Procuradoria do Domínio Público Estadual Proc. Adm. nº 1802-2406/00-2
“EDITAL. Cadastramento de imóveis rurais para futuras aquisições com recursos do FUNTERRA/RS. Similitude com o modelo previsto pelo Decreto nº 433/92. Inteligência do disposto nos arts. 22, § 1º, e 114 da Lei nº 8.666/93, em exegese harmonizada com o princípio da instrumentalidade das formas.
Possibilidade, desde que o cadastro seja aplicado com restrições.”
PARECER Nº 12776
O Senhor Diretor-Superintendente da Central de Licitações do Estado do Rio Grande do Sul – CELIC submete ao exame desta Procuradoria-Geral do Estado – PGE minuta de edital de cadastramento de imóveis rurais para fins de futura e eventual aquisição com recursos provenientes do Fundo de Terras do Rio Grande do Sul – FUNTERRA/RS.
É o relatório.
A aquisição de imóveis rurais para fins de reforma agrária insere-se
nos objetivos do Fundo de Terras do Rio Grande do Sul – FUNTERRA/RS, instituído pela
Lei Estadual nº 7.916, de 16 de julho de 1984, cuja regulamentação veio pelo Decreto/RS
nº 31.897, de 18 de abril de 19851. A aquisição pode destinar-se a assentamento e reassentamento de trabalhadores rurais sem terra, de agricultores que ocupam áreas indígenas e de pequenos proprietários rurais cujos imóveis tenham sido desapropriados pelo Estado do Rio Grande do Sul2
O cadastramento pretendido pela Administração tem amparo nas normas dos artigos 22, § 1º e 114 da Lei nº 8.666/93
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O edital “sub examine” cumpre três finalidades básicas: 1) tornar público que a Administração intenciona comprar imóveis rurais, valendo-se dos recursos disponíveis no FUNTERRA/RS; 2) convocar eventuais interessados em alienar imóveis rurais ao Estado do Rio Grande do Sul; 3) cadastrar os imóveis rurais ofertados, de modo a possibilitar seja verificado se têm aptidão para satisfazer o interesse público.
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As finalidades do FUNTERRA/RS constam do art. 1º da Lei/RS nº 7.916/84, “verbis”: “Art. 1º - Fica autorizada a instituição do Fundo de Terras do Rio Grande do Sul – FUNTERRA/RS vinculado à Secretaria da Agricultura e Abastecimento, cujos recursos serão utilizados nas ações referentes à compra e venda de terras, indenizações e formação da infra-estrutura econômica e social necessária à viabilização de programas de assentamento, reassentamento e integração-parceria no Rio Grande do Sul, nos termos desta Lei.”
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Conforme o art. 3º: “Constituem-se como beneficiários do FUNTERRA/RS: a) os agricultores sem terra, assim caracterizados os pequenos parceiros, posseiros, meeiros e arrendatários; b) Os pequenos agricultores desalojados das suas terras em decorrência de desapropriações promovidas pelo Estado; c) Os agricultores com insuficiência de terras para absorver a força de trabalho de suas famílias, ou gerar uma renda mínima que garanta a subsistência e o progresso social e econômico das mesmas, desde que sua única fonte de renda seja oriunda da agricultura e o regime de exploração de terra seja direta, pessoal, familiar ou em associações; d) Os trabalhadores rurais sem terra, assim caracterizados os assalariados.”
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Art. 114 – O sistema instituído nesta Lei não impede a pré-qualificação de licitantes nas concorrências, a ser procedida sempre que o objeto da licitação recomende análise mais detida da qualificação técnica dos interessados.
e no consagrado princípio da
instrumentalidade das formas, inteiramente aplicável em licitações públicas. O
procedimento visa ao exame de imóveis rurais disponíveis para compra. Toda aquisição
com recursos do FUNTERRA/RS deve necessariamente ser precedida de estudos, vistorias,
laudos etc. Além disso, devem ser fielmente observados os critérios e objetivos definidos
pelos artigos 181, 182, § 2º, 184, § 2º, I e V, e 186 da Constituição Estadual, bem como
pelo artigo 6º da Lei/RS nº 7.916/84, e pelas normas previstas no Decreto/RS nº 31.897/85,
especialmente no seu art. 4º, “verbis”:
“Art. 4º - À Secretaria Executiva compete:
I – executar as atividades referentes ao Fundo de Terras do Estado nos seus aspectos técnicos, administrativos, contábeis-financeiros e jurídicos, como forma de dar apoio às deliberações e orientações do Conselho de Administração;
II – avaliar as terras;
III – analisar, tecnicamente, projetos e fiscalizar a execução dos mesmos;
(...)
VI – efetuar análises prévias das propostas de financiamentos que deverão ser encaminhadas para apreciação do Conselho de Administração acompanhadas do devido parecer técnico e de viabilidade;
(...)
