FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUÁRIA E CONTABILIDADE PROGRAMA DE PÓS GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
MESTRADO PROFISSIONAL EM ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO
JOANA D’ARC SOUSA CORDEIRO
Dissertação submetida à Coordenação do Curso de Mestrado em Economia, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre.
Área de Concentração: Economia do Setor Público
Orientador: Prof. Dr. João Mário Santos de França
FORTALEZA 2008
se à disposição dos interessados na Biblioteca do Curso de Pós Graduação em Economia – CAEN da referida Universidade.
A citação de qualquer trecho deste relatório de pesquisa é permitida, desde que seja feita em conformidade com as normas e a ética científicas.
Aprovada em 19 de dezembro de 2008.
____________________________________________ Prof. Dr. João Mário Santos de França (orientador)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
____________________________________________ Prof. Dr. Ricardo Brito Soares
Universidade Federal do Ceará (UFC)
____________________________________________ Prof. Dr. Ricardo Antônio de Castro Pereira
Finalmente, é possível apresentar o resultado concreto de um trabalho iniciado antes da formatação deste documento, há dois anos, ao ingressar na primeira turma de Mestrado Profissional em Economia do Setor Público.
Esse momento só é possível pela contribuição das pessoas a quem expresso meus sinceros agradecimentos.
Ao professor doutor João Mário França, pela compreensão nos momentos de incerteza que permearam o trabalho.
A todos os professores, pela dedicação e paciência que demonstraram ao longo do curso. A Ana Maria e Daniel Farias, pelo apoio, sem o qual não teria sido possível iniciar essa caminhada.
À Companhia de Água e Esgoto do Ceará, em especial seu ex presidente Newton Rodrigues Sousa, e os empregados Aline Brito, Ana Maria Torres e Edmundo Olinda pelo apoio ao meu ingresso no curso de mestrado, vislumbrando o como uma oportunidade de contribuir com as discussões sobre o setor de saneamento.
Aos meus colegas de turma, com quem compartilhei as horas de estudo.
Aos meus colegas na Coordenadoria de Saneamento Ambiental da Secretaria das Cidades, pela cordialidade com que transformam a nossa convivência diária numa amigável troca de experiências.
A todos os que contribuíram direta ou indiretamente na elaboração desse trabalho.
Aos meus pais, Aloisio e Rosa, e a minha irmã, Elizabeth, por estarem ao meu lado em todas as ocasiões.
As externalidades positivas ensejadas pela prestação de serviços de saneamento básico incluíram a universalização do acesso aos serviços no marco regulatório do setor. Nesse contexto, a ampliação da oferta aparece como condição necessária, mas não suficiente para redução no deficit desses serviços. Ao buscar responder ao problema investigativo deste trabalho “quais fatores determinam a chance de o agente econômico residir num domícilio com determinada alternativa de saneamento?” se pretende alcançar o objetivo da pesquisa: fornecer informações para orientar políticas públicas que propiciem o uso eficiente dos sistemas de saneamento. Foi empregado um modelo bivariado para testar as seguintes hipóteses: existem mais atributos concorrentes aos serviços de saneamento para famílias com menor nível de escolaridade; e iluminação elétrica é um atributo concorrente ao serviço de esgotamento sanitário pela rede geral. O modelo está apoiado na Teoria do Consumidor, cujo nível de satisfação aumenta ao residir num domicílio com maior número de atributos, e na Teoria dos Preços Hedônicos, já que os serviços de saneamento são incorporados ao modelo como um entre vários atributos disponíveis no domicílio demandado pelo agente econômico. Os resultados apontam que a variável exógena escolaridade é efetivamente relevante para explicar o acesso aos serviços de saneamento, especialmente por serviços de esgoto. Verifica se, contudo, que resultados observados no contexto nacional podem não refletir a realidade regional, de forma que algumas variáveis representativas de modelos no plano nacional não foram confirmadas no conceito local.
LISTA DE TABELA
LISTA DE QUADROS
1 INTRODUÇÃO... 13
2 VISÃO GERAL DO SETOR DE SANEAMENTO ... 16
2.1 Aspectos Conceituais... 16
2.2 Histórico ... 20
2.3 Panorama atual ... 24
2.4 Saneamento no Ceará ... 29
3 MODELO DE ACESSO AOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO ... 32
3.1 Aspectos metodológicos ... 32
3.2 Base de Dados ... 36
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS ... 41
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 44
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 47
)
Apenas recentemente foi possível observar um crescente interesse por estudos e pesquisas relacionados à área de saneamento. O destaque conferido a esses trabalhos não surpreende, haja vista a preocupação que a sociedade civil passou a demonstrar em relação aos temas relacionados a questões ambientais e de saúde pública. Já não existem questionamentos quanto as externalidades positivas ensejadas para a sociedade pela prestação dos serviços de saneamento básico, legalmente definido como o conjunto de serviços, infraestrutura e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, bem como de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas. É reconhecida a redução dos índices de mortalidade infantil, incidência de doenças, epidemias e de níveis de poluição em localidades onde existe o acesso aos serviços.
Não havendo dúvidas quanto à relevância dos serviços de saneamento para o bem estar social, sua universalização passou a ser assunto cada vez mais frequente nas esferas institucionais, no plano nacional e internacional. Isso pode ser constatado após a leitura dos documentos relativos aos dois grandes acordos firmados pela comunidade internacional por intermédio da Organização das Nações Unidas – ONU: a e os
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Os resultaram das reuniões promovidas
durante a Cúpula do Milênio, realizada em Nova Iorque, no ano 2000. A fim de monitorar as ações desenvolvidas para o alcance desses objetivos, foram instituídos 18 metas e 48 indicadores, entre os quais a proporção da população (urbana e rural) com acesso a uma fonte de água tratada e a proporção da população com acessão a melhores condições de esgotamento sanitário. O Brasil é signatário dos dois acordos.
A universalização do acesso aos serviços de saneamento é tratada na Lei Federal n.º 11.445, de 5/1/2007, que representa o marco regulatório do setor, como um principio fundamental. Não é escopo deste ensaio traçar um entendimento sobre o emprego do termo universalização na lei nem avaliar a capacidade do Estado de prover efetivamente essa universalização. Quando o termo for empregado, será feito de acordo com o entendimento incorporado aos trabalhos desenvolvidos pelo Programa de Modernização do Setor de Saneamento.1É valido registrar, contudo, o entendimento do ponto de vista legal, extraído da coletânea de Mukai:
“O princípio fundamental da universalização do acesso decorre dos direitos fundamentais da pessoa humana a vida, a saúde e ao saneamento ambiental acolhidos na Constituição Federal de 1988. Expressa o direito de todo ser humano, em qualquer ponto do território nacional, ter acesso efetivo aos serviços públicos de saneamento básico e o dever do Poder Público para seu atendimento”. (MUKAI, 2007, P.15).
Ao ser analisada sob a óptica da universalização, observa se uma tendência em se tratar o tema saneamento como problema de oferta. Para Mendonça et alii (2003), os estudos sobre o setor de saneamento no Brasil, com poucas exceções, apenas ressaltam o deficit de saneamento em relação aos domicílios brasileiros, de maneira tal que o problema da demanda estaria resolvido pelo equacionamento da oferta.
