COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 13.2.2001 COM (2001) 35 final 2001/0047 (COD)
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
Reforçar a qualidade do serviço nos portos marítimos, um elemento essencial para o sistema de transportes na Europa
Proposta de
DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários
(Apresentada pela Comissão)
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
Reforçar a qualidade do serviço nos portos marítimos, um elemento essencial para o sistema de transportes na Europa
INTRODUÇÃO
O Livro Verde da Comissão relativo aos portos e infra-estruturas marítimas1 desencadeou um vivo e esclarecido debate entre as partes interessadas e as instituições europeias.
Não surpreende que assim fosse. O Livro Verde foi a primeira tentativa da Comissão para traçar uma política coerente no sector dos portos e infra-estruturas marítimas, sendo por isso de esperar que tivesse uma ampla audiência. Crescia, além disso, a percepção de que os portos marítimos desempenham um papel chave nas cadeias de transporte intermodal porta-a-porta, que o seu bom funcionamento é essencial para o comércio intra- e extracomunitário e que, com o aparentemente inexorável crescimento da procura de transporte, o modo marítimo e, portanto, os portos marítimos teriam de aceitar uma parte crescente do ónus imposto às infra-estruturas de transporte.
O Livro Branco sobre a política comum de transportes, a publicar em breve, centrar-se-á, entre outros aspectos, no papel cada vez mais importante que os portos terão de assumir para se aliviar a pressão no sector dos transportes terrestres e assegurar um melhor funcionamento do mercado comunitário dos transportes.
Sendo compreensível que as partes envolvidas colocassem a tónica em questões do seu interesse directo, do debate emergiu um conjunto de questões fundamentais que podem ser categorizadas como segue:
– inclusão dos portos marítimos na rede transeuropeia de transportes;
– abordagem sistemática na regulação do acesso ao mercado dos serviços portuários;
– financiamento público dos portos marítimos e das infra-estruturas portuárias.
1. OS PORTOS MARÍTIMOS E A RTE-T
A Decisão nº 1692/96/CE sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (RTE)2 prevê um amplo quadro para a criação de uma rede de infra-estruturas integrada e multimodal. Os portos marítimos desempenham obviamente um papel importante nessa rede.
Embora a decisão RTE defina as categorias de projectos portuários e conexos de interesse comum, os objectivos específicos dos projectos e as condições específicas a preencher, não foi possível um acordo quanto à identificação dos portos marítimos em causa, e à sua inclusão
1 COM(1997) 678 final de 10.12.1997
2 JO L 228 de 9.9.1996, p.1
nos planos directores (mapas) da RTE, essencialmente devido a divergências quanto aos critérios do volume e/ou do tipo de tráfego.
Conforme se comprometera anteriormente, a Comissão procedeu a uma nova análise da situação, tendo concluído que a posição dos portos marítimos (e dos portos de navegação interior e terminais intermodais) carecia de maior especificação nas orientações, tendo em vista a realização dos objectivos multimodais da RTE.
De facto, uma vez que a RTE se apresenta como uma rede multimodal de infra-estruturas, que deverá conjugar e integrar progressivamente os diferentes modos de transporte e redes nacionais, não se justificaria continuar a excluir os portos marítimos.
A Comissão propôs, assim, a identificação, segundo critérios objectivos3, de cerca de 300 portos marítimos a incluir nos planos directores e procurou melhorar a definição de projectos relevantes de interesse comum relacionados com os portos. As reacções ao Livro Verde foram unânimes em reivindicar para os portos marítimos um lugar adequado na RTE.
A proposta da Comissão não foi ainda aprovada pelo Parlamento e o Conselho. As instituições procuram actualmente chegar a acordo, parecendo estar próxima uma solução satisfatória. A Comissão já demonstrou a sua vontade de encontrar uma solução e irá continuar a trabalhar nesse sentido.
2. ACESSO AO MERCADO DOS SERVIÇOS PORTUÁRIOS
'Serviços portuários' são serviços de natureza comercial prestados a título oneroso aos utentes do porto, não estando o preço destes serviços normalmente incluído nas taxas cobradas pela escala ou pela utilização do porto.
É óbvio que a qualidade, a eficiência e a relação preço-desempenho dos serviços portuários são essenciais para a qualidade geral do serviço prestado pelos portos. Estes factores tornaram-se elementos fundamentais na concorrência em que entram os portos comunitários para atrair clientela.
Historicamente, a prestação de serviços portuários tem assentado em direitos exclusivos e/ou monopólios de direito ou de facto de natureza pública ou privada. O debate lançado pelo Livro Verde mostra que as estruturas convencionais estão em erosão e importantes desenvolvimentos a ocorrer nos Estados-Membros.
No sector da movimentação de carga, as estruturas tradicionais têm sido desafiadas, muitas vezes com êxito, daí resultando uma supressão gradual das restrições em muitos mercados, que ganharam uma orientação mais comercial com a participação crescente do sector privado e, como é geralmente reconhecido, uma eficiência acrescida, acompanhadas por uma política tarifária mais pautada pelas regras do mercado.
3 Os critérios são:
– Os portos marítimos estarem abertos a todos os operadores comerciais;
– O volume de tráfego (1 milhão de toneladas de mercadorias ou 200 000 passageiros internacionais por ano), com certas excepções para as ilhas gregas;
– A importância estratégica: assegurar a continuidade territorial entre ligações terrestres da RTE.
Esta evolução geral é bem vinda, mas está longe de ser uniforme em todos os portos comunitários. Tem-se assinalado, em muitas ocasiões, a necessidade de regras claras e fiáveis que definam os direitos e obrigações dos actuais e potenciais prestadores de serviços e das autoridades nacionais competentes que fiscalizam os portos e/ou procedem à selecção dos prestadores de serviços.
Outros serviços portuários não registaram o mesmo nível de evolução, prevalecendo ainda restrições e monopólios públicos ou privados, em particular no serviço de pilotagem e, embora em menor grau, nos serviços de reboque e amarração. Os portos estão conscientes de que uma das consequências desta situação é a prestação destes serviços representar frequentemente um factor de custo desproporcionado para os utentes, factor de custo esse que, por sua vez, se tornou um importante elemento da concorrência interportuária.
Apesar dos diferentes níveis de abertura do mercado nos Estados-Membros, e mesmo entre os portos de um Estado-Membro, o princípio da abertura gradual deste sector à concorrência foi adoptado por todos os Estados-Membros.
Ninguém contesta que os serviços portuários de natureza comercial se regem pelas regras de concorrência do Tratado e pelas regras das grandes liberdades: a liberdade de estabelecimento e a livre circulação dos trabalhadores, das mercadorias e dos serviços.
Há todavia factores específicos dos portos que não podem ser ignorados. O espaço que os portos oferecem poderá ser limitado; os portos têm um papel bem definido nos procedimentos aduaneiros comunitários e uma responsabilidade específica na segurança no mar e em terra e na protecção do ambiente. Estas considerações podem constituir motivo legítimo para restrições ao acesso ao mercado do fornecimento de certos serviços portuários. Nenhuma restrição pode, todavia, justificar-se incondicionalmente. Acresce que a diversidade dos portos comunitários impõe uma abordagem diferenciada. Uma vez que nenhum porto é igual a outro, tem-se argumentado, com justeza, que as características de um porto influenciarão certas decisões sobre o nível de acesso ao mercado dos serviços portuários nesse porto.
