POLÍTICAS AMBIENTAL E URBANA: PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS BACIAS HIDROGRÁFICAS
NA REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO1
Angélica A. T. Benatti AlvimΘ
Resumo
O significado da água no âmbito da bacia hidrográfica abriga múltiplos conflitos, os quais vêm impondo limites a sustentabilidade desse recurso. A futura escassez da água propõe a busca de novos modelos de planejamento e gestão que visam conciliar os rios, o território e
a sociedade. Este artigodiscute as possibilidades, os limites e os desafios da integração das
políticas urbanas às políticas hídricas, que vêm sendo implementadas na Região Metropolitana de São Paulo, com base na análise da lei específica da sub-bacia do Guarapiranga e no Plano Diretor de Itapecerica da Serra.
Palavras-chave: bacia hidrográfica, política ambiental, política urbana, Região Metropolitana de São Paulo, sub-bacia do Guarapiranga
Introdução
Em áreas metropolitanas, o equacionamento dos conflitos relacionados ao recurso água é prioritário. Entretanto, a adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão ambiental nos níveis estadual (Lei 7.633/91) e federal (Lei 9.733/97) coloca em evidência os conflitos que se dão em relação aos limites político-administrativos em suas diversas escalas e, conseqüentemente, os conflitos entre a sociedade, o uso do território e o ambiente.
O objetivo central deste artigo2 é discutir as possibilidades, os limites e os desafios da
integração das políticas urbanas às políticas hídricas instituídas entre 2001 e 2006, na Região Metropolitana de São Paulo. Reconhece-se aqui que a futura escassez da água ao deflagrar inúmeros conflitos no âmbito das bacias hidrográficas indica a necessidade de novos modelos de planejamento e gestão que visam conciliar as diversas políticas e processos sócio-espaciais.
Na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) conflitos relacionados à expansão desordenada e sem planejamento dos municípios associados à ausência de uma instância de coordenação
Θ Mestre e Doutora em Arquitetura e Urbanismo (FAU/USP) e professora (desde 1991) de Planejamento Urbano da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo desde de 2005 do Programa de Pós- Graduação em, Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana Mackenzie . Líder do Grupo de Pesquisa “Urbanismo Contemporâneo: redes, sistemas e processos”.
das políticas metropolitanas e municipais, colocam em risco os rios e os mananciais de abastecimento urbano, comprometendo, portanto, não só o processo de “desenvolvimento” socioeconômico como a sustentabilidade futura da sociedade.
Desde o início da década de 1990, esforços vêm sendo empreendidos na metrópole no sentido de implementar um processo de planejamento e gestão que busque a minimização dos conflitos presentes nessas áreas, incorporando a participação de todos os atores envolvidos. No nível estadual/regional o Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê e os subcomitês de bacia – instâncias de gestão das águas da Bacia do Alto Tietê – vêm implementando um conjunto de instrumentos de planejamento e gestão aprovados no âmbito da nova Lei de Proteção e Recuperação aos Mananciais (Lei Estadual 9.866/97). No nível local, a partir da exigência da então política urbana federal (Lei Federal 10.257/2001) os municípios procuram instituir um processo de planejamento urbano e formulando planos diretores que pretendem orientar o desenvolvimento urbano de forma “sustentável”.
No caso específico da sub-bacia do Guarapiranga, a aprovação recente e pioneira da legislação específica dos mananciais demonstra um importante avanço quanto à instituição de uma nova postura frente à questão. Inserido nessa sub-bacia, o município de Itapecerica da Serra, desde 2001 vem formulando sua política urbana integrando ações no nível local às estratégias regionais em curso. Pretende-se a partir do caso específico deste município discutir as interfaces entre a sua política urbana e a nova legislação de proteção e recuperação dos mananciais aprovada em 2006 para a sub-bacia do Guarapiranga.
1. Bacias hidrográficas: território de conflitos ou de possibilidades de integração?
A água é um dos recursos naturais mais importantes do território, representando ao lado da energia solar, um dos requisitos essenciais à vida na Terra. “Teoricamente” o ciclo hidrológico determina que a água poderia ser considerada um recurso renovável, ou seja, um recurso que apresenta características permanentes e contínuas de formação e circulação. Entretanto, nas últimas décadas o debate sobre a sua escassez vem se ampliando, e embora o volume total de água no mundo permaneça constante, o que vem sendo questionado é a capacidade de sua regeneração que tem sido prejudicada pela forma e pelo ritmo que tem
sido apropriada e utilizada pela sociedade. Fracalanza3 aponta que a escassez da água deve
ser considerada sob dois prismas distintos, porém interligados: o primeiro diz respeito à quantidade de água necessária à execução das atividades humanas no território e o segundo relaciona-se à qualidade da água a ser utilizada nestas atividades.