Portanto, ante a existência de um volume considerável de estudos voltados para a importância das atividades do setor, da necessidade de universalização dos serviços e da análise sobre questões relacionadas à sua oferta, entende se como necessário envidar esforços para empreender pesquisas que procurem explicar fatores associados a demanda pelos serviços.
1
Uma vez que a necessidade de expansão dos serviços de saneamento já é tratada como uma certeza, em virtude da busca pela universalização prevista em Lei, a dúvida que se apresenta é verificar se quando ofertados os serviços, estes serão efetivamente demandados; ou seja, haverá subutilização dos sistemas implantados? Quais fatores influenciam a demanda pelos serviços de saneamento, em especial de esgotamento sanitário? Quais variáveis determinam a chance de o indivíduo ter acesso aos serviços de saneamento básico?
Este estudo se propõe investigar esses pontos. Ainda que não os elucide, as respostas conduzirão, decerto, até o alcance do principal objetivo ora pretendido: fornecer informações para orientar políticas públicas que propiciem o uso eficiente dos sistemas de saneamento. Se o Estado proporcionar o aumento da oferta dos serviços e a população não os demandar, a sociedade não alcançará níveis superiores de bem estar, e o Estado perderá eficiência na aplicação dos seus recursos. Considerando o que foi exposto justifica se a elaboração do presente experimento de cunho acadêmico.
O estudo encerra cinco capítulos, incluindo a introdução. O segundo aborda aspectos conceituais, traz uma breve referência sobre a evolução institucional do setor de saneamento e apresenta números sobre o atual alcance dos serviços no Brasil.
No terceiro segmento, é exibido o arcabouço teórico da pesquisa. Ali é explicado o modo como as teorias do consumidor e de preços hedônicos serviram de suporte para escolha do modelo econométrico, também presente no mesmo capítulo.
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De acordo com a Lei Federal nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, saneamento básico é o conjunto de serviços, infraestrutura e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, bem assim de drenagem e manejo de água pluviais urbanas.
Neste relatório de pesquisa, as análises serão voltadas especificamente para sistemas de esgotamento sanitário e coleta de lixo. A exclusão dos serviços de abastecimento de água foi determinada, entre outros fatores, pela amplitude da cobertura dos serviços de abastecimento de água, comparativamente à prestação de serviços de esgotamento sanitário e coleta de lixo. No decorrer deste capítulo, será evidenciado o fato de que há maior abrangência da prestação de serviços de abastecimento de água, nos planos nacional e regional. Com relação aos serviços de drenagem e manejo de águas pluviais, durante a elaboração do projeto de pesquisa, foi verificada a insuficiência de informações acerca das galerias pluviais previamente tabuladas. Por tal razão, o agrupamento das informações acerca dessa modalidade de serviço despenderia tempo maior do que o disponível para conclusão deste estudo, inviabilizando sua inclusão na análise.
Por suas características, os serviços de saneamento básico são classificados como serviços públicos. Conceitualmente, os bens públicos são apontados como exemplo particular de externalidade de consumo (VARIAN, 2006, p.220), coincidindo com aqueles não excludentes e não disputáveis (não rivais). Menciona se exemplo fornecido por Lanna (2001):
No caso dos serviços de saneamento, pode ser verificada a aplicação da propriedade de exclusão porque, se o usuário não efetuar o pagamento ao prestador de serviço, ele deixa de ter acesso às redes de distribuição de água e coleta de esgoto, por exemplo. Isso classificaria os serviços de saneamento como semipúblicos ou meritórios. O meio acadêmico e a própria legislação, todavia, classificam os serviços de saneamento como públicos, por causa da essencialidade do bem “água” para a sobrevivência humana e equilíbrio ambiental, conforme enfatizado nos trabalhos de Nozaki (2007) e Saiani (2007).
As externalidades positivas ocasionadas pelas atividades típicas do setor são apontadas como indutoras da intervenção estatal e, por isso, de interesse público. Os impactos positivos para a saúde e o meio ambiente são verificados pela redução dos índices de doenças de veiculação hídrica, como a diarreia, pela queda da mortalidade infantil, redução de gastos com a saúde, e diminuição dos níveis de poluição das fontes de recursos hídricos, para citar exemplos.
Outro aspecto do setor de saneamento a ser mencionado é sua caracterização como monopólio natural. A prestação dos serviços exige um volume significativo de recursos, cujo retorno, geralmente, é obtido após anos de operação. Há o emprego de elevados investimentos em capital fixo, cuja especificidade impede seu uso alternativo, de forma que a indústria de água e esgoto obtém rendimentos com a produção em escala, pois seus usuários se beneficiam de uma mesma rede de distribuição ou da mesma rede coletora, o que reduz os custos de manutenção por unidade familiar.
No setor de saneamento, é muito comum observar a prática de subsídios, especialmente cruzados, por ser considerado um meio de permitir o acesso de maior número de pessoas, especialmente de baixa renda, a serviços cujos custos de implantação, operação e manutenção apresentam se elevados.
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Nos últimos anos, alguns pesquisadores, como Cançado e Costa (2002) e Walker et alii (1999), para citar alguns exemplos, apresentaram críticas à adoção da política de subsídios cruzados. Embora seja compreensível a opção pelo uso dos subsídios cruzados, pelo fato de representar uma forma de redistribuir renda – pois sua concepção prevê que os detentores de maior volume de recursos financeiros sejam responsáveis pelo custeio dos serviços oferecidos aos menos favorecidos os críticos apontam a persistência no deficit de acesso aos serviços de saneamento básico como exemplo prático do uso inadequado dessa política.
“Tarifa única para todos os municípios e tarifas diferenciadas segundo os grupos sociais – não foram capazes de criar um acesso igualitário ao saneamento básico (Brito, 2001). Diferentes análises creditam isto a uma percepção equivocada da distribuição de renda brasileira pelos idealizadores dos sistemas de subvenção cruzada: a população capaz de pagar o preço real dos serviços não foi suficientemente numerosa para manter o sistema (Brito, 2001, p.1086).” (CANÇADO E COSTA, 2002, P. 8)
Outro fator que fragiliza a adoção da política de subsídios e fortalece os argumentos de seus críticos é a dificuldade dos prestadores de serviços em demonstrar com clareza quem está subsidiando e quem está sendo subsidiado. Como os subsídios são diversos (categorias, faixas de consumo, serviços etc) e simultâneos, é necessário que a apuração dos custos seja procedida com o máximo rigor, exigindo o uso de ferramentas adequadas e eficientes, o que nem sempre é possível.
“Sin embargo, la contabilidade muchas empresas regionales no permite determinar el costo de los servicios en las diferentes ciudades que sirve y por lo tanto la magnitud y beneficiarios de estos subsidios cruzados.” (YEPES, 2003, P.7).
Além dos aspectos econômicos associados ao setor de saneamento, entende se como necessário fazer remissão a algumas nomenclaturas e conceitos da área de Engenharia para caracterizar, ainda que de forma simplificada, os sistemas (água e esgoto) e sua operacionalização.
