Fábio Nieves Barreira
SUBSISTEMA TRIBUTÁRIO DO MEIO AMBIENTE NATURAL
Mestrado em Direito Tributário
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC-SP
Fábio Nieves Barreira
SUBSISTEMA TRIBUTÁRIO DO MEIO AMBIENTE NATURAL
Mestrado em Direito Tributário
Dissertação apresentada à Banca Examinadora como exigência parcial para a obtenção do título de mestre em Direito Tributário, pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, sob a orientação da Professora Doutora Fabiana Del Padre Tomé.
Banca examinadora:
_____________________________________
_____________________________________
AGRADECIMENTOS
À Wanessa Portugal, pela paciência e pelo companheirismo no curso deste trabalho.
Ao Hélcio Honda, companheiro de muitas lutas.
Ao José Henrique Longo, pela disposição em ajudar e aconselhar.
Ao Antônio Corrêa Meyer, com quem sempre posso contar.
À Susy Gomes Hoffman, por apostar em mim.
À Professora Fabiana Del Padre Tomé, pela confiança.
Ao Professor Paulo de Barros Carvalho, pela oportunidade de ser seu aluno.
Ao Presidente da FIESP, Paulo Skaf, que me abriu as portas ao mundo.
À minha família, por estar ao meu lado, e
RESUMO
A presente dissertação tem por fim demonstrar que a Constituição da República protege o valor meio ambiente ecologicamente equilibrado, assim entendido como a relação equilibrada entre o ser e o meio, em função da seleção natural, como condição à vida saudável. Para a realização do valor constitucional, a Lei Maior impõe aos entes políticos o dever de conceder tratamento diferenciado a produtos e serviços e a seus processos de elaboração e prestação, conforme o impacto ambiental que ocasionam ao meio ambiente. O tributo é instrumento de destaque à proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, dispondo a Constituição de princípios ambientais e tributários que delimitam o âmbito da tributação ambiental, formando um subsistema constitucional tributário ambiental. Nesse passo, os entes políticos têm o dever de conferir tratamento tributário diferenciado, através de seletividade, progressividade e benefícios fiscais, aos produtos e serviços e seus processos de elaboração e prestação, na intensidade do impacto ambiental que ocasionem ao meio ambiente, demonstrado por estudo de impacto ambiental, condicionando o comportamento do mercado a se desenvolver de maneira sustentável e outorgando à propriedade a sua função social. Também é dever instituir tributos cuja regra matriz de incidência permite a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
ABSTRACT
This dissertation aims to demonstrate that the Republic Constitution protects the value ecologically balanced environment, understood as the balance between being and environment, depending on natural selection, as a condition to healthy living. For the realization of constitutional values, the Highest Law imposes to political entities the duty to grant preferential treatment to products and services, and their development and delivery processes, as the environmental impact they cause to the environment. The tribute is an outstanding instrument to the protection of ecologically balanced environment, providing the environmental and tributaries principles of the Constitution that delimit the scope of environmental taxation, creating an environmental tax constitutional subsystem. Thus, political entities shall provide differential tax treatment through selectivity, progressivity and tax benefits, to products and services and their development and provision processes, according to the intensity of the environmental impact to the environment that they cause, demonstrated by a study of environmental impact, affecting the behavior of the market to develop in a sustainable way and granting to the property its social function. They must also collect taxes whose incidence allows the protection of ecologically balanced environment.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 11
PRIMEIRA PARTE – NOÇÕES SOBRE O MEIO AMBIENTE NATURAL CAPÍTULO 1 – DELIMITAÇÃO DO VALOR CONSTITUCIONAL MEIO AMBIENTE 1.1 A definição do conceito de meio ambiente ... 13
1.2 Nossa proposta de classificação do meio ambiente ... 15
1.3 O meio ambiente civilizado ... 17
1.3.1 A definição do conceito de meio ambiente do trabalho ... 17
1.3.2 A definição do conceito de meio ambiente cultural ... 17
1.4 O meio ambiente natural ... 18
1.4.1 A definição do conceito de meio ambiente urbano ... 18
1.4.2 A definição do conceito de meio ambiente selvagem ... 19
CAPÍTULO 2 – O DIREITO CONSTITUCIONAL AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO 2.1 A evolução constitucional da proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado ... 20
2.1.1 Constituição Política do Império do Brasil de 1824 ... 21
2.1.2 Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891 ... 21
2.1.3 Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934 ... 21
2.1.4 Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1937 ... 22
2.1.5 Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946 ... 22
2.1.6 Constituição do Brasil de 1967, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 1/69 ... 23
2.2 Os avanços da Constituição de 1988 na proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado ... 23
2.3 A inspiração da Constituição do Brasil de 1988 na Declaração do Meio Ambiente, de Estocolmo ... 24
2.4.1 O meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental de terceira geração ... 26 2.4.2 O meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo de
natureza difusa ... 28 2.4.3 O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como condição à sadia
qualidade de vida (Artigo 5º, caput, e Artigo 225, caput) ... 29 2.5 As áreas constitucionalmente declaradas como patrimônio nacional ambiental,
componentes do meio ambiente ecologicamente equilibrado ... 31
CAPÍTULO 3 – O DEVER DE PROTEÇÃO E PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO
3.1 O dever de defesa e preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado pela coletividade (Artigo 225, caput, CF) ... 33 3.2 O dever de defesa e preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado pelo
Poder Público (Artigo 23 c.c. Artigo 225, caput, CF) ... 33 3.3 O dever de proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado pelos agentes
econômicos, para garantir existência digna à população (Artigo 170, VI, CF) ... 36
SEGUNDA PARTE – SUBSISTEMA TRIBUTÁRIO DO MEIO AMBIENTE NATURAL
CAPÍTULO 4 – A EXISTÊNCIA DE SUBSISTEMA DE DIREITO TRIBUTÁRIO DO MEIO AMBIENTE NATURAL
4.1 Noção de sistema ... 39 4.2 Os níveis de sistema ... 40 4.3 O conjunto de normas tributárias e ambientais de proteção do meio ambiente
equilibrado regido pela Constituição, formador do subsistema positivo do direito tributário do meio ambiental natural, descrito pelo subsistema da Ciência do direito tributário do meio ambiente natural ... 41
CAPÍTULO 5 – OS PRINCÍPIOS ORIENTADORES DA TRIBUTAÇÃO PARA A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE NATURAL ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO
5.2 A discussão acerca da integração dos princípios esculpidos na Rio/92 para a proteção
do meio ambiente ecologicamente equilibrado na ordem jurídica brasileira ... 44
5.3 O princípio do desenvolvimento sustentável ... 47
5.4 O princípio da função socioambiental da propriedade ... 49
5.5 Os princípios da precaução e da prevenção ... 50
5.6 O princípio consumidor-pagador ... 51
5.7 O princípio poluidor-pagador ... 52
5.8 O tratamento doutrinário conferido aos princípios consumidor-pagador e poluidor-pagador ... 54
