PLANILHA DE CUSTOS E FORMAÇÃO DE
PREÇOS PARA CONTRATOS DE
TERCEIRIZAÇÃO DE ACORDO COM O
MODELO PREVISTO PELA
IN SLTI/MPOG 02/2008
(A elaboração da planilha passo a passo – compreensão dos itens de
custo, à luz da legislação de regência e da jurisprudência –
com metodologia de cálculo)
2
Sumário
PARTE 1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS ... 4
1.1.CARACTERIZAÇÃO DO CONTRATO DE TERCEIRIZAÇÃO
... 5
1.1.1. Serviços de natureza continuada – elementos característicos
... 5
1.1.1.1. Hipóteses não enquadradas no conceito. Casos apreciados pelo TCU
... 9
1.1.2. Como se dá a cessão da mão de obra?
... 11
1.2.OCARÁTER INSTRUMENTAL DA PLANILHA DE CUSTOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS
... 14
1.2.1. Sempre que possível, a planilha deve discriminar os custos unitários e global
... 22
1.2.2. A planilha serve de modelo para elaboração das propostas
... 29
1.2.3. A planilha serve de parâmetro para julgamento das propostas
... 30
1.2.4. A planilha é base para a repactuação do contrato
... 35
1.2.5. A planilha é instrumento de fiscalização do contrato
... 41
1.3.PESQUISA DE PREÇOS
... 46
PARTE 2 – REMUNERAÇÃO DA MÃO DE OBRA ... 71
2.1.REMUNERAÇÃO
... 81
2.1.1. Distinção entre salário e remuneração
... 81
2.1.2. Adicional noturno
... 91
2.1.3. Adicional de insalubridade
... 94
2.1.4. Adicional de periculosidade
... 97
2.1.5. Caracterização da insalubridade/periculosidade
... 101
2.1.6. Adicional de hora extra
... 101
2.1.7. Outras Parcelas Remuneratórias Previstas no Modelo de Planilha Proposto Pela IN 02/2008 (crítica)
... 107
2.1.7.1. Hora noturna adicional
... 107
2.1.7.2. Intervalo intrajornada
... 108
2.1.8. Salário para a jornada de 12x36 horas. Aplicação da Súmula 444 do TST
... 109
2.2.FIXAÇÃO DE SALÁRIOS DOS PROFISSIONAIS QUE EXECUTARÃO OS SERVIÇOS
... 112
PARTE 3 – ENCARGOS SOCIAIS E TRABALHISTAS ... 120
3.1.ENCARGOS PREVIDENCIÁRIOS E FGTS
... 121
3.1.1. Contribuição previdenciária (INSS)
... 125
3.1.2. SESI ou SESC
... 127
3.1.3. SENAI ou SENAC
... 128
3.1.4. INCRA
... 128
3.1.5. Salário educação
... 128
3.1.6. FGTS
... 128
3.1.7. Contribuição adicional para o financiamento da aposentadoria especial – RAT ajustado (RAT x FAP)
... 129
3.1.8. SEBRAE
... 131
3.1.9. Obtenção das alíquotas mediante consulta à IN RFB 971/2009
... 131
3.2.13º SALÁRIO E ADICIONAL DE FÉRIAS
... 132
3.2.1. 13º salário
... 133
3.2.2. Adicional de férias (terço constitucional de férias)
... 134
3.2.3. Incidência de encargos previdenciários e FGTS
... 135
3.3.AFASTAMENTO MATERNIDADE (CUSTO DAS FÉRIAS DO SUBSTITUTO)
... 138
3.4.PROVISÃO PARA RESCISÃO
... 142
3.4.1. Aviso prévio trabalhado
... 143
3.4.2. Incidência de encargos previdenciários e FGTS sobre aviso prévio trabalhado
... 144
3.4.3. Aviso prévio indenizado
... 145
3.4.4. Incidência de FGTS sobre o aviso prévio indenizado
... 146
3.4.5. Implicações da Lei 12.506/2011 no cálculo do aviso prévio trabalhado/indenizado
.... 150
3.4.6. Multa de 40% sobre os depósitos no FGTS
... 154
3.4.6.1. Demissões mediante aviso prévio trabalhado – cálculo
... 155
3.4.6.2. Demissões mediante aviso prévio indenizado – cálculo
... 155
3.4.7. Contribuição social sobre os depósitos no FGTS – Lei Complementar 110/2001
... 156
3.4.7.1. Demissões mediante aviso prévio trabalhado – cálculo
... 156
3.4.7.2. Demissões mediante aviso prévio indenizado – cálculo
... 157
3.5.CUSTO DE REPOSIÇÃO DO PROFISSIONAL AUSENTE
... 158
3.5.1. Férias (remuneração do substituto)
... 158
3.5.2. Ausência por motivo de doença
... 159
3.5.3. Ausência por motivo de acidente do trabalho
... 160
3.5.4. Licença paternidade
... 162
3.5.5. Ausências legais
... 163
3.5.6. Incidência de encargos previdenciários e FGTS sobre custo de reposição do profissional ausente
... 164
3.6.QUADRO-RESUMO DOS ENCARGOS SOCIAIS E TRABALHISTAS
... 166
PARTE 4 – INSUMOS, CUSTOS INDIRETOS E TRIBUTOS ... 166
4.1.BENEFÍCIOS MENSAIS E DIÁRIOS
... 167
4.1.1. Vale-transporte
... 167
4.1.2. Auxílio-alimentação
... 169
4.1.3. Auxílio-creche (reembolso-creche)
... 172
4.1.4. Outros benefícios previstos em norma coletiva de trabalho
... 174
4.1.4.1. Assistência médica e familiar
... 178
4.1.4.2. Seguro de vida, invalidez e funeral
... 179
4.1.4.3. Outros benefícios previstos no contrato de trabalho ou em norma coletiva do trabalho
... 180
4.2.INSUMOS DIVERSOS
... 181
4.2.1. Uniformes
... 181
4.2.2. Materiais
... 182
4.2.3. Depreciação de equipamentos
... 183
4.3.CUSTOS INDIRETOS,TRIBUTOS E LUCRO
... 185
4.3.1. Custos indiretos
... 185
4.3.2. Lucro
... 185
4.3.3. Tributos
... 186
4.3.3.1. Cálculo do valor dos tributos a cotar na planilha
... 190
4.3.3.2. Método de cálculo alternativo do valor total dos tributos
... 190
4.3.4. IRPJ e CSLL – Considerações a partir da jurisprudência do TCU
... 191
4.4.RESERVA TÉCNICA.ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
... 192
4
PARTE 1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O processo de contratação pública envolve basicamente três etapas:
1ª) Planejamento da Contratação – etapa preliminar e mais importante, constituída das
seguintes ações sequenciais:
a) Identificação da necessidade da Administração e realização dos estudos técnicos
preliminares – que indicarão a solução escolhida para atender à necessidade e a
viabilidade da contratação;
b) Elaboração do orçamento estimado;
c) Elaboração do Plano de Trabalho, que objetiva demonstrar que a terceirização é a
melhor opção de contratação para satisfazer a necessidade da Administração;
d) Redação do Projeto Básico ou Termo de Referência.