Os cursos d’água que formam a bacia hidrográfica são essenciais à manutenção da vida e às distintas atividades humanas que ali se processam. As virtudes e os defeitos dos cursos d’ água são, nada mais, que os reflexos das ações antrópicas diretas ou indiretas sobre a bacia
hidrográfica4, sua área de influência se estendendo por onde permeia seu escoamento.
Usados muitas vezes como despejo de esgoto ou sendo produtores de inundações, são inúmeros os rios e córregos que foram tamponados, canalizados ou deixados ao acaso.
Outras vezes, suas margens e solos frágeis são apropriados de forma indevida por
população sem opção de moradia ou mesmo são frutos de atuações desarticuladas entre os setores ligados aos recursos hídricos e ao uso do território.
Para Sairava5, a lógica territorial da bacia hidrográfica é determinante, tendo em conta a
capacidade de renovação e manutenção desse recurso em quantidade e qualidade que permitam sua utilização pelos seres vivos. Entretanto, esse território subordina-se aos processos de planejamento e gestão que privilegiam outras lógicas setoriais e, portanto, é um território sujeito a disputas e conflitos. Enquanto os municípios ou mesmo os estados muitas vezes são limitados pelo eixo de um rio, todas as atividades que se referem à água – como o abastecimento, esgotamento sanitário, drenagem, etc. exigem outro tipo de critério
de organização espacial, em geral, as bacias ou micro-bacias hidrográficas6, podendo vir a
extrapolar limites político-administrativos municipais ou mesmo estaduais. Essas atividades, consideradas essenciais ao desenvolvimento urbano de um determinado
município, ao obedecerem a uma lógica setorial e espacial distinta exigem atuação de outros níveis político-administrativos.
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 reforçou os caminhos distintos das políticas ambientais/hídricas e urbanas/regionais, obedecendo a lógicas diferentes e muitas vezes conflitantes, pois enquanto o primeiro grupo está sujeito, predominantemente, aos critérios ambientais, o segundo aos critérios político-administrativos7. Por um lado, as políticas
urbanas e regionais são de responsabilidade de entes da federação – Município e Estado, respectivamente. Conforme a Constituição Federal de 1998 cabe ao município a
responsabilidade da política urbana, principalmente sobre aquelas relacionadas ao desenvolvimento e à organização territorial a serem definidas por meio do Plano Diretor (artigos 182 e 183), e ao Estado, a organização regional e as políticas de caráter
intermunicipal (artigo 25). Por outro, as políticas ambientais e as hídricas são políticas concorrentes/comuns entre os três níveis de governo (CF de 1988, artigo 24), podendo estar sob responsabilidade de um deles dependendo de sua extensão territorial, uma vez que os limites geográficos a que se sujeitam não coincidem com os limites político-administrativos que se sujeitam as unidades federativas do Brasil – União, Estado, Município e Distrito
Federal8. Sendo assim, qualquer atuação que considere outros limites territoriais para além
dos limites político-administrativos, como, por exemplo, a gestão das bacias hidrográficas, depende de negociação entre esses níveis de governo ou mesmo entre setores que atuam no âmbito desses governos, uma vez que “no federalismo a cooperação entre o poder nacional e os poderes estadual e local resulta sempre de um processo de negociação, já que
estatuariamente os entes são independentes”9.
A delimitação territorial a partir das bacias hidrográficas deve ser considerada uma importante base para a compreensão e equacionamento da problemática ambiental, envolvendo os recursos hídricos e sua inter-relação com outros setores e atores neste
mesmo território, entretanto não pode ser considerada única10. O modelo de gestão
integrada da bacia hidrográfica prioriza o potencial hídrico e as necessidades de manejo dos recursos naturais em uma forma ambientalmente sustentável, sendo a água considerada o principal eixo de articulação para coordenar as ações de crescimento econômico e equidade.
A Política Estadual de Recursos Hídricos de São Paulo – Lei 7.633/91 – e a nova Lei Estadual de Proteção dos Mananciais – Lei 9.866/97 – legislações que incidem sobre os recursos hídricos do Estado de São Paulo e sobre as áreas que protegem os mananciais estaduais de abastecimento de água, incorporam a bacia hidrográfica como unidade de intervenção. No entanto, como os territórios em que atuam são também orientados por outras legislações e políticas setoriais definidas em distintos níveis de governo, conforme ressaltado, pressupõe-se que a efetividade dessas políticas dependem de um processo de negociação e de uma atuação partilhada de todos os atores envolvidos.