5.8.1 Crítica ao tratamento doutrinário conferido aos princípios do consumidor-pagador e do poluidor-pagador ... 56
5.8.2 Crítica à aplicabilidade do princípio poluidor-pagador para a exploração ambiental de conteúdo econômico lícita ... 57
CAPÍTULO 6 – INSTRUMENTOS NORMATIVOS TRIBUTÁRIOS PARA A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO 6.1 Fundamentos constitucionais para a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado por meio de instrumentos tributários ... 60
6.2 Nossa crítica à doutrina que fundamenta a instituição do tributo ambiental à proteção do meio ambiente natural ecologicamente equilibrado no princípio do poluidor-pagador ... 61
6.3 O estudo de impacto ambiental como condição à instituição da tributação ambiental no Brasil ... 63
6.4 A natureza extrafiscal da tributação para a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado ... 64
6.5 O princípio da seletividade para a preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado e defesa da sadia qualidade de vida ... 67
6.5.1 Aplicação do princípio da seletividade ao IPI para a realização dos valores constitucionais de proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado ... 69
6.5.2 Dever de aplicação do princípio da seletividade ao ICMS para a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado ... 70
6.5.2.1 A natureza financeira do ICMS Ecológico ... 72
6.5.3 A aplicação seletiva do IPVA para a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado ... 73
6.6.1 O IPTU progressivo no tempo para a defesa do meio ambiente ecologicamente
equilibrado como cumprimento da função social da propriedade urbana ... 77
6.6.2 O ITR progressivo no tempo para a defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado como cumprimento da função social da propriedade rural ... 79
6.7 A natureza extrafiscal da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA ... 80
6.8 A natureza de calamidade pública do desastre ambiental a justificar a instituição de Empréstimo Compulsório ... 83
6.9 A valorização econômica dos imóveis circunvizinhos à obra pública ambiental como condição à instituição da Contribuição de melhoria ... 85
6.10 A possibilidade de instituição de Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico para a proteção ambiental ... 89
6.11 Isenções extrafiscais ... 91
CAPÍTULO 7 – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS LIMITADORES DA IMPOSIÇÃO TRIBUTÁRIA AMBIENTAL 7.1 O risco da interpretação dos princípios resultar em desvalor ... 94
7.2 O princípio da legalidade ... 95
7.3 O princípio da tipicidade ... 97
7.4 O princípio da anterioridade ... 98
7.5 O princípio da irretroatividade ... 100
7.6 O princípio da capacidade contributiva ... 102
7.7 O princípio da igualdade ... 104
7.8 Os princípios da segurança jurídica e da certeza do direito ... 106
7.9 Os princípios da República e da Federação ... 108
7.10 O princípio da não cumulatividade ... 110
7.11 Os princípios da proporcionalidade e razoabilidade ... 110
CONCLUSÃO ... 113
INTRODUÇÃO
A presente dissertação de mestrado busca provar que a Constituição da República estabelece um conjunto de regras e princípios para a proteção do valor meio ambiente natural ecologicamente equilibrado, por meio da tributação, formando um subsistema tributário do meio ambiente natural do direito positivo e da Ciência do Direito.
Com esse escopo, definiremos o conceito de meio ambiente natural, evidenciando que ele consiste na relação condicional equilibrada entre o ser e o meio para a vida, em função da seleção natural. Como relação, será necessário classificar o meio ambiente conforme o critério das espécies de relações existentes entre o ser e o meio, propiciando ao estudo científico o rigor técnico reclamado pela Ciência do Direito.
Será demonstrado, por meio da evolução histórica das Constituições brasileiras, que a proteção ambiental tem natureza constitucional, fincando a Constituição de 1988 um marco na proteção ambiental, ao declarar o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental desta geração e das futuras e incumbir ao Poder Público e à coletividade o dever de preservá-lo a esta geração e às futuras.
Assim, a Constituição da República determina que seja dado tratamento diferenciado, conforme impacto ambiental, a produtos e serviços e seus processos de elaboração e prestação, conforme a intensidade da agressão que causem ao meio ambiente, de modo que a atividade econômica esteja em consonância com os princípios do desenvolvimento sustentável, função socioambiental da propriedade, prevenção e precaução, de forma que o meio ambiente seja preservado.
É nessa medida que a Constituição determina a instituição de tributação ambiental, circunscrita às limitações constitucionais em relação ao poder de tributar, que deverá conferir tratamento tributário discriminatório a produtos e serviços e seus processos de elaboração e prestação, conforme a intensidade da agressão que causem ao meio ambiente, escorados no estudo de impacto ambiental.
CAPÍTULO 1 – DELIMITAÇÃO DO VALOR CONSTITUCIONAL MEIO AMBIENTE
1.1 Definição do conceito de meio ambiente
O artigo 225, caput, da Constituição da República, estabelece que todos têm direito ao
meio ambiente equilibrado. José Afonso da Silva1 destaca que o emprego da expressão meio ambiente pelo legislador é redundante2, na medida em que meio está contido na concepção do
signo ambiente, porém ressalta que o artifício legislativo tem por objetivo reforçar o bem
jurídico protegido, daí por que a expressão meio ambiente se manifesta mais rica de sentido
do que a simples palavra ambiente. Celso Antonio Pacheco Fiorillo e Marcelo Abelha
Rodrigues3 defendem a amplitude semântica da expressão meio ambiente com o argumento de
que o excesso legislativo criaria um maior espaço positivo de incidência da norma:
Trata-se, pois, de um conceito jurídico indeterminado, que propositadamente colocado pelo legislador, visa criar um espaço positivo de incidência da norma, ou seja, se houvesse uma definição precisa de meio ambiente, numerosas situações, que normalmente seriam inseridas na órbita de seu conceito atual, poderiam deixar de sê-lo, pela eventual criação de um espaço inerente a qualquer definição.
Em razão da amplitude do signo meio ambiente, não há consenso entre os especialistas
sobre a definição do seu conceito, mas Édis Milaré4 adverte que é dever do jurista “precisar as noções que se relacionam com sua tarefa de formular e aplicar normas jurídicas”. Nesse desiderato, é dever do cientista manter a uniformidade na apreciação do assunto sobre o qual versa a pesquisa.5 Para tanto, ensina Paulo de Barros Carvalho6 que se espera do cientista do direito que “escolha as premissas, perpetradas, é claro, pelos valores que compuseram sua ideologia, mantendo-se fiel aos pontos de partida, para elaborar um sistema descritivo consistente, dando a conhecer como se aproxima, vê e recolhe o objeto da investigação”.
1 SILVA,José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 19-20. 2 Comungam do entendimento de José Afonso da Silva, sobre a prolixidade do termo meio ambiente, Toshio
Mukai (Direito ambiental sistematizado. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2007, p. 3) e Celso Antonio Pacheco Fiorillo (Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 18). 3 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de direito ambiental e
legislação aplicável. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 24. 4 MILARÉ,Édis.
Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, prática, jurisprudência, glossário. 5. ed. reform., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 109-110.