2ª) Licitação – procedimento para escolha do fornecedor, conforme modalidades
existentes (as da Lei 8.666/93 ou o Pregão de que trata a Lei 10.520/2002, regulamentada
pelos Decretos 3.555/2000 e 5.450/2005), ressalvados os casos de dispensa e inexigibilidade.
3º) Fiscalização da Execução do Contrato – acompanhamento, pela Administração, do
cumprimento das obrigações a cargo do contratado, tal como estipuladas no contrato.
Entendemos que a elaboração do orçamento estimado – na forma de planilha – deve se
dar na fase de planejamento da contratação, em conclusão à etapa denominada “estudos
técnicos preliminares” e antes da submissão do Plano de Trabalho à autoridade competente
para autorizar a terceirização.
RESOLUÇÃO CNJ 182
Art. 14 O documento Análise de Viabilidade da Contratação deverá conter, sempre que possível e necessário, os seguintes elementos:
[...]
II – identificação das diferentes Soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação que atendam aos requisitos, considerando:
[...]
g) o orçamento estimado que expresse a composição de todos os custos unitários resultantes dos itens a serem contratados, elaborado com base em pesquisa fundamentada de preços, como os praticados no mercado de Tecnologia da Informação e Comunicação em contratações similares realizadas por órgãos ou entidades da Administração Pública, entre outros pertinentes.
III – a análise e a comparação entre os custos totais das Soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação identificadas, levando-se em conta os valores de aquisição dos produtos, insumos, garantia e serviços complementares, quando necessários à contratação;
O orçamento para contrato de terceirização – objeto de nosso estudo neste Curso – é mais
complexo que o dos demais serviços de natureza continuada. Não obstante, os conceitos, as
normas e os princípios que abordaremos são perfeitamente aplicáveis, com os ajustes
necessários, aos demais contratos de prestação de serviços.
Nestas considerações iniciais, teceremos breves comentários sobre a caracterização do
contrato de terceirização, a imprescindibilidade de orçamento prévio a cada contratação, o
caráter instrumental da planilha de custos e formação de preços, a ser elaborada com base em
fundamentada pesquisa junto ao mercado.
C
ARACTERIZAÇÃO DOC
ONTRATO DET
ERCEIRIZAÇÃOAntes de iniciarmos os estudos referentes à planilha de custos e formação de preços,
traçaremos os contornos do contrato de terceirização, porquanto a planilha que será objeto de
análise só tem aplicabilidade nessa espécie de contrato.
Entendemos que a terceirização, no âmbito das contratações públicas, consiste na
entrega a terceiros da execução, mediante cessão de mão de obra, de serviço de natureza
continuada.
Dois são, portanto, os elementos que, se presentes, caracterizam a terceirização:
1º) que o objeto do contrato constitua a prestação de serviço de natureza continuada; e
2º) que a execução dos serviços se dê mediante a cessão da mão de obra pela pessoa
jurídica contratada.
1.1.1. Serviços de natureza continuada – elementos característicos
A fim de atender às necessidades da Administração – que não puderem ser satisfeitas
mediante execução direta –, esta contrata com terceiros a aquisição de bens ou a realização de
obras ou serviços.
6
Frise-se que a prestação de serviço constitui obrigação de fazer, de realizar em
concreto uma utilidade para a Administração. Não se confunda serviço com fornecimento, cuja
obrigação é de dar, vale dizer, de efetuar a tradição (entrega) do bem adquirido.
Na dicção da Lei 8.666/93, serviço é “toda atividade destinada a obter determinada
utilidade de interesse para a Administração” (art. 6º, II). Se apreciada a necessidade a ser
satisfeita em função de sua perenidade, os serviços podem ser classificados como contínuos ou
não contínuos.
São não contínuos aqueles serviços que “têm como escopo a obtenção de produtos
específicos em um período predeterminado” (IN SLTI/MPOG 02/2008, Anexo I, item XXII). A
necessidade da Administração é plenamente atendida com o exaurimento do objeto contratado;
a necessidade, dito de outro modo, não se renova no tempo e ininterruptamente.
Serviços de natureza continuada são aqueles que constituem necessidade perene
da Administração, a reclamar execução continuada, sob pena de, na sua falta, se colocar em
risco o funcionamento do órgão ou entidade, podendo até mesmo comprometer o alcance da
missão institucional ou do interesse público, razão de existir de toda e qualquer organização
administrativa. O conceito que apresentamos encontra amparo na orientação do TCU e em
abalizada doutrina:
ORIENTAÇÃO DO TCU
Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU
Serviços de natureza contínua são serviços auxiliares e necessários à Administração no desempenho das respectivas atribuições. São aqueles que, se interrompidos, podem comprometer a continuidade de atividades essenciais e cuja contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro.
DOUTRINA
Serviço de execução continuada é o que não pode sofrer solução de continuidade na prestação que se alonga no tempo, sob pena de causar prejuízos à Administração Pública que dele necessita. Por ser de necessidade perene para a Administração Pública, é atividade que não pode ter sua execução paralisada, sem acarretar-lhe danos. É, em suma, aquele serviço cuja continuidade da execução a Administração Pública não pode dispor, sob pena do comprometimento do interesse público.
(Diógenes Gasparini)
Segundo a lição doutrinária, temos, então, dois elementos caracterizadores dos serviços
de natureza continuada: perenidade (a Administração deles carece a todo tempo e
continuamente) e essencialidade ou necessidade de sua prestação (sob pena de não
atendimento do interesse público ou comprometimento do funcionamento da Administração).
No plano normativo, a conceituação de tais espécies de serviços é encontrada nas normas
infralegais. A Instrução Normativa 971/2009, da Receita Federal do Brasil, assim os define:
IN RFB 971/2009 Art. 115. ...
[...]
§ 2º Serviços contínuos são aqueles que constituem necessidade permanente da contratante, que se repetem periódica ou sistematicamente, ligados ou não a sua atividade fim, ainda que sua execução seja realizada de forma intermitente ou por diferentes trabalhadores.
Definição de tais serviços também é apresentada, também, pela Instrução Normativa
02/2008, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (IN 02/2008):
IN 02/2008 ANEXO I
DEFINIÇÕES DOS TERMOS UTILIZADOS NA INSTRUÇÃO NORMATIVA
XXI - SERVIÇOS CONTINUADOS: serviços cuja interrupção possa comprometer a continuidade das atividades da Administração e cuja necessidade de contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro e continuamente.
Presentes os dois elementos caracterizadores mencionados (perenidade e
essencialidade), estaremos diante de um serviço de natureza continuada.
À exceção de alguns exemplos clássicos (limpeza e conservação; vigilância; manutenção
predial; etc.), a natureza do serviço, por si só, não o qualifica como continuado.