A futura escassez da água indica que novos modelos de planejamento e gestão que visam conciliar os cursos d’ água, o território e a sociedade devam ser implementados levando em consideração a bacia hidrográfica, unidade ambiental de fundamental importância, e sua relação com outros sistemas de gestão que funcionam com limites diversos, sobretudo os limites político-administrativos.
2. Os princípios da integração na nova política ambiental das áreas de mananciais: a lei específica da sub-bacia Guarapiranga
Na Bacia do Alto Tietê, a instituição do fórum de gestão da água, o Comitê do Alto Tietê, em meados da década de 1990, e de suas instâncias descentralizadas - os cinco subcomitês de bacia (Cotia-Guarapiranga; Billings-Tamanduateí; Tietê-Cabeceiras; Juqueri-Cantareira e Pinheiros-Pirapora) - possibilitou aproximar a atuação dos principais organismos setoriais do Estado à dos municípios que estão em área de proteção dos mananciais na busca de uma solução conjunta para os problemas que vêm degradando as represas. Principalmente a partir de 1997, com a aprovação da “nova Lei de Proteção e Recuperação dos Mananciais” a responsabilidade de instituir orientações de uso e ocupação do solo nas Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais – APRMs – passou a ser dos subcomitês, que devem atuar de forma negociada com os municípios.
A nova Lei de Proteção e Recuperação dos Mananciais, além de estabelecer as diretrizes e as normas para as áreas de proteção dos mananciais de todo o Estado, indica a necessidade de instituir leis específicas para cada área levando em consideração suas especificidades. Para tais diretrizes para transformarem-se em ações concreta uma articulação efetiva entre os diversos atores e instituições que atua no âmbito daquele território deve ser construída. Nesse sentido, como parte de um processo de negociação entre Estado e municípios, as leis específicas devem, por um lado orientar as políticas municipais, de caráter local, e as ambientais e setoriais, de caráter regional, mas por outro, devem incorporar aspectos peculiares de cada uma, como forma de garantir seus principais objetivos: preservar, conservar e recuperar as áreas de proteção dos mananciais, sem, entretanto, perder de vista as dinâmicas sócio-espaciais e econômicas de cada bacia hidrográfica.
Entre as diretrizes definidas pela nova legislação, Ancona11 destaca as principais: 1) a
devem abranger uma ou mais bacias hidrográficas consideradas de interesse regional para o abastecimento público seguindo os limites adotados pelo SIGRH no âmbito do território estadual; 2) a delimitação da APRM deve ser proposta pelo Comitê (e ou Subcomitê), com deliberação favorável do CRH e ouvido o CONSEMA (Conselho Estadual de Meio Ambiente), para depois serem aprovadas por lei estadual específica; 3) cada APRM deve ter um sistema de gestão, constituído por (i) órgão colegiado, os Comitês e Subcomitês das bacias
hidrográficas), (ii) órgão técnico, a Agência de Bacia ou, na sua ausência, órgão indicado pelo comitê, (iii) órgãos da administração pública, responsáveis pelo licenciamento de atividades, fiscalização e implementação de programas setoriais; 4) deve ser elaborado um Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental (PDPA) para cada APRM, contendo diretrizes para as políticas setoriais, programa de investimentos, metas para a obtenção de padrões de
qualidade ambiental; 5) três tipos de Áreas de Intervenção devem ser estabelecidas em cada APRM: áreas de ocupação dirigida, de restrição à ocupação e de recuperação ambiental – com normas e diretrizes ambientais e urbanísticas de interesse regional que passariam a ser as unidades básicas de controle e orientação do uso e ocupação do solo, no lugar de ‘um zoneamento rígido’; 6) as APRMs devem contar com um sistema gerencial de informações, constituindo um banco de dados destinado a monitorar e avaliar a qualidade ambiental da bacia; 7) os Comitês das Bacias Hidrográficas destinariam uma parcela dos recursos de cobrança pelo uso da água para a fiscalização e obras de recuperação dos mananciais; 8) o Estado garantiria compensação financeira aos municípios afetados por restrições impostas pelas leis específicas das APRMs e também garantiria, juntamente com os Municípios, meios e recursos para a implementação dos planos e programas definidos pelo PDPA e para a manutenção dos programas de fiscalização e monitoramento nas APRM.