A Comissão tem tratado os problemas relacionados com a aplicação das regras do Tratado caso a caso e irá continuar a satisfazer esta obrigação. As consultas efectuadas mostraram, todavia, que há um amplo consenso quanto à necessidade de se estabelecer um quadro regulamentar a nível comunitário, que fixe regras mais sistemáticas para o acesso ao mercado dos serviços portuários nos portos com tráfego internacional sem deixar de levar em consideração os requisitos de segurança marítima e de protecção do ambiente, e, quando adequado, as obrigações de serviço público, e de reconhecer a diversidade destes portos. Tal quadro deverá acompanhar e orientar as medidas nacionais de eliminação das restrições ainda existentes no mercado dos serviços portuários, garantindo simultaneamente, com base no princípio da subsidiariedade, que o processo respeite as especificidades locais, regionais e nacionais.
O apoio a tal abordagem não é unânime. Há quem defenda que não é necessário um novo quadro regulamentar, dado que as restrições ao acesso ao mercado da movimentação de carga já foram praticamente eliminadas. Esta visão não reflecte, contudo, a situação no conjunto da Comunidade nem tem em conta, em qualquer caso, a inadequação, na opinião de muitos, das regras processuais associadas à concessão de autorizações. Os pilotos portuários e, em bastante menor grau, os operadores dos serviços de reboque opõem-se ao estabelecimento de um quadro regulamentar e defendem a manutenção das estruturas actuais, argumentando que as mesmas têm garantido níveis de segurança elevados, enquanto os amarradores mantêm uma posição neutra. Apreciando embora a contribuição dos pilotos e dos operadores dos
serviços de reboque para a segurança portuária, essa contribuição não constitui, por si só, argumento suficiente para dispensar a priori estes serviços da aplicação das regras do Tratado ou de um novo quadro regulamentar comunitário, que terá, todavia, de assegurar a devida consideração dos aspectos da segurança e das especificidades locais.
O desafio consiste, portanto, em conjugar os imperativos de segurança marítima e de protecção do ambiente, e, quando necessário, as obrigações de serviço público, com uma estrutura regulamentar compatível com um regime de concorrência. Tendo por base as amplas consultas efectuadas, a Comissão propõe, no domínio do acesso ao mercado dos serviços portuários, o quadro legislativo apresentado no Anexo 1.
Dada a complexidade dos regimes que governam os portos nos Estados-Membros e a diversidade dos portos em dimensão, estatuto, função e requisitos de segurança marítima e de protecção do ambiente, considera-se que uma directiva é o instrumento jurídico mais adequado, visto deixar a cargo dos Estados-Membros as medidas de execução do quadro regulamentar.
3. AS FINANÇAS PÚBLICAS E OS PORTOS MARÍTIMOS
O regime de propriedade, organização e gestão dos portos é bastante diferente de Estado-Membro para Estado-Membro e mesmo a nível de cada Estado-Membro, criando uma grande diversidade no sector portuário. Aceitando-se embora que a decisão quanto ao regime de propriedade e organização pertença aos Estados-Membros, a questão dos fluxos financeiros entre os poderes públicos, os operadores portuários e os utentes das instalações e serviços portuários é crucial do ponto de vista da concorrência.
No passado, assumia-se que cabia ao contribuinte financiar os portos e instalações portuárias.
Desenvolveu-se, todavia, uma clara tendência para uma maior participação do sector privado no seu financiamento. Em resultado desta evolução, o financiamento de muitas instalações portuárias é hoje crescentemente assumido pelo sector privado, tendendo as autoridades portuárias a confinar-se cada vez mais ao seu papel de "senhorio" e a financiar e explorar apenas as instalações essenciais para o funcionamento seguro e eficiente do conjunto do porto.
Simultaneamente, cresce o número de portos que procura ter um papel comercial mais activo em cooperação com parceiros privados internos e externos ao porto. Na verdade, muitos portos operam já inteiramente em bases comerciais.
3.1. Relatório sobre o financiamento público e as práticas tarifárias dos portos marítimos comunitários ("inventário")
Em tais circunstâncias, não é de estranhar que a concorrência interportuária, intensificada pelo estabelecimento do mercado interno, seja influenciada pelas políticas portuárias dos Estados-Membros, elas mesmas muito variadas. Esta situação poderá ou não exigir iniciativas a nível da Comunidade, mas todas as instituições comunitárias consideraram que, para o debate poder avançar, havia que reunir informações suficientes sobre questões tão importantes como as estruturas organizativas e de gestão dos portos comunitários, os fluxos financeiros do sector público para os vários tipos de portos e as práticas tarifárias destes.
A Comissão, com o apoio e a participação activa dos Estados-Membros, procedeu, assim, à recolha de informações, na forma de um inventário das práticas de financiamento público e de tarifação nos portos comunitários, cujos resultados se comprometeu a publicar; o inventário figura no Anexo 2.
Embora as informações relativas aos Estados-Membros tenham por base situações e dados anteriores e se tenha entretanto registado uma evolução significativa, considera-se todavia que as informações permanecem válidas na sua essência e podem constituir uma base útil para o prosseguimento dos trabalhos.
O inventário não carece de explicações complementares, pelo que não se reproduzem aqui os seus elementos concretos. Será oportuno, todavia, referir algumas conclusões fundamentais.
• Apesar do crescente envolvimento privado no sector portuário, estima-se que os portos em que o investimento e outras decisões políticas e de gestão, nomeadamente a tarifação, dependem ou são influenciadas, embora em graus distintos, pelos poderes públicos movimentam 90% do tráfego marítimo comunitário.
• O investimento público em projectos portuários representa 5 a 10% do investimento comunitário total em infra-estruturas de transporte. Os alvos deste investimento não são todavia os mesmos em toda a Comunidade: na região do Báltico privilegia-se o financiamento de investimentos em novas infra-estruturas, enquanto as regiões do Mar do Norte e do Mediterrâneo registam fortes investimentos em programas de modernização.
• A transparência dos fluxos financeiros públicos é insatisfatória: os sistemas contabilísticos não permitem normalmente a obtenção de dados agregados sobre os investimentos públicos num porto nem o rastreio adequado dos fluxos de recursos públicos e sua utilização nos portos que são simultaneamente gestores de infra-estruturas públicas e entidades comerciais.
• Os sistemas de tarifação e de recuperação de custos variam significativamente; a recuperação dos custos nem sempre é o objectivo principal.
• O sector dos serviços portuários está a desenvolver-se e crescem visivelmente as possibilidades de acesso ao mercado. No entanto, as regras processuais, que deveriam garantir um processo de selecção aberto e equitativo quando o número de prestadores de serviços é limitado, são pouco claras e deixam muito a desejar.
3.2. Transparência
O inventário confirma a opinião expressa anteriormente pela Comissão e outras entidades de que os actuais níveis de transparência no sector portuário são inadequados para se dispor de dados agregados sobre os recursos públicos que entram nos portos, quando essa entrada de fundos tem por base programas nacionais, e se rastrear os fluxos de recursos públicos e sua utilização nas entidades portuárias que exercem simultaneamente a gestão do porto, incluindo a gestão das infra-estruturas portuárias, e actividades comerciais neste.
Uma informação facilmente disponível sobre os fluxos de recursos públicos, qualquer que seja a sua fonte, ajudaria a Comissão no tratamento dos auxílios estatais. De acordo com as regras do Tratado, os Estados-Membros são obrigados a notificar à Comissão qualquer auxílio que concedam; quando, por qualquer motivo, um auxílio estatal tenha de ser investigado, a Comissão requer normalmente que lhe sejam fornecidas informações sobre os fluxos de
recursos públicos, informações essas que, nos termos das regras orçamentais nacionais, deverão estar rapidamente disponíveis.
O princípio da neutralidade expresso no artigo 295º do Tratado assegura que este não interfere com as disposições dos Estados-Membros que regem a propriedade imobiliária. A concorrência entre operadores públicos e privados não deve, contudo, ser distorcida por fluxos financeiros dos poderes públicos que possibilitem ao operador público reduzir os seus custos. Actualmente, dada a complexidade dos regimes institucionais e financeiros que governam os portos, a gestão portuária e as infra-estruturas marítimas na Comunidade, nem sempre são claras as relações financeiras entre o sector público, os portos e as outras empresas com actividade nestes.