A qualificação de um dado serviço como de natureza continuada é, assim, casuística.
Vale dizer, o que é essencial para o funcionamento e manutenção de um dado órgão ou
entidade pode não o ser para outros.
Em acórdão paradigmático, o TCU expressou seu entendimento sobre a matéria,
didaticamente exposto no voto do ministro relator:
JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]
(...) a natureza contínua de um serviço não pode ser definida de forma genérica. Deve-se, isso sim, atentar para as peculiaridades de cada situação examinada.
Na realidade, o que caracteriza o caráter contínuo de um determinado serviço é sua essencialidade para assegurar a integridade do patrimônio público de forma rotineira e permanente ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do ente
8
administrativo, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de umserviço público ou o cumprimento da missão institucional.
Nesse sentido, pode-se entender, por exemplo, que o fornecimento de passagens aéreas é serviço contínuo para o TCU, já que sua suspensão acarretaria a interrupção das atividades de fiscalização ínsitas ao cumprimento da missão desta Corte.
Na mesma linha de raciocínio, pode-se também considerar que o mesmo serviço tem natureza contínua para uma instituição federal de ensino superior, já que as bancas de exame de teses de mestrado e de doutorado exigem a participação de professores de outras instituições e, assim, a impossibilidade de fornecimento de passagens aéreas poderia inviabilizar a própria pós-graduação a cargo daquelas entidades.
O mesmo não ocorreria, no entanto, com um órgão judicial cujos integrantes não tivessem necessidade de deslocar-se freqüentemente por avião para oferecerem a prestação jurisdicional. Em tal situação, o serviço em foco não seria contínuo, já que não seria essencial à permanência da atividade finalística.
De igual modo, um serviço de vigilância permanente de instalações deve ser considerado contínuo, posto que sua cessação colocaria em risco a integridade daquele patrimônio. Isso não ocorre, entretanto, com um serviço de vigilância contratado para um evento específico, de duração determinada, que, por seu caráter eventual, não pode ser considerado contínuo.
(Acórdão nº 132/2008 - Segunda Câmara)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU [SUMÁRIO]
A natureza do serviço, sob o aspecto da execução de forma continuada ou não, questão abordada no inciso II, do art. 57, da Lei nº 8.666/1993, não pode ser definida de forma genérica, e sim vinculada às características e necessidades do órgão ou entidade contratante.
[VOTO]
25. Quanto a este aspecto, ressalto posicionamento já adotado pelo Plenário do TCU no sentido de que a natureza de um serviço, se executado de forma contínua ou não, não pode ser definida de forma genérica, e sim vinculada às características e às necessidades do órgão ou entidade contratante. Isso se aplica às ações de publicidade: a sua definição como serviço de caráter contínuo deverá ser efetivada a partir da análise de cada caso concreto. Nesse enfoque, cito os Acórdãos 35/2000 - Plenário e 132/2008 - 2ª Câmara. 26. Ao analisar o objeto da licitação, com foco no edital e em seus anexos, em especial no Anexo 1 (fls. 32/56, Anexo 1), e, a partir da percepção da natureza da entidade, com funções, dentre outras, de normatização, de controle, e de julgamento em última instância administrativa de petições envolvendo o exercício das profissões regulamentadas vinculadas ao Sistema Confea/Crea, integradas por mais de 800.000 profissionais registrados, 200.000 empresas da área tecnológica e 27 Conselhos Regionais, e do detalhamento dos serviços de publicidade e mídia que são desenvolvidas ao longo do ano, verifico que tais ações se revestem do caráter de continuidade para o Confea.
Assim, considerando que a qualificação de um dado serviço como contínuo é casuística, a
Administração definirá, justificadamente, na fase de planejamento da contratação, se os
serviços pretendidos são ou não de natureza continuada.
Ressalte-se que a justificativa é eminentemente técnica e deve estar expressamente
consignada no processo de contratação.
1.1.1.1. Hipóteses não enquadradas no conceito. Casos apreciados pelo TCU
Vejamos alguns casos apreciados pelo TCU, que afastou, consideradas as particularidades
e circunstâncias de cada qual, a possibilidade do enquadramento do objeto contratado como
prestação de serviço de natureza continuada.
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
Deve ser observado atentamente o inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/1993, ao firmar e prorrogar contratos, de forma a somente enquadrar como serviços contínuos contratos cujos objetos correspondam a obrigações de fazer e a necessidades permanentes.
(Decisão 1136/2002 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
Evite realizar prorrogações indevidas em contratos e observe rigorosamente o disposto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, considerando que a excepcionalidade de que trata o aludido dispositivo está adstrita à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, não se aplicando aos contratos de aquisição de bens de consumo.
(Acórdão 1512/2004 – Primeira Câmara - Relação)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]
6. Acerca do objeto do contrato, registro que o Tribunal tem o entendimento de que contratos de conservação rodoviária podem ser classificados como serviços de execução continuada (Decisão 83/1993-Plenário, ratificada pela Decisão 129/2002-1ª Câmara). Porém, nesse caso específico, vejo, com base nos termos do contrato e do projeto básico constantes dos autos, que os serviços contratados, realmente, não podiam ser considerados como de natureza continuada, em razão da abrangência do objeto que, além da manutenção do sistema viário, incluía itens referentes à pavimentação, terraplenagem, sinalização, drenagem, entre outros.
(Acórdão 1529/2011 – Plenário)
10
Não permita a prorrogação dos contratos para aquisição de combustível, que é materialde consumo, não podendo ser caracterizado o seu fornecimento como serviço de execução continuada, estando fora da hipótese de incidência do inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93;
(Acórdão 1920/2011 – Primeira Câmara)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
Abstenha-se, por falta de amparo legal, de prorrogar os contratos de aquisição de combustível e de passagens aéreas, bem como os dos demais serviços que não se enquadrem como contínuos no seu caso concreto.
(Acórdão 4620/2010 – Segunda Câmara)
Consulte também os seguintes acórdãos, nos quais o TCU considerou os serviços
contratados não enquadrados no conceito de serviços contínuos:
- Acórdão 745/2011 – Segunda Câmara; Acórdão 1529/2011 – Plenário; Acórdão
2447/2011 – Plenário (vide itens 25-30 do voto do relator); Acórdão 458/2011 – Plenário
(item 9.5.3 do dispositivo); Acórdão 4748/2009 – Primeira Câmara; Acórdão 3728/2009 –
Primeira Câmara (itens 14-17 do voto do relator); Acórdão 591/2008 – Plenário (voto do
relator); Acórdão 1560/2003 – Plenário; Decisão 764/2000 – Plenário (item 8.2.4 do
dispositivo); Acórdão 87/2000 – Plenário (item 8.4 do dispositivo).
Ao planejar a contratação dos serviços mencionados nos arestos aqui parcialmente
transcritos, a Administração deve evitar qualificá-los como se de natureza continuada fossem –
a menos que possa demonstrar a sua essencialidade e perenidade.