Toshio Mukai7, resumindo o esforço doutrinário de definição do conceito do bem jurídico protegido pela Constituição, assevera que o signo meio ambiente tem sido entendido
“como a interação de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciam o desenvolvimento equilibrado da vida do homem”. A definição do conceito peca ao reduzir o âmbito da proteção Constitucional ao homem, quando a preservação abrange todas as formas de vida.8
Mais abrangente é a definição do conceito de meio ambiente elaborada por José Afonso
da Silva9, para quem meio ambiente é “a interação do conjunto de elementos naturais,
artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas.”
Porém, a definição do conceito do ilustre cientista não retrata a proteção que a Constituição confere ao objeto estudado. O signo interação, diz o Dicionário Houaiss da
Língua Portuguesa10, consiste na “influência mútua de órgãos e organismos inter-relacionados”. O termo influência, conforme o mesmo dicionário, é “a ação de um agente
físico sobre alguém ou alguma coisa, suscitando naquele ou nesta modificações”11. Assim, a palavra interação pode ser definida como influência que os seres provocam no meio e que
este causa nos primeiros.
Não negamos que o meio influencia o ser, sendo a recíproca também verdadeira. Entendemos, todavia, que o objeto da proteção constitucional é a relação existente entre o ser e o meio, como condição à vida. Esse posicionamento é reforçado pelo caput do artigo 225 da
Constituição, que declara que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é essencial, necessário, à sadia qualidade de vida. Nesse sentido, o meio ambiente consiste no complexo
7 MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2007, p. 3. 8 A Constituição diz que o Poder Público e a coletividade têm a obrigação de preservar e restaurar os processos
ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas (artigo 225, §1º, I) e proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais à crueldade (artigo 225, §1º, VII).
9 SILVA,José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 20.
10 HOUAISS, Antônio. Dicionário Houaiss da língua portuguesa. 2010, s.v. interação. Disponível em: <http://houaiss.uol.com.br/busca.jhtm?verbete=intera%E7%E3o&stype=k&x=13&y=9>. Acesso em: 10 mar. 2010.
de relações entre meio e o ser12, sendo o primeiro condição à vida do segundo. Portanto, há nexo de causalidade13 entre o meio ambiente e a vida14. A influência é, nesse sentido, produto da relação entre ser e meio, mas não condição à existência do ser.
Nesse passo, adotaremos como definição do conceito de meio ambiente: a relação
condicional entre o ser e o meio para a vida15.
1.2 Nossa proposta de classificação do meio ambiente
O meio ambiente tem sido classificado pela doutrina predominante em natural, cultural, artificial e do trabalho.16 Adverte Paulo de Barros Carvalho17 que todas as classificações possuem fraquezas e deficiências, mas isto não afasta o cientista dos rigores da uniformidade e demarcação do objeto estudado18. Ao cientista é reservado o direito à escolha das premissas, desde que se mantenha fiel aos pontos de partida para elaborar um sistema descritivo consistente, dando a conhecer como se aproxima o objeto da investigação, pois o saber do exegeta do direito positivado só será possível por meio de um método dogmático, restritivo do conteúdo da realidade semântica difusa, fundando este corte metodológico em premissas sólidas.19
12 ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de Filosofia. 5. ed. rev. e ampl. Tradução da primeira edição brasileira coordenada e revista por Alfredo Bosi, revisão da tradução e tradução dos novos textos Ivone Castilho Benedetti. São Paulo: Martins Fontes, 2007, s.v. ambiente.
13 Ibid., p. 142. 14 Ibid., p. 37.
15 Advertimos que o Direito é produto humano, regulando relações intersubjetivas, com a finalidade de alterar o mundo social (CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário: fundamentos jurídicos da incidência. 5. ed. rev. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2007a, p. 9-10). Com isso, queremos dizer que o fato de a Constituição proteger a relação entre o ser e o meio para a vida não significa admitir que outro ser possua direito subjetivo ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Não, esse direito é privativo do homem, assim como qualquer outro, pois o Direito se ocupa tão-somente de relações humanas. Mas, à vida do homem é necessário que o meio ambiente, onde se encontram todos os seres vivos na terra, seja protegido, e ao homem foi conferido o direito subjetivo sobre esse bem.
16 José Afonso da Silva diverge da doutrina dominante, classificando o meio ambiente em artificial, cultural e natural, pelo critério do regime jurídico próprio a cada um deles. (SILVA,José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 21-23).
José Afonso da Silva20 declara que os aspectos do meio não estão sujeitos a um regime jurídico comum, permitindo-nos afirmar que a classificação doutrinária do meio ambiente não observa o critério filosófico da uniformidade do objeto, sendo inválida. O bem jurídico constitucionalmente protegido é a relação condicional entre o ser e o meio para a vida. Há duas espécies de relações entre o ser e o meio, com regimes jurídicos distintos, são elas: a) civilizado; e b) natural.21
A proteção constitucional ao meio ambiente civilizado está disciplinada nos artigos 200, VIII, que trata do meio ambiente do trabalho, e 215, que prevê a proteção do meio ambiente cultural. Em ambas as espécies (meio ambiente do trabalho e meio ambiente cultural) do gênero meio ambiente civilizado, é possível depreender duas características: a) a relação com o meio é privativa do homem; dito de outro modo, apenas o homem se relaciona com o meio ambiente civilizado; e b) o meio ambiente civilizado é produto do homem, criação humana, resultando da civilização.
Na Constituição da República, a preservação do meio ambiente natural encontra disciplina nos artigos 182, que disciplina o meio ambiente urbano, e 225, que regula o meio ambiente selvagem. Em ambas as espécies do gênero meio ambiente natural, a relação com o meio não é privativa do ser humano, pois outros seres também se relacionam com ele, e o meio pode ou não ser resultado da ação humana.
É possível afirmar que o meio ambiente é heterogêneo. Daí porque, para estudá-lo, mantendo-se a uniformidade do objeto, se faz necessário segregar o meio ambiente em dois grupos, segundo o critério dos seres que se relacionam com o meio. Nesse passo, o meio ambiente será classificado em civilizado, quando a relação entre o ser e o meio se der apenas com o homem, como ocorre com o meio ambiente do trabalho e cultural; será, porém,
20 SILVA,José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 53-54. 21 Édis Milaré ressalta que “Temos aqui, então, um detalhamento do tema: de um lado, com o meio ambiente
classificado de natural o meio ambiente cuja relação ocorrer entre o meio e, potencialmente, todos os seres, caracterizando ecossistema.
Assim, o meio ambiente admite a seguinte classificação: a) meio ambiente civilizado; e b) meio ambiente natural. Pode, ainda, o meio ambiente civilizado ser subclassificado em: i) meio ambiente do trabalho; e ii) meio ambiente cultural. O meio ambiente natural suporta como subclassificação: i) meio ambiente urbano; e b) meio ambiente selvagem.
1.3 O meio ambiente civilizado
1.3.1 A definição do conceito de meio ambiente do trabalho
O conceito de meio ambiente do trabalho é definido por Ricardo Berzosa Saliba22 como “o conjunto de condições adequadas à saúde (saúde física e mental) que promovem qualidade de vida num local equilibrado (segurança), onde pessoas exercem suas atividades com fins econômicos decorrentes da relação de trabalho marcado por certa subordinação.”