A realização do inventário mostrou que são utilizados nos portos pelo menos três sistemas contabilísticos principais.
O primeiro sistema contabilístico utilizado na gestão portuária é em geral comparável aos utilizados no sector privado e assenta em princípios de contabilidade geralmente aceites no Estado-Membro respectivo e em auditorias por órgãos independentes. Este sistema é crescentemente utilizado, muito embora o seu propósito essencial não seja, regra geral, pôr em evidência o afluxo, ou não, de recursos públicos, constituindo antes uma ferramenta para a gestão do porto e um instrumento de aferição para os accionistas.
O segundo sistema pode ser classificado como contabilidade pública ou "orçamental".
Destina-se a registar a utilização dos recursos públicos.
O terceiro tipo de sistema contabilístico é utilizado em certos portos que são parte integrante de uma entidade pública mais ampla (o município, por exemplo) e que, por conseguinte, não têm contas distintas. Despesas como os investimentos são efectuadas sob a alçada da entidade pública e registadas no sistema de contabilidade pública do município. Este sistema de
"contas indiscriminadas" destina-se a monitorizar e controlar as finanças da entidade pública no seu conjunto.
Quando se analisam estes três modelos principais de contabilidade, fica claro que, por natureza, nenhum permite a obtenção de informações claras e transparentes sobre os fluxos de recursos públicos para os portos e a utilização que deles fazem as entidades gestoras no desempenho das suas várias funções. Não surpreende que assim seja, uma vez que os sistemas utilizados não foram concebidos para registar a informação agora exigida e para distinguir entre a actividade comercial e a gestão de portos e infra-estruturas públicos. De facto, o sistema de contabilidade orçamental pública utilizado por certos portos sob alçada municipal, com o princípio de universalidade que lhe é inerente, isto é, a não-afectação específica de despesas e receitas, impede a identificação precisa dos fluxos de fundos para as diversas actividades.
As consultas que se seguiram à publicação do Livro Verde assinalaram esta insatisfatória situação, que gera suspeição e recriminações, justificadas ou não, entre os portos, impede a Comissão de controlar adequadamente, quando necessário, o cumprimento das regras relativas aos auxílios estatais e pode, em geral, ser um obstáculo à concorrência numa altura em que os Estados-Membros e as autoridades portuárias estão a introduzir nos portos mais iniciativa privada, mais concorrência e mais capital.
A Comissão crê que a aplicação da Directiva 2000/52/CE4 da Comissão, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas (Directiva “Transparência”), conjugada com a obrigação legal de separação de contas a introduzir na directiva relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários agora proposta, irá produzir melhorias assinaláveis.
3.2.1. A Directiva "Transparência"
A Directiva "Transparência" [nº 1 do artigo 1º] reconhece que as empresas públicas continuam a ter um importante papel na economia dos Estados-Membros, mas exige que as relações financeiras entre os poderes públicos e as empresas públicas sejam transparentes, a fim de assegurar uma concorrência leal entre as empresas públicas e entre as empresas públicas e privadas e a aplicação efectiva das regras de concorrência do Tratado. O nível de transparência adequado será conseguido se ressaltarem claramente os seguintes elementos:
• a atribuição de recursos públicos efectuada directamente pelos poderes públicos às empresas públicas em causa,
• a atribuição de recursos públicos efectuada pelos poderes públicos por intermédio de empresas públicas ou instituições financeiras e
• a utilização efectiva desses recursos públicos,
e aplicar-se-á, em especial, aos seguintes aspectos das relações financeiras entre os poderes públicos e as empresas públicas:
(a) a compensação das perdas de exploração, (b) as entradas de capital ou as dotações,
(c) as entradas a fundo perdido ou os empréstimos em condições privilegiadas,
(d) a concessão de vantagens financeiras sob forma de não-percepção de benefícios ou de não-cobrança de créditos,
(e) a renúncia a uma remuneração normal dos recursos públicos utilizados e (f) a compensação de encargos impostos pelos poderes públicos.
Estas regras aplicam-se aos portos que são propriedade pública, sendo a estrutura jurídica do porto irrelevante5. De facto, um porto público não precisa sequer de ter personalidade jurídica distinta da do Estado, uma vez que, caso contrário, os Estados-Membros poderiam, conferindo a um porto um determinado estatuto jurídico ou não lhe conferindo qualquer estatuto, decidir que portos ficariam abrangidos pela Directiva "Transparência". Note-se, a este respeito, que o facto de uma entidade que desenvolve uma actividade económica industrial ou comercial estar integrada na administração pública e não ter personalidade jurídica distinta não impede a existência de relações financeiras entre ela e o Estado. Com o mecanismo das dotações orçamentais, o Estado tem, por definição, o poder de influenciar a
4 JO L 193 de 29.7.2000, p.75; altera a Directiva 80/723/CEE
5 Acordão do Tribunal de Justiça no processo 118/85, Comissão contra a República Italiana
gestão económica da empresa, o que lhe permite compensar a empresa pelas perdas de exploração e atribuir-lhe novos fundos. Pode, portanto, permitir que a empresa desenvolva a sua actividade à margem das regras da gestão comercial normal, precisamente a situação que a directiva visa tornar transparente.
A Directiva "Transparência" reconhece também [nº 2 do artigo 1º] que, em certos sectores, os Estados-Membros concedem direitos especiais ou exclusivos a determinadas empresas ou subvencionam ou dão outro tipo de compensação a empresas incumbidas da prestação de serviços de interesse económico geral6, uma situação comum no sector portuário comunitário.
Estas empresas, que podem ser públicas, privadas ou mistas, entram frequentemente em concorrência com outras empresas.
O nível de transparência adequado será conseguido se ressaltarem claramente os seguintes elementos:
• os custos e receitas associados às diferentes actividades e
• a metodologia de afectação ou imputação dos custos e receitas às diferentes actividades e se:
(a) as contas de exploração correspondentes às diferentes actividades forem distintas, (b) todos os custos e receitas forem correctamente afectados ou imputados com base na
aplicação coerente de princípios contabilísticos de custeio fundados em bases objectivas e
(c) os princípios contabilísticos de custeio com base nos quais são elaboradas as contas distintas forem claramente definidos.
À semelhança do artigo 1º, estas obrigações são aplicáveis às empresas independentemente da sua estrutura jurídica e de as actividades em causa serem ou não desenvolvidas por uma entidade distinta.
A Directiva "Transparência" prevê excepções. Para o sector portuário é particularmente importante que as obrigações nela previstas se apliquem apenas às empresas cujo volume de negócios anual líquido nos dois últimos exercícios tenha excedido 40 milhões de euros.
Quando a compensação pela prestação de serviços de interesse económico geral é fixada para um período adequado e por um processo aberto, transparente e não-discriminatório, a Directiva "Transparência" não exige que as empresas tenham contas distintas.
3.2.2. Proposta de directiva relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários
A Comissão propõe (no artigo 12º) que a entidade gestora de um porto que preste ela própria serviços portuários deverá separar as contas desta actividade das contas das suas outras actividades, de acordo com a prática comercial vigente e com os princípios de contabilidade geralmente aceites. Assegurar-se-á assim que:
(a) as contas de exploração correspondentes às diferentes actividades são distintas;
6 Os serviços de interesse geral na Europa, JO C 281 de 26.9.1996, p.3
(b) todos os custos e receitas são correctamente afectados ou imputados com base na aplicação coerente de princípios contabilísticos de custeio fundados em bases objectivas;
(c) os princípios contabilísticos de custeio com base nos quais são elaboradas as contas distintas são claramente definidos.
