Parecer nº 1031/2001 Processo nº 01.038516.00.4
Requerente: SECRETARIA MUNICIPAL DE TRANSPORTE - EPTC Assunto: Consulta relativa à inserção do DPVAT e do seguro
exigido pela Lei Municipal n. 7.958/97, enquanto duplicidade de custo na composição tarifária do serviço de transporte público coletivo.
EMENTA: Seguro obrigatório de danos pessoais causados por veículos automotores de via terrestre (DPVAT), regulado pela Lei n. 6.194/94. Identidade de objeto do seguro exigido pela Lei Municipal n. 7.958/97. Possibilidade de cumulação em face do disposto no art. 1441 do Código Civil. Aumento da cobertura dos danos pessoais pela duplicidade de seguro sobre o mesmo objeto. Justificativa na responsabilidade civil do transportador e do Município, como ente público, pela teoria do risco, prescindindo da culpa do condutor.
Trata o presente expediente de consulta encaminhada pela Presidência do Conselho Municipal de Transporte Urbano (COMTU) sobre a relação do seguro DPVAT, regulamentado pela Lei n. 6.194/74, com o seguro exigido pela Lei Municipal n. 7.958/97, para fins de cálculo da composição tarifária do serviço de transporte público coletivo. A consulta objetiva esclarecer a existência de duplicidade de custos na composição da tarifa.
É o relatório.
A Lei nº 6.194, de 19 de dezembro de 1974, estabeleceu e regulamentou o seguro obrigatório de danos pessoais causados por veículos automotores de via terrestre, ou por sua carga, a terceiros, seja eles transportados ou não. O artigo 3º da referida lei determina que os danos pessoais cobertos pelo seguro “compreendem as indenizações por morte, invalidez permanente e despesas de assistência médica e suplementares”.
Esta regulamentação significou um avanço nas questões relativas à responsabilidade civil, pois prevê, inclusive, o pagamento da indenização, sem a necessidade de comprovação da existência de culpa por parte do condutor do veículo automotor (artigo 5º da Lei 6.194/74). Em realidade a normatização do seguro obrigatório vem atender, em parte, uma demanda da sociedade moderna ao criar, através da responsabilidade civil, mecanismos de tutela dos bens jurídicos. A busca ao direito de indenização identifica-se com a efetivação de um direito protegido pela ordem jurídica vigente, quer seja de propriedade, quer seja subjetivo (direito à vida, à integridade física, à imagem, à honra etc).
Diante do reconhecimento cada vez maior ao direito de ressarcimento de danos materiais e morais aos lesados, construindo-se, inclusive, o conceito de culpa apartado dos estreitos limites em que é concebida no Direito Penal, o contrato de seguro figura como forma de perfectibilização do direito à indenização. Sobre seguro, diz Caio Mário da Silva Pereira :
“Não obstante a variedade de espécies, predomina em nosso direito positivo o conceito unitário de seguro, segundo o qual há um só contrato, que se multiplica em vários ramos ou subespécies, construídos sempre em torno da idéia de dano (patrimonial ou moral), cujo
ressarcimento ou compensação o seguro vai buscar, mediante pagamento de módicas prestações (Vivante, Gobbi, Viterbo, Ascarelli), ao contrário do conceito dualista que separa os de natureza ressarcitória (seguros de danos) daquele em que está presente apenas o elemento aleatório (seguro de vida), sem a intenção indenizatória (M. I. Carvalho de Mendonça, Serpa Lopes, Trabucchi) ou visando a uma capitalização (Planiol, Ripert et Boulanger)”.1
O contrato de seguro está previsto no artigo 1432 do Código Civil, que o define coo o contrato pelo qual uma das partes (segurador) se obriga para com a outra (segurado), mediante o pagamento de um prêmio, à indenizá-la dos prejuízos decorrentes de riscos futuros, previsto no contrato. É importante frisar que a noção de seguro supõe a de risco ao patrimônio ou à pessoa do segurado.
“É por isso que se costuma acentuar que o risco é um elemento essencial no contrato de seguro, como acontecimento incerto, independentemente da vontade das partes. Pode ser infeliz ou sinistro (morte, incêndio, naufrágio, etc) ou feliz (sobrevivência). Não obstante ser tão importante, que falta objeto ao seguro se a coisa não estiver exposta a risco (Colin et Creitant, Serpa Lopes), é fator relativo, no sentido de que a sua intensidade pode oscilar ao sabor de circunstâncias várias”.2
1 Instituições de Direito Civil, V.III, Forense, RJ, 1978, 4ª ed. p. 421. 2 PEREIRA, Caio Mário. Ob. cit., p. 422.
Então, o DPVAT, ou o seguro obrigatório de danos pessoais causados por veículos automotores de via terrestre foi estabelecido por lei objetivando as indenizações por morte, invalidez permanente e despesas de assistência médica e suplementares, independentemente da comprovação da culpa do condutor do veículo. Basta a prova do nexo de causalidade entre o evento (sinistro) e os danos pessoais sofridos.