Embora os subcomitês da Bacia do Alto Tietê (RMSP) atuem em ritmos bem diferenciados, novos caminhos vem sendo indicados para a solução dos conflitos da realidade local de cada sub-bacia. A elaboração das leis específicas a partir de um processo participativo integrando atores atuantes no território das bacias hidrográficas em distintos níveis institucionais e integrantes da sociedade civil é hoje uma realidade e tem no subcomitê Cotia-Guarapiranga o processo pioneiro.
Importante ressaltar que a lei especifica dessa sub-bacia começou a ser elaborada ainda em 1998 como uma das principais prioridades daquele subcomitê, principalmente em função de importantes trabalhos que já vinham sendo ali desenvolvidos desde 1994, entre eles o
Programa de Saneamento Ambiental do Guarapiranga12. No entanto, em função do longo
trâmite exigido pelo processo participativo, o projeto de lei foi encaminhado à Assembléia no final de 2001 sendo apenas aprovada como lei estadual em janeiro de 2006 - lei 12.233.
Ao declarar a Bacia do Guarapiranga como um manancial de interesse regional para o abastecimento público cria-se a Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais da Bacia Hidrográfica do Guarapiranga - APRM-G – (Figura 1) contando com um Sistema de
Planejamento e Gestão13 vinculado ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos
Saneamento e de Desenvolvimento Regional, nos termos da Lei Estadual de Proteção e Recuperação dos Mananciais.
No artigo 5º da lei são definidos os principais instrumentos dentre eles o PDPA – Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental; as Áreas de Intervenção e suas normas (Figura 2), diretrizes e parâmetros de planejamento e gestão da Bacia; as normas para a implantação de infra-estrutura de saneamento ambiental; o Sistema de Monitoramento da Qualidade
Ambiental; o Sistema Gerencial de Informações (SGI); o Modelo de Correlação entre o Uso do Solo e a Qualidade da Água (MQUAL); o suporte financeiro à gestão da APRM-G; os
instrumentos de responsabilidade do município – Plano Diretor e instrumentos de política urbana, principalmente as leis municipais de parcelamento, uso e ocupação do solo – como outros de responsabilidade partilhada: licenciamento, regularização, compensação e
fiscalização.
Os principais avanços instituídos a partir da implementação desse novo processo é a gestão participativa e tripartite (com representação dos municípios, Estado e sociedade civil) que tem no subcomitê da bacia Cotia – Guarapiranga o principal fórum, bem como criando condições para integração de políticas regionais, setoriais e municipais cujo objetivo
comum deve girar em torno da recuperação de um importante manancial14 de
abastecimento de água da metrópole.
3. Articulação entre os instrumentos urbanos e ambientais: o caso de Itapecerica da Serra A análise dos planos ambientais e urbanos pode ser considerada parte de um processo de avaliação das políticas públicas em curso na área de estudo. Para tanto, a estratégia metodológica adotada fundamentou-se na análise contextual e documental, sendo que a avaliação da política pública, nesse caso, procura contribuir para o esclarecimento do texto escrito e seu discurso ideológico15. Em pesquisas recentes16, a discussão acerca de alguns
instrumentos ambientais e urbanísticos - Lei específica, planos Diretores e Planos de Bairro - elaborados para os municípios das sub-bacias Guarapiranga e Billings indica que existe, no corpo dos documentos, preocupações acerca de uma possível gestão integrada.
No caso específico de Itapecerica da Serra, Carnicelli e Alvim apontam que desde o início dos anos 2000, o município vem buscando implementar sua política urbana incorporando, por um lado as novas diretrizes da política urbana federal e, por outro, as que estavam em curso no âmbito da sub – bacia Guarapiranga, embora essas legislações tenham sido apenas aprovada recentemente. No PDE um artigo inteiro (art. 48) foi dedicado à articulação do seu
Plano Diretor Estratégico17 (Lei 1.238/2001) com a Lei específica da Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais da Sub-bacia Hidrográfica do Guarapiranga onde se define a necessidade de instituição de um “Sistema de Planejamento e Gestão” no âmbito do
município que deverá atuar junto ao subcomitê Cotia-Guarapiranga, resultando em tarefas interdependentes de responsabilidade do Estado e do Município.