A consequência imediata do não enquadramento dos serviços como contínuos é que a
duração dos respectivos contratos será adstrita à vigência dos créditos orçamentários previstos
para a satisfação da despesa no exercício financeiro, nos termos da regra geral prevista no
caput do art. 57 da Lei 8.666/93. Vale dizer, ser-lhes-á inaplicável a regra do inciso II do
mencionado dispositivo, que admite a extensão da vigência contratual por até 60 meses.
LEI 8.666/93
Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
[...]
II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;
ORIENTAÇÃO NORMATIVA DA AGU n.º 39
A VIGÊNCIA DOS CONTRATOS REGIDOS PELO ART. 57, CAPUT, DA LEI 8.666, DE 1993, PODE ULTRAPASSAR O EXERCÍCIO FINANCEIRO EM QUE CELEBRADOS, DESDE QUE AS DESPESAS A ELES REFERENTES SEJAM INTEGRALMENTE EMPENHADAS ATÉ 31 DE DEZEMBRO, PERMITINDO-SE, ASSIM, SUA INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR.
ORIENTAÇÃO NORMATIVA DA AGU n.º 1
A VIGÊNCIA DO CONTRATO DE SERVIÇO CONTÍNUO NÃO ESTÁ ADSTRITA AO EXERCÍCIO FINANCEIRO.
1.1.2. Como se dá a cessão da mão de obra?
Dá-se a cessão da mão de obra quando o contratado tenha de disponibilizar empregado
seu para a execução dos serviços, nas dependências do contratante (tomador dos serviços) ou
em outro lugar por este indicado.
A conceituação da cessão da mão de obra é dada pela legislação previdenciária, cujos
dispositivos ora transcrevemos parcialmente:
LEI 8.212/91 Art. 31 ...
[...]
§ 3º Para os fins desta Lei, entende-se como cessão de mão-de-obra a colocação à disposição do contratante, em suas dependências ou nas de terceiros, de segurados que realizem serviços contínuos, relacionados ou não com a atividade-fim da empresa, quaisquer que sejam a natureza e a forma de contratação.
REGULAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL Art. 219 ...
[...]
§ 1º Exclusivamente para os fins deste Regulamento, entende-se como cessão de mão-de-obra a colocação à disposição do contratante, em suas dependências ou nas de terceiros, de segurados que realizem serviços contínuos, relacionados ou não com a atividade fim da empresa, independentemente da natureza e da forma de contratação, inclusive por meio de trabalho temporário na forma da Lei nº 6.019, de 3 de janeiro de 1974, entre outros.
12
Art. 115. Cessão de mão-de-obra é a colocação à disposição da empresa contratante, emsuas dependências ou nas de terceiros, de trabalhadores que realizem serviços contínuos, relacionados ou não com sua atividade fim, quaisquer que sejam a natureza e a forma de contratação, inclusive por meio de trabalho temporário na forma da Lei nº 6.019, de 1974.
[...]
§ 3º Por colocação à disposição da empresa contratante, entende-se a cessão do trabalhador, em caráter não eventual, respeitados os limites do contrato.
Percebe-se que a cessão da mão de obra está vinculada à execução de serviços
especializados pela empresa contratada. Não se trata, frise-se, de mera locação de mão de obra,
vedada no âmbito dos contratos públicos. Tem-se a contratação de serviços, os quais, por sua
natureza ou por exigência do contratante, deverão ser executados mediante disponibilização de
trabalhadores pelo contratado.
A cessão da mão de obra é um modo de execução de um dado serviço contínuo. Se o
serviço não é contínuo, não há falar em cessão da mão de obra; é juridicamente impossível.
Entretanto, o fato de um serviço ser de natureza continuada não reclama,
necessariamente, a execução mediante cessão da mão de obra.
Por exemplo: serviços de digitalização de documentos apresentados pelas partes e que
serão inclusos nos processos eletrônicos em trâmite no órgão ou entidade; são serviços
contínuos, sem dúvida; podem ser executados mediante cessão da mão de obra, se for exigida a
instalação do maquinário no órgão ou entidade e a operação por empregados cedidos pela
empresa contratada; por outro lado, não haverá cessão da mão de obra se ficar pactuado que os
documentos serão encaminhados ao contratado que, nas suas próprias instalações ou onde
desejar, efetuar a digitalização, entregando o resultado ao contratante.
A Administração deve, sempre, justificar a opção pela cessão da mão de obra no
processo da contratação, fundamentando adequadamente a opção, assim, pelo contrato de
terceirização.
Que tipos de serviços podem representar a cessão de mão de obra? Um rol meramente
exemplificativo pode ser recolhido na Lei de Custeio da Previdência Social e no Regulamento da
Previdência Social.
LEI 8.212/91 Art. 31 ...
[...]
§ 4º Enquadram-se na situação prevista no parágrafo anterior [cessão de mão-de-obra], além de outros estabelecidos em regulamento, os seguintes serviços:
II – vigilância e segurança; III – empreitada de mão-de-obra;
IV – contratação de trabalho temporário na forma da Lei n.º 6.019/1974.
REGULAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL Art. 219 ...
[...] § 2º Enquadram-se na situação prevista no caput os seguintes serviços realizados mediante cessão de mão-de-obra:
I - limpeza, conservação e zeladoria; II - vigilância e segurança;
III - construção civil; IV - serviços rurais;
V - digitação e preparação de dados para processamento; VI- acabamento, embalagem e acondicionamento de produtos; VII - cobrança;
VIII - coleta e reciclagem de lixo e resíduos; IX - copa e hotelaria;
X - corte e ligação de serviços públicos; XI - distribuição;
XII - treinamento e ensino;
XIII - entrega de contas e documentos; XIV - ligação e leitura de medidores;
XV - manutenção de instalações, de máquinas e de equipamentos; XVI - montagem;
XVII - operação de máquinas, equipamentos e veículos; XVIII - operação de pedágio e de terminais de transporte;
XIX - operação de transporte de passageiros, inclusive nos casos de concessão ou sub-concessão.
A IN 971/2009, da Receita Federal do Brasil também elenca outros exemplos de serviços
que podem ser executados mediante cessão de mão de obra (vide artigos 117 e 118).
O Superior Tribunal de Justiça fixou o entendimento de que o rol de serviços executáveis
mediante cessão de mão de obra é meramente exemplificativo. O dado relevante, o que
14
realmente importa para a compreensão do fenômeno, é como se dá, na prática, a execução, vale
dizer, se há ou não a disponibilização da mão de obra:
JURISPRUDÊNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
4. A Primeira Turma do STJ assentou que "a lista de serviços do art. 31, § 4º, da Lei nº 8.212/91 (alterada pela Lei nº 9.711/98) não é taxativa, permitindo a inclusão, na incidência da contribuição vertente, de serviços não expressos em seu regramento, desde que estejam estabelecidos em regulamento. IV - Sendo assim, é legal a previsão da OS/INSS/DAF nº 209/99 e do art. 219 do Decreto nº 3.048/99 acerca da tributação dos serviços de construção civil, efetuados por meio de cessão de mão de obra, no percentual de 11% (onze por cento) do valor bruto da nota fiscal, fatura ou recibo de prestação de serviços, enquadrando-se tais disposições no estabelecido no art. 31, § 4º, da Lei nº 8.212/91." (REsp 587577/RS, Relator Ministro Francisco Falcão, DJ de 17.12.2004).