À Assessoria Técnica compete:
elaborar planos e projetos ligados ao problema de Terras no Estado, com relação a assentamentos e reassentamentos das pessoas relacionadas no art. 3º da Lei nº 7.916, de 16.07.84;
(...).”
Verifica-se que a seleção de áreas de terra (imóveis rurais) a serem adquiridas é bastante complexa. Em primeiro lugar, os imóveis devem ter aptidão para servir aos objetivos almejados pelo legislador, ou seja, ao fim social a que se destinam, v.g:
uso racional e social do solo, para eliminar as distorções do latifúndio; integração em planos de colonização, assentamento e reassentamento, de reaglutinações fundiárias;
assentamentos localizados preferencialmente no Município, região ou microregião de
origem dos agricultores; integração dos assentamentos aos objetivos da política agrícola
etc, não se podendo perder de vista que a política fundiária estadual deve colaborar com o
plano nacional de reforma agrária. Por último, a definição das áreas (imóveis rurais) que
poderão ser adquiridas depende de estudos técnicos, procedimentos e decisões tanto da
Secretaria Executiva do FUNTERRA/RS como do Conselho de Administração do FUNTERRA/RS.
A Secretaria Executiva do FUNTERRA/RS deverá proceder aos estudos técnicos, vistorias e avaliações previstos na legislação de regência, de modo a selecionar áreas de terra que possibilitem o pleno atendimento das finalidades e critérios previstos ou almejados pelas normas constitucionais que tratam das políticas agrícola e fundiária4. Em suma, os órgãos gestores do Fundo – Conselho de Administração e Secretaria Executiva - deverão indicar os motivos da escolha da área cuja propriedade pretenda adquirir. Em outras palavras, em sentido técnico, hão de estar demonstrados os pressupostos do ato administrativo, tanto os objetivos, que dizem aos requisitos formais5, como os pressupostos teleológicos e lógicos dos atos administrativos6
A questão da compra de imóveis rurais com recursos do Fundo de Terras do Rio Grande do Sul e os procedimentos que devem ser observados antes de cada aquisição foi objeto de exame por esta Procuradoria-Geral do Estado no parecer nº 8998, do Procurador do Estado Telmo Candiota da Rosa, no parecer exarado no processo administrativo nº 19672-1000/99-2
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CE/89, arts. 180 a 188.
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Inclusive os procedimentais, com ênfase à observância dos atos que, por imposição normativa, devem preceder a um outro ato, como se verifica no Decreto/RS nº 31.897/85.
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Por pressuposto teleológico deve-se enteder a finalidade do ato, ou seja, o bem jurídico objetivado pelo ato.
No caso em exame, a finalidade há de ser, sempre, a implementação ou realização da política fundiária, tal como balizada pela Constituição Estadual e pela Lei/RS nº 7.916/84. O pressuposto lógico é a “causa” do ato, ou seja, a necessária correlação entre o motivo e o comportamento da administração, valendo aqui ser transcrita a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, op. cit., p. 214: “Com efeito: motivo é o pressuposto de fato; causa é a relação entre ele e o conteúdo do ato em vista da finalidade que a lei lhe assinou como própria. (...) Através da causa, vai-se examinar se os motivos (...) guardam nexo lógico entre de pertinência com a decisão tomada”.
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Atualmente em exame pela Assessoria Especial do Gabinete, pendente de aprovação pelo Sr. Procurador- Geral do Estado.
, da Procuradora do Estado Verena Emma Nygaard, e
na informação PDPE nº 62/99, por mim relatada. O parecer da Procuradora do Estado
Verena Nygaard analisa a utilização dos recursos do FUNTERRA para indenização ou
reassentamento de agricultores que adquiriram imóveis situados em áreas indígenas (áreas
em reservas indígenas).
As finalidades mediatas do procedimento a ser instaurado são simplificar e abreviar futuro procedimento licitatório para compra de imóveis rurais. O cadastro a ser constituído permitirá que a Administração verifique os imóveis que não atendem ao interesse público, isto é, que não têm capacidade ou aptidão para satisfazer os requisitos e critérios estabelecidos pela Constituição Estadual e pela legislação do FUNTERRA/RS.
Não obstante a referência à norma do art. 114 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, o exame da minuta de edital evidencia que o Administrador não pretende iniciar procedimento de pré-qualificação. A pré-qualificação, que é inteiramente cabível no caso “sub examinem”, implica uma dissociação do procedimento licitatório.
Dissocia-se a fase de habilitação do restante do procedimento. Mas essa separação não pode importar em alteração do procedimento legalmente previsto para a fase de habilitação.
