ESTADO CONCEITO
INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL
I — Nos termos do artigo 152.º do Decreto-Lei n.º 132/93, de 23 de Fevereiro, com a declaração de falência extinguem-se imediatamente os privilégios creditórios do Estado, das autarquias locais e das instituições de segurança social, ficando os respectivos crédi- tos a ser exigíveis apenas como créditos comuns.
II — O conceito de Estado referido no artigo 152.º do Decreto-Lei n.º 132/93 está utilizado em sentido amplo, abrangendo todo o complexo de autoridade e entidade públi- cas dotadas de poderes de entidade, como é o caso do Instituto do Emprego e Formação Profissional.
SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA Acórdão de 13 de Novembro de 1997 Processo n.º 634/97
A
CORDAM no Supremo Tribunal de Justiça:O Instituto do Emprego e Formação Profissional, inconformado com o acórdão da Relação de Coimbra que, revogando a decisão proferida no processo de falência n.º 84/94 da comarca de Castelo Branco, relativamente à graduação dos créditos sobre a massa falida da firma Oliveira e Louro — Confecções, L.da, graduou como comum o seu crédito aí reclamado, recorre de revista para este Su- premo Tribunal.
Nas respectivas alegações de recurso conclui do seguinte modo:
1 — O douto acórdão recorrido não se pronuncia, salvo melhor opi- nião, sobre questões que devia apreciar, concretamente, quando ignora, na íntegra, toda a matéria constante das respectivas contra-alegações produ- zidas pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional enquanto recor- rido.
2 — O que constitui causa de nulidade do douto acórdão recorrido, nos termos da alínea d) do n.º l do artigo 668.º do Código de Processo Civil, conjugado com o n.º 2 do artigo 660.º do mesmo Código, o que ora se argui ao abrigo do n.º 3 do citado artigo 668.º do Código de Processo Civil.
3 — O regime previsto no artigo 152.º do Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e de Falência, aprovado pelo De- creto-Lei n.º 132/93, de 23 de Abril, não se aplica ao Instituto do Em- prego e Formação Profissional, ora recorrente.
4 — Efectivamente, o sentido daquela norma é o de extinguir os pri- vilégios crediários do Estado em sentido restrito, enquanto representado pelo Governo, das autarquias locais e das instituições de segurança social, sendo que o Instituto do Emprego e Formação Profissional continua a gozar dos respectivos privilégios na reclamação de créditos contra as em- presas devedoras, após a declaração de falência, como no caso sub judice.
5 — É que, a não ser assim, não faria sentido aparecerem autono- mizadas, no citado artigo, a par do Estado, as autarquias locais e, prin- cipalmente, as instituições de segurança social, que, à semelhança do Ins- tituto do Emprego e Formação Profissional, ora recorrente, são também entidades que gozam de personalidade jurídica de direito público, com au- tonomia administrativa e financeira e património próprio, ou seja, em tudo iguais ao Instituto do Emprego e Formação Profissional
6 — Aliás, outra solução não seria de esperar face à especificidade dos créditos do Instituto do Emprego e Formação Profissional, isto é, re- sultando tais créditos da atribuição de apoios financeiros concedidos para efeitos de criação e manutenção de postos de trabalho, bem como para formação profissional, o tratamento a dar-lhe teria de ser obviamente dife- rente.
7 — Em suma, o Instituto do Emprego e Formação Profissional conti- nua a gozar, após a declaração de falência e para efeito de graduação de créditos, dos privilégios creditórios previstos no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro.
8 — O douto acórdão recorrido, ao ter qualificado o crédito do recor- rente como crédito comum, e não como crédito privilegiado, graduando-o em conformidade, procedeu, pois, incorrectamente.
9 — Consequentemente, decidindo, como decidiu, foram violadas as disposições do referido artigo 152.º, assim como do artigo 7.º, do De- creto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro.
10 — É que, gozando o crédito do recorrente do privilégio mobiliário geral previsto na alínea a) do citado artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 437/78, prevalece em relação a todos os outros créditos verificados no processo de falência vertente, nomeadamente sobre o crédito do Banco Nacional Ultramarino.