(AgRg no REsp 764.243-MG, DJ 20.3.2006)
Em face das normas mencionadas, podemos concluir que, se a execução dos serviços se
der mediante disponibilização de pessoal do contratado para o contratante/tomador, em
caráter não eventual, ter-se-á a cessão da mão de obra – primeiro elemento caracterizador da
terceirização.
Compreendidos os elementos caracterizadores do contrato de terceirização, passemos à
análise da planilha de custos e formação de preços, iniciando por breves comentários sobre a
sua importância no âmbito das contratações públicas.
1.1. O
C
ARÁTERI
NSTRUMENTAL DAP
LANILHA DEC
USTOS EF
ORMAÇÃO DEP
REÇOSConstitui etapa relevantíssima dos estudos técnicos preliminares a estimativa do custo da
contratação. De fato, trata-se, segundo a Lei 8.666/93, de elemento de informação obrigatório,
condição essencial para licitar o serviço pretendido.
LEI 8.666/93 Art. 7º [...]
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: [...]
II – existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;
O orçamento deve integrar, na forma de planilha de custos e formação de preços, o
Projeto Básico ou Termo de Referência, que, por sua vez, é anexo ao edital da licitação,
ressalvada a licitação mediante Pregão, como veremos mais adiante.
LEI 8.666/93 Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:
[...]
IX – Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes ... e que possibilite a avaliação do custo... devendo conter os seguintes elementos: (...)
f) orçamento detalhado do custo global...
LEI 8.666/93 Art. 40 ...
[...]
§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
II – orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;
DECRETO 3.555/2000 REGULAMENTO DO PREGÃO
Art. 8º A fase preparatória do pregão observará as seguintes regras: [...]
II - o termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado, a definição dos métodos, a estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato;
DECRETO 5.450/2005
Art. 9º Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte: [...]
§ 2º O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva.
IN 02/2008
Art. 15 O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá conter: [...]
16
a) por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de preços, observadosos custos dos itens referentes ao serviço...
IN 04/2014
Art. 22. A estimativa de preço da contratação deverá ser realizada pelos Integrantes Administrativo e Técnico para elaboração do orçamento detalhado, composta por preços unitários e fundamentada em pesquisa no mercado, a exemplo de contratações similares, valores oficiais de referência, pesquisa junto a fornecedores ou tarifas públicas.
Não importa qual a modalidade de licitação empregada (se uma das previstas na Lei
8.666/93 ou se por Pregão – presencial ou eletrônico), o orçamento sempre deverá ser
elaborado previamente ao procedimento licitatório/contratação direta.
As disposições da legislação que regula o Pregão exigem apenas a inclusão do
orçamento nos autos do processo da contratação. Não esclarecem se o orçamento deve
integrar também o edital.
LEI 10.520/2002 Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte: [...]
III – dos autos do procedimento constarão... bem como o orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados.
DECRETO 3.555/2000
Art. 8º A fase preparatória do pregão observará as seguintes regras:
IV – constarão dos autos... bem como o orçamento estimativo e o cronograma físico-financeiro de desembolso, se for o caso, elaborados pela Administração;
DECRETO 5.450/2005
Art. 30 O processo licitatório será instruído com os seguintes documentos: III – planilhas de custo, quando for o caso.
A respeito da matéria, encontramos decisões do TCU no sentido de considerar boa prática
o orçamento integrar o edital, mesmo em caso de Pregão. Porém, o Tribunal tem reconhecido
que é discricionária a decisão de publicar ou não a planilha orçamentária ao edital de
Pregão.
JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]
8. Cotejando esses dispositivos legais, observo que a legislação específica para essa modalidade de licitação [pregão] possibilita ao gestor a disposição do custo do objeto do certame nos autos do procedimento licitatório, não havendo a obrigatoriedade de essa informação constar diretamente no edital. Melhor dizendo, em que pese os normativos legais não dispensar o registro do custo estimado do bem ou serviço a ser adquirido no processo licitatório, este poderá não estar diretamente descrito no edital, oportunidade na qual o instrumento convocatório terá de informar aos interessados o local do processo e os meios para obter esta informação.
(Acórdão 1153/2013 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU [VOTO]
31. Ao contrário do que defende a unidade instrutiva, o art. 40, X, da Lei nº 8.666/93 não discorre sobre a "divulgação" do preço máximo, mas sim sobre a sua "fixação", o que é bem diferente. E a Súmula TCU nº 259/2010, suso mencionada, deixou assente que, em se tratando de obras e serviços de engenharia, é obrigatória a fixação de preços máximos, tanto unitários quanto global, donde se conclui que, para outros objetos que não obras e serviços de engenharia, essa fixação é meramente facultativa.
32. A propósito, "orçamento" ou "valor orçado" ou "valor de referência" ou simplesmente "valor estimado" não se confunde com "preço máximo". O valor orçado, a depender de previsão editalícia, pode eventualmente ser definido como o preço máximo a ser praticado em determinada licitação, mas não necessariamente. Num dado certame, por exemplo, o preço máximo poderia ser definido como o valor orçado acrescido de determinado percentual. São conceitos, portanto, absolutamente distintos, que não se confundem.
33. O orçamento deverá ser elaborado (fixado) em quaisquer situações, haja vista o disposto no art. 7º, § 2º, II (específico para obras e serviços de engenharia), c/c o art. 40, § 2º, II (aplicado a obras, serviços - de engenharia ou não - e compras), ambos da Lei de Licitações. Já a fixação do preço máximo está disciplinada no art. 40, X, da Lei nº 8.666/93, com a interpretação que lhe foi conferida pela Súmula TCU nº 259.
34. Diferente é a situação da divulgação do valor de referência e do preço máximo, quando este for obviamente fixado. Para as modalidades licitatórias tradicionais, a regra está contemplada no art. 40, § 2º, II, da Lei nº 8.666/93, ou seja, tem que haver necessariamente a divulgação do orçamento elaborado, contemplando o preço estimado e, se for o caso, o preço máximo que a Administração se dispõe a pagar. No caso do pregão, a jurisprudência do TCU acena no sentido de que a divulgação do valor orçado e, se for o caso, do preço máximo, caso este tenha sido fixado, é meramente facultativa. 35. Portanto, nas licitações na modalidade de pregão, os orçamentos estimados em planilhas de quantitativos e preços unitários - e, se for o caso, os preços máximos unitários e global - não constituem elementos obrigatórios do edital, devendo, no entanto, estar inseridos nos autos do respectivo processo licitatório. Caberá aos gestores/pregoeiros, no caso concreto, a avaliação da oportunidade e conveniência de incluir tais orçamentos - e os próprios preços máximos, se a opção foi a sua fixação - no
18
edital, informando nesse caso, no próprio ato convocatório, a sua disponibilidade aosinteressados e os meios para obtê-los.
