de satisfação dos clientes com o produto (aluno/conhecimento) oferecido pela escola.

De acordo com OLIVEIRA (2000) esta perspectiva de controle estaria representando: "centralização do sistema de avaliação, difundindo a concepção de um novo padrão de controle que substituiria o controle direto, realizado por meio de uma estrutura hierárquica, formada por órgãos intermediários compostos por funcionários das funções de inspeção e supervisão, por mecanismos de aferição do controle do produto, ou seja, os exames padronizados." DIAS SOBRINHO (2002), também chama atenção para esses exames padronizados, que constituem-se enquanto instrumentos de efetivação da avaliação enquanto prestação de contas e controle: “Ganham grande proeminência os exames nacionais a revisar os padrões igualmente nacionais e estabelecer as classificações a servir de informação fidedigna aos clientes e aos governos” (p.29). Entendemos que através desta perspectiva de avaliação, estaria-se cobrando as responsabilidades de cada um, com relação à qualidade e eficiência da educação.

Um exemplo destes exames padronizados, que representaria o controle dos resultados, é o SAEB que teria sido implementado para elementos para apoiar a

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formulação e o monitoramento de políticas voltadas para a melhoria da qualidade da educação no Brasil.

Os sistemas de monitoramento e avaliação vêm ocupando papel de destaque na política educacional em vigor. Em seu bojo trazem a concepção de que os instrumentos utilizados para monitorar os resultados devem ser constantemente revisados e aperfeiçoados, de modo a estabelecer patamares e variáveis internas que precisariam ser estudadas e inovadas.

A preocupação com o grau de eficiência da escola, e de outras políticas sociais está direcionada para o controle ideológico e financeiro desta instituição. Assim, o MEC que assume, a partir da promulgação da LDB 9394/96, um caráter definidor e "colaborador" na execução das políticas educacionais, vem elaborando programas capazes de implementar a descentralização de recursos aos sistemas e unidades escolares. É o caso por exemplo do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do

Ensino e Valorização do Magistério - FUNDEF, que propala a correção da

desigualdade na destinação de recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino por parte de Estados e Municípios; do Programa Dinheiro Direto na Escola, que envia recursos diretamente para as escolas através da APM, para que sejam investidos na cobertura de despesas de custeio, manutenção e de pequenos investimentos, exceto gastos com pessoal; do Programa da Merenda Escolar, que além do envio de recursos aos municípios para aquisição da merenda, institui o Conselho de Alimentação Escolar, órgão deliberativo de fiscalização e assessoramento ao gerenciamento dos recursos destinados à aquisição de merenda e o Projeto Escola Jovem que visa apoiar a implementação da reforma curricular e estrutural e a expansão no ensino médio pelas unidades federativas do país.

Em todos estes Programas, está presente uma premissa fundamental do modelo de gestão que se quer implementar: a redução dos custos empreendidos pelo Estado. Tendo em vista a necessidade de reduzir custos e tornar eficiente a organização escolar, as diretrizes educacionais ora implementadas, apostam em medidas de descentralização administrativa. Pressupõe-se que os indivíduos que atuam nas unidades escolares estão em melhores condições para escolher os insumos que lhes são necessários e ainda responsabiliza-se os indivíduos pelos resultados produzidos pela escola.

LEHER (1998) chama a atenção para o fato de que a autonomia da escola, na verdade segundo ele, uma heteronomia, estaria sendo encaminhada por meio da

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descentralização e pela ampliação da responsabilidade da comunidade local pela escola.

Concretamente, utilizar a descentralização como estratégia para reduzir custos significaria transferir para a comunidade a manutenção de uma política social que deveria estar sob a responsabilidade do Estado. E à medida em que haveria transferência de responsabilidade pela manutenção da escola, se reforçaria o viés privatizante, ou a transformação da educação num mercado educacional. Essas medidas de descentralização são amplamente divulgadas como possibilidade de democratizar a gestão da escola e promover a qualidade de ensino e da gestão, ou seja, descentraliza-se para resolver a falta de eficiência da escola, incluindo-se aqui a necessidade de atrelamento ao desenvolvimento econômico.

Em linhas gerais, é possível afirmar que a reforma da gestão escolar implementada pelo MEC no bojo das políticas públicas promove os elementos necessários para a sua adequação a um contexto de reafirmação do capitalismo, uma vez que esta reforma implementa a eficiência gerencial e a articulação à reforma do Estado e à reforma econômica. Tal reforma colabora então para a construção do consenso necessário para o sucesso da implementação das políticas públicas que tem por fim padronizar o modelo social inspirado na lógica do mercado.

Referências Bibliográficas:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, Senado Federal/Centro Gráfico, 1988.

______. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília, DF: novembro de 1995.

BRASIL, MEC, INEP. Educação para Todos. Brasília, DF: 2000.

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_____. Fundo de Manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e valorização do magistério: guia para sua operacionalização. São Paulo, FPFL-Cepam, 1997.

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_____. Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio Projeto Escola Jovem (síntese), 2000 (on line).

BRASLASVKY, Cecilia e GVIRTZ, Silvina. Nuevos desafios y dispositivos en la política educacional latinoamericana de fin de siglo. In: Cuadernos de Educación Comparada Política y Educación em Iberoamerica (4) OEI, 2000.

CASTRO, Jorge Abrahão. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF) e seu impacto no Financiamento do Ensino Fundamental. Brasília, DF: IPEA, 1998.

DIAS SOBRINHO, José. Campo e Caminhos da avaliação: a avaliação da educação superior no Brasil. In: FREITAS, Luiz Carlos de (org.). Avaliação: construindo o campo e a crítica. Florianópolis: Insular, 2002.

LEHER, Roberto. Da ideologia do desenvolvimento à ideologia da globalização: a educação como estratégia do Banco Mundial para “Alívio” da pobreza. São Paulo: USP, 1998. (tese de doutorado).

OLIVEIRA, Dalila Andrade de. Educação Básica: gestão do trabalho e da pobreza. Petrópolis, RJ: Vozes, 2000.

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