Neste sentido pede a revogação do acórdão recorrido.
O recorrido Banco Nacional Ultramarino contra-alegou, pugnando pela manu- tenção do acórdão recorrido.
Vem assente a seguinte matéria de facto:
a) Foram reclamados os seguintes créditos:
1.º — 702 255$00 pelo Banco Nacional Ultramarino, referentes ao descontos de duas letras no exercício da sua actividade bancária.
2.º — 309 206$00 pela firma Flor — Fiação Lourenço Ferreira, S. A., com sede em Mortágua, referentes a duas letras por si sacadas e aceites pela falida que as não liquidou na data do vencimento.
3.º — 1 243 725$00 pelo Centro Regional de Segurança Social do Centro — Serviço Sub-Regional de Castelo Branco, por contribuições não pagas e respecti- vos juros de mora.
4.º — 9 680 253$00, sendo 8 820 000$00 de capital e o restante de juros, pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional, provenientes da concessão de um apoio financeiro à falida para a criação de sete postos de trabalho.
5.º — 414 139$00 pela firma Irmãos Martins, L.da, com sede em Vila Nova de Tazem, concelho de Gouveia, por fornecimentos.
6.º — Também por fornecimentos, 496 000$00 por José , resi- dente em .
7.º — 375 726$00, pela Rentequipa — Comércio e Aluguer de Bens e Ser- viços, S. A., com sede em Lisboa, por dois contratos de aluguer que a falida não pagou.
b) Estes créditos não foram impugnados e foram documentados.
c) Foi já declarada a falência da firma Oliveira e Louro — Confecções, L.da, com sede em Louriçal do Canelo, Castelo Branco.
Isto posto, passemos à apreciação das conclusões do recurso, considerando que é por aquelas que se afere da delimitação objectiva deste — artigo 684.º, n.º 3, do Código de Processo Civil.
Começa o recorrente por arguir de nulo o acórdão recorrido com o fundamento de que não se pronunciou «sobre questões que devia apreciar, concretamente, quando ignora, ‘na integra’, toda a matéria constante das respectivas contra-alegações pro- duzidas pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional enquanto recorrido»
na apelação.
Vejamos:
Não o diz precisamente o recorrente quais são as questões cuja pronúncia o acórdão recorrido omitiu.
Deixa ver contudo o recorrente que a sua crítica incide apenas sobre a omis- são de referência expressa no acórdão recorrido à «matéria constante das respecti- vas contra-alegações» …
Percorremos estas e não descobrimos aí qualquer abordagem que mereça a de- signação de «questão» para efeitos do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 668.º e no n.º 2 do artigo 660.º do Código de Processo Civil.
Tudo o que aí se contém são contra-argumentações à tese do recurso.
Consabido é que a temática «questões que devesse apreciar» objecto da in- fracção da alínea d) do n.º l do artigo 668.º do Código de Processo Civil não con- tém as alegações ou contra-alegações das partes no tocante à indagação, interpre- tação e aplicação das regras de direito e apenas essa elaboração mental se verte nas referidas contra-alegações.
Essa peça processual apenas apresenta um conjunto de argumentos, raciocínios de interpretação de uma norma jurídica pelo ângulo oposto ao da tese do recurso.
Ora, como se decidiu no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 2 de Julho de 1974, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 239, pág. 168, a alínea d) do n.º l do artigo 668.º do Código de Processo Civil não abarca os argumentos produ- zidos pelas partes.
E no mesmo sentido se pronunciam ainda, entre outros, os acórdãos do Su- premo Tribunal de Justiça de 6 de Janeiro de 1977, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 263, pág. 187, de 11 de Novembro de 1987, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 371, pág. 374, de 30 de Março de 1990, Acórdãos Doutrinais, n.º 346, pág. 1297, e de 30 de Março de 1990, Dec. n.º 2309, Actualidade Jurí- dica, ano 7.º, n.º 90, pág. 22.