O sistema de esgotamento sanitário é constituído de ligações prediais, redes secundárias de coleta e coletores principais, inclusive os respectivos órgãos acessórios, estações elevatórias que se destinam à recuperação de cota no sistema de coleta assim como as estações de tratamento de esgoto (PMSS, 2003, p.13). A Figura a seguir mostra uma representação simplificada desses sistemas.
Figura 1: Representação dos sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. Fonte: A Falta de Saneamento Básico no Brasil. Disponível em:
http://www.nsrosario.com.br/conhecer2008/8aB/texto/Saneamento%20Bsico 8B.pdf
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que nessas soluções os dejetos humanos estão afastados do contato direto com pessoas, animais e fontes de água.
A abordagem, mesmo que de forma resumida, formada por definições normalmente associadas ao setor de saneamento, permitirá que as situações descritas ao longo do trabalho sejam mais bem assimiladas.
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Há cerca de um século, as soluções na área de saneamento eram individuais. Com o avanço da urbanização, impulsionada pela indústria nascente da década de 1930, a falta de políticas e a inexistência de obras nos centros urbanos desencadearam sérios problemas de saúde pública, forçando a intervenção estatal no setor. Não é à toa que a primeira iniciativa governamental na área de saneamento teve origem em órgãos responsáveis pela saúde, que procuravam controlar epidemias provocadas principalmente pela contaminação da água consumida pela população (MS/OPAS, 2004, P.15).
De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), citados por Saiani (2007), até 1950 cerca de dois terços da população viviam na zona rural. Em 1970, a proporção mudou sensivelmente, pois 55,9% do contingente humano brasileiro passaram a residir na zona urbana. Assim, as primeiras ações em saneamento, como a construção de redes de distribuição, instalações de estações de tratamento e construção de fossas e chafarizes ocorreram de forma isolada, sendo específicas e contingenciais.
Já na primeira metade do século imediatamente passado, o Estado brasileiro assumiu o papel de empreendedor, sendo o principal responsável pelo investimento e desenvolvimento da indústria no Brasil. Essa posição foi assumida pelo Estado em decorrência da incapacidade de investimentos da iniciativa privada nos setores formados pelas chamadas “indústrias de base”, que era extensiva ao saneamento por causa do grande volume de recursos exigidos pelo setor.
Governo PAEG, o Estado estabeleceu como meta a elevação do nível de acesso ao abastecimento de água e coleta de esgoto via rede geral para 70% e 30% da população urbana, respectivamente (GIAMBIAGE e ALÉM, 2000, p.107).
Em 1964, foi criado o Banco Nacional de Habitação, órgão encarregado de elaborar uma política para o setor. Em 1971, foi lançado o Plano Nacional de Saneamento, denominado PLANASA.
O PLANASA priorizou investimentos nas zonas urbanas, para fazer frente à demanda desses serviços nas cidades, onde a população era crescente. Concentrou as linhas de financiamento para investimentos no setor e estimulou a criação de empresas estaduais, entendendo que estas seriam mais eficientes na execução das políticas governamentais ao fazer uso de ganhos de economia de escala e da adoção de subsídios cruzados. Com isso, em sua maior parte, os sistemas então existentes e que eram de responsabilidade dos municípios passaram a ser administrados pelas companhias estaduais de saneamento básico, denominadas CESBs, por meio de concessão. Foi o meio encontrado pelos municípios para obter acesso às linhas de crédito oferecidas pelo PLANASA, já que eram exclusivas para as companhias estaduais. Os municípios que não cederam a concessão dos serviços para as CESBs constituíram serviços autônomos de água e esgoto, SAAE’s (SAIANI, 2007).
No Ceará, por exemplo, o contrato de concessão firmado entre o Município de Fortaleza e a Companhia de Água e Esgoto do Ceará – CAGECE, criada pela Lei Estadual nº. 9.499, de 20 de julho de 1971, possibilitou adotar se uma solução de largo alcance para o problema de abastecimento d'água, com a construção do Sistema Pacoti Riachão Gavião. Também foi possível investir, no fim da década de 1970, na construção do emissário submarino de Fortaleza, uma estrutura com 3.300m de extensão, conectada a uma rede de intercepção oceânica de 6,5 km. Na época, foi assentada uma extensão de 200 km de redes coletoras na Cidade.
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Os avanços verificados não impediram que o modelo chegasse aos anos 80 no que pode ser denominada crise institucional e financeira. Marcou o início da crise institucional a extinção do Ministério do Interior, em 1985, e do Banco Nacional de Habitação, no ano seguinte. Apesar de as funções e responsabilidades do setor terem sido transferidas para outros órgãos, ocorreu “perda de identidade”. As ações passaram a ser descentralizadas e foram objeto de uma descontinuidade proveniente das mudanças administrativas, como pode ser observado no Quadro 1, apresentado a seguir.
ANO ALTERAÇÃO INSTITUCIONAL
1985 Extinção do Ministério do Interior;
Criação do Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU). 1986 Extinção do Banco Nacional de Habitação – BNH e transferência de
responsabilidades para a CEF, órgão vinculado ao Ministério da Fazenda. 1987 Extinção do Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU);
Criação do Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU);
Transferência da CEF para o Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU).
1988 Extinção do Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU); Retorno da CEF para Ministério d Economia, Fazenda e Planejamento; Criação do Ministério do Bem Estar Social (MBES).
1989 Extinção do Ministério do Bem Estar Social (MBES); Criação do Ministério do Interior.
1990 Extinção do Ministério do Interior;
Criação da Secretaria de Saneamento como órgão vinculado ao Ministério da Ação Social (MAS);
Administração dos recursos do FGTS efetuada pelo Ministério do Trabalho com aplicação de recursos gerenciados pelo MAS;
2000 Criação do Ministério das Cidades;
Criação da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, vinculada ao Ministério das Cidades.
Quadro 1 Criação e Extinção de Órgãos do Setor de Saneamento a partir dos anos 80 Fonte: Elaborado pela autora, com base nas informações de Saiani (2007).
Numa década marcada pela estagnação econômica, a maior mudança ocorreu no campo político. O agravamento da crise teve repercussões inevitáveis sobre o governo militar, de forma que a eleição de um presidente civil, ainda que pelo voto indireto, propiciou a convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte.
Em 1988, foi promulgada nova Carta Magna, que redefiniu as atribuições do Estado. A Constituição hoje vigente atribui exclusivamente à União a competência para legislar sobre águas. Também é competência da União a instituição das diretrizes para o saneamento básico. Quando se trata do desenvolvimento de programas para melhorar as condições de habitação, saneamento básico e cuidar da saúde, a competência é comum a União, estados, Distrito Federal e municípios. A relação entre as ações de saneamento básico e a área de saúde é confirmada pelo Texto Constitucional, item IV do artigo 200.
Ao estabelecer no artigo 30 que compete aos municípios “... organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local...”, foi atribuída ao Poder Público Municipal a responsabilidade pelos serviços de saneamento básico, não obstante a incapacidade de vários municípios em assumi la. O Texto Constitucional propiciou ações de inconstitucionalidade contra algumas leis estaduais de saneamento que cometem ao Estado a competência pelos serviços. Também a esse Texto foram atribuídas as dificuldades de aprovar a regulamentação para o setor.