Como se trata de seguro pessoal, ou seja, de bem não comensurável ou quantificável, o valor da indenização, no caso do DPVAT, é o fixado no texto legal, eis que este seguro decorre de imposição da Lei n. 6.184/74. O artigo 3º da referida lei fixa a quantia de até 40 (quarenta) salários mínimos para a indenização por morte ou invalidez permanente, e até 8 (oito) salários mínimos, para o ressarcimento de despesas médicas e suplementares, “devidamente comprovadas”.
A Lei Municipal nº 7.958, de 13 de janeiro de 1997, que dispõe sobre o reajuste da tarifa do transporte coletivo, determina, em seu artigo 3º , a obrigatoriedade das empresas de transporte coletivo por ônibus a manter o Seguro de Acidentes de Usuários do Transporte Coletivo:
“Art. 3º - Ficam as empresas de transporte coletivo por ônibus, diretamente ou por delegação à terceiros, obrigadas a manter o Seguro de Acidentes de Usuários do Transporte Coletivo, com a finalidade de assegurar aos seus passageiros cobertura por morte, invalidez permanente, parcial ou total, bem como cobertura de despesas médicas e hospitalares decorrentes de acidentes que venham a sofrer durante a utilização desse meio de transporte.
Parágrafo único – O valor das coberturas do seguro definido no “caput” deste artigo será de 10.000 (dez mil) vezes o valor vigente da tarifa, para os casos de morte; de 10.000 (dez mil) vezes o valor vigente da tarifa, para invalidez permanente total; de até 10.000 (dez mil) vezes o valor vigente da tarifa, para invalidez permanente parcial e de até 2.000 (duas mil) vezes o valor vigente da tarifa, para cobertura de despesas médicas e hospitalares”.
Como se vê, o objeto do seguro exigido pela lei municipal é o mesmo do DPVAT, atribuindo, entretanto, outra quantificação para a indenização, utilizando como referência o valor vigente da tarifa. O artigo 1441 do Código Civil, no caso de seguro sobre a vida, permite a contratação de mais de um seguro, bem como a fixação do valor respectivo, sem prejuízo dos antecedentes.
Isso quer dizer que, legalmente, o DPVAT não exclui o seguro exigido pela lei municipal. Ao contrário, complementam-se em razão dos valores fixados, pois que no objeto são idênticos. Aumenta a cobertura dos danos sofridos pelos passageiros e, ainda assim, a empresa pode ser demandada a complementar a indenização em razão da quantificação real dos danos sofridos. Ou seja, o dano material decorrente da morte de um passageiro de 20 anos que auferia em seu trabalho R$ 500,00 (quinhentos reais) por mês não será satisfeito pelos seguros legalmente instituídos (dpvat e seguro da Lei 7.858/97), considerando que o Tribunal tem fixado, como limite para a indenização por morte, a média de expectativa de vida do brasileiro, em torno de 65 anos. Frisando, a indenização deve cobrir a renda que a vítima auferia durante 35 anos, o que resultará em valor bem superior aos fixados nos
seguros obrigatórios, que, entretanto, deverão ser deduzidos do valor total a ser pago à vítima.
De qualquer sorte, que tal ponderação é, eminentemente, valorativa. O fato concreto é que o seguro exigido pela lei municipal às concessionárias de transporte coletivo tem o mesmo objeto do seguro obrigatório por danos pessoais causados por veículos automotores (DPVAT).
Impende considerar que as concessionárias de transporte público coletivo tem a obrigação contratual de transportar o passageiro incólume ao seu destino. A responsabilidade pela prestação de serviço público está fixada pelo parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal, que estende ao ente público concedente toda a responsabilidade, de forma solidária, pelos danos causados pelos concessionários. Quer dizer que o Município poderá ser acionado pelo passageiro para indenizar os danos que este sofreu em decorrência do transporte público coletivo, e, sempre, independentemente da culpa do condutor do ônibus.