De resto, o acórdão recorrido, pelo oposto, responde, na generalidade, a toda a argumentação do então recorrido, ora recorrente.
A tese e a antítese deste recurso são como que o verso e o anverso da realidade
«Estado», «Estado» em sentido restrito e «Estado» em sentido amplo. A afirmação de uma dessas categorias rebate a outra pelos raciocínios de desenvolvimento.
É nestes termos que se entende que o acórdão recorrido não omitiu pronúncia sobre qualquer questão que devesse conhecer, aliás nenhuma questão desse tipo lhe punham as contra-alegações do então recorrido, ora recorrente.
Improcede assim esta sua crítica.
Passemos agora à análise do problema verdadeiramente controverso nos autos e que consiste em saber se:
a) O Instituto do Emprego e Formação Profissional se integra na no- ção «Estado»; e se
b) O artigo 152.º do Decreto-Lei n.º 132/93, de 23 de Abril, retirou a garantia privilegiada dos créditos do Estado no seu conceito amplo, ou se, pelo contrário, o fez relativamente aos créditos do Estado no seu sentido restrito, ou seja, enquanto apenas representado pelo governo.
Vejamos então:
a) No que ao primeiro ponto do problema respeita, após a prolação do acórdão recorrido a lide apresenta-se serena no sentido de que o Ins- tituto do Emprego e Formação Profissional se inscreve na noção ou rea- lidade política «Estado» em sentido amplo, isto é, como «órgão executor da política global de emprego» — artigo 4.º, alínea g), do Decreto-Lei n.º 247/85, de 12 de Julho.
Como se diz nesse acórdão o Instituto do Emprego e Formação Pro- fissional é um serviço público dotado de autonomia administrativa e fi- nanceira, integrado na administração indirecta do Estado.
O Instituto do Emprego e Formação Profissional é, pois, «Estado», ainda que num sentido amplo deste conceito.
b) Já quanto ao segundo ponto do problema, as partes não uniformi- zam o seu entendimento sobre a abrangência do normativo do artigo 152.º do Decreto-Lei n.º 132/93, de 23 de Abril.
Pretende o recorrente que o conceito de Estado aí invocado é tão-só o do seu sentido restrito, não o abrangendo a ele, portanto.
Pelo contrário, sustenta o recorrido Banco Nacional Ultramarino, e assim se pronunciou o acórdão recorrido, que o conceito de Estado aí referido coincide com o do seu sentido mais amplo.
Vejamos:
Estabelece o artigo 152.º do Decreto-Lei n.º 132/93, de 23 de Abril, que «com a declaração de falência extinguem-se imediatamente os privilégios creditórios do Estado, das autarquias locais e das instituições de segurança social, passando os respectivos créditos a ser exigíveis apenas como créditos comuns».
Um dos primeiros princípios de interpretação das normas jurídicas é o de que ubi lex non distinguit non distinguere debemus.
Aquela norma jurídica usa o conceito «Estado» sem lhe apor qualquer limita- ção ou restrição.
Não se devem ver essas limitações ou restrições no facto de o mesmo preceito legal individualizar ainda as «autarquias locais» e as «instituições de segurança so- cial», contrariamente ao que sustenta o recorrente.
Estas referências, considerando até a sua integração no contexto do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 132/93, de 23 de Abril, de que fazem parte, surgem aí pela força da sua caracterização própria tão intensa que se não individualizadas pode- riam surgir dúvidas sobre a sua não abrangência por aquele dispositivo legal.
Cremos que esta sua referencia reforça até a ideia de que aí se consagra uma noção de Estado na sua concepção mais ampla.
Na verdade, se instituições de autonomia tão intensa como as «autarquias lo- cais» e «instituições de segurança social» aí se contemplam, por que não conside- rar aí abrangidos meros institutos, simples instrumentos de execução de política do Estado, como é o caso do Instituto recorrente?
Das pelo menos cinco vezes que o conceito «Estado» aparece no preâmbulo do decreto-lei em causa, nem uma só vez ele surge limitado ou cercado pela sua simples representação pelo governo.
