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FUNDEF e FUNDEB no contexto do financiamento
educacional.
No Brasil, municípios, estados e o governo federal dividem entre si as responsabilidades prioritárias no que diz respeito ao investimento em educação. O governo federal atua preferencialmente no ensino superior; o estado, no ensino médio e no ensino fundamental; e os municípios, no ensino fundamental e na
educação infantil, que inclui creche e pré-escola.4
Até 2006, a principal fonte de recursos vinculada ao ensino fundamental era o FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério). Tendo suas regras apresentadas em dezembro de
19965, o fundo só passou a vigorar em todo o Brasil a partir de 1998. O FUNDEF
consistia em um fundo estadual formado a partir de vinculações de receitas dos municípios e do próprio estado. A vinculação dos impostos cujas receitas faziam parte do FUNDEF era de 15%. As receitas de origens municipais provinham do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), da participação municipal no Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e da participação municipal no Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). As receitas de origens estaduais provinham do Fundo de Participação dos Estados (FPE), do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e da participação estadual no Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Além desses recursos
existia também a vinculação de 15% do ICMS Desoneração de Exportações.6
A redistribuição dos recursos entre governos municipais e estadual dentro da mesma unidade federativa considerava o número de matrículas que cada esfera de governo tinha no ensino fundamental no ano anterior, podendo fazer distinção entre matrículas rurais e urbanas e nos anos finais e iniciais do ensino
fundamental.7 Cabe ressaltar que anualmente era estipulado um gasto mínimo por
4
Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996.
5
Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996.
6
A tabela I apresenta um resumo das vinculações de impostos sob o FUNDEF e FUNDEB.
7
A tabela IV mostra o peso que era dado a cada matrícula para diferentes anos em que vigorou o FUNDEF e o FUNDEB. PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0912852/CA
aluno do ensino fundamental. Se os recursos do FUNDEF de determinado estado não possibilitassem atingir esse mínimo, a União complementava os recursos até que esse valor fosse alcançado. Cabe também reforçar que todos os recursos provindos do FUNDEF tinham que ser gastos no ensino fundamental, sendo obrigatória uma vinculação de 60% a salários do magistério.
A partir de 2007, o FUNDEF foi substituído pelo FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação). O FUNDEB trouxe grandes modificações em relação ao FUNDEF. A primeira delas diz respeito ao aumento das receitas do fundo estadual, por meio da inclusão de novos impostos a serem vinculados em uma escala de vinculação crescente (6,66% em 2007, 13,33% em 2008 e 20% a partir de 2009) e do aumento da vinculação dos impostos que já compunham o fundo também de forma crescente (16,66% em 2007, 18,33% em 2008 e 20% a partir de 2009). Os novos impostos estaduais incluídos foram: Impostos sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e a participação estadual na Competência residual. Os novos impostos municipais incluídos foram: o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e a participação municipal no IPVA. A tabela I apresenta um resumo das alíquotas dos impostos vinculados ao fundo para os diferentes anos sob o FUNDEF e FUNDEB.
Além de ampliar os recursos vinculados ao fundo, o FUNDEB também ampliou o número de modalidades de ensino beneficiadas pelos recursos, passando a incluir toda a educação básica, incorporando, além do ensino fundamental, a educação infantil e o ensino médio. Apesar da extensão a outras modalidades, cada esfera de governo só pode gastar os recursos em sua área de atuação prioritária. Ou seja, municípios só podem investir na educação infantil e ensino fundamental; enquanto estados só podem investir no ensino fundamental e no ensino médio. A vinculação de 60% dos recursos do fundo passou a abranger todos os profissionais do magistério da educação básica da respectiva atuação prioritária de municípios e estados. A tabela II apresenta um resumo das limitações à aplicação dos recursos sob o FUNDEF e FUNDEB.
Apesar de municípios e estados já puderem investir as receitas provenientes do novo fundo estadual em qualquer área no escopo de sua atuação prioritária a partir de 2007, as matriculas das novas modalidades incluídas como beneficiárias
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passaram a ser consideradas na conta de distribuição do fundo entre municípios e estado gradualmente: 1/3 em 2007, 2/3 em 2008 e 100% a partir de 2009, na maioria dos casos. A tabelas III mostra o percentual em que as matrículas de cada modalidade foram incorporadas na conta para a distribuição de recursos dentro da unidade federativa.