De acordo com a Lei Federal nº. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, conhecida como Lei de Saneamento Básico, é possível acentuar que o setor possui, desde então, um marco regulatório, apesar de serem mantidas as indefinições relacionadas ao exercício da titularidade dos serviços. A Lei estabeleceu direitos e deveres do titular sem indicá lo, de forma que o Supremo Tribunal Federal deverá julgar as ações caso a caso.
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prevê o uso de subsídios, sempre que não for possível manter a sustentabilidade mediante a cobrança da tarifa.
Outras leis federais também exercem influência no funcionamento do setor de Saneamento. O Quadro 2 faz referência ao conjunto de leis relacionadas direta ou indiretamente às ações realizadas no setor.
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Recentemente pode ser observada a existência de um volume considerável de dados sobre o setor de saneamento, com a divulgação e publicação de pesquisas, diagnósticos e estudos sobre o tema. Ainda que se verifiquem algumas divergências ao confrontar números obtidos nos diversos levantamentos efetuados pelos órgãos de pesquisas, já é possível retratar a situação atual dos serviços de água e esgotamento sanitário na conjuntura nacional e regional.
N.ºLEI DATA OBJETO
11.445 5.01.2007 Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei no 6.528, de 11 de maio de 1978; e dá outras providências.
6.766 19.12.1979 Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras providências
8.036 11.05.1990 Dispõe sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, e dá outras providências.
8.666 21.06.1993 Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
8.987 13.02.1995 Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências.
9.433 08.01.1997 Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal, e altera o art. 1º da Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989.
11.079 30.12.2004 Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público privada no âmbito da Administração Pública.
11.107 06.04.2005 Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências.
Quadro 2 Legislação Brasileira com Influência nas Ações do Setor de Saneamento Fonte: Elaborado pela autora, baseada nas informações de Saiani (2007).
Em termos populacionais, de acordo com dados do Censo 2000, o deficit de acesso a abastecimento de água via rede geral é de 9,9 milhões de domicílios. O deficit de acesso a coleta de esgoto via rede geral é de quase 20 milhões de domicílios, incluindo nessa contagem os domicílios que possuem acesso a fossa séptica.2
A última pesquisa nacional de saneamento básico realizada no Brasil, em 2000, indica que 97,9% dos municípios brasileiros contam com sistemas de rede geral de abastecimento de água e 52,2% dos municípios possuem algum tipo de sistema de coleta de esgoto. Considerando que a pesquisa adota como metodologia incluir na listagem os municípios que possuem sistemas, independentemente da extensão das redes, esses dados não expressam o real nível de alcance dos serviços, porque não representam nível de cobertura ou atendimento.
Dados provenientes do SNIS relativos ao ano de 2006 mostram que, em termos de cobertura, os prestadores de serviços presentes no SNIS atendem com serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário 93,1% e 48,3% da população urbana, respectivamente.
Ao todo, o banco de dados do SNIS reúne informações de 592 prestadores de serviços distribuídos em três categorias: 559 locais, 26 regionais e sete microrregionais. Em termos de representatividade, significa que os municípios atendidos com serviços de abastecimento de água prestados por companhias presentes no banco de dados do SNIS correspondem a 81,4% do total de municípios brasileiros, o que corresponde a 95,7% da população urbana. Já os municípios atendidos com serviços de esgotamento sanitário prestados pela empresas que constam na base de dados do SNIS são de 22,5% dos municípios brasileiros, o equivalente a 75,2% da população urbana.
O , publicado em 2006, traz ressalvas
quanto à consistência desses dados populacionais. Segundo o citado relatório, as divergências podem ser causadas pelos seguintes fatores:
! atendimento a populações rurais, computadas pelos prestadores como populações urbanas; possíveis diferenças entre as taxas de ocupação dos domicílios
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utilizadas para estimar a população atendida (normalmente usa se as taxas do último Censo do IBGE) e as que realmente ocorrem; taxa de urbanização efetiva em 2005 maior que a verificada no Censo 2000, o que elevaria a estimativa da população urbana residente e reduziria a quantidade de inconsistências; e a existência de domicílios não ocupados, que possuem ligações ativas e são computados pelos prestadores de serviços para efeito de cálculo da população atendida.” (SNIS 2006, pág. 99).
A PNAD apresenta uma estimativa da quantidade de domicílios que possuem acesso a água potável através de rede geral de distribuição, domicílios com acesso a rede de coleta de esgoto ou fossa séptica, e serviços de coleta de lixo. Os dados, conforme a região, estão na Tabela 1 e indicam que a região Sudeste apresenta os melhores indicadores de acesso ao serviço de saneamento, sugerindo correlação positiva entre nível de renda e acesso aos serviços de saneamento.
Tabela 1 Acesso a Serviços de Saneamento conforme a Região, 2007
Região Domicílios (mil) Abastecimento Água Rede Geral (mil) % Rede Coletora (mil) % Fossa Séptica (mil) % Lixo Coletado (mil) %
Norte 3.900 2.179 55,9% 381 9,8% 1.754 45,0% 3.062 78,5%
Nordeste 14.252 10.792 75,7% 4.227 29,7% 3.619 25,4% 10.527 73,9% Sudeste 25.151 23.077 91,8% 19.961 79,4% 2.513 10,0% 23.975 95,3%
Sul 8.879 7.533 84,8% 2.905 32,7% 4.153 46,8% 8.040 90,6%
Centro
Oeste 4.163 3.362 80,8% 1.448 34,8% 518 12,4% 3.673 88,2%
Total 56.345 46.943 83,3% 28.922 51,3% 12.557 22,3% 49.277 87,5% Fonte: Elaborada pela autora com apoio nas informações da PNAD (2007).
As regiões Norte e Nordeste encontram se abaixo da média nacional. A exceção ocorre ao ser observado o percentual de domicílios com acesso a fossa séptica, o que, do ponto de vista prático, não representa vantagem, uma vez que, como citado anteriormente, não se trata da solução técnica ideal, embora seja a alternativa aceita pela OMS. A PNAD não apresenta dados sobre os serviços de drenagem e manejo de águas pluviais.
O nível de acesso aos serviços de saneamento no Estado do Ceará está abaixo da média nacional e acima da média regional, conforme verificado no Gráfico 1.
extraídos do relatório de aplicações de 2007, denominado “" #$
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Fonte: Elaborada pela autora, com apoio nas informações da PNAD (2007). Gráfico 1 Comparativo de Acesso aos Serviços de Saneamento Básico
Com a necessidade de viabilizar os empreendimentos do setor de saneamento previstos no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) o Governo incrementou, pó via de medidas provisórias, R$ 2,9 bilhões, totalizando R$ 7,2 bilhões em recursos não onerosos para 2007. Se considerados os investimentos realizados mediante financiamentos pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), denominados recursos onerosos, os recursos programados para aplicação no exercício de 2007 alcançaram a cifra de R$ 10,4 bilhões. Do total programado foram desembolsados R$ 3,53 bilhões. O crescimento na programação de gastos no ano de 2007 pode ser creditado ao grande volume de empreendimentos de saneamento no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento, priorizado pelo Governo Federal. Esses números poderão ser ainda mais expressivos nos próximos anos, caso o Governo priorize o cumprimento das metas estabelecidas na reunião da Cúpula do Milênio. Como citado na introdução deste trabalho, são oito objetivos de desenvolvimento, dezoito metas e quarenta e oito indicadores, entre os quais a proporção da população com acesso a uma fonte de
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água tratada e proporção da população com acesso a melhores condições de esgotamento sanitário.