O relatório de auditoria das contas anuais deverá indicar a existência ou, obviamente, a inexistência de fluxos financeiras entre a actividade de serviços portuários da entidade gestora do porto e as suas outras actividades.
Quando a entidade gestora do porto for o único prestador de um determinado serviço portuário, possibilidade que a directiva prevê, deverão seguir-se as mesmas regras.
A Comissão ponderou a oportunidade de se incrementar o nível de transparência através da alteração da Directiva "Transparência" ou da introdução de um regulamento similar ao Regulamento 1107/707 relativo aos auxílios concedidos no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável, que prevê requisitos de informação.
A alteração da "Directiva Transparência" seria uma opção viável, visto que a mesma já foi alterada a fim de atender a especificidades sectoriais e não há razão para não se adoptar uma abordagem similar no que respeita ao sector portuário.
Um regulamento comparável ao Regulamento 1107/70, com regras de transparência adequadas, seria outra opção, tanto mais que para os portos, ao contrário do que acontece relativamente aos modos de transporte terrestres, não há legislação específica no domínio dos auxílios.
A Comissão considera, todavia, que a aplicação da Directiva "Transparência" na sua nova redacção, conjugada com a introdução de regras para a contabilidade no sector dos serviços portuários, irá incrementar significativamente o nível de transparência nos portos. Decidiu, assim, não propor a alteração da Directiva 80/723/CEE (na sua nova redacção). Esta e a outra opção atrás referida continuam em aberto e poderão ser utilizadas caso das medidas atrás referidas não resulte um incremento dos níveis de transparência no sector.
3.3. Auxílios do Estado aos portos
O debate lançado com a publicação do Livro Verde e a realização do inventário confirmam a significativa diversidade dos regimes de financiamento dos portos e infra-estruturas marítimas na Comunidade, diversidade que reflecte as diferentes abordagens seguidas no que respeita à sua organização e regime de propriedade.
Foi pedido à Comissão que delineasse orientações relativamente aos auxílios estatais no sector portuário para construção de infra-estruturas portuárias.
7 JO L 130 de 15.6.1970, p.1, com a última redacção, que lhe foi dada pelo Regulamento nº 543/97 do Conselho (JO L 84 de 26.3.1997, p.6)
Uma das razões principais aduzidas em favor de tal iniciativa é o facto de a Comissão ter definido orientações para outros sectores8sobre as condições em que poderão ser autorizados auxílios estatais e também o facto de existirem certas categorias de auxílios9 que a Comissão autorizará e que, sob reserva de exclusões, se poderão igualmente aplicar no sector portuário.
A existência de orientações para outros sectores não é motivo suficiente para definir orientações formais da Comissão relativas aos auxílios estatais aos portos, tanto mais que as partes interessadas favoráveis a orientações neste domínio se opõem expressamente a tais auxílios.
Por outro lado, a Comissão tem plena consciência de que uma orientação, e uma clarificação das regras em vigor, seria útil quer para os Estados-Membros e as autoridades portuárias quer para a própria Comissão. Para além das regras do Tratado, tal clarificação terá de se basear também na jurisprudência. Esta é escassa no que respeita aos portos. E como a clarificação de regras do Tratado não deverá ter por base situações teóricas, quando a situação real será diferente e nem sempre transparente, qualquer tentativa de clarificação terá de considerar-se, de momento, um exercício teórico; a Comissão irá pois prosseguir a sua abordagem casuística, em que apenas os factos e os aspectos específicos de cada caso determinam os resultados.
Nos termos do nº 1 do artigo 87º do Tratado, são auxílios estatais "os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam".
Os auxílios estatais podem, portanto, assumir várias formas, nomeadamente subvenções, empréstimos a uma taxa de juro inferior à taxa comercial e garantias, isenção total ou parcial de taxas, impostos ou contribuições sociais, benefícios fiscais na forma de amortizações aceleradas ou majoradas, subvenções aos custos de exploração ou de formação e outros benefícios como a prestação gratuita de serviços.
Ainda de acordo com o nº 1 do artigo 87º, apenas os auxílios selectivos, isto é, os que favoreçam certas empresas ou certas produções, constituem auxílios estatais; as medidas genuinamente não-selectivas e não-discriminatórias não são consideradas auxílios estatais.
Qualquer auxílio estatal selectivo que falseie ou ameace falsear a concorrência será considerado incompatível com o mercado comum na medida em que afecte as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
O nº 2 do artigo 87º estatui três categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum. O nº 3 do mesmo artigo enumera outras cinco categorias de auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, sob reserva de apreciação pela Comissão.
As regras do Tratado relativas aos auxílios estatais não se aplicam apenas às empresas privadas, aplicam-se igualmente às empresas públicas e às empresas a que os Estados-Membros concedam direitos especiais ou exclusivos (nº 1 do artigo 86º) ou encarreguem da gestão de serviços de interesse económico geral (nº 2 do artigo 86º).
O artigo 88º obriga os Estados-Membros a notificarem à Comissão, para aprovação, os planos de atribuição ou modificação de auxílios estatais.
8 Por exemplo, os sectores do transporte marítimo, da aviação, do aço, da construção naval
9 Ao emprego, por exemplo
Embora no sector portuário as partes interessadas já façam distinção entre investimentos em infra-estruturas e superstruturas, activos mobiliários e serviços operacionais, tal distinção não pode substituir o critério fundamental que o Tratado estabelece para a definição de auxílio estatal, o da selectividade (nº 1 do artigo 87º). Este critério continua a ser o único instrumento para determinar se uma medida concreta de investimento, seja em infra-estruturas, superstruturas, activos mobiliários ou serviços operacionais portuários, constitui ou não um auxílio estatal.
No que se refere às infra-estruturas, as partes interessadas consideram útil uma subdivisão entre infra-estruturas "públicas (de interesse geral)" e infra-estruturas "específicas do utente".
As infra-estruturas "públicas (de interesse geral)" são acessíveis a todos os utentes sem discriminação. Compreendem os acessos marítimos e a manutenção (diques, quebra-mares, comportas e outras estruturas de protecção contra as marés; canais navegáveis, incluindo dragagens e remoção de gelo, ajudas à navegação, faróis, bóias, balizas; cais flutuantes em zonas de maré); as instalações públicas de transporte terrestre no perímetro portuário, as vias de ligação à rede de transportes nacionais ou à RTE; as infra-estruturas da rede de serviços de utilidade pública até ao local do terminal. Os investimentos neste tipo de infra-estruturas são normalmente considerados pela Comissão medidas gerais, visto constituírem despesas incorridas pelo Estado no quadro da sua responsabilidade pelo planeamento e criação de um sistema de transportes no interesse do público, desde que tais infra-estruturas estejam, de direito e de facto, abertas a todos os utentes, reais e potenciais, de acordo com a legislação comunitária. Em casos específicos, todavia, as características de uma infra-estrutura podem fazer que a mesma beneficie uma empresa específica e justificar, consequentemente, a conclusão de que esse investimento constitui um auxílio estatal, apesar de à primeira vista a infra-estrutura parecer pública.
Nas infra-estruturas "específicas dos utentes" incluem-se estaleiros, molhes, as condutas e cabos nos terminais portuários para a rede de serviços de utilidade pública; os trabalhos preparatórios das obras (i.e. terraplenagens e – se necessário – demolição de imóveis e estruturas). Em geral, se os poderes públicos se limitarem a preparar terrenos sua propriedade para construção e os venderem ou arrendarem às taxas do mercado (segundo os procedimentos indicados na comunicação sobre a venda de terrenos públicos)10, a Comissão não considerará tais investimentos em infra-estruturas auxílios estatais. O caso seria outro se, por exemplo, tais preparativos fossem executados com um determinado utilizador final já em vista.