Embora os dois instrumentos – Lei específica e Plano Diretor – tenham em comum a preocupação com a recuperação e preservação do meio ambiente de um modo geral, no âmbito da lei ambiental as diretrizes e ações possuem um caráter mais restritivo, voltada à melhoria da disponibilidade da água, já no âmbito do PDE em sua Política Ambiental (artigo 54) prevalece uma vontade de conciliar a política regional de defesa dos mananciais à implementação de uma política de desenvolvimento econômico para as áreas urbanizadas e não urbanizadas.
Especialmente em relação à melhoria da disponibilidade de água na represa, a
implementação de um conjunto de instrumentos que buscam atingir a Meta de Qualidade da Água do Reservatório Guarapiranga, através do Modelo de Correlação Uso do Solo e a
Qualidade da Água - MQUAL18, é prioritária na lei estadual. A lei estabelece que o programa
de monitoramento da qualidade da água se fará através do Sistema de Monitoramento da Qualidade Ambiental o qual deverá avaliar a carga poluidora gerada em cada município da sub- bacia. O PDE de Itapecerica da Serra leva em consideração as diretrizes estabelecidas pela lei específica sob pena de perda dos mananciais, e para tanto, define a necessidade de criação de um organismo municipal – o Escritório Municipal de Planejamento e Gestão Urbana – cuja função será alimentar o monitoramento da qualidade da água realizada no âmbito do sistema estadual (informações e simulações sobre a distribuição da população, das atividades e dos usos do solo).
A definição das Áreas Restritivas de Ocupação (AROs) no instrumento ambiental – áreas prioritariamente destinadas à produção de água e definidas para a aplicação dos
instrumentos econômicos e de compensação previstos – são indicadas também para o exercício do direito de preempção pelos municípios, sendo que os usos permitidos em geral são aqueles que não exigem edificações. Importante observar que são áreas que possuem ocorrências de matas, nascentes, cursos d'água, alta declividade ou outras fragilidades ambientais, que devem ser preservadas. No PDE de Itapecerica observa-se a instituição de zonas especiais de preservação ambiental (ZEPAs) em áreas com tais características, cuja finalidade é implementar medidas protetoras dos recursos naturais e do meio ambiente indo ao encontro das diretrizes estabelecidas para as AROs. Intervenções locais previstas no PDE podem ser fundamentais para a recuperação dessas áreas, como por exemplo, o caso do Jardim Branca Flor ( 2002 – 2006) onde foi removida uma favela, com cerca de 470 famílias, situada em área de preservação permanente (APP) ao longo do córrego Embu Mirim, para uma área de interesse social junto ao mesmo bairro, sendo que no local foi implantado um parque ecológico.
A principal medida de compensação prevista pela lei específica é a permissão da vinculação de áreas verdes ao mesmo empreendimento, obra ou atividade, nos processos de
licenciamento e regularização, desde que situadas dentro dos limites da sub-bacia e que sejam observados os parâmetros urbanísticos e ambientais estabelecidos na lei específica. Para tanto, o PDE estabelece a Macrozona de Preservação como prioritária na escolha de áreas a serem vendidas para a compensação ambiental, área que coincide com a Sub-área de Ocupação Dirigida de Baixa Densidade, definida pela lei específica.
Uma das principais ações que busca reduzir as cargas poluidoras afluentes ao Reservatório Guarapiranga é a instalação e a operação de infra-estrutura de saneamento ambiental. A lei específica prevê um Sistema de Saneamento Ambiental que compreende um conjunto de infra-estruturas, a saber: sistemas de abastecimento de água; de coleta, exportação ou tratamento de esgotos; de coleta e destinação final de resíduos sólidos; de retenção, remoção e tratamento de cargas difusas; de drenagem, contenção e infiltração de águas pluviais e de controle de erosão. Para tanto, define as regras para a implantação da infra-estrutura de Saneamento Ambiental (cap. IV), principalmente no se refere ao esgotamento sanitário, resíduos sólidos, drenagem e controle de cargas difusas. Em todas as áreas de intervenção, a implantação, a adequação e ou a ampliação do sistema de saneamento ambiental é fator fundamental para a melhoria das condições ambientais da sub-bacia, sendo obrigatório a sua previsão para a aprovação dos novos empreendimentos e edificações. As áreas com mais restrições são aquelas localizadas em AROs, que poderão receber infra-estrutura de saneamento apenas quando fundamental para o controle e a recuperação da qualidade das águas. No PDE de Itapecerica da Serra fica claro a intenção de superar as carências dos serviços públicos básicos em especial do saneamento ambiental do município visando à melhoria da qualidade de vida da população; principalmente através da reforma e ampliação das redes públicas de captação e transporte dos efluentes sanitários nas áreas das Macrozona Urbana (área urbana consolidada) e do Eixo Empresarial
Metropolitano (corredor da Rodovia Régis Bittencourt). Entretanto, a ligação à estação de tratamento de esgotos depende de acordos feitos com o Estado e de infra-estrutura a ser construída pela SABESP, sendo que atualmente nenhum percentual de esgoto captado é tratado no município.