Na tentativa de quantificar o esforço governamental para o alcance dessas metas o Ministério das Cidades, por meio do Programa de Modernização do Setor de Saneamento
(PMSS), contratou o estudo intitulado “ )
* + , - . /
0 & % ”. Em valores históricos, o estudo, divulgado
em 2003, estima a necessidade de aplicar até o ano de 2020 cerca de R$ 523,25 bilhões na expansão e reposição de sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, para possibilitar a universalização dos serviços.
No que se refere à universalização, é necessário registrar a existência de opiniões de especialistas no setor que a consideram impraticável, como pode ser observado no texto introdutório do relatório da segunda etapa da pesquisa * + *
, haja vista a importância de se ter em mente a inviabilidade do processo de universalização num país vastíssimo como o Brasil. (NERI, 2008, p.7).
Em recente estudo, conduzido pelo Programa de Modernização do Setor de Saneamento4foi estabelecido um padrão de atendimento, considerando os diferentes usos dos serviços, ou seja, doméstico, comercial, industrial e até mesmo em atividades públicas. Foram adotados quatro padrões, a seguir delineados:
1. Abastecimento de água em zona urbana: abastecimento com água tratada, através de ligações domiciliares, para toda a população, com atendimento contínuo obediente às especificações de qualidade previstas na regulamentação.
2. Esgotamento sanitário em zona urbana: parte da população atendida pela rede de coleta separadora e tratamento secundário e a outra por fossas sépticas associadas a dispositivos de infiltração, sendo que nas localidades de maior parte a parcela atendida pela rede coletora será maior:
municípios com até 20.000 habitantes – atendimento via rede de coleta: 30% ;
4
Verificar relatório ) * + , - .
/ 0 & % . PMSS, 2003.
municípios de mais 20.000 até 50.000 habitantes – atendimento via rede de coleta: 50% ;
municípios de mais de 50.000 até 200.000 habitantes – atendimento via rede de coleta: 70% ;
municípios de mais de 200.000 habitantes – atendimento via rede de coleta: 90% . 3. Abastecimento de água na zona rural: abastecimento com água tratada através de
ligações domiciliares para toda a população rural aglomerada em pequenas localidades, com atendimento das especificações de qualidade previstas na regulamentação;
4. Esgotamento sanitário em zona rural: atendimento à população rural aglomerada em pequenas localidades, semelhante às pequenas localidades urbanas.5
O Anexo mostra o mapa do Estado do Ceará, com sua distribuição populacional e a indicação da parcela da população a ser atendida por serviços de esgotamento através de rede geral de coleta.
*+5 .! 4!.-& .& ! 6
De acordo com estimativas realizadas pelo IBGE, para o ano de 2007, havia no Estado do Ceará cerca de 8,18 milhões de habitantes, dos quais 2,4 milhões residentes na capital, Fortaleza. Em termos de domicílios, estima se a existência de 2,259, conforme dados da PNAD de 2007.
Em números absolutos, estima se que aproximadamente 1,78 milhão de domicílios possuem acesso a redes de abastecimento de água via rede geral e cerca de 1,68 milhão de domicílios possuem acesso ao serviço de coleta de lixo. Aproximadamente 1,13 milhão de domicílios possui acesso a serviços de esgotamento sanitário através de rede coletora ou uso de fossa séptica. Com base em indicadores disponibilizados pela Secretaria das Cidades, órgão do Estado do Ceará responsável pela execução das políticas de Saneamento Básico, no entanto, é possível fazer a desagregação para concluir que menos da metade
5
30
desse total está conectada a redes coletoras. Assim sendo, em 70,6% a população é atendida por sistemas de abastecimento de água e 21,6% têm acesso às redes de esgotamento sanitário. Embora os números apresentados na PNAD sejam diferentes, há uma explicação plausível para que isso ocorra. Ao responder à pesquisa, o entrevistado tem como opção de resposta fossa séptica ligada à rede geral ou rede pluvial. O dado levantado pela Secretaria das Cidades considera apenas as interligações realizadas à rede de esgotamento geral. Não é um despropósito concluir que a diferença entre o número verificado na PNAD (que é maior) em relação ao número registrado no órgão estadual decorra das ligações efetuadas na rede pluvial.
No que se refere aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, o principal prestador de serviços no Estado é a CAGECE. Atualmente, a Companhia, sociedade de economia mista cuja maior participação acionária é do Estado do Ceará, possui, mediada por contrato, a concessão de aproximadamente 80% dos 184 municípios cearenses. Os municípios não operados pela Companhia estadual têm os serviços prestados pelo Poder Municipal por intermédio dos SAAE’S.
Enquanto se observa, em relação aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, a existência de dados em quantidade e qualidade bem razoáveis, o mesmo não se verifica em relação aos indicativos relacionados a prestação de serviços de coleta e tratamento do lixo (resíduos sólidos). Com amparo em informações divulgadas por órgãos oficiais sabe se que as empresas de limpeza urbana são criadas pelas prefeituras ou contratadas, mediante processo licitatório, para efetuar os serviços de coleta de lixo. O lixo coletado normalmente é encaminhado para um dos aterros sanitários do Estado. O índice de cobertura dos serviços, calculado anualmente pela Secretaria das Cidades com base na população beneficiada pelos aterros, é de 52%, o que corresponde a aproximadamente 3,13 milhões de habitantes.
32
3
3+) ,! -& 4!-&'& 27/ &
Este capítulo reporta a metodologia econométrica usada para estimar o modelo adotado para análise do problema investigativo: Como determinar fatores de influência na demanda pelos serviços de saneamento? O ensaio tem como objetivo identificar fatores que determinam a chance do agente econômico em residir num domicilio com determinada opção de saneamento.
A Teoria do Comportamento do Consumidor Clássica serviu como ponto de partida desta pesquisa. De acordo com este sistema, as escolhas do consumidor racional dependem de suas preferências e das restrições que lhe são impostas. Além disso, o consumidor busca em suas escolhas maximizar sua utilidade.
Os serviços de saneamento representam um dos vários componentes da cesta de bens e serviços à disposição do consumidor racional, que pode optar ou não por adquirir esse serviço. A escolha dependerá, entre outros fatores, da preferência do consumidor em adquirir esse serviço em detrimento do consumo de outro bem ou serviço ofertado, uma vez que existem restrições à escolha do consumidor, especialmente relacionadas ao nível de renda.
Na primeira etapa do estudo, foi avaliada a possibilidade de tratar os serviços de saneamento como um atributo do domicílio, usando como sustentação teórica para formulação do modelo a Teoria dos Preços Hedônicos6cuja ideia central é de que o preço de um produto varia de acordo com seus atributos. Waugh, em seu trabalho pioneiro sobre o tema, concluiu:
“Há uma tendência distinta para os preços de mercado de varias mercadorias variarem com certas características físicas as quais os consumidores identificam com
6
No artigo “ + % 1 + . ” apresentado
qualidade, e a relação dessas características com o preço poderiam em muitos casos ser determinado por análises estatísticas. Se esta generalização for aceita como verdadeira, está aberto um novo campo na teoria dos preços que praticamente tem sido intocado.” (LADD, 1982 apud NEGRI NETO, 2003, P.83 ).