35.1 É claro que, na hipótese de o preço de referência ser utilizado como critério de aceitabilidade de preços, a divulgação no edital é obrigatória. E não poderia ser de outra maneira. É que qualquer regra, critério ou hipótese de desclassificação de licitante deve estar, por óbvio, explicitada no edital, nos termos do art. 40, X, da Lei nº 8.666/1993. 36. Vê-se, portanto, inexistir qualquer tipo de divergência entre deliberações anteriores do TCU, a suscitar incidente de uniformização de jurisprudência. No caso concreto, haja vista a natureza do objeto do certame (não se trata de obra ou serviço de engenharia), não seria obrigatória a fixação de preço máximo, tampouco a divulgação do valor orçado, por se tratar de pregão. Pelas razões já expostas, ficaria a critério do órgão fixar o preço máximo, sendo igualmente discricionária a sua divulgação.
[ACÓRDÃO]
9.5. recomendar ao órgão, com base no art. 250, III, do Regimento Interno/TCU, que avalie a conveniência de divulgar, como anexo do edital do Pregão Presencial SRP nº 208/2010, o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;
(Acórdão 392/2011 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
c) nos procedimentos licitatórios na modalidade pregão, o orçamento deverá constar obrigatoriamente do termo de referência, bem como, no próprio ato convocatório, informação quanto a disponibilidade e os meios pelos quais os interessados poderão obter o referido orçamento, em cumprimento ao disposto no art. 3º, inciso III, da Lei nº 10.520/2002 e jurisprudência deste Tribunal, a exemplo dos Acórdãos nºs 1.925/2006 e 114/2007, ambos do Plenário;
(Acórdão 1946/2010 – Primeira Câmara)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
Na licitação na modalidade pregão, o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários não constitui um dos elementos obrigatórios do edital, devendo estar inserido obrigatoriamente no bojo do processo administrativo relativo ao certame. Ficará a critério do gestor, no caso concreto, a avaliação da oportunidade e conveniência de incluir esse orçamento no edital ou informar, no ato convocatório, a sua disponibilidade aos interessados e os meios para obtê-lo.
(Acórdão 394/2009 – Plenário) Vide, no mesmo sentido: Acórdão 1113/2008 – Plenário; Acórdão 718/2010 - 1ª Câmara; Acórdãos 1789 e 1248/2009 - Plenário; Acórdãos
2444/2008 e 1925/2006 – Plenário.
Anexe, nos procedimentos licitatórios para aquisição de produtos e contratação de serviços de informática, aos instrumentos convocatórios o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários, ressalvada a modalidade pregão.
(Acórdão 2183/2008 – Plenário)
Entretanto, em relevante deliberação, o TCU determinou que, caso o orçamento
estimado seja utilizado como referencial para fixação do preço máximo admitido no
Pregão, a sua publicação, com o edital, é obrigatória:
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
Na modalidade pregão, o orçamento estimado não constitui elemento obrigatório do edital, devendo, contudo, estar inserido no processo relativo ao certame. Todavia, sempre que o preço de referência for utilizado como critério de aceitabilidade da proposta, a sua divulgação no edital é obrigatória, nos termos do art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93.
Representação relativa a pregão eletrônico para registro de preços, promovido pelo Conselho Regional de Biomedicina 3ª Região (CRBM-3ª Região), objetivando a contratação de serviços de criação de leiaute da Carteira de Identidade Profissional, produção, personalização de cartões em policarbonato e outros, apontara, dentre outras irregularidades, a ausência de valor estimado da contratação. Ao examinar o caso, o relator destacou que a jurisprudência do Tribunal é firme no sentido de que “na licitação na modalidade pregão, o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários não constitui um dos elementos obrigatórios do edital, mas deve estar inserido obrigatoriamente no bojo do processo relativo ao certame. Todavia, sempre que o preço de referência ou o preço máximo fixado pela Administração for utilizado como critério de aceitabilidade de preços, a sua divulgação em edital torna-se obrigatória”. Sobre o assunto, relembrou o relator o voto condutor do Acórdão 392/2011 - Plenário, segundo o qual, no pregão, “caberá aos gestores/pregoeiros (...) a avaliação da oportunidade e conveniência de incluir tais orçamentos – e os próprios preços máximos, se a opção foi a sua fixação – no edital, informando nesse caso, no próprio ato convocatório, a sua disponibilidade aos interessados e os meios para obtê-los”. Ressalvara, contudo, a deliberação que “na hipótese de o preço de referência ser utilizado como critério de aceitabilidade de preços, a divulgação no edital é obrigatória”, tendo em vista que “qualquer regra, critério ou hipótese de desclassificação de licitante deve estar, por óbvio, explicitada no edital, nos termos do art. 40, X, da Lei nº 8.666/1993”. Considerando que o certame encontrava-se suspenso por iniciativa do CRBM-3ª Região para a correção das impropriedades apontadas, o Tribunal acolheu o voto do relator, julgando parcialmente procedente a Representação, cientificando o órgão de que “na hipótese de o preço de referência ser utilizado como critério de aceitabilidade, a sua divulgação no edital é obrigatória, nos termos do art. 40, X, da Lei nº 8.666/1993”.
(Acórdão 2166/2014 – Plenário – INFORMATIVO 211)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
20
9.2.1. oriente as organizações sob sua esfera de atuação a:[...]
9.2.1.8. publicar todos os documentos que integram os processos de aquisição (e.g., solicitação de aquisição, estudos técnicos preliminares, estimativas de preços, pareceres técnicos e jurídicos etc.) na internet, a menos dos considerados sigilosos nos termos da lei, em atenção aos arts. 3°, I a V, 5º, 7º, VI e 8º, §1º, IV e §2º, da Lei 12.527/2011;
[...]
9.9. recomendar aos órgãos e entidades a seguir relacionados que avaliem as orientações contidas no presente acórdão e adotem as medidas necessárias à implementação na sua esfera de atuação:
[...]