Em relação ao uso e ocupação do solo, as seis subáreas19 de ocupação dirigida definidas no
âmbito dos instrumentos ambientais (PDPA e lei específica) diferem em relação aos usos
preferenciais e à restrição dos parâmetros urbanísticos básicos estabelecidos pelo PDE20:
índice de impermeabilização máxima, coeficiente de aproveitamento máximo e lote mínimo. Os parâmetros menos restritivos foram definidos para as sub-áreas SUC – Sub-área de Urbanização Consolidada e SUCt – Subárea de Urbanização Controlada, ao passo que a maior restrição refere-se à ocupação das subáreas denominadas de baixa densidade – SBD,
prioritariamente ocupadas por atividades do setor primário, chácaras e sítios. De um modo
geral, as principais divergências segundo a COBRESP (2006)21 são: a incompatibilidade das
bases cartográficas adotadas no zoneamento dos Planos Diretores dos municípios com as delimitações adotadas no PDPA e a variação do uso e ocupação do solo ocorrida no período entre a delimitação das áreas de intervenção da Lei Específica (2000/2001) e a sua
aprovação na Assembléia Legislativa (2006).
No caso de Itapecerica da Serra, as cinco macrozonas de diferenciados padrões de uso e ocupação do solo em conjunto com o zoneamento foram as bases para a formulação da lei específica: (1) Macrozona Urbana; (2) Macrozona Rururbana 1; (3) Macrozona Rururbana 2; (4) Macrozona do Eixo Empresarial Metropolitano; (5) Macrozona de Preservação. As principais incompatibilidades apontadas são decorrentes dos parâmetros mais restritivos definidos no âmbito dos instrumentos ambientais versus os parâmetros mais permissivos definidos no âmbito do PDE, principalmente quanto ao tamanho de lotes, coeficiente de
aproveitamento e taxa de impermeabilização. De acordo com o estudo, principalmente na Macrozona Urbana, algumas zonas permitiam lotes de 125 m², inferior ao mínimo de 250 m² exigido pela lei estadual. Nas áreas de maior restrição à ocupação, definidas pela lei estadual (SOD e SBD) além da área do lote mínimo, os coeficientes de aproveitamento e de impermeabilização máximos são menos restritivos no zoneamento proposto pelo município. Já nas macrozonas externas à área urbana – “Rururbanas 1 e 2” – o índice de
impermeabilização máximo é distinto do exigido, sendo em muitos casos menor (Figura 3). Segundo entrevistas com técnicos da prefeitura, o zoneamento proposto na ocasião
procurou introduzir parâmetros urbanísticos com vistas à melhoria ambiental, sem, entretanto, desconsiderar a então realidade da ocupação urbana do território. Em seu processo de revisão, em 2006 (Lei 1.771/2006), poucas alterações foram feitas, destacando-se principalmente a alteração do lote mínimo para 250m² na área urbana, embora, haja possibilidades de regularização de lotes menores, a ser definida pela Lei Complementar de Regulação Urbanística, até então não instituída. O PDE de 2006 indica ainda que outros casos de regularizações serão possíveis, inclusive em empreendimentos ainda não construídos (Empreendimentos Urbanos Sustentáveis) desde que seja observado os princípios de compensação e de acordo com as regras a serem definidas na então lei complementar.
Figura 2: Sub- bacia Guarapiranga / Lei Estadual 12 233/06 Áreas especiais de interesse de preservação
Figura 3 – Município de Itapecerica da Serra – áreas em desacordo com a legislação ambiental Fonte: COBRAPE (Consultoria). 2006.
Considerações Finais
É fundamental que as políticas urbanas e ambientais em curso na Região Metropolitana de São Paulo alterem o olhar sobre o território implementando um processo de diálogo
permanente e partilhado nas distintas esferas político-administrativas existentes em prol de uma “possível” sustentabilidade desse território e da sociedade.