A demanda por habitação é determinada pela preferência do consumidor em residir num domicílio com certas características ou atributos. Como o consumidor adquire produtos e serviços, visando à utilidade proveniente dos atributos desses diferentes bens, um modelo desenvolvido para essa situação deveria incorporar o saneamento como um atributo de um domicílio. Então o consumidor escolheria um domicílio, levando em consideração os atributos existentes, tais como iluminação elétrica, acesso a sistemas de abastecimento de água, a rede de esgoto, número de cômodos, localização, entre outros.
A principal vantagem verificada ao incorporar esse conceito à análise seria de observar os atributos concorrentes ou complementares aos serviços de saneamento; ou seja, o modelo poderia captar a preferência do consumidor em morar num domicílio sem acesso a rede geral de esgoto se esse domicílio possui muitos cômodos e iluminação elétrica, por exemplo. A preferência do consumidor por um domicílio recebe influência de vários fatores, como renda, escolaridade e preço dos atributos, para citar alguns exemplos.
Surgiu como óbice ao uso desse modelo teórico a admissão da hipótese de escolha, por parte do indivíduo, da melhor opção de saneamento. Como pode ser verificado, acom supedâneo nas exposições realizadas no capitulo imediatamente anterior, os índices de cobertura dos serviços de saneamento, em particular daqueles de esgotamento sanitário, são insatisfatórios. Um modelo de escolha aleatória, para ter respaldado sua utilização, necessita de que o acesso aos serviços já esteja universalizado. Nesse contexto, o usuário pode de fato efetuar sua escolha em ter ou não a opção de saneamento que oferece maior nível de utilidade para o indivíduo e a coletividade: interligar se à rede geral de esgotamento sanitário.
Além do que já foi citado, vale relembrar que o conceito de universalização usado neste trabalho é o mesmo empregado nos estudos desenvolvidos para o PMSS para
elaborar o relatório denominado “ ) *
+ , - . / 0
34
Por esse conceito, o acesso ao serviço de esgotamento sanitário através de rede geral será considerado universalizado quando for propiciado para 90% da população em municípios com 200.000 habitantes. Atualmente no Ceará apenas os Municípios de Fortaleza, Caucaia e Juazeiro do Norte ultrapassaram essa marca.7 Dessa forma, a distribuição populacional nos municípios cearenses foi determinante para a escolha de um modelo bivariado em substituição ao modelo constante no artigo “ +
% 1 + . ”, usado como
referencial teórico deste ensaio.
O objetivo do modelo é maximizar o nível de utilidade Uij do indivíduo i, i = 1,...,I; ao escolher a alternativa j, j = 1,...,J.
Uij pode ser definido da forma a seguir:
(1) Uij = Vij + εij, i = 1,...,I, , j = 1,...,J. Onde:
Vij: corresponde à parte determinística. εij: corresponde ao componente aleatório.
A probabilidade Pij do domicilio ter acesso aos serviços de saneamento de uma alternativa j pelo indivíduo i é igual à probabilidade que Uij seja a maior utilidade entre Ui1,...,Ui1. Chamando xi∈{1,...J}a escolha feita pelo indivíduo i, se tem:
(2) Pij = Pr(xi = j) = Pr(Uij > Uik,∀ k = 1,...,J : k ≠ j) =
Pr(εik εik ≤ Vij Vik,∀k = 1,...,J : k ≠ j)
Sendo Vi1,...,Vij as componentes determinísticas das funções de utilidade, essa probabilidade irá depender das suposições sobre as distribuições (ou das diferenças) dos termos aleatórios εi1 ...εiJ,. A componente determinística Vij é algo de influência de variados tipos de determinantes, podendo ser definida como segue:
7
Conforme estimativas da população (2007) elaboradas pelo IBGE e publicadas no & 2 , .
(3) Vij =αj + x’ij β + z’iγj onde i = 1,...,I, , j = 1,...,J.
Na equação (3), zi corresponde ao vetor de variáveis atributos, xij corresponde ao vetor de variáveis características, que eventualmente podem ser diferentes para o indivíduo, de acordo com o tipo de escolha; o termo constante αj é dado em relação a cada alternativa. É possível que não estejam disponíveis informações do tipo xij, uma vez que o trabalho a ser realizado para o Estado do Ceará também usará, a exemplo do artigo empregado como referencial teórico, informações obtidas com base na pesquisa da PNAD. Se isso também ocorrer, a equação (4) será:
(4) Vij =αj + z’iγj onde i = 1,...,I, , j = 1,...,J.
Para os autores, o modo mais apropriado de estimar os parâmetros, em razão das características apresentadas nesse modelo, é a aplicação de um modelo , que tem a seguinte especificação, (5) ) ' ( 1 ) | 1 Pr( ' ' β β β 3 3 4 3 3 Λ = − = =
Esta equação enseja gera a probabilidade para o acesso aos serviços de saneamento para o indivíduo i, condicionado às características do indivíduo compostas no vetor X.
O modelo é estimado pelo método de máxima verossimilhança (MV) e, fazendo uso de otimização não linear, é possível obter as estimativas para os coeficientes que aparecem em (5). No método MV cada observação é tratada como único resultado de uma distribuição de Bernoulli.
Após estimar os parâmetros por MV, é possível obter os efeitos marginais (também conhecidos como elasticidades) de cada variável nos modelos , deve se proceder da seguinte maneira;
(6)
β β
β' )[1 ( ' )]
36
No caso dos modelos de escolha discreta, a estatística Pseudo R é calculada, a exemplo do R2, para medir o grau de ajustamento do modelo. É conveniente salientar que,
em se tratando de um modelo , nem sempre a qualidade do ajustamento é
determinante da validade do modelo.
“Como o regressando do modelo logit assume um valor de 1 ou 0, se a probabilidade prevista for maior que 0,5 será classificada como 1 e, se for menor, será classificada como zero...Contudo, é preciso observar que, em modelos com o regressando binário, a qualidade do ajustamento é de importância secundária. O que importa são os signos esperados dos coeficientes de regressão e sua significância estatística e/ou prática” (GUJARATI, 2006, P.488).
Por tratar se de um modelo 7sua validade foi checada mediante aplicação dos
testes de Wald e Qui Quadrado.
3+* " ! '! '&
Para realizar esta investigação empírica, foram utilizados dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios efetivada em 2007, especificamente para o Ceará. As variáveis dependentes tratadas no modelo são: Esgotamento Sanitário e Destinação de Resíduos Sólidos (Lixo), e para cada um dessas variáveis foram indicadas duas opções o domicilio (indivíduo) tem ou não tem acesso aos serviços de saneamento, sendo que ter acesso apresenta maior nível de utilidade, enquanto não ter representa perda de bem estar para a sociedade e para o indivíduo, em função das externalidades negativas.