Insta consignar que o objeto da proteção constitucional na relação entre o meio ambiente do trabalho e o ser humano é a preservação da integridade física do homem, através da manutenção de condições salubres de trabalho, sendo vedado que o meio onde o trabalhador exerça as suas atividades esteja degradado e poluído23 e cabendo ao sistema único de saúde, na forma fixada em lei, a competência de manter a relação equilibrada entre o homem e o meio ambiente do trabalho (artigo 200, VIII).
1.3.2 A definição do conceito de meio ambiente cultural
A Constituição da República (artigo 215) garante a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, definindo como patrimônio cultural (artigo 216) os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
22 SALIBA, Ricardo Berzosa.
Fundamentos do Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Quartier Latin do Brasil, 2005, p. 61.
portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. A falta de proteção do patrimônio cultural aniquila com as raízes formadoras de uma nação.24
O objeto da proteção constitucional na relação entre o meio ambiente cultural e o homem é a preservação humana. Isto porque a cultura é a resposta dada por um grupo de pessoas ao desafio representado pelas condições da realidade biológica e social.25 Os instrumentos humanos para a superação das limitações físicas do meio, possibilitando ao homem a vida saudável, são resultantes da cultura.
1.4 O meio ambiente natural
1.4.1 A definição do conceito de meio ambiente urbano
O meio ambiente urbano é constituído pelo espaço urbano construído, consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e dos equipamentos
públicos (ruas, praças, áreas verdes, espaços livres em geral: espaço urbano em aberto)26, tendo a sua proteção constitucional prevista nos artigos 182 e 225.
Ensinam Celso Antonio Pacheco Fiorillo e Marcelo Abelha Rodrigues27 que o meio ambiente urbano está intimamente ligado ao próprio conceito de cidade, vez que o vocábulo
urbano, do latim urbs, urbis, significa cidade e, por extensão, os habitantes da cidade, mas
que o termo urbano não está posto em contraste com o termo campo ou rural, já que qualifica
algo que se refere a todos os espaços habitáveis.
Nessa espécie de meio ambiente, o valor constitucional preservado é a relação entre o ser e o meio como condição à vida, não só do homem, mas de todas as espécies que habitam o meio ambiente urbano, pois não se pode negar a existência de ecossistema no meio urbano.
24 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de direito ambiental e legislação aplicável. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 58.
25 ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de Filosofia. 5. ed. rev. e ampl. Tradução da primeira edição brasileira coordenada e revista por Alfredo Bosi, revisão da tradução e tradução dos novos textos Ivone Castilho Benedetti. São Paulo: Martins Fontes, 2007, s.v. civilização.
1.4.2 A definição do conceito de meio ambiente selvagem
O meio ambiente selvagem é de difícil conceituação, ensina Édis Milaré28, dada a complexidade da questão ambiental, o que implica na escassez doutrinária em definir o conceito sobre o assunto, preferindo os autores, no mais das vezes, citar os elementos que compõem o meio ambiente selvagem29. Nesse caminho, Celso Antonio Pacheco Fiorillo e Marcelo Abelha Rodrigues30 ressaltam que o meio ambiente selvagem ou físico é constituído pelo solo, pela água, pelo o ar atmosférico, pela flora e pela fauna, ou, em outras palavras, pelo fenômeno de homeostase, qual seja, todos os elementos responsáveis pelo equilíbrio dinâmico entre os seres vivos e o meio em que vivem.
Quanto ao objeto da proteção constitucional do meio ambiente selvagem, não temos dúvidas em afirmar que é a relação entre o ser e o meio natural, como condição à vida dos seres.
28 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, prática, jurisprudência, glossário. 5. ed. reform., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 111.
29 José Henrique de Oliveira Souza, assevera que o meio ambiente natural (ou físico) compreende a água, o ar atmosférico, o solo, a flora e a fauna. (Tributação e Meio Ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 75). 30 RODRIGUES, Marcelo Abelha.
CAPÍTULO 2 – O DIREITO CONSTITUCIONAL AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO
2.1 A evolução constitucional da proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado
A evolução da proteção ambiental no Brasil desenvolveu-se em três fases distintas.31 A primeira fase, denominada exploração desregrada, teve início em 1500, com o descobrimento do Brasil, estendendo-se à segunda metade do século XX. Essa etapa caracterizou-se pela inexpressividade da proteção do meio ambiente, havendo, apenas, iniciativas pontuais do Poder Público, de natureza conservacionista e não preservacionista, representadas pela edição de umas poucas normas isoladas que não visavam resguardar o meio ambiente como tal, mas assegurar a sobrevivência de alguns recursos naturais preciosos, em acelerado processo de exaurimento, ou a saúde da população. Verifica-se, nesse momento histórico, a exploração desregrada ou laissez-faire ambiental, em que a conquista de novas fronteiras (agrícolas,
pecuárias e minerais) era tudo o que importava na relação homem natureza. Na segunda fase, chamada de fragmentária, o legislador preocupado com os recursos naturais, mas não com o meio ambiente em si mesmo considerado, impôs controles legais às atividades exploratórias. Nesse período, foram editados o Código Florestal de 1965; os Códigos de Caça, de Pesca e de Mineração, todos de 1967; a Lei de Responsabilidade por Danos Nucleares, de 1977; a Lei do Zoneamento Industrial de Áreas Críticas de Poluição, de 1980 (embora traga ela elementos próprios da terceira fase); e a de Agrotóxicos, de 1989. A última e terceira fase, classificada de holística, tem início com a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, instituída no ano de 1981, quando o meio ambiente passa a ser protegido de maneira integral, vale dizer, como sistema ecológico integrado, resguardando-se as partes a partir do todo, e com autonomia valorativa, por ser em si mesmo, bem jurídico.
2.1.1 Constituição Política do Império do Brasil, de 1824
Na Constituição de 1824, a proteção ambiental, diversamente da Constituição de 1988, era mediata, pois decorria da defesa da saúde humana. Qualquer agressão ao meio ambiente que não resultasse em prejuízo à saúde humana era admitida.32
Todavia, há que se reconhecer nessa Constituição um grande avanço para ordem jurídica brasileira, pois o Brasil, por mais de trezentos anos, foi colônia de exploração portuguesa e sofreu devastação em seus recursos naturais, pela metrópole.
A Constituição de 1824, ainda que sem pretensão, constituiu-se no embrião para o desenvolvimento de uma ciência que a doutrina especializada acabou chamando costumeiramente de “meio ambiente”.33
2.1.2 Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891
A Constituição brasileira de 1891 nada dispôs sobre a proteção ambiental, nem mesmo indiretamente.