É necessário ter presente que a responsabilidade da Administração Pública, por força do dispositivo constitucional já referido, é objetiva, ou seja, o risco da atividade impõe a obrigação de indenizar os danos daí decorrentes, independentemente, que o agente público tenha agido com culpa. Repetindo, não se indaga da culpa do agente público, a comprovação desta é desnecessária diante do direito de indenização do passageiro lesado. Neste aspecto, reside a grande diferença na responsabilidade civil imposta aos entes públicos e aos particulares. No caso do particular, havendo danos pessoais a terceiros, o seguro obrigatório (dpvat) será liberado ao lesado, até o montante fixado na lei, por força do artigo 5º da Lei n. 6.194/74. Mas o condutor do veículo que ocasionou os danos somente poderá ser demandado se tiver a comprovação de que tenha agido com culpa.
A responsabilidade civil do Estado, enquanto ente público, não depende da comprovação da culpa, nem por presunção, mas tão somente da comprovação do dano e do nexo de causalidade com a atividade pública, com a ação do agente público. No art. 15 do Código Civil, porque na época dominava a doutrina subjetivista, a responsabilidade do Estado decorria da culpa. Em 1946, a Constituição Federal promulgada adotou a teoria objetiva do risco administrativo, vigente até hoje, com o art. 37, § 6°, CF/88, verbis:
“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos causados que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”
A doutrina, majoritariamente, entende que o agente referido no dispositivo supra tem sentido amplo, incluindo, inclusive os atos de agentes honorários ou voluntários, que não recebem qualquer remuneração pela prestação do serviço a que está incumbido. Hely Lopes Meirelles defende este entendimento de que as pessoas jurídicas que exercem funções delegadas, sob a forma de entidades paraestatais ou de empresas concessionárias ou permissionárias de serviços públicos também estão incluídas no dispositivo constitucional. Também, para ele a palavra agente é no sentido amplo, abrangendo todas as pessoas incumbidas da realização de algum serviço público, em caráter permanente ou transitório.
Assim, diante da dimensão da responsabilidade das empresas de transporte coletivo, que têm, contratualmente, a obrigação de conduzir o passageiro incólume até o seu destino, bem como do Município pela prestação do serviço público conveniado, proporcional a sua relevância para a sociedade, o seguro
exigido pela lei municipal vem reforçar a cobertura dos bens segurados: a vida e a incolumidade física. De qualquer sorte, a identidade do objeto do seguro exigido pela lei municipal e o dpvat é inquestionável.
Cabe aduzir, ainda, que a tarifa é uma receita contratual, facultativa e contraprestacional, possuindo um regime jurídico especifico diferente daquele a que se submete qualquer espécie tributária. Trata-se de um regime jurídico especifico das relações jurídicas contratuais, onde se encontra sempre o elemento vontade na formação da obrigação respectiva. O regime que se aplica para a cobrança dos preços é o de direito privado, e a sua fixação decorre do interesse do ente público na forma de prestação do serviço: objetivando o lucro, compensando o custo ou subsidiando o usuário. Por isso, o preço publico não esta sujeito ao principio da estrita legalidade: a lei deve existir apenas para dar competência ao órgão estatal para o exercício da atividade ou da exploração do bem, ficando na competência do próprio poder executivo as atribuições para a sua fixação e cobrança, podendo ser instituído ou alterado em qualquer época do exercício financeiro para sua aplicação imediata, ao contrário do tributo.
Portanto, não pode ser atribuída à obrigação imposta pela Lei Municipal n. 7.958/97 a pecha de bis in idem em face do dpvat, pela Lei 6.194/74, pois, em primeiro, trata-se de item inserido na composição tarifária do serviço de transporte público coletivo, não sendo tributo; em segundo, a cobertura de danos pessoais através de mais de um seguro é facultado pelo já citado artigo 1441 do Código Civil.
É o parecer.
ANA LUÍSA SOARES DE CARVALHO PROCURADORA DO MUNICÍPIO OAB 16776
HOMOLOGAÇÃO
APROVO o Parecer nº 1031/2001, subscrito pela Procuradora Ana Luísa Soares de Carvalho, que conclui corretamente pela legalidade do Seguro de Acidentes de Usuários do Transporte Coletivo, de natureza especial e cumulável com o Seguro Obrigatório de Automóveis -DPVAT, incidindo na cobertura de danos decorrentes de sinistros causados aos cidadãos usuários sistema municipal de transporte coletivo.
Registre-se, extraindo-se cópia homologado à parecerista, dando-se ciência coletiva aos demais procuradores desta Procuradoria.
Devolva-se o expediente ao COMTU/SMT, a fim de conhecimento da orientação jurídica desta Procuradoria a sua consulta.
Porto Alegre, 06 de fevereiro de 2001.
ROGERIO FAVRETO Procurador-Geral do Município