No caso de concorrências públicas, por exemplo, a Administração deve publicar o edital de pré-qualificação com estrita observância às normas dos arts. 21, especialmente no que respeita a divulgação e prazo (§ 2º, “a”) e 27 a 33, no que forem aplicáveis, todos da Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
Entendo que somente o integral cumprimento das normas pertinentes à fase de habilitação poderia constituir o procedimento almejado em verdadeira “pré- qualificação”, o que evidentemente dispensaria a repetição do exame desses requisitos em futura licitação para compra de imóveis rurais.
Parece que a Administração objetiva tão-somente instituir um cadastro
de imóveis rurais, tal como previsto na legislação federal sobre reforma agrária. Esse
cadastro inspira-se no Decreto nº 433, de 24 de janeiro de 1992, que disciplina a aquisição
de imóveis rurais, para fins de reforma agrária, por meio de compra e venda, especialmente
em relação ao que dispõe o seu artigo 4º, §§ 1º e 2º. O Decreto em comento regulamenta a
Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964 (o Estatuto da Terra), a Lei nº 8.629, de 25 de
fevereiro de 1993, e a Lei Complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998 (que criou o
Fundo de Terras e da Reforma Agrária – Banco da Terra).
Esse cadastro obviamente não dispensaria a Administração de realizar nova convocação dos interessados em alienar imóveis rurais. O Decreto nº 433/92 só é aplicável às compras de imóveis rurais realizadas pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA. O Estado do Rio Grande do Sul sujeita-se ao regramento da Lei nº 8.666/93, em razão da competência constitucional da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades (art. 22, XXVII ), e da ausência de norma federal, geral ou especial, dispondo em sentido contrário (a questão já foi analisada na informação PDPE nº 62/99). Caso a Administração pretenda adquirir imóveis rurais com recursos do FUNTERRA/RS, é certo que deverá publicar novo instrumento convocatório, com observância dos prazos e formalidades exigíveis para a modalidade pertinente, e efetuar o exame de todos pressupostos de habilitação necessários à participação no certame, especialmente dos previstos nos arts. 28 e 29 da Lei nº 8.666/93.
Vê-se, portanto, que a utilidade do cadastro é inversamente proporcional ao grau de exigências e formalidades do procedimento licitatório. É de pouca utilidade prática nas concorrências, mas bastante ou relativamente útil nas modalidades previstas no artigo 22, incisos II e III, da Lei nº 8.666/93.
A Lei nº 8.666/93 estabelece regras gerais que devem ser obedecidas por Estados e Municípios. Há praticamente unanimidade na doutrina acerca de serem normas gerais os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação previstos nos arts. 17, 24 e 25 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Esse entendimento restou acolhido pelo excelso Pretório no julgamento da Representação nº 911-4, de 20 de maio de 1981.
Naquela oportunidade, o Supremo Tribunal Federal decidiu que as hipóteses de dispensa do procedimento licitatório não poderiam ser ampliadas pelos Estados; somente a União deteria competência para legislar sobre o tema.
Curiosamente, ao deferir medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 927-3-RS8
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Publicada no DJU de 03/11/93, p. 23.801.
, o Supremo Tribunal Federal acabou por reconhecer ou
instituir hipóteses distintas de licitação dispensada para a União e para os Estados, Distrito
Federal e Municípios, pois as normas cuja eficácia fora parcialmente suspensa estariam
vigendo integralmente somente para a União. Alguns doutrinadores têm entendido que o
Supremo Tribunal Federal inovou ao restringir o alcance daqueles dispositivos para as
unidades federadas, estabelecendo situações diferentes de dispensa entre os órgãos federais e os demais integrantes de outras esferas de governo9
Dirigente da Equipe de Consultoria .
Caso a Administração Pública pretenda antecipar a fase de habilitação da licitação, dissociando-a do restante do procedimento, consoante o disposto no art. 114 da Lei nº 8.666/93, o edital deverá exigir que os interessados comprovem a habilitação jurídica e regularidade fiscal. Afora isso, o instrumento convocatório deverá conter normas que excluam as pessoas que não possam transmitir a propriedade do imóvel, bem como os imóveis cuja aquisição seja temerária ou difícil ( v.g.: imóveis com ônus reais, passíveis de evicção ou usucapião, em condomínio etc). Diferentemente da expropriação, a compra-e- venda é modo derivado de aquisição do domínio.
Ante o exposto, manifesto-me no sentido da possibilidade e legalidade do procedimento de cadastramento pretendido pela Administração, desde que sejam observados os limites e restrições quanto à aplicabilidade e utilização do cadastro, conforme explicitado na fundamentação supra, com recomendação de que sejam aplicadas as normas que disciplinam prazos e publicidade nas concorrências, em atenção aos princípios insculpidos no art. 3º, “caput”, da Lei nº 8.666/93, e no art. 37, “caput”, da CF/88.
É o parecer.
“Sub censura”.
Porto Alegre, 19 de abril de 2000.
Bruno de Castro Winkler
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