Em relação à variável destinação de resíduos sólidos, é importante efetuar uma ressalva. Os dados analisados estão relacionados à forma como ocorre a coleta do lixo, e não seu tratamento final, pois não faz parte do escopo deste trabalho, em particular, avaliar se o lixo coletado está recebendo o tratamento adequado; em outras palavras, se é encaminhado para aterros sanitários a fim de receber tratamento adequado e, quando possível, reciclado.8
As opções disponíveis na PNAD elencadas para Esgotamento Sanitário são: Rede coletora ou fossa séptica ligada à rede geral; Fossa séptica não ligada à rede geral; Fossa
8
rudimentar; Valas e outros meios. Já as inventariadas elencadas para Lixo: Coletado diretamente; Coletado indiretamente; Queimado ou enterrado na propriedade; Jogado em rio, terrenos baldios e outros destinos.
Nesta circunstância, decidiu se criar uma variável binária para Esgotamento Sanitário, que assume valor 0, caso o domicilio faça uso de fossa rudimentar, valas e outros meios, e 1 se o esgoto estiver ligado a rede coletora ou fossa séptica ligada a rede geral, mais fossa séptica não ligada a rede geral; e outra para Lixo, que também assume valores 0 (Jogado em rio, terrenos baldios e outros destinos) e 1 (Coletado diretamente; Coletado indiretamente; Queimado ou enterrado na propriedade).
Entende se que a escolha do agente econômico por morar num domicílio com uma das opções de saneamento é influenciada pelas características socioeconômicas do indivíduo, assim como é afetada pela localização do domicílio escolhido. Ao modelo foram incorporadas, inicialmente, quatorze variáveis explicativas (ou independentes), agrupadas em três diferentes grupos, conforme Quadro 3.
0,& ) 0,& * 0,& 3
1.1 Renda domiciliar+ + 2.1 Número de cômodos 3.1 Situado em área urbana 1.2 Anos de estudo da pessoa de
referência do domicílio.
2.2 Número de dormitórios 3.2 Situado na RMF Região Metropolitana de Fortaleza 1.3 Ativo (se trabalha) 2.3 Número de banheiros;
1.4 Homem (se o chefe do domicilio é do sexo masculino)
2.4 Forma de iluminação do domicílio;
1.5 Número de Moradores 2.5 Água através de rede geral; 2.6 Rede de telefonia fixa 2.7 Rede de telefonia móvel Quadro 3 Variáveis Explicativas Adotadas no Modelo
Fonte: Elaborado pela autora.
No primeiro, estão as variáveis relacionadas às características dos moradores, no segundo grupo, as variáveis relacionadas às características do domicílio e dos serviços públicos disponíveis e, no terceiro grupo, as variáveis relacionadas à localização do município.
38
No caso das variáveis que integram o primeiro grupo, por exemplo, entende se que o nível de renda do agente econômico atua de forma positiva com relação à demanda por serviços de saneamento. Isso porque os serviços, mesmo quando parcialmente subsidiados, são considerados “caros” para o consumidor. Também se espera que a variável “anos de estudo” tenha impacto positivo na demanda pelos serviços de saneamento, pois esses consumidores possuem melhor percepção da importância do saneamento básico para aumento do nível de bem estar individual e coletivo. Já em relação à variável “número de moradores”, é de se esperar que, quanto maior a quantidade, maior a demanda pelo serviço. O que está sob análise, no entanto, é a chance do domicílio estar ou não ligado a rede coletora, o que torna discutível seu impacto sobre a variável dependente. De qualquer forma, foi inserida ao modelo para verificar seu efeito. A decisão de incluir uma variável indicativa do sexo do chefe de família decorre de informações provenientes dos censos realizados em 1991 e 2000, compiladas pelo Sistema Nacional de Informações de Gênero – SNIG. Dados extraídos do SNIG mostram que o percentual de domicílios chefiado por homens com acesso a serviços de saneamento é menor do que o percentual de domicílios chefiados por mulheres. Pretende se, com a inclusão da variável, checar se essa tendência se mantém.
As variáveis indicativas do número de “cômodos”, “dormitórios” e “banheiros” foram inseridas porque representam atributos do domicílio que indicam conforto. A inclusão da variável energia elétrica também teve esse objetivo, mas sua significância para o modelo é incerta, haja vista que, na análise das estatísticas descritivas dos dados, efetuada preliminarmente às simulações, pode se constatar o alto índice de domicílios com acesso a iluminação por meio de rede elétrica. O relatório da PNAD de 2007 ressalta a expansão do serviço de energia elétrica, sendo este o serviço público de maior alcance no País. Em 2007, o número de domicílios com acesso a esses serviços representava 98,2% do total.
Tabela 2 Acesso a Serviços de Energia Elétrica
Região (a)
Domicílios (mil)
(b)
Participação Relativa %
(c)
Domicílios Atendidos (mil)
(d) (d/b) %
Norte 3.900 6,92% 3.668 94,05%
Nordeste 14.252 25,29% 13.644 29,7%
Sudeste 25.151 44,64% 25.092 79,4%
Sul 8.879 15,76% 8.831 32,7%
Centro Oeste 4.163 7,39% 4.107 34,8%
Total 56.345 100,0% 55.342 98,2%
Fonte: Elaborada pela autora, com base nas informações da PNAD 2007.
Foi avaliada a possibilidade de inserir, de forma individual ou agrupada, outros dados da PNAD 2007 por se entender que estes eram indicativos de maior padrão de
conforto e riqueza. 9 Como a inclusão dessas variáveis reduziria o tamanho da amostra
estas não foram inseridas ao modelo.
Cerca de 83,60% de um total de 6.831 domicílios pesquisados no Estado do Ceará serviram de amostra para as simulações, realizadas por meio do “pacote” estatístico SPSS. Observa se que, no caso da variável Esgotamento Sanitário, 44,7% da amostra são formados por domicílios cuja opção de saneamento é a que oferece maior nível de utilidade. Para a variável dependente Lixo o maior nível de utilidade é alcançado por 76,2% da amostra, conforme pode ser verificados nos Gráficos 1 e 2.
% & ' &
() & ' &
* (
+ *
Elaborada pela autora, com suporte nas informações da PNAD 2007. Gráfico 2 Opções de Acesso aos Serviços de Esgotamento Sanitário
9
40
* (
( * (
, * ( (
- & * ( . (
Elaborada pela autora, com auxílio das informações da PNAD 2007. Gráfico 2 Opções de Acesso aos Serviços de Coleta de Lixo Domestico
5
A Tabela 3 possui os resultados produzidos pelo modelo para as variáveis dependentes “Esgotamento Sanitário” e “Lixo”. Os resultados são apresentados em duas colunas, a primeira das quais corresponde aos coeficientes, com o p valor apresentado entre parênteses. Na segunda coluna, está registrado o efeito marginal calculado para cada coeficiente.