Há dois tipos específicos de investimento, nomeadamente docas e muralhas de cais, que não se enquadram facilmente em nenhum dos grupos atrás referidos. De facto, enquanto para cada um dos exemplos atrás dados é possível haver situações em que as conclusões gerais não se aplicariam, a especificidade de cada obra e a variedade de soluções em estruturas como docas e muralhas de cais impossibilitam que se tirem conclusões mesmo de ordem muito geral. É claro, portanto, que a situação concreta, os beneficiários reais e/ou potenciais, a dimensão e capacidade das instalações e os utilizadores reais e/ou potenciais destas serão elementos essenciais na avaliação que farão os Estados-Membros e/ou a Comissão.
10 Comunicação da Comissão no que respeita aos auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos e imóveis públicos, JO C 209 de 10.7.1997.
Os investimentos em superstruturas podem respeitar a todo o tipo de imóveis (armazéns, oficinas, escritórios) e de equipamento fixo ou semi-móvel, como gruas ou rampas. Tais investimentos favorecem normalmente certas empresas e constituem portanto auxílios estatais, que podem contudo, quando as condições aplicáveis estejam preenchidas, beneficiar das isenções previstas no Tratado.
Tem-se argumentado que um investimento em superstruturas não deve ser considerado auxílio estatal quando esteja prevista a recuperação plena dos custos junto do utilizador.
A Comissão não pode, contudo, aceitar uma conclusão tão geral. Uma empresa que receba fundos para um investimento em infra-estruturas ou equipamento, que seja financiada em condições privilegiadas ou a quem sejam disponibilizados activos para usufruto seu ou dos seus clientes ficará certamente em vantagem. O seu balanço melhorará (activos líquidos, dívida/capital próprio), bem como a demonstração de resultados e o cash-flow, relativamente a uma empresa portuária que tenha de financiar o investimento com os seus próprios recursos ou recorrendo a empréstimos. A recuperação dos custos junto dos utentes não suprime estas vantagens, que constituem, em si mesmas, uma distorção da concorrência, a menos que a escolha do beneficiário e as condições em que obteve o usufruto das instalações tenham resultado de um processo aberto e não-discriminatório. Todavia, nos casos específicos em que se aplicam as isenções previstas no Tratado, tal distorção da concorrência pode ser considerada compatível com o Tratado.
O apoio público a investimentos em activos mobiliários e serviços operacionais, e.g. de prestadores de serviços portuários, favorece geralmente certas empresas, sendo difícil imaginar uma situação em que assim não aconteça.
Tal apoio configurar-se-ia como auxílio estatal, embora se lhe pudessem eventualmente aplicar as isenções previstas no Tratado.
Proposta de
DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1. INTRODUÇÃO
O mercado dos serviços portuários compreende os serviços de valor comercial prestados a título oneroso aos utentes de um porto marítimo, não estando o preço destes serviços normalmente incluído nas taxas cobradas pela escala ou pela utilização do porto. Apesar de este sector de serviços ser essencial para o funcionamento dos portos comunitários e, portanto, para as trocas comerciais da Comunidade, não existe actualmente um quadro regulamentar comunitário específico para os serviços portuários.
Os regimes nacionais que governam os serviços portuários têm todavia de respeitar as liberdades consagradas pelo Tratado (liberdade de estabelecimento, livre circulação dos trabalhadores, das mercadorias e dos serviços) e as regras de concorrência que o mesmo estabelece. Os problemas surgidos com a aplicação destas regras têm sido tratados pela Comissão caso a caso.
Os portos têm um papel crucial no comércio intra- e extracomunitário, papel esse cuja importância se irá acentuar com os esforços para transferir um maior volume do tráfego de mercadorias e passageiros para o transporte marítimo, um modo menos nocivo para o ambiente e menos saturado, e para encorajar o transporte intermodal e o tornar menos oneroso; daí a necessidade de assegurar a sua eficiência.
O mercado interno do transporte marítimo da Comunidade foi liberalizado durante a última década, embora continuem a aplicar-se regras transitórias que permitem restrições no mercado da cabotagem insular da Grécia. A nível dos serviços portuários, a situação varia consideravelmente: em muitos portos existem ainda restrições ao acesso e à igualdade de tratamento dos prestadores de serviços potenciais, com incidências na qualidade e custo dos serviços. É patente, contudo, que a evolução do mercado dos serviços portuários está a acompanhar a do sector do transporte marítimo no sentido de uma maior abertura do mercado, embora com um desfasamento temporal significativo. Essa evolução é todavia bastante díspar.
É pois necessário, no interesse dos operadores, das autoridades e dos consumidores, introduzir regras claras e específicas para o acesso ao mercado dos serviços portuários que tenham em conta as suas características únicas.
2. NECESSIDADE DE ESTABELECER UM QUADRO REGULAMENTAR COMUNITÁRIO
As tendências de evolução recentes tornam necessário substituir a abordagem casuística da aplicação das regras do Tratado por uma abordagem mais sistemática.
A concorrência entre os portos de um Estado-Membro e entre os portos de Estados-Membros vizinhos aumentou consideravelmente com o estabelecimento do mercado interno. Embora todos os portos tenham, como é óbvio, de cumprir as regras estabelecidas pelas autoridades nacionais competentes, a diversidade e complexidade dessas regras e o significativo grau de incerteza dos aspectos processuais assumem uma importância crucial para os utentes dos portos e os prestadores de serviços portuários. O preço e a qualidade dos serviços portuários
tornaram-se um elemento determinante na escolha do porto por um utente potencial.
Um conjunto de regras básicas aplicáveis em todos os portos comunitários asseguraria uma concorrência em pé de igualdade entre os portos e a nível dos próprios portos.
A tendência para a transferência da prestação de serviços portuários do sector público para o sector privado, com vista ao reforço da eficiência, à utilização do saber-fazer do sector privado e à introdução, e reforço, da concorrência entre prestadores de serviços, prosseguiu nos últimos anos, tendo-se mesmo acentuado.
Embora esta tendência não seja uniforme e varie, de facto, consideravelmente entre as diferentes categorias de serviços portuários, todos os Estados-Membros optaram pelo princípio da abertura deste sector à concorrência. As regras aplicadas são todavia bastante díspares e, na realidade, em muitos casos nem sequer é claro quais sejam, dificultando assim desnecessariamente o exercício das liberdades estabelecidas pelo Tratado.
A natureza heterogénea dos serviços portuários e a diversidade dos portos (em estatuto, propriedade, dimensão, função e características geográficas) continuam a ser factores importantes, exigindo que se tenha em devida consideração a especificidade de cada porto e a sua importância para os prestadores de serviços portuários. É esse o caso, nomeadamente, quando existem num porto condicionalismos de espaço e capacidade ou aspectos específicos de segurança marítima e protecção do ambiente a ter em conta. Os portos desempenham, além disso, um papel particular nos procedimentos aduaneiros comunitários.
O princípio da subsidiariedade implica que os Estados-Membros e as respectivas autoridades competentes possam levar em linha de conta as especificidades locais, regionais ou nacionais. A consideração dessas especificidades, que em muitos casos se justifica, não deve contudo restringir indevidamente os direitos dos prestadores de serviços decorrentes das liberdades básicas consagradas pelo Tratado. É portanto necessário definir a nível comunitário as condições do exercício dessas liberdades:
em particular, a limitação do número de prestadores de serviços, quando julgada necessária, deverá ser justificada objectivamente e o processo de concessão das autorizações deverá ser transparente, não-discriminatório, objectivo, relevante e proporcional.