2.1.3 Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934
Na Carta Maior de 1934, a proteção do meio ambiente foi novamente elevada ao status
de valor constitucional. Encontra-se na Constituição: a) a competência da União para legislar sobre as riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça e pesca e à sua exploração (artigo 5º, XIX, letra “j”); b) a competência concorrente entre a União e os Estados para proteger as belezas naturais (artigo 10, III); e c) o aproveitamento das riquezas naturais nacionais, condicionado à autorização ou concessão federal (artigo 119).
32 A defesa mediata do meio ambiente fica evidente no artigo 179, XXIV, segundo o qual “nenhum gênero de trabalho, de cultura, indústria ou comércio pode ser proibido, uma vez que não se oponha aos costumes públicos, à segurança e saúde dos cidadãos.”
A Carta Magna de 1934 estabeleceu pela primeira vez na história constitucional brasileira o meio ambiente cultural como valor constitucional34 e esgarçou a proteção do meio ambiente do trabalho, fixada na Constituição de 182435, constituindo-se em passo marcante da história brasileira.
2.1.4 Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1937
A Constituição de 1937, que não chegou a viger36, inovou ao outorgar competência concorrente à União e aos Estados para legislarem sobre as riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça e pesca e a sua exploração (artigo 18, letra “a”).37 Alargou a competência para proteção do meio ambiente cultural e natural, determinando à União, aos Estados e aos Municípios a competência para defenderem os monumentos históricos, artísticos e naturais, assim como as paisagens ou os locais particularmente dotados pela natureza (artigo 134).38
Introduziu a Lei Maior importante inovação na ordem jurídica, ao equiparar à condição de patrimônio nacional os monumentos históricos, artísticos e naturais, bem como as paisagens ou os locais particularmente dotados pela natureza passaram a ser equiparados a patrimônio nacional (artigo 134).
2.1.5 Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946
A Constituição de 1946, no que tange à proteção ambiental, em nada inovou o sistema jurídico anterior.
34 Dispunha o artigo 10, III, que a União e os Estados, ambos, cumpriam resguardar os monumentos de valor histórico ou artístico.
35 Na Constituição de 1824, a proteção ao meio ambiente do trabalho era genérica, na mediada em que qualquer atividade laboral que representasse risco à saúde das pessoas era vedada (artigo 179, XXIV). Na Constituição de 1934, a proteção ao meio ambiente do trabalho passou a preservar as condições de trabalho (artigo 121, caput), estabelecendo como direito do trabalhador a assistência médica e sanitária (artigo 121, III).
ϯϲ
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 17. ed., ampl. e atual. São Paulo:
Saraiva, 1996, p. 72.
37 Na Constituição de 1934, a competência para legislar sobre essa matéria era exclusiva da União (artigo 5º, XIX, letra “j”).
2.1.6 Constituição do Brasil de 1967, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 1/69
A Constituição de 1967 estabeleceu competência exclusiva à União para legislar sobre as riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça e pesca (artigo 8º, letras “h” e “i”). Apresentou evolução na proteção ambiental, quando condicionou a realização de prévio levantamento ecológico para a exploração de terras sujeitas a intempéries e calamidades.
2.2 Os avanços da Constituição de 1988 na proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado
A Constituição de 1988 foi um marco na evolução constitucional da proteção ambiental no Brasil (artigo 225) ao: a) estabelecer um capítulo destinado à proteção do meio ambiente; b) majorar o campo de incidência de defesa da norma constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado39; c) anunciar sua natureza patrimonial difusa; e d) declará-lo essencial à vida de sadia qualidade.
Outro ponto de destaque diz respeito à competência para a preservação do meio ambiente, antes restrito ao Poder Público; ela passou a ser obrigação dos agentes econômicos (artigo 170) e da coletividade (artigo 225), que têm o mister de preservá-lo para esta e para as próximas gerações.40
39 Nas constituições que precederam a Constituição de 1988, a defesa era restrita ao meio ambiente.
2.3 A inspiração da Constituição do Brasil de 1988 na Declaração do Meio Ambiente de Estocolmo
O direito fundamental ao meio ambiente foi reconhecido, pela primeira vez, na Declaração do Meio Ambiente41, adotada pela Conferência das Nações Unidas, no ano de
1972, na cidade de Estocolmo, na Suécia42. Em que pese a Declaração do Meio Ambientenão possuir força cogente para obrigar o Estado brasileiro43, o seu conteúdo influiu na elaboração do capítulo do meio ambiente na Constituição de 198844, bem como na Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei nº 6.938.
A prova disso encontra-se, por exemplo, no artigo 225, caput, da Lei Maior, que,
inspirado nos princípios primeiro e segundo da Declaração do Meio Ambiente, estabelece ao
homem o direito do meio ambiente ecologicamente equilibrado, para esta e futuras gerações; e, no artigo 170 da Lei Maior, que, influenciado no princípio oitavo da Declaração do Meio Ambiente, expressa que o desenvolvimento econômico e a proteção ambiental devem coexistir. Há muitos outros exemplos de influência da Declaração do Meio Ambiente no sistema jurídico do Brasil, evidenciando a importância desse documento na sociedade brasileira.
2.4 O valor constitucional meio ambiente ecologicamente equilibrado na Constituição de 1988
A Constituição da República estabelece que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito fundamental difuso de natureza patrimonial (artigo 225, caput). Seguindo
41 A Declaração do Meio Ambiente de Estocolmo é considerada como extensão da Declaração Universal dos Direitos do Homem e estabeleceu vinte e seis princípios sobre o uso dos recursos naturais e desenvolvimento humano.
42 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 58.
43 Celso Ribeiro Bastos adverte que, do ângulo estritamente jurídico, a Declaração tem natureza de Resolução, cujo conteúdo não se pode tornar obrigatório para os Estados, salvo se retomado na forma de convenção ou pacto. Isto porque a Organização das Nações Unidas não tem competência para editar normas com força jurídica capaz de obrigar os seus membros, advertindo o autor “que a Assembléia nunca pretendeu ir além de uma solene declaração de princípios. Sua significação é, pois, eminentemente moral. A sua jurisdicionalização fica na dependência de pactos que venham a lhe conferir eficácia.” (Curso de Direito Constitucional. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 161).
a escola de Paulo de Barros Carvalho, é dever delimitar o objeto estudado, pois a linguagem do Direito é inexata, ambígua. Nessa linha de raciocinar, cumpre-nos precisar o conteúdo semântico dos signos utilizados pela Constituição para estabelecer a proteção do valor constitucional.
Estabelecemos, de início, que os termos meio e ambiente, conforme já estudamos, diz
respeito à relação condicional entre o ser e o meio para a vida. Dessa forma, insta proceder a verificação dos signos ecologia e equilíbrio, de modo a alcançar o exato sentido do objeto da
proteção constitucional: meio ambiente ecologicamente equilibrado.
O signo ecologia, segundo a Filosofia, consiste no estudo das conexões entre o
organismo vivo e o seu ambiente.45 Para a Biologia, a ecologia é uma ciência, ramificação das ciências biológicas, que estuda as ligações dos seres vivos entre si e deles com o ambiente fisioquímico.46 Verificando-se os conceitos, percebe-se que a ecologia é parte da Biologia que estuda a relação do ser com o meio, ou o meio ambiente.