A análise dos instrumentos de planejamento em curso no âmbito da sub-bacia do Guarapiranga, através do caso de Itapecerica da Serra permitiu constatar que existe um significativo avanço quanto à instituição de princípios e diretrizes nos documentos elaborados, que seguem de modo articulado, embora cada qual com suas respectivas abordagens. As principais e mais significativas divergências se dão em relação aos
parâmetros urbanísticos definidos para algumas áreas, principalmente as já então ocupadas e consideradas no âmbito do PDPA de “áreas em desacordo”. Para os organismos ambientais, os municípios devem revisar seus parâmetros urbanísticos procurando ser compatíveis com a preservação do manancial para o abastecimento público, uma vez que o zoneamento proposto pela lei estadual define índices relativos ao “complexo cálculo” que envolve a relação entre o uso e a ocupação do solo e a carga total produzida e destinada ao
reservatório. Embora fique implícito que na revisão do PDE de Itapecerica da Serra de 2006 já tenha ocorrido uma parcial “compatibilização”, nada garante que na prática os parâmetros serão aplicados, pois isso depende de uma estrutura eficaz de fiscalização a ser construída com responsabilidades partilhadas e de ações localizadas (caso a caso) que revertam a então realidade de densidade populacional já existente, principalmente nas áreas de baixa-renda. Por enquanto, o instrumento mais discutido na esfera municipal é o da compensação ambiental (processo que estabelece as medidas de compensação de natureza urbanística, sanitária ou ambiental que permitem a alteração de índices e parâmetros urbanísticos estabelecidos pelas leis estadual ou municipal) mediante a compra de glebas na Macrozona de Preservação, fato que dificilmente atingirá a população de baixa renda.
Importante ressaltar que a compatibilização entre as legislações é fundamental para dar prosseguimento aos princípios de gestão integrada estabelecidos nessa sub-bacia. No entanto, alerta-se para o risco de se idealizar uma dinâmica de ocupação que nunca
acontecerá, induzindo inclusive a outras ilegalidades, como por exemplo, a futura ocupação das áreas destinadas à compensação e preservação (áreas ainda preservadas), uma vez que essas podem vir a ser alvo de negociação de particulares.
Esses, certamente, são impasses que devem ser analisados e aprofundados, não encerrando aqui tais reflexões. Espera-se que distintas instâncias procurem avançar, de modo
negociado, não só buscando adequar as condições de ocupação urbana às metas propostas para a recuperação da bacia, mas incorporando e conscientizando de fato os habitantes que se apropriam daquele território, principais atores que determinam o destino dos mananciais.
REFERÊNCIAS
1
Essa é uma versão resumida do artigo “ÁGUA, TERRITÓRIO E SOCIEDADE: LIMITES E DESAFIOS DA GESTÃO INTEGRADA DAS BACIAS HIDROGRÁFICAS NA REGIÃO METROPOLITANA DE SÃO PAULO”, publicado no Seminário Nacional Sobre o Tratamento de Áreas de Preservação Permanente em Meio Urbano e Restrições Ambientais ao Parcelamento do Solo, realizado na FAU/USP, entre os dias 4 e 7 de setembro de 2007.
2
Este artigo tem como base reflexões da pesquisa “Políticas Públicas e Planos de Urbanismo: elementos de avaliação”, que vem contando com apoio financeiro do Fundo MACKPESQUISA, e os trabalhos da autora e seus orientados.
3
FRACALANZA, A. P. Conflitos na Apropriação da Água na Região Metropolitana de São Paulo. Presidente Prudente: UNESP, 2002. Tese (Doutorado). Programa de Pós – Graduação em Geografia, Faculdade de Ciências e Tecnologia, UNESP. Presidente Prudente, 2002.
4
SARAIVA, M. G. A. O Rio como Paisagem – Gestão de Corredores Fluviais no Quadro do Ordenamento do Território. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1999.
5
Ibidem.
6
MARTINS, M. L. R. Moradia e Mananciais. Tensão e diálogo na metrópole. São Paulo: FAU – USP/FAPESP, 2006.
7
Ibidem,
8
ALVIM, A. A. T. B. RONCA, J. L. C. “Planejamento e Gestão Integrada a partir das Ações do Comitê do Alto Tietê na Região Metropolitana de São Paulo: em busca de um novo modelo”.
In XII Encontro Nacional de Planejamento Urbano e Regional, 2007, Belém. Anais..., Belém: ANPUR, 2007. CD-ROM.
9
MARTINS, M. L. R. op. cit., p. 25.
10
ALVIM, A. A. T. B. A Contribuição do Comitê do Alto Tietê à Gestão da Bacia Metropolitana, 1994 – 2001. São Paulo: FAU/USP, 2003. Tese (Doutorado). Programa de Pós – Graduação de Arquitetura e Urbanismo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo: São Paulo, 2003.