Tabela 3 Resultados Obtidos das Simulações mediante Aplicação Modelo Logit Bivariado
Variáveis Dependentes Esgotamento Sanitário Lixo
Variáveis Independentes Coeficiente (P Valor) Efeito Marginal Coeficiente (P Valor) Efeito Marginal Alternativa de Saneamento
1. Rede coletora ou fossa séptica ligada à rede geral
1.Coletado diretamente Intercepto Renda Escolaridade Apartamento Banheiros Iluminação Elétrica
Água Rede Geral
Telefone móvel Telefone Fixo Área Urbana Região Metropolitana Homem Ativo 1,811 (0,000) 0,000 (0,966) 0,056 (0,000) 1,128 (0,000) 0,308 (0,411) 0,809 (0,000) 0,005 (0,932) 0,559 (0,070) 1,132 (0,000) 0,776 (0,000) 0,030 (0,623) 0,333 (0,000 0 0 0,2186901 0.0678765 0,1960123 0,0012613 0,1239725 0,2749376 0,1832681 0,0069929 0,0748081 0,987 (0,000) 0,000 (0,007) 0,065 (0,000) 1,213 (0,040) 0,620 (0,000) 0,685 (0,001) 0,892 (0,000) 0,797 (0,000) 1,038 (0,000) 1,096 (0,000) 0,573 (0,000) 0,147 (0,000) 0,027 (0,000) 0 0 0,0222429 0,0222593 0,0261531 0,033258 0,025212 0,0236572 0,0451848 0,0172409 0,0039772 0,0007506
Pseudo – R2 Cox and Snell
Nagelkerke
0,187 0,254
0,158 0,375
42
O modelo, apesar dos baixos valores apresentados para a estatística Pseudo R2, apresenta coeficientes significativos para a maior parte das variáveis incluídas no modelo10. Para a variável “Esgotamento Sanitário”, foram constatados coeficiente nulo e baixo nível de significância.
O fato da renda não ser explicativa para um modelo de acesso a serviços de esgotamento sanitário, se comparado aos resultados apresentados no artigo de Mendonça et alii, poderia ser considerado incoerente, já que no citado trabalho a variável renda aparece como explicativa, haja vista que usuários com maior nível de renda demandam maior conforto, melhores condições habitacionais e são menos sensíveis às variações tarifárias.Devem ser consideradas, no entanto, algumas peculiaridades com relação ao caso do Ceará. Uma delas é a existência, em Fortaleza, da Lei Municipal nº. 5.530/81. Trata se do Código de Obras e Postura do Município. O artigo nº. 648 do referido código prescreve que “nas vias onde existe rede pública de esgotos sanitários, todas as edificações deverão obrigatoriamente lançar seus dejetos na rede pública”. Considerando que cerca de um terço da população cearense reside em Fortaleza e que o modelo apresenta coeficientes significativos para as variáveis explicativas relacionadas à localização na zona urbana e na região metropolitana, o resultado apresentado é coerente.
Ainda estabelecendo um comparativo com o artigo de Mendonça et alii, os resultados obtidos para os coeficientes da variável “iluminação elétrica” possuem nível de significância diferente. Enquanto no mencionado texto, o atributo energia elétrica no domicílio aparecia como concorrente ao serviço de saneamento, o coeficiente obtido para a mesma variável foi irrelevante. Como o serviço de energia elétrica (distribuição) foi privatizado durante a década de 1990 e atualmente são oferecidos subsídios para o acesso de famílias de baixa renda a hipótese de atributo concorrente provavelmente não seria mais válida. Por isso a variável foi incluída no modelo: para testar a hipótese de que energia elétrica permanecia como um atributo concorrente ao atributo saneamento. Se fosse deveria apresentar coeficiente negativo e estatisticamente significativo. Na variável “Lixo”, o coeficiente apresentou sinal positivo e significativo enquanto para a variável “Esgotamento Sanitário” a variável mostrou sinal negativo e não significativo.
10
Os resultados obtidos para a variável explicativa “escolaridade” foram os esperados antes da simulação. A “communis officio” produz a expectativa de que o individuo com maior nível de instrução reconheça os benefícios provenientes do acesso aos serviços de saneamento básico e com isso procure usufruí los, mesmo que represente o sacrifício de consumo de outros bens e serviços. Nas simulações efetuadas, o resultado indicou que a variável independente escolaridade é significativa para as duas variáveis dependentes.
44
8 9
Quando este trabalho foi iniciado, existia a expectativa de que o modelo aplicado ao Estado do Ceará refletisse conclusões similares às observadas nos textos que serviram de suporte teórico ao desenvolvimento desta dissertação. Isso porque, apesar da defasagem temporal entre os estudos apresentados nos últimos anos, não houve tempo hábil para que as principais mudanças ocorridas na área de saneamento no período apresentassem seus impactos. Foram elas: a instituição do marco regulatório do setor, ocorrida no princípio de 2007, e a execução de investimentos previstos no Programa de Aceleração de Crescimento – PAC. Ainda assim, os resultados permitiram inferir sobre os problemas que esse trabalho se propôs investigar: Quais fatores influenciam a demanda pelos serviços de saneamento? Quais variáveis determinam a chance de o indivíduo ter acesso aos serviços de saneamento básico?
Os serviços de saneamento revestem se de um caráter de essencialidade, haja vista sua capacidade de aumentar o nível de bem estar, do indivíduo e da sociedade, especialmente pelos seus efeitos sobre a saúde. Como citado anteriormente, no entanto, é possível verificar que a percepção do indivíduo sobre o nível de importância dos serviços de saneamento depende da instrução do consumidor. Se o indivíduo reconhece que o consumo de água tratada e a destinação adequada do esgoto e de resíduos reduzem o risco de contaminação por diversas doenças e ajudam na preservação ambiental, ele aumenta sua disposição a pagar pelo serviço. O consumidor torna se menos sensível às variações tarifárias e o serviço ganha em preferência sobre as demais opções de consumo. Nessa situação, a limitação de renda do consumidor, ou o preço das tarifas cobradas pelo serviço, tem seu poder de influência reduzido. Portanto, fatores como escolaridade e renda influenciam a demanda pelos serviços de saneamento.
usuários, que impõe a necessidade de se interligar à rede coletora. Considerando se as variáveis estudadas pode se concluir que, para o Ceará, o nível de escolaridade e a localização do domicílio são variáveis relevantes na determinação da chance do indivíduo em ter acesso aos serviços de saneamento básico.
A determinação do acesso aos serviços pode ser considerada sugestiva para a implantação de programas de educação sanitária, que ajudam na conscientização dos usuários quanto aos benefícios proporcionados pela existência do saneamento, podendo ser adotado para estimular a procura pelos serviços. Também sugere que a existência de previsão legal para uso dos serviços, como ocorre em Fortaleza, possa minimizar os efeitos das variações nos preços e na renda do consumidor sobre a demanda, garantindo o uso do serviço disponibilizado.
Apesar de ter sido feita referência, no segundo capítulo, à noção de que os resultados observados para a variável “Lixo” podem não refletir a real situação da prestação de serviços públicos na área de resíduos sólidos, entende se que é o momento oportuno de proceder a mais algumas observações sobre o tema.
Embora fosse conveniente, no contexto desta pesquisa, fazer um comparativo entre a forma de coleta de lixo domiciliar e o tratamento que os resíduos recebem em seu destino final, limitações relacionadas ao tempo e à obtenção de dados impossibilitaram o avanço nesse sentido. Essa análise seria importante, pois mesmo quando a forma de coleta represente a melhor opção (coletado diretamente) não há garantia de que seu destino final seja mais adequado (lixão em vez de um aterro ou centro de triagem).
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