Quanto aos termos equilíbrio e balanceado, diz o dicionário da língua portuguesa
Houaiss47, é o que se mantém estável em função da seleção natural48.
Assim, o estudo revela que a expressão meio ambiente ecologicamente equilibrado tem
por conteúdo semântico: a relação condicional entre o ser e o meio para a vida, estabilizada em função da seleção natural. O valor constitucional será realizado sempre que a relação
entre o meio e os seres vivos permita aos membros das respectivas populações diferirem na capacidade de gerar descendentes à próxima geração.
45 ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de Filosofia. 5. ed. rev. e ampl. Tradução da primeira edição brasileira coordenada e revista por Alfredo Bosi, revisão da tradução e tradução dos novos textos Ivone Castilho Benedetti. São Paulo: Martins Fontes, 2007, s.v. ecologia.
46 LESSA, Octacílio. Dicionário Básico de Biologia. Rio de Janeiro: Ciência Moderna, 2007, s.v. ecologia. 47 HOUAISS, Antônio. Dicionário Houaiss da língua portuguesa, s.v. equilíbrio. Disponível em:
<http://houaiss.uol.com.br/busca.jhtm?verbete=balanceado&stype=k>. Acesso em: 10 mar. 2010. 48 O termo
2.4.1 O meio ambiente natural ecologicamente equilibrado como direito fundamental de terceira geração
Os direitos fundamentais são direitos destinados à proteção da pessoa humana; direitos do ser humano, absolutos e inerentes à qualidade de homem dos seus titulares49, que exprimem valores que irradiam por todo o ordenamento jurídico, cabendo ao Estado o dever respeitá-los, promovê-los e protegê-los50.
Estão posicionados na primeira geração os direitos fundamentais: os direitos à vida, à honra, à integridade física, à intimidade, entre outros, que surgem como esferas de autonomias dos indivíduos perante o Estado e perante os outros, na medida em que se exige “aos outros que não interfiram no eu, e ao Estado que não interfira na vida da sociedade, e por maioria de razão na vida de cada um”51. Podem ser apelidados de direitos de exclusão, pois visam a um dever de respeito tanto do Estado como dos outros em relação à esfera privada de cada um e em relação àquilo que na sociedade é privado.52 Nos escólios de José Augusto Delgado53:
Os direitos de primeira geração correspondem aos direitos civis e políticos, todos eles traduzindo valores de liberdade pessoal, do homem poder se utilizar livremente da propriedade material e imaterial, de contratar de acordo com a autonomia da sua vontade, de ser votado e de votar e de ser considerado como cidadão do Estado.
Os direitos de segunda geração têm nascimento com a Declaração dos Direitos do Homem54, cujo objetivo consiste em minimizar a injustiça e permitir aos cidadãos uma
49 PINTO, Paulo Mota; CAMPOS, Diogo Leite. Direitos Fundamentais “de Terceira Geração”. In: CAMPOS, Diogo Leite de; MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Direito Contemporâneo em Portugal e no Brasil. Coimbra: Almedina, 2004 , p. 543.
50 SARLET, Ingo Wolfgang. Direitos fundamentais e direito privado: algumas considerações em torno da vinculação dos particulares aos direitos fundamentais. Revista Jurídica, Porto Alegre: Notadez, ano 55, n. 352, p. 45-94, fev. 2007, p. 56.
51 PINTO, Paulo Mota; CAMPOS, Diogo Leite. Direitos Fundamentais “de Terceira Geração”. In: CAMPOS, Diogo Leite de; MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Direito Contemporâneo em Portugal e no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 547.
52 Ibid., p. 548.
53 DELGADO, José Augusto. Os novos direitos de terceira geração: direitos humanos e ambientais. In: CAMPOS, Diogo Leite de; MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Direito Contemporâneo em Portugal e no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 478.
melhor qualidade de vida55, incidindo, para tanto, sobre bens de ordem econômica, social e cultural, obrigando ao Estado proteger esses bens jurídicos e promover as suas condições materiais e jurídicas por meio de políticas públicas56.
Classificados como direitos de terceira geração estão os direitos coletivos e difusos. Assim, fazem parte deles os direitos ambientais, de privacidade, difusos, humanos e “todos aqueles que visem o desenvolvimento do homem, a consolidação da paz, a conquista da livre determinação dos povos, os comunitários, incluindo todos os que traduzem sentimentos de solidariedade e sociabilidade”57. Paulo Mota Pinto e Diogo Leite de Campos58 ensinam que os direitos de terceira geração, denominados direitos de solidariedade e fraternidade, evidenciam renovado interesse na pessoa humana, especificamente na sua relação com os outros, tendo em vista a incerteza do futuro, em decorrência da ação humana, surgindo a necessidade de uma nova ética, para a proteção dos direitos do homem e do cidadão:
Daqui, o renovado interesse pela pessoa humana, o aprofundamento do ser e da sua dignidade, nomeadamente na relação com os outros. Há uma ‘nova’ incerteza sobre o futuro. Desse futuro totalmente imprevisível surgiu a necessidade de uma nova ética, pessoal e social, determinando novas normas jurídicas referentes aos direitos da pessoa. Ao mesmo tempo que se tem vindo a valorizar, pelo menos nos discursos correntes, o ser humano em si, identidade não repetível e não redutível a qualquer outra, também se vem a descobrir, ou antes, a redescobrir, a sua dimensão social de solidariedade, de ser com os outros. De ser que vive para os outros, mas também recebe um contributo decisivo dos outros.
No sistema jurídico brasileiro, o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi declarado pelo Supremo Tribunal Federal59 como pertencente à terceira
55 GOMES, Magno Federici Gomes; FREITAS, Frederico Oliveira. Os Direitos Fundamentais e o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana no Estado Democrático de Direito. Revista IOB de Direito Administrativo. São Paulo: IOB-Thompson, v. 5, n. 55, jul. 2010, p. 117.
56 PINTO, Paulo Mota; CAMPOS, Diogo Leite. Direitos Fundamentais “de Terceira Geração”. In: CAMPOS, Diogo Leite de; MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Direito Contemporâneo em Portugal e no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 549-550.
57 DELGADO, José Augusto. Os novos direitos de terceira geração: direitos humanos e ambientais. In: CAMPOS, Diogo Leite de; MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Direito Contemporâneo em Portugal e no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 478.
58 Op. cit., p. 551 (grifo do autor).
geração dos direitos fundamentais, pois assiste a todo gênero humano de modo subjetivamente indeterminado.
2.4.2 O meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo de natureza difusa
A Constituição da República, ao declarar que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é bem de uso comum do povo (artigo 225, caput), qualificou-o como bem de
natureza patrimonial60, sendo classificado por José Afonso da Silva61 no grupo dos bens imóveis. Discordamos da classificação adotada pelo autor. O bem imóvel se caracteriza por incorporar-se natural ou artificialmente ao solo (artigo 79, Código Civil). A proteção constitucional ao meio ambiente tem por objeto a relação condicional equilibrada entre o ser e o meio para a vida, em função da seleção natural, portanto não há como admitir sua
classificação como bem imóvel, pois não se agrega ao solo natural, artificialmente ou por ficção legal. Portanto, o bem ambiental se enquadra no grupo dos bens móveis (artigo 83, III, do Código Civil).