11
ANCONA, A. L. Direito Ambiental, direito de quem? Políticas Públicas do Meio Ambiente na Metrópole Paulista. São Paulo: FAU/USP, 2002. 362 p. Tese (Doutorado). Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, 2002.
12
O “Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga” (1994) cujo objetivo era de recuperar a qualidade das águas do manancial, implementou um arranjo institucional, considerado inovador, compreendendo diversos agentes executores que atuaram de forma articulada, entre eles SABESP, PMSP, CDHU, SMA em conjunto com os municípios de menor porte, sob a coordenação da Unidade de Gerenciamento do Programa – UGP, na então Secretaria Estadual de Recursos Hídricos.
13
O órgão colegiado do Sistema de Planejamento e Gestão da APRM-G, de caráter consultivo e deliberativo, é o Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê (CBH-AT), representado pelo subcomitê Cotia-Guarapiranga, e o órgão técnico s a Agência da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, que deve atuar através de seu Escritório Regional da APRM-G. SÃO PAULO (Estado). Lei Estadual n° 12.233 de 17 de janeiro de 2006. Disponível em
<http://www.mananciais.org.br/upload_/lei_estadual_12233_06_lei_guarapiranga.pdf>, Acesso em: 14 de abril de 2007.
14
Seus 13m³/s de água atendiam no ano 2000 cerca de 3 milhões de usuários na RMSP cf. SECRETARIA DE RECURSOS HÍDRICOS SANEAMENTO E OBRAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Programa Guarapiranga, 2000.
15
BELLONI, I.; MAGALHÃES, H.; SOUZA, L. C. Metodologia de Avaliação em Políticas Públicas: uma experiência em educação profissional. São Paulo: Cortez, 2000, apud ALVIM, A. A. T. B. (et al). Políticas Públicas e Planos de Urbanismo na escala local intra-urbana: instrumentos e metodologias de avaliação e acompanhamento. Relatório final de pesquisa. Fundo Mackenzie de Pesquisa, São Paulo: s.i., 2006.
16
A Dissertação de Mestrado da aluna Juliana G. Carnicelli (Pós- graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Mackenzie) e a Iniciação Científica da aluna Marília B. Lorenzetti (Programa PIBIC – Mackenzie, 2007) foram pesquisas orientadas pela autora, que
aprofundam as discussões sobre os instrumentos em curso na sub-bacia do Guarapiranga e o Plano Diretor de Itapecerica da Serra. A Iniciação Científica da aluna Carolina Bracco Delgado de Aguilar (PIBIC – Mackenzie, 2007) analisou no âmbito da sub-bacia Billings o caso específico do Plano Diretor de São Bernardo do Campo e o plano do Bairro Alvarenga. SÃO PAULO (Estado). op. cit., 2006.
17
ITAPECERICA DA SERRA (Município). Leis municipais n. 1.238/2001 e Lei nº. 1.771/2006. Disponível em <http://www.itapecerica.sp.gov.br>, Acesso em: 27de julho de 2007.
18
MQUAL é a representação matemática dos processos de geração, depuração e afluência de cargas poluidoras, correlacionando a qualidade da água dos corpos d'água afluentes ao reservatório, com o uso, a ocupação e o manejo do solo na bacia hidrográfica.
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Áreas de Ocupação Dirigida (AODs) – aquelas que buscam um sustentabilidade entre questões sociais, econômicas e ambientais através consolidação ou implantação de usos urbanos ou rurais, que atendam certos requisitos necessários a manter a qualidade e a quantidade de produção de água. São subdividas em subáreas cada qual com seus
respectivos parâmetros urbanísticos: Subáreas de Urbanização Consolidada - SUC; Subárea de Urbanização Controlada - SUCt; Subárea Especial Corredor - SEC; Subárea de Ocupação Diferenciada - SOD; Subárea Envoltória da Represa - SER; Subárea de Baixa Densidade – SBD.
20
RELATÓRIO PARCIAL 1 DA CONSULTORIA COBRAPE. A Lei Específica e os planos diretores municipais. Dez/2006. (CD-Rom). Contrato SMA/CPLEA nº 03/06. Disponibilizado pela Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra.
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O estudo realizado pela COBRESP (ibidem) tem o propósito de compatibilizar os parâmetros urbanísticos municipais aos da lei específica da sub –bacia Guarapiranga.