Outra característica de grande número de portos é o duplo papel assumido pela entidade gestora do porto, quer como órgão (público ou, por vezes, privado) responsável pela gestão do porto e o seu desenvolvimento, para o qual são atribuídos em muitos casos fundos públicos, quer como prestador de serviços portuários entre outros prestadores de serviços autorizados. Nem sempre é claro em que condições os prestadores públicos e privados podem concorrer.
Um quadro comunitário para os serviços portuários não se aplicaria a todos os portos independentemente da sua dimensão. Reconhece-se que a aplicação de tal quadro pelos Estados-Membros iria, na maioria dos casos, impor às autoridades um ónus adicional que, para os portos mais pequenos, se afiguraria desproporcionado face aos resultados esperados, uma vez que um volume reduzido de tráfego de mercadorias e passageiros não exige normalmente um número elevado de prestadores de serviços.
Nestas circunstâncias, será adequado estabelecer um quadro jurídico comunitário que, por um lado, assegure o acesso ao mercado dos serviços portuários em conformidade com as regras do Tratado e, por outro lado, permita aos Estados-Membros e respectivas autoridades competentes complementá-lo com regras específicas que tenham em conta as características geográficas e outras dos portos e as especificidades locais, regionais ou nacionais.
3. PROPOSTA DACOMISSÃO
3.1. Princípios fundamentais
• Os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar que os prestadores de serviços portuários têm acesso ao mercado destes serviços.
Este princípio dá aplicação, neste sector específico, às regras do Tratado relativas às grandes liberdades e à concorrência.
A Comissão considera que nenhum serviço portuário de natureza comercial deve estar à partida excluído do quadro comunitário. À proposta legislativa está apensa uma lista de serviços portuários.
• Os Estados-Membros podem exigir que os prestadores de serviços portuários obtenham uma autorização prévia.
Este princípio reconhece que, para assegurar a boa gestão de um porto, com os seus condicionalismos intrínsecos, e para assegurar um nível satisfatório de qualificação profissional, os Estados-Membros poderão estabelecer um regime de autorização prévia para os prestadores de serviços portuários.
A Comissão considera que as condições de concessão das autorizações devem ser transparentes, não-discriminatórias, objectivas, relevantes e proporcionais. Tais condições apenas poderão referir-se às qualificações profissionais, solidez da situação financeira e cobertura do seguro do prestador de serviços, à segurança marítima e à segurança de instalações, equipamentos e pessoas e à protecção do ambiente. Quando se considere adequado impor obrigações de serviço público, estas poderão referir-se à segurança, regularidade, continuidade, qualidade e preço do serviço em causa.
• O número de autorizações apenas poderá ser limitado por condicionalismos de espaço ou capacidade ou, no que se refere aos serviços técnico-náuticos, por restrições associadas à segurança do tráfego marítimo. Tais condicionalismos e restrições devem ser justificados e os Estados-Membros deverão escolher os prestadores de serviços por meio de um processo de selecção transparente, objectivo e não-discriminatório. Os aspectos fundamentais do processo de selecção serão harmonizados.
Este princípio concilia as regras do Tratado relativas à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços com o facto de em certos portos e certas categorias de serviços portuários os condicionalismos e restrições atrás referidos tornarem inevitável essa limitação.
• Os portos em que não há limitações não estão vinculados às regras relativas às limitações, ao processo de selecção, à duração das autorizações e às medidas de transição.
Este princípio reconhece que o objectivo da directiva já foi atingido nesses portos.
• Os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para autorizar a movimentação própria.
Este princípio reconhece que não há, de facto, razão para não autorizar nos portos, em princípio, a movimentação própria, se os operadores considerarem que tal possibilidade lhes permite uma melhor utilização dos seus recursos e ganhos de eficiência a nível dos seus próprios serviços. Reconhece ainda que as condições e os critérios estabelecidos para os operadores que fazem movimentação própria não devem ser mais estritos que os aplicáveis aos prestadores de serviços portuários para o mesmo tipo ou um tipo comparável de serviço.
• Quando preste, ou pretenda prestar, serviços portuários em concorrência com outros prestadores de serviços, a entidade gestora do porto deve ter o mesmo tratamento que qualquer outro concorrente. Tal exige que a entidade gestora não se envolva no processo de selecção dos prestadores de serviços, não discrimine, nessa sua qualidade de gestora, entre as empresas de prestação de serviços em que tem interesses e as outras empresas e que, em especial, separe as contas dos serviços portuários que presta das contas das suas outras actividades.
Este princípio reflecte os princípios gerais da concorrência e as normas de transparência.
• Os Estados-Membros devem assegurar a plena transparência de todos os procedimentos aplicáveis à prestação de serviços portuários, bem como a possibilidade de recurso, incluindo para os tribunais.
Este é o princípio da boa governação.
• Quando há selecção dos prestadores de serviços, o período em que o prestador seleccionado poderá operar deve ser limitado.
Este princípio concilia a necessidade de se preservar a possibilidade de potenciais e futuros prestadores de serviços entrarem no mercado dos serviços portuários com as expectativas legítimas dos prestadores já estabelecidos. Não permite uma solução simples de tipo universal. De facto, é adequado tratar estes casos de forma diferente, consoante o prestador de serviços não tenha efectuado qualquer investimento ou apenas tenha efectuado investimentos insignificantes, por um lado, ou tenha sido obrigado a fazer investimentos, por outro lado, e consoante esses investimentos tenham sido efectuados em activos mobiliários ou imobiliários; e, é claro, terá de se dar a devida consideração ao nível do investimento efectuado.
• As medidas de transição devem ter em conta as expectativas legítimas dos prestadores de serviços já estabelecidos, mas prever, simultaneamente, que as autorizações existentes não concedidas segundo as regras da directiva sejam revistas num prazo razoável.
Este princípio assegura que os objectivos da directiva sejam realizados num período razoável, atendendo embora às legítimas expectativas dos prestadores de serviços já estabelecidos. Para isso deverá ter-se em conta, nomeadamente, os critérios utilizados para determinar a duração das autorizações quando o seu número teve de ser limitado.
• A directiva e a sua aplicação pelos Estados-Membros não devem comprometer a segurança nos portos.
Este princípio confirma a preocupação da Comissão com a segurança marítima;
todas as medidas de regulação do acesso ao sector dos serviços portuários devem garantir plenamente os mais altos níveis de segurança, em particular a segurança marítima, nos portos.
• A directiva e a sua aplicação pelos Estados-Membros não devem comprometer as regras de protecção do ambiente nos portos.
Este princípio confirma a importância que a Comissão atribui à protecção do ambiente.
A proposta não prevê regras no que respeita às estruturas institucionais dos portos nem impede os Estados-Membros de decidirem que organismos deverão actuar na qualidade de autoridades competentes.
Em aplicação do artigo 295º do Tratado, a proposta não prejudica as disposições dos Estados-Membros que regem a propriedade imobiliária dos e nos portos.
A proposta também não prevê normas mínimas ou harmonizadas para a formação e qualificações do pessoal ou para o equipamento. Sem prejuízo da legislação comunitária em vigor e em aplicação do princípio da subsidiariedade, a proposta permite que os Estados-Membros mantenham ou estabeleçam regras adequadas, desde que estas sejam transparentes, não-discriminatórias e objectivas.
Por último, a proposta não estabelece regras harmonizadas no domínio da segurança e da protecção do ambiente, apoiando-se nas regras existentes, que permitem a adequada consideração das especificidades nacionais, regionais e locais.
Esta abordagem é consentânea com as conclusões do Conselho Europeu de Lisboa, de 28 de Março de 2000, em que a Comissão, o Conselho e os Estados-Membros são convidados, no âmbito das respectivas competências, a acelerar o processo de liberalização em sectores como o dos transportes. Tem em conta o parecer expresso pelo Parlamento Europeu, o Comité das Regiões e o Comité Económico e Social sobre o Livro Verde da Comissão relativo aos portos e infra-estruturas marítimas e recolhe um apoio significativo (embora não unânime) dos sectores interessados.