Outro ponto de destaque diz respeito à classificação do bem ambiental em público ou privado. O bem ambiental é de uso comum do povo, pluri-individual, de natureza difusa62 (artigo 225, caput), o que afasta, de plano, o seu enquadramento como bem privado. Por suas
características, em princípio, o bem ambiental estaria classificado no grupo dos bens públicos, em que a pluralidade dos interesses seja tendencialmente coincidente com a totalidade dos
60 José Afonso da Silva ensina sobre o tema: “O direito que todos temos é à qualidade satisfatória, ao equilíbrio ecológico do meio ambiente. Essa qualidade é que se converteu em bem jurídico. A isso é que a Constituição define como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.” (Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 83-84).
61 Ibid., p. 83.
62 MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2007, p. 6. José Luis Bolzan de Morais sublinha que: “Uma das expressões mais ‘vivas’ dos novíssimos interesses – os difusos – é sem dúvida aquela que diz com a questão ambiental, como já referido, a qual, pode-se dizer, substitui, já em meados do século passado a nominação questão social, característica da transformação do Estado Liberal, de seu feitio mínimo para o social.” (MORAIS, Jose Luis Bolzan de. Novos direitos e tributação. Perspectivas necessárias para uma ecotributação. Anotações preliminares. In: TÔRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 613).
cidadãos. Luís Felipe Colaço63, no entanto, ressalta que o bem ambiental não suporta enquadramento nos bens públicos e nem nos bens de natureza jurídica privada, pois há “pluralidade de situações objetivas a sujeitos individuais ou a entes associativos”. Nesse passo, José Afonso da Silva64 defende que o bem ambiental é de interesse público, dotado de regime jurídico especial, enquanto essencial à sadia qualidade de vida e vinculado, assim, a um fim de interesse coletivo:
A doutrina vem procurando configurar de bens – bens de interesse público –, no qual se inserem tanto os bens pertencentes a entidades públicas como os bens dos sujeitos privados subordinados a uma particular disciplina para a consecução de um fim público. Ficam eles subordinados a um peculiar regime jurídico relativamente ao seu gozo e disponibilidade e também a um particular regime de polícia, de intervenção e de tutela pública.
Significa que o proprietário, seja pessoa pública ou particular, não pode dispor da qualidade do meio ambiente a seu bel-prazer, porque ela não integra a sua disponibilidade.
Por isso, como a qualidade ambiental, não são bens públicos nem particulares. São bens de interesse público, dotados de um regime jurídico especial, enquanto essenciais à sadia qualidade de vida e vinculados, assim, a um fim de interesse coletivo.
Em decorrência, é possível afirmar que o meio ambiente ecologicamente equilibrado possui natureza jurídica patrimonial de bem móvel, classificado como bem de interesse público.
2.4.3 O direito ao meio ambiente natural ecologicamente equilibrado como condição à sadia qualidade de vida (Artigo 5º, caput,e Artigo 225, caput)
Ensina Eros Roberto Grau65 que o sistema do direito é composto por princípios explícitos, expressos no texto da Constituição ou na lei; princípios implícitos, “inferidos como
resultado da análise de um ou mais preceitos constitucionais ou de uma lei ou conjunto de
63 ANTUNES, Luís Filipe Colaço. A tutela dos interesses difusos em Direito Administrativo: para uma legitimação procedimental. Coimbra: Almedina, 1989, p. 22-23.
64 SILVA, José Afonso da.
Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 83-84. (grifos do autor).
textos normativos da legislação infraconstitucional”; e princípios gerais de direito, “também implícitos, coletados no direito pressuposto”.
Os princípios alicerçam o sistema jurídico, irradiando “sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico”66, estabelecendo, “um estado ideal de coisas a ser buscado e, por isso, exigem a adoção de comportamentos cujos efeitos contribuam para a promoção gradual daquele fim”67. Pela sua característica de vetor de ideais que se busca alcançar, Humberto Ávila68 ensina que os princípios “vinculam-se mais intensamente com os outros princípios, com os quais mantêm relação de complementaridade […]”.
A Constituição da República protege a vida (artigo 5º, caput) e o meio ambiente
ecologicamente equilibrado como condição à sadia qualidade de vida.69 Assim, a conservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado deve ser interpretada em compasso com o princípio do direito à vida, pois a preservação do primeiro implica na proteção do segundo, diz José Afonso da Silva70:
O que é importante – escrevemos de outra feita – é que se tenha de que o direito à vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais do Homem, é que há de orientar todas as formas de atuação no campo da tutela do meio ambiente. Cumpre compreender que ele é um fator preponderante, que há de estar acima de quaisquer outras considerações como as de desenvolvimento, como as de respeito ao direito de propriedade, como as da iniciativa privada. Também estes são garantidos no texto constitucional, mas, a toda evidência, não podem primar sobre o direito fundamental à vida, que está em jogo quando se discute a qualidade do meio ambiente.
66 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996, p. 545.
67 ÁVILA, Humberto.
Sistema Constitucional Tributário. De acordo com a emenda constitucional n. 53, de 19-12-2006. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 38.
68 Ibid., p. 39.
69 Superior Tribunal de Justiça, Segunda Turma, REsp nº 876.931-RJ, Segunda Turma, cujo objeto consistia na irresignação da Associação de Moradores e Amigos do Jardim Botânico – AMAJB contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região em que se reconheceu a inexistência de pertinência temática entre o estatuto social da associação ora recorrente e o objeto da ação civil pública (inclusive para fins de concessão de cautelar), afastando-se, assim, a legitimidade ativa para o feito. O Relator Ministro Mauro Campbell Marques, em passagem do seu voto, deixou assentado que: “Em primeiro lugar, a Constituição da República vigente expressamente vincula o meio ambiente à sadia qualidade de vida (art. 225, caput), daí porque é válido concluir que a proteção ambiental tem correlação direta com a manutenção e melhoria da qualidade de vida dos moradores do Jardim Botânico (RJ).”
70 SILVA, José Afonso da.
Porém, não se deve perder de vista que a proteção à vida como decorrência do meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigo 225, caput) é qualificada, pois se protege a sadia
qualidade de vida71, não apenas a vida (artigo 5º, caput) como ensina José Afonso da Silva72:
“a tutela da qualidade do meio ambiente é instrumental no sentido de que, através dela, o que se protege é um valor maior: a qualidade de vida.”
Portanto, o princípio constitucional da proteção do meio ecologicamente equilibrado se liga ao princípio da defesa à vida, resultando no princípio da preservação da vida saudável.