Outra modificação trazida pelo FUNDEB diz respeito ao papel da União. Se antes a última só complementava os recursos caso algum fundo estadual não conseguisse obter a receita mínima por aluno estipulada, a partir de 2007, a complementação da União passa a ser obrigatória e crescente até 2010 (2 bilhões em 2007, 3 bilhões em 2008, 4,5 bilhões em 2009 e 10% do somatório de todos
fundos estaduais a partir de 2010)8. Os recursos federais são distribuídos dando
prioridade ao fundo estadual com menor receita por aluno.9 Dessa forma, um
fundo estadual só passa receber recurso da União quando não existe nenhum outro fundo com menor receita por aluno do que ele. Apesar de, no FUNDEB, a complementação da União não garantir um gasto ou receita mínima por alunos em
todas as modalidades, a Lei que regulamenta o FUNDEB10 acentua que o gasto
mínimo por aluno no ensino fundamental deve se manter pelo menos igual ao de
2006 (último ano do FUNDEF).11
De forma resumida, as principais modificações do FUNDEB em relação ao FUNDEF estão sumarizadas nas tabelas I, II, III e IV. A tabela I mostra o aumento de receitas vinculadas ao fundo; a tabela II mostra as modalidades que podem ser contempladas com os recursos do fundo; e as tabelas III e IV mostram em que medidas novas modalidades foram consideradas e seus respectivos pesos para a conta de distribuição de recursos entre as esferas municipais e estadual da federação. Cabe ressaltar ainda que estados e municípios apresentam contabilizações de matrículas distintas por possuírem diferentes áreas de atuação prioritária: as matrículas municipais no ensino médio não são contabilizadas,
8
A tabela I sumariza essas informações.
9
A partir de 2007, a receita por aluno em todas as modalidades consideradas é obtida dentro de cada unidade federativa a partir do total de recursos do FUNDEB nessa unidade, do total de matrículas consideradas para a distribuição de cada esfera de governo dentro da federação e dos os custos relativos dos alunos em cada modalidade, apresentados pela tabela IV
10
Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007.
11
Caso o total de recursos disponíveis e o total de matrículas consideradas dentro da unidade federativa juntamente com o peso das diferentes modalidades não permitam isso, o gasto mínimo no fundamental de 2006 deve ser garantido reduzindo a receita por alunos nas demais modalidades. PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0912852/CA
assim como as matrículas na educação infantil dos estados não as são.12 A forma em que a conta para a distribuição dos recursos do fundo estadual dentro da federação pode ser representada pela seguinte fórmula:
∑
∑ ∑
∑
∈ − ∈ ∈ − ∈ − − + = t t t t t t t t t t FUND j j t e FUND tj eFUND tj e m j FUND j t e m FUND tj mFUND tj FUND j j t e m FUND tj mFUND tj t FUND met mat d f mat d f mat d f mat fd , 1 , , 1 , , , 1 , , 1) (Na fórmula acima, fdmetFUNDt(matt−1)
é o fator de distribuição de recursos do
município m pertencente ao estado e no ano t . O fator de distribuição
corresponde ao percentual de recursos do fundo estadual que cabe ao município,
variando com o percentual de matrículas nas modalidades j ( mFUNDt
tj
f para as
matrículas municipais e eFUNDt
tj
f para as matrículas estaduais) e seus respectivos
pesos ( FUNDt
tj
d ) e com o número de matrículas de todos os municípios e estado da
unidade federativa do ano anterior (matt−1) que são considerados na regra
vigorando para o fundo no ano t (FUNDt). Os parâmetros mFUNDt
tj f , eFUNDt tj f e t FUND tj
d são dados pelas tabelas III e IV. As informações sobre matrículas são
obtidas a partir do Censo Escolar.13
Além dos recursos recebidos do fundo estadual, os municípios são obrigados a gastar no mínimo 25% de todas suas receitas de impostos e
transferências em educação.14 Sendo assim, do total de impostos vinculados ao
fundo estadual, os municípios e estados ainda precisam vincular à educação uma alíquota restante que, somada com a vinculação ao fundo estadual, garanta a vinculação mínima estipulada por lei. Para as demais receitas, a vinculação deve ser de 25%.
Dada essa vinculação mínima e o fato da legislação enfatizar que os municípios tenham prioridade no atendimento do ensino fundamental
12
A tabela III mostra isso ao separar as modalidades consideradas para estados e municípios.
13
O Censo Escolar disponibiliza informações anuais sobre matrículas, turmas e docentes em escolas de todas as redes de ensino. Os censos a partir do ano 1995 podem ser obtidos no site do INEP.
14
Artigo 212 da Constituição Federal de 1988.
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obrigatório15, o impacto dos recursos do fundo estadual sobre o ensino infantil está, de certa forma, condicionado ao atendimento do ensino fundamental. Em particular, antes de 2007, o impacto dos recursos era indireto, uma vez que os municípios não podiam usá-los diretamente no infantil. Até 2006, quanto maior o montante de recursos recebidos do FUNDEF, maior a probabilidade do ensino fundamental ser garantido a partir dele, possibilitando que o restante da vinculação obrigatória seja gasto em creches e pré-escolas. A partir de 2007, num
contexto de ensino fundamental praticamente universalizado16, os recursos do
FUNDEB passam a ter o potencial de impactar diretamente o ensino infantil pela possibilidade de utilização dos recursos em benefício dessa modalidade. Além disso, o FUNDEB, a partir de novas regras de distribuição dos recursos, passa a incentivar o aumento de matrículas nessa modalidade. Na seção a seguir será descrita a metodologia utilizada para avaliar o impacto dessas modificações sobre a educação em creches.
15
Artigo 11 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996.
16
Segundo dados do IBGE (PNAD de 2006), cerca de 97,2% das crianças em idade de cursar o ensino fundamental (7 a 14 anos) estavam matriculados nessa modalidade de ensino.
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