3.2. Linhas gerais da directiva proposta
O artigo 1º define os objectivos da directiva.
O artigo 2º define o âmbito de aplicação da directiva. Precisa que apenas os serviços prestados no interior da zona portuária, e não, por exemplo, no rio em cuja foz se situa o porto, estão abrangidos pela directiva, define, remetendo para o anexo, os serviços portuários abrangidos e introduz um limite de tráfego para os portos a que se aplica a directiva.
O artigo 3º precisa que a directiva não substitui qualquer das obrigações que já incumbem às autoridades nos termos das Directivas 92/50, 93/36, 93/37 e 93/38, relativas aos contratos públicos. Além disso, quando uma destas directivas preveja a adjudicação de um contrato por concurso, serão as disposições dessa directiva, e não as da directiva agora proposta, que determinarão as respectivas modalidades. O nº 3 assegura a aplicação das Directivas 89/48, 92/51 e 99/42 relativas ao reconhecimento mútuo das formações profissionais, em especial quando os Estados-Membros concedam autorizações com base nas qualificações profissionais dos prestadores.
O artigo 4º define os termos essenciais.
O artigo 5º prevê que os Estados-Membros designem autoridades competentes para efeitos da aplicação da directiva.
O artigo 6º estabelece, como regra básica, que os Estados-Membros podem exigir autorizações para os prestadores de serviços portuários. As condições de concessão das autorizações devem ser transparentes, não-discriminatórias, objectivas, relevantes e proporcionais e devem ser tornadas públicas, tal como o procedimento para a sua obtenção. O artigo refere um conjunto limitado de critérios facultativos em que poderão basear-se as autorizações, bem como um conjunto de obrigações de serviço público. Prevê ainda a obrigação de as autoridades competentes proporcionarem uma formação adequada quando as condições locais exijam de um prestador de serviços potencial conhecimentos específicos e o direito dos prestadores de serviços a empregarem pessoal da sua escolha.
O artigo 7º estabelece os procedimentos a seguir quando se deva limitar o número de prestadores de serviços num porto. Exige, todavia, que seja permitido o maior número possível de prestadores e que no sector da movimentação de carga sejam em geral autorizados, pelo menos, dois prestadores. Exige ainda que a decisão sobre tal limitação não seja tomada pela entidade gestora do porto quando esta for também prestadora de serviços no porto ou pretenda sê-lo.
O artigo 8º prevê o estabelecimento de um processo de selecção dos prestadores de serviços e exige que este seja transparente, objectivo e não-discriminatório e se baseie em critérios proporcionados e relevantes. Estabelece certas formalidades essenciais a seguir no processo de selecção, permitindo simultaneamente a utilização dos modernos meios electrónicos de comunicação. Trata, ainda, a situação da entidade gestora de um porto que pretenda prestar um serviço em concorrência com outro prestador. Em tal caso, essa entidade não poderá ser a autoridade responsável pelo processo de selecção, devendo ser designada para este efeito uma entidade independente.
O artigo 9º introduz o princípio da limitação temporal das autorizações concedidas no âmbito de um processo de selecção e associa a sua duração ao critério do investimento em activos: a duração variará consoante os investimentos feitos pelo prestador de serviços tenham sido nulos ou insignificantes e os activos em questão sejam mobiliários ou não. São definidos os períodos de duração máximos.
O artigo 10º impõe aos prestadores de serviços a elaboração de contas para os diferentes serviços portuários.
O artigo 11º estabelece que as regras da directiva se aplicam igualmente à movimentação própria e que os critérios neste domínio não devem ser mais estritos que os fixados para os prestadores de um mesmo tipo ou de um tipo comparável de serviço portuário.
O artigo 12º trata a situação da entidade gestora de um porto que, além da função de gestão, assegura também a prestação de serviços, determinando que a mesma deve separar as contas da actividade de serviços portuários das contas das suas outras actividades. São obrigatórias auditorias e o relatório de auditoria deve incluir informações sobre os fluxos financeiros entre as diferentes actividades da entidade gestora. Este artigo trata também a situação em que para um serviço específico não se encontrou um prestador e a entidade gestora do porto considera, portanto, necessário oferecer ela própria esse serviço e precisa que a entidade gestora não deve discriminar entre prestadores de serviços.
O artigo 13º assegura a plena transparência do processo de selecção e requer dos Estados-Membros que prevejam procedimentos de recurso, incluindo para os tribunais.
O artigo 14º precisa que a directiva não afecta os direitos e obrigações dos Estados-Membros no domínio da ordem pública, da segurança nos portos e da protecção do ambiente.
O artigo 15º assegura que a legislação social é aplicada.
O artigo 16º prevê medidas de transição. Permite que as autorizações existentes se mantenham em vigor inalteradas quando o porto não limite o acesso ao mercado dos serviços portuários, embora as novas autorizações devam obedecer às regras da directiva. Trata também das autorizações existentes concedidas por concurso público ou processo equivalente e que obedecem às regras da directiva, as quais não necessitarão de ajustamentos. Todas as outras autorizações deverão ser objecto de novos procedimentos de acordo com períodos de transição que variam em função do nível e tipo de investimentos efectuados pelo prestador de serviços detentor da autorização em vigor.
O artigo 17º estabelece, para os Estados-Membros, a obrigação de apresentarem relatório sobre a aplicação da directiva e, para a Comissão, a obrigação de elaborar um relatório com base nos apresentados pelos Estados-Membros, eventualmente acompanhado de uma proposta de revisão da directiva.
O artigo 18º refere-se à obrigação dos Estados-Membros de aplicarem a directiva.
O artigo 19º estabelece a data de entrada em vigor da directiva.
O artigo 20º define os destinatários da directiva.
4. JUSTIFICAÇÃO DE UMA ACÇÃO AO NÍVEL DACOMUNIDADE
4.1. Quais os objectivos da acção prevista relativamente às obrigações da Comunidade?
O objectivo da proposta é assegurar uma aplicação mais sistemática das regras do Tratado (as quatro liberdades e as regras de concorrência) no sector portuário.
Introduz regras processuais que visam garantir que todos os prestadores de serviços, actuais e potenciais, dispõem de oportunidades equitativas para entrar no mercado dos serviços portuários. Poder-se-á assim melhorar os serviços portuários e encorajar uma melhor utilização do transporte marítimo enquanto modo alternativo e do transporte combinado, reduzindo a pressão sobre a rede de transportes comunitária.
Sem definir, de acordo com o artigo 295º do Tratado, o regime de propriedade das instalações portuárias e dos prestadores de serviços portuários, a proposta estabelece um sistema de direitos e oportunidades iguais para os prestadores de serviços dos sectores público e privado.
4.2. A acção prevista é da competência exclusiva da Comunidade ou da competência simultaneamente desta e dos Estados-Membros?
A acção é da competência simultaneamente da Comunidade e dos Estados-Membros (nº 2 do artigo 80º do Tratado).
4.3. Qual a dimensão comunitária do problema (por exemplo, quantos Estados- Membros são afectados e que solução se tem utilizado até agora)?
A directiva afecta todos os Estados-Membros com litoral. Embora nos últimos anos os Estados-Membros tenham em geral dado passos significativos para assegurar o livre acesso aos serviços portuários, persistem práticas divergentes a nível quer da cobertura dos serviços portuários quer dos procedimentos seguidos para garantir o exercício dos direitos consagrados no Tratado.
Para assegurar o acesso aos serviços portuários e, ao mesmo tempo, evitar distorções da concorrência, é necessário melhorar e harmonizar, na medida do necessário, as normas, regras e práticas nacionais.