2.5 As áreas constitucionalmente declaradas como patrimônio nacional ambiental, componentes do meio ambiente ecologicamente equilibrado
A Constituição (artigo 225, §4º) declara que são patrimônio nacional a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira, sendo sua exploração restrita às condições legais que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. Essas áreas se diferem das demais, porque são centros de atividade evolutiva, donde advém a flora do resto do mundo, razão pela qual, pelo magistério de José Afonso da Silva73, a proteção desses espaços delineia a Política Florestal, que condiciona os demais objetivos: manter estáveis as condições do clima, perenizar as fontes de suprimentos de água doce, defender os solos contra a erosão, controlar as inundações, por meio da compensação do ciclo hidrológico, proteger os recursos florísticos e faunísticos etc.
Há que se advertir que o proprietário de gleba que esteja compreendida nas áreas de patrimônio ambiental possui o direito de explorá-la economicamente, nos limites do Código Florestal, e de ser indenizado caso o imóvel venha a ser afetado, na potencialidade do seu uso
71 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha.
Manual de direito ambiental e legislação aplicável. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 28.
econômico, pelas limitações impostas pelo Poder Público, como decidido pelo Supremo Tribunal Federal74:
Incumbe ao Poder Público o dever constitucional de proteger a flora e de adotar as necessárias medidas que visem a coibir práticas lesivas ao equilíbrio ambiental. Esse encargo, contudo, não exonera o Estado da obrigação de indenizar os proprietários cujos imóveis venham a ser afetados, em sua potencialidade econômica, pelas limitações impostas pela Administração Pública. – A proteção jurídica dispensada às coberturas vegetais que revestem as propriedades imobiliárias não impede que o dominus venha a promover, dentro dos limites autorizados pelo Código Florestal, o adequado e racional aproveitamento econômico das árvores nelas existentes.
Assim, o proprietário tem o direito de propriedade, podendo usar, gozar e fruir do potencial econômico do seu bem, nos limites da lei, ainda que a gleba esteja inserta em área declarada como de patrimônio ambiental, devendo ser indenizado por qualquer restrição imposta pelo Estado. A pretexto de proteger o meio ambiental, não é lícito ao Poder Público desrespeitar o direito de propriedade do particular.
CAPÍTULO 3 – O DEVER DE PROTEÇÃO E PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO
3.1 O dever de defesa e preservação do meio ambiente natural ecologicamente
equilibrado pela coletividade (Artigo 225, caput, CF)
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, devendo ser defendido e preservado pelo Poder Público e pela coletividade para as gerações presentes e futuras (artigo 225, CF). Cabe ao Poder, por expressa determinação constitucional (artigo 225, §1º, VI), promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para preservar o meio ambiente, de modo a propiciar, “no futuro, o exercício de práticas conscientemente preservacionistas.”75
Isso não significa dizer que o cidadão está desobrigado a cumprir as normas ambientais enquanto não educado, mas que a Constituição busca induzir o cidadão, pela educação, a adotar práticas ambientalmente legais.
3.2 O dever de defesa e preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado pelo
Poder Público (Artigo 23 c.c. Artigo 225, caput, CF)
A Constituição (artigo 225, caput) impõe ao Poder Público, assim entendido como
todas as entidades territoriais públicas,76 o dever de proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as gerações presentes e futuras77, por meio do seu poder soberano de Estado78. Nesse passo, a Constituição atribui competência concorrente à
75 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 53.
76 José Afonso da Silva ensina que Poder Público “é expressão genérica que se refere a todas as entidades territoriais públicas, pois uma das características do Estado Federal, como o nosso, consiste precisamente em distribuir o Poder Público por todas as entidades autônomas que o compõem, para que cada qual o exerça nos limites da competência que lhe forma outorgada pela Constituição.” (ibid., p. 75).
77 Segundo Hely Lopes Meirelles “Viu-se, assim, o Estado moderno na contingência de preservar o meio ambiente para assegurar a sobrevivência das gerações futuras em condições satisfatórias de alimentação, saúde e bem-estar.” (Direito Administrativo Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 529).
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para combaterem a poluição em qualquer de suas formas (artigo 23, VI), preservarem as florestas, a fauna e a flora (artigo 23, VII), legislarem sobre floresta, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, controle da poluição (artigo 24, VI), e pela responsabilidade por dano ao meio ambiente (artigo 24, VIII). É, entretanto, competência exclusiva da União instituir a Política do Meio Ambiente79, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, definindo os critérios de direitos do seu uso (artigo 21, IX), e legislar sobre energia (artigo 22, IV).
Para esse desiderato, o sistema jurídico coloca à disposição das pessoas políticas as sanções penais, as medidas administrativas e os instrumentos econômicos, como ensina Terence Dornelles Trennepohl80:
[…] utilizados pelo Estado: as sanções penais, as medidas administrativas e os instrumentos econômicos. O primeiro deles está em flagrante bancarrota, pois os elementos de que dispõe o Estado para a aplicação de sanções encontram resistência nos novos paradigmas da modernidade, resultando a legislação de punição aos crimes ambientais, como a Lei dos Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/98) muito mais simbólica que efetiva, razão da infinidade dos meios de defesa individual e do redirecionamento das penas para a figura da pessoa jurídica, desembocando, no mais das vezes, nas penalidades administrativas. O segundo mecanismo, as medidas administrativas, são geralmente representadas pela repressão e pelas práticas de cunho ordenatório. Já os instrumentos econômicos influem na decisão econômica, mais especificamente nos preços de bens e serviços, tornando mais atraente a opção ecologicamente mais desejável.
Portanto, através dos objetos jurídicos existentes, o Poder Público deverá (artigo 225, §1º): a) preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistema; b) preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa de material genético; c) definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem a sua proteção; d) exigir, na forma da lei, para a
79 A Política Nacional do Meio Ambiente foi instituída pela Lei nº 6.938/81.
instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental; e) controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; e f) proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécie ou submetam os animais a crueldade.
O descumprimento do dever constitucional impinge ao Poder Público a obrigação solidária de reparar os danos ambientais, conforme decidido pelo Superior Tribunal de Justiça, relator Ministro Castro Meira, da Colenda Segunda Turma do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial nº 604725-PR, em que se discutia a legitimidade do Estado para figurar no polo passivo de ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, com pedido de antecipação dos efeitos da tutela, proposta pelo Ministério Público Federal contra a União Federal, Estado do Paraná, Município de Foz do Iguaçu e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, para fazer cessar possíveis danos ambientais decorrentes: a) da construção da via pública denominada Avenida Beira Rio, que tangencia o Rio Paraná por uma extensão de 7.620 m, compreendidos entre a Ponte Internacional da Amizade e a Avenida das Morenitas, no Município de Foz do Iguaçu; e b) pelo não cumprimento, por parte deste Município, do Termo de Compromisso firmado com o IBAMA, para proteção do meio ambiente na área de preservação permanente em que se projetou a construção desta avenida, bem como restaurá-lo ao estado em que se encontrava antes da construção da citada obra. O relator votou pela legitimidade do Estado do Paraná e pela sua condenação à responsabilização solidária, por não ter defendido o meio ambiente, diversamente do que manda o artigo 23, VI, da Constituição da República.