9.9.2. Conselho Nacional de Justiça;
(Acórdão 2622/2015 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
Em regra, os editais de pregão devem contemplar orçamento detalhado e critérios de aceitabilidade de preços unitários e global, admitida sua dispensa, motivadamente e considerando os riscos e benefícios da medida, no caso de objetos complexos, com alto grau de incerteza em sua definição e/ou características muito peculiares de mercado. A Caixa Econômica Federal opôs Embargos de Declaração contra acórdão do TCU que expedira determinação à empresa no sentido de que os futuros editais de licitação na modalidade pregão incluíssem orçamento detalhado e critérios de aceitabilidade de preços unitários e global, em consonância com o art. 6º, inciso IX, alínea “f”, o art. 7º, § 2°, inciso II, o art. 40, inciso X e § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93 e a jurisprudência do TCU. A Caixa argumentou que: a) os ditames da Lei de Licitações não se aplicam à modalidade pregão, que possui lei específica; e b) o Tribunal firmou entendimento no sentido de que não seria obrigatória a inclusão de orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários no edital do pregão. Analisando o caso, ponderou o relator que “a aplicação subsidiária da Lei 8.666/93, norma que estabelece as regras gerais para todas as modalidades de licitação, incluindo o pregão, está prevista no art. 9º da Lei 10.520/2002, que institui o pregão, não subsistindo dúvidas sobre esse tema”. Quanto à afirmação da embargante de que a jurisprudência do TCU é tendente a afastar a exigência da inclusão de orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários no edital do pregão, entendeu o relator que a alegação “é parcialmente procedente”. Expôs que se verifica na jurisprudência do Tribunal “um amadurecimento de ideias, não havendo, no entanto, entendimento firmado até o momento”. Neste ponto, o relator afirmou sua convicção de “que, de maneira geral, deve permanecer a exigência de
inserir o orçamento detalhado e critérios de aceitabilidade de preço unitário e global”,
que deve ser “elaborado em consonância com os valores praticados no mercado”. Explicou ainda que “o objetivo de tal publicidade é assegurar a isonomia entre as
licitantes”, de modo ao pregoeiro dispor de “critério objetivo de aceitabilidade de preços unitário e global para julgar a exequibilidade das propostas dos certamistas”, e
sua condução, o tratamento isonômico entre os licitantes, o critério objetivo de julgamento e, por conseguinte, os resultados dos certames com eventual prejuízo à Administração”. Em sua conclusão, o relator sopesou que “a exigência poderá ser
dispensada em casos particulares, com a cautela requerida” e desde que
motivadamente “para objetos complexos, com alto grau de incerteza em sua definição e/ou características muito peculiares de mercado que justifiquem a medida, considerando os riscos e benefícios esperados para a Administração no caso concreto”. Em sintonia com o voto apresentado, o Plenário acolheu parcialmente os embargos, dando-lhes efeitos infringentes, a fim de conformar o acórdão recorrido ao entendimento defendido pela relatoria.
(Acórdão 2745/2015 – Plenário – INFORMATIVO 263)
Importantes normas de aplicação no âmbito do Poder Judiciário – a exemplo da Resolução
TSE 23.234, a IN 44/2012 do CNJ e a Resolução CNJ 182 – determinam que o orçamento
estimado é peça obrigatória em todo e qualquer processo de contratação, não importando o
objeto.
RESOLUÇÃO TSE n.º 23.234 Art. 11. ...
[...]
§ 2º Após elaborado o Projeto Básico ou Termo de Referência, o processo de contratação deverá ser instruído com o custo estimado, o qual conterá os valores máximos global e mensal, e pode ser demonstrado por meio de:
I - planilha de custos e formação de preços, que expresse a composição de todos os custos unitários resultantes dos tópicos do Projeto Básico ou Termo de Referência, a fim de permitir a aferição da exequibilidade dos preços praticados;
IN CNJ 44/2012
Art. 11. No processo de contratação deve constar o custo estimado, o qual conterá os valores máximos global e mensal, demonstrável por meio de:
I - planilha de custos e formação de preços, que expresse a composição de todos os custos unitários resultantes dos tópicos do projeto básico ou termo de referência, a fim de permitir a aferição da exequibilidade dos preços praticados;
RESOLUÇÃO CNJ 182
Art. 14 O documento Análise de Viabilidade da Contratação deverá conter, sempre que possível e necessário, os seguintes elementos:
[...]
II – identificação das diferentes Soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação que atendam aos requisitos, considerando:
22
g) o orçamento estimado que expresse a composição de todos os custos unitáriosresultantes dos itens a serem contratados, elaborado com base em pesquisa fundamentada de preços, como os praticados no mercado de Tecnologia da Informação e Comunicação em contratações similares realizadas por órgãos ou entidades da Administração Pública, entre outros pertinentes.
III – a análise e a comparação entre os custos totais das Soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação identificadas, levando-se em conta os valores de aquisição dos produtos, insumos, garantia e serviços complementares, quando necessários à contratação;
1.2.1. Sempre que possível, a planilha deve discriminar os custos unitários e
global
Como vimos, a existência de orçamento estimado é condição para licitar o objeto
pretendido. Por força das normas vigentes, o orçamento deve ser elaborado na forma de
planilha – sempre que o objeto puder ter seus custos unitários conhecidos –, de modo a
espelhar de modo o mais fidedigno possível os preços praticados no mercado.
A planilha de custos e formação de preços tem caráter instrumental. Serve a diversas
finalidades no âmbito do planejamento e gestão eficiente dos contratos de terceirização.
Abordaremos as mais relevantes.
Por meio do orçamento na forma de planilha é possível estimar o custo da contratação,
informação obrigatória em qualquer processo de contratação. Ademais, tal dado é essencial
também para que se verifique a existência de recursos orçamentários suficientes para viabilizar
a contratação pretendida.
ORIENTAÇÃO DO TCU
Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU
Contratações públicas poderão ser efetivadas somente após estimativa prévia do respectivo valor, que deve obrigatoriamente ser juntada ao processo de contratação e ao ato convocatório divulgado.
Essa estimativa também tem por finalidade, especialmente:
• verificar se existem recursos orçamentários suficientes para o pagamento da despesa com a contratação; e
• servir de parâmetro objetivo para julgamento das ofertas apresentadas.
Na hipótese de objeto divisível, a estimativa total da licitação deverá considerar a soma dos preços unitários multiplicados pelas quantidades dos itens, etapas ou parcelas etc.
É imprescindível a fixação, no edital, dos critérios de aceitabilidade de preços unitários e globais, em face do disposto no art. 40, inciso X, c/c o art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993.
Não é possível licitar obras e serviços sem que o respectivo orçamento detalhado, elaborado pela Administração, esteja expressando, com razoável precisão quanto aos valores de mercado, a composição de todos os seus custos unitários, nos termos do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, tendo-se presente que essa peça é fundamental para a contratação pelo preço justo e vantajoso, na forma exigida pelo art. 3º da citada lei.
(Acórdão 2014/2007 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
Realize ampla pesquisa de preços no mercado, a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido, anexando-a respectivo processo licitatório, de acordo com os arts. 7º, § 2º, II, e 43, IV, da Lei nº 8.666/1993.
(Acórdão 2479/2009 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
Estime os custos previstos para as contratações, inclusive dos materiais para cada tipo de serviço eventual, caso o custo desses materiais não esteja incluso no preço desses serviços, publicando-os no Projeto Básico ou no Termo de Referência, por meio da planilha de custos e formação de preços, conforme disposto no art. 15, inciso XII, alínea “a”, da Instrução Normativa SLTI/MPOG 02/2008, c/c o art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993.