4.4. Qual a solução mais eficaz quando se comparam os meios da Comunidade e os dos Estados-Membros?
Dados os actuais níveis desiguais de acesso ao mercado dos serviços portuários nos Estados-Membros, e até num mesmo Estado-Membro, e as em geral pouco claras e insatisfatórias regras processuais, em particular quando entram em jogo prestadores de serviços do sector público e do sector privado, há necessidade de estabelecer regras básicas a nível da Comunidade. Estas deixam aos Estados-Membros, em aplicação do princípio da subsidiariedade, uma margem discricionária considerável, atendendo, nomeadamente, às características geográficas dos portos, que impõem requisitos distintos de segurança marítima/protecção do ambiente.
A proposta estabelece regras comuns para:
– a aplicação do princípio da livre prestação de serviços no sector dos serviços portuários;
– o direito dos Estados-Membros a exigirem autorização prévia;
– o direito dos Estados-Membros a limitarem o número de prestadores de serviços;
– os procedimentos a seguir, nomeadamente para assegurar a transparência;
– a aplicação do direito de movimentação própria;
– a duração das autorizações;
– os direitos e obrigações das entidades gestoras dos portos na sua dupla qualidade de autoridade e prestador de serviços;
– os procedimentos de recurso.
4.5. Qual o valor acrescentado da acção proposta pela Comissão e qual o custo de não se intervir?
Dada a evolução registada nos últimos anos, é altamente improvável que se venha a criar a nível de toda a Comunidade uma situação satisfatória que garanta a liberdade de prestação de serviços portuários e não distorça a concorrência entre prestadores de serviços nos diferentes Estados-Membros. Isso deve-se essencialmente ao facto de os Estados-Membros, apesar de registarem progressos nos seus esforços para garantir o livre acesso ao mercado dos serviços portuários, não disporem de um quadro comum de regras comunitárias, o que tem como consequência os desenvolvimentos registados serem incoerentes, irregulares e insatisfatórios.
4.6. Quais as modalidades de acção ao dispor da Comunidade (recomendação, apoio financeiro, regulamentação, reconhecimento mútuo, etc.)?
Atendendo à complexidade dos regimes portuários dos Estados-Membros e à diversidade dos portos em dimensão, função e requisitos de segurança marítima e protecção do ambiente, considera-se que uma directiva é o instrumento jurídico mais adequado, visto deixar a cargo dos Estados-Membros as medidas de execução do quadro comum.
4.7. É necessária uma regulamentação uniforme ou será suficiente uma directiva que estabeleça os objectivos gerais deixando a cargo dos Estados-Membros as medidas de execução?
Ver o ponto 4.6.
2001/0047 (COD) Proposta de
DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários
O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o [nº 2 do]
artigo [80º],
Tendo em conta a proposta da Comissão11,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social12, Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões13,
Deliberando de acordo com o procedimento previsto no artigo 251º do Tratado14, Considerando o seguinte:
(1) O objectivo do artigo 49º do Tratado é a eliminação das restrições à livre prestação de serviços na Comunidade; de acordo com o artigo 51º do Tratado, a realização desse objectivo deve enquadrar-se na política comum de transportes.
(2) Com o Regulamento (CEE) nº 4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados-Membros e Estados-Membros para países terceiros15, e o Regulamento (CEE) nº 3577/92 do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados-Membros (cabotagem marítima)16, esse objectivo foi realizado no que respeita aos serviços de transporte marítimo propriamente ditos.
(3) Os serviços portuários são essenciais ao bom funcionamento do sector dos transportes marítimos, dada a sua contribuição essencial para a utilização eficiente da infra-estrutura de transporte marítimo.
(4) No Livro Verde relativo aos portos e infra-estruturas marítimas, de Dezembro de 199717, a Comissão indicava a sua intenção de propor um quadro legislativo para o
11 JO C[…] de […], p.[…]
12 JO C[…] de […], p.[…]
13 JO C[…] de […], p.[…]
14 JO C[…] de […], p.[…]
15 JO L 378 de 31.12.1986, p.1-3. Com a última redacção, que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) nº 3573/90 do Conselho, JO L 353 de 17.12.1990, p.16
16 JO L 364 de 12.12.1992, p.7-10
17 COM(97) 678 final de 10 de Dezembro de 1997
acesso ao mercado dos serviços portuários nos portos comunitários com tráfego internacional. Os serviços portuários deverão ser aí definidos como os serviços de valor comercial normalmente prestados num porto a título oneroso.
(5) Para facilitar o acesso ao mercado dos serviços portuários a nível comunitário dever-se-á suprimir as restrições que impedem o acesso dos operadores de serviços portuários, melhorar a qualidade do serviço prestado aos utentes do porto, reforçar a eficiência e a flexibilidade e reduzir os custos, contribuindo assim para a promoção do transporte marítimo de curta distância e do transporte combinado.
(6) Quando uma autorização concedida nos termos da presente directiva assuma a forma de um contrato que se inscreva no âmbito de aplicação das Directivas 92/50/CEE18, 93/36/CEE19, 93/37/CEE20 e 93/38/CEE21, aplicar-se-ão estas últimas. São igualmente aplicáveis, nos casos adequados, as Directivas 89/48/CEE22, 92/51/CEE23 e 99/42/CE24relativas ao reconhecimento mútuo das formações profissionais.
(7) A diversidade da legislação e práticas nacionais gerou disparidades nos procedimentos seguidos e criou incerteza jurídica quanto aos direitos dos prestadores de serviços portuários e às obrigações das autoridades competentes. É portanto do interesse da Comunidade estabelecer um quadro jurídico comunitário que estabeleça as regras básicas de acesso ao mercado dos serviços portuários e defina os direitos e obrigações dos actuais e potenciais prestadores de serviços e das entidades gestoras dos portos, bem como os procedimentos a seguir na concessão de autorizações e nos processos de selecção.
(8) Tendo em conta os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, estabelecidos no artigo 5º do Tratado, o objectivo da acção prevista, garantir o acesso de qualquer pessoa singular ou colectiva estabelecida na Comunidade ao mercado dos serviços portuários, que não pode ser suficientemente realizado pelos Estados-Membros devido à dimensão da acção, será portanto melhor alcançado ao nível comunitário. A presente directiva limita-se ao mínimo indispensável para se atingir aquele objectivo e não vai além do necessário para esse efeito.
18 Directiva 92/50/CEE, de 18 de Junho de 1992, relativa aos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços (JO L 209 de 24.7.1992, p.1), com a última redacção, que lhe foi dada pela Directiva 97/52/CE (JO L 328 de 28.11.1997)
19 Directiva 93/36/CEE, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos públicos de fornecimento (JO L 199 de 9.8.1993, p.1), com a última redacção, que lhe foi dada pela Directiva 97/52/CE (JO L 328 de 28.11.1997)
20 Directiva 93/37/CEE, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas (JO L 199 de 9.8.1993, p.54), com a última redacção, que lhe foi dada pela Directiva 97/52/CE (JO L 328 de 28.11.1997)
21 Directiva 93/38/CEE, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações (JO L 199 de 9.8.1993, p.84), com a última redacção, que lhe foi dada pela Directiva 98/4/CE (JO L 101 de 1.4.1998)
22 Directiva 89/48/CEE, de 21 de Dezembro de 1989, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos
23 Directiva 92/51/CEE, de 18 de Junho de 1992, relativa a um segundo sistema geral de reconhecimento das formações profissionais, que completa a Directiva 89/48/CEE
24 Directiva 99/42/CE, de 7 de Junho de 1999, que cria um mecanismo de reconhecimento dos diplomas para as actividades profissionais abrangidas pelas directivas de liberalização e de medidas transitórias, completando o sistema geral de reconhecimento dos diplomas