Bem pelo contrário. O Estado aí aparece como uma referência de todas as pes- soas colectivas de direito público, como é o caso do recorrente, aliás.
É assim que após o anúncio da «doutrina verdadeiramente revolucionária do ar- tigo 152.º do presente decreto-lei», n.º 132/93, se afirma no seu preâmbulo também:
É uma solução que, antes mesmo da necessária revisão da legislação vigente sobre os privilégios creditórios, só pode robustecer a autoridade das pessoas colectivas públicas …
E é o próprio legislador que nesse preâmbulo, um pouco mais atrás, aborda o conteúdo do artigo 152.º em questão como abrangente dos «titulares de créditos privilegiados» sem qualquer reserva, dos «credores munidos de privilégios», sem excepção.
E continua a ser o mesmo legislador que ainda um pouco mais acima, naquele preambulo, até mais preocupado com os «créditos privilegiados» que com os seus titulares, afirma:
Mas a inovação de mais profundo alcance introduzida na nova disci- plina da falência, e em todo o articulado do diploma aliás, é a que se re- fere ao tratamento jurídico dos créditos munidos de privilégio, depois de decretada a falência do devedor.
Também aqui nenhuma excepção se faz a qualquer crédito privilegiado deste ou daquele titular. A todos se dirige pela desinência de «créditos munidos de privi- légio», como é o do recorrente, aqui reclamado após a decretação da falência do devedor.
E o legislador tem consciência do sacrifício que esta revolução na protecção dos créditos do Estado representa para os interesses deste. Assim o expressa no n.º 11 do referido preâmbulo, mas justifica-o pela mais-valia do objectivo final a alcançar.
É neste alinhamento, sem desprezar os mais argumentos expressos no acórdão recorrido, que é de entender, como aí se fez, que o conceito de Estado referido no artigo 152.º do Decreto-Lei n.º 132/93, de 23 de Abril, é o do seu sentido mais amplo, abrangente de todo o complexo de autoridades e entidades públicas, isto é, dotadas, entre o mais, de poderes de autoridade como, designadamente e o que aqui importa, o Instituto do Emprego e Formação Profissional, o ora recorrente.
E a este entendimento não traz prejuízo o argumento do recorrente de que aquele privilégio ainda continuaria a justificar-se como contrapartida de encargos que con- tinuará a suportar ou pelo fim a que se destinou a constituição de tais créditos.
Como já dissemos, o legislador, e neste caso foi o governo sob autorização legislativa, tomou consciência e ponderou sobre todos esses sacrifícios.
Assumiu-os no seu papel de líder do desenvolvimento económico do País num quadro verdadeiramente moral, social e internacional, consagrando-o naquele n.º 11 do referido preâmbulo nos seguintes termos:
[...] julga o Governo ter encontrado neste diploma o instrumento jurí- dico capaz de auxiliar eficazmente as empresas nacionais em dificuldades
financeiras, mas economicamente viáveis, na fase histórica de salutar com- petição empresarial que o aprofundamento da Comunidade Europeia vai exigir de todas as nações nela consagradas.
É nestes termos que entendemos que improcedem todas as conclusões do re- curso, emergindo o acórdão recorrido livre das censuras que o recorrente lhe faz.
Pelo exposto, confirmando-se o acórdão recorrido, nega-se a revista.
Sem custas, por delas estar isento o recorrente aqui vencido.
Lisboa, 13 de Novembro de 1997.
Lúcio Teixeira (Relator) — Ferreira da Silva — Miranda Gusmão.
Sobre o Instituto do Emprego e Formação Profissional e sua natureza jurídica, podem citar-se os pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 93/91, de 11 de Junho de 1992, e n.º 5/97, de 15 de Janeiro de 1998.
Na doutrina, e sobre o tema, v. g., Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. 1.º, 1.ª ed., págs. 187 e segs., e Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo (edição policopiada), 1976, págs. 9 e seguintes.
(A. G.)