(Acórdão 727/2009 – Plenário)
O orçamento estimado é essencial para que se possa fixar, nos editais de licitação, o preço
máximo que a Administração se dispõe a pagar pelos serviços a contratar, tendo por base os
preços praticados no mercado. É o que preconiza o Decreto 2.271/97.
DECRETO 2.271/97 Art. 3º [...]
§ 2º Os órgãos e entidades contratantes poderão fixar nos respectivos editais de licitação, o preço máximo que se dispõem a pagar pela realização dos serviços, tendo por base os preços de mercado, inclusive aqueles praticados entre contratantes da iniciativa privada.
24
O orçamento deve detalhar – sempre que possível – todos os custos unitários da
contratação. No caso de contratação mediante cessão de mão de obra, deve retratar a
remuneração, encargos sociais, custos indiretos, insumos, lucro, etc., enfim, o custo para a
prestação do serviço, por unidade/posto.
JURISPRUDÊNCIA DO TCU Súmula 258
As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e das propostas das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da expressão ‘verba’ ou de unidades genéricas.
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
A Administração está obrigada a adotar, desde o projeto básico, planilhas orçamentárias que expressem a composição dos custos unitários dos itens de serviço, com detalhamento suficiente à sua precisa identificação, abstendo-se de utilizar grandes "grupos funcionais" para mão de obra ou outras unidades genéricas do tipo "quantia fixa" ou “verba”.
Auditoria realizada nas obras das usinas nucleares de Angra I e II, de responsabilidade da Eletrobrás Termonuclear S.A., apontara possíveis irregularidades em contrato de prestação de serviços de natureza continuada, relacionados à área de engenharia e à manutenção de equipamentos e edificações. Dentre outros aspectos, foram evidenciadas (i) a ausência de discriminação dos quantitativos de mão de obra em nível de categoria profissional e (ii) a existência de item contratual, materialmente relevante, sem qualquer detalhamento e remunerado como verba. Em exame de mérito, anotou o relator que o orçamento aposto ao contrato “não foi detalhadamente discriminado, nos termos exigidos pelo art. 7º, § 2º, inciso II da Lei 8.666/1993 e pela jurisprudência deste Tribunal, consubstanciada na Súmula 258. Limitou-se a quantificar relevante parcela de mão de obra em valores globais, discriminados por grupo funcional, sem estabelecer detalhamento de serviços e de categorias profissionais”. Embora afastada a hipótese de superfaturamento, “o agrupamento de variadas classes de profissionais em um mesmo item de orçamento, ou a adoção de parcela genérica como a denominada ‘quantia fixa’, não se apoiam em preceitos da boa engenharia de custos”. Eventuais empecilhos ao levantamento dos custos individuais, face a inexistência de paradigmas para comparação, ponderou o relator, “poderiam ter sido resolvidos pontualmente, com a adoção de valores de atividade similar em itens específicos, com a devida justificação”. Nesse sentido, a consolidação de numerosos itens em um só, concluiu o relator, “leva a uma simplificação que, muitas vezes, depõe contra a competitividade, a economicidade e transparência do certame”, razão pela qual o “orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição dos custos unitários possui importância capital para escolha da proposta mais vantajosa”. Além disso, anotou, é firme a jurisprudência do TCU no sentido de “não ser admitida discriminação de quantitativos nas planilhas orçamentárias sob a unidade
‘verba’, ‘grupo’ ou similar sem que exista detalhamento da exata grandeza de cada item” (Súmula 258). Com tais premissas, e inexistindo superfaturamento, o Plenário, acolhendo a proposta da relatoria, cientificou a Eletrobrás Termonuclear S.A. “da obrigatoriedade de adotar, desde o projeto básico, planilhas orçamentárias que expressem a composição dos custos unitários dos itens de serviço com detalhamento suficiente à sua precisa identificação, abstendo-se, por conseguinte, de utilizar-se de grandes ‘grupos funcionais’ para mão de obra ou de outras unidades genéricas do tipo ‘quantia fixa’”.
(Acórdão 2827/2014 – Plenário – INFORMATIVO 220)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
[VOTO] 11. Passo, a seguir, a tratar das irregularidades apuradas neste processo.
12. A primeira trata da inexistência no processo 738/2011, referente ao Pregão 83/2011-GES, de documento que detalhe a previsão orçamentária para contratação pretendida, sendo que sua inclusão no processo administrativo é obrigatória, conforme determina o inciso III, do art. 3º, da Lei 10.520/2002, ainda que não o seja no edital.
12.1 O orçamento detalhado possibilitaria aos licitantes formularem suas propostas adequadamente, com a previsão dos custos unitários de cada parcela remuneratória dos postos de trabalho e todos os outros custos afetos a eles nos termos desejados pela administração local. Permitiria a eles, também, sanear possíveis dúvidas causadas pelas lacunas e imprecisões do termo de referência, que não detalhava suficientemente a composição dos custos, além de possibilitar a aferição da vantajosidade da contratação e da existência de sobrepreço, se comparado o valor do orçamento detalhado com os valores propostos.
(Acórdão 1513/2013 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
9.2.1. a irregularidade referente à licitação de serviços sem a existência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, identificada no Pregão Eletrônico 7/2009, afronta o disposto no art. 7º, §2º, inc. II, da Lei 8.666/1993 c/c o art. 3º, inc. III, da Lei 10.520/2002 e o art. 9º, §2º, do Decreto 5.450/2005;
(Acórdão 507/2013 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
[VOTO] 23. Ademais, a ausência de planilhas orçamentárias detalhando a composição do preço final do objeto, bem como seus custos unitários, a par de ir de encontro às disposições legais supracitadas, acarreta a impossibilidade dos licitantes terem noção da dimensão do serviço a ser licitado para avaliar se poderão ou não participar do certame. Essa supressão ocasiona, ainda, dificuldade e embaraço à atividade dos órgãos de controle em verificar se as propostas ofertadas estão em consonância com o artigo 48 da
26
Lei nº 8.666/93 (propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preçosmanifestamente inexequíveis).
24. Essas constatações são suficientes para fulminar a tese defendida pelas recorrentes, devendo-se destacar que o entendimento pacificado nesta Corte é no sentido da obrigatoriedade do órgão fazer constar do edital o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e custos unitários. Como exemplo, cita-se os Acórdãos nº 2.081/2009, 1.535/2006 e 1.781/2005, do Plenário.
(Acórdão 98/2013 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
1.7.1. dar ciência ao [...] quanto à seguinte irregularidade no Pregão Eletrônico 1.688/2012, em desconformidade com a Lei 10.520/2002, e regulamentos dela decorrentes:
1.7.1.1. ausência, no termo de referência previsto no art. 9º, §2º, do Decreto 5.450/2005 e no art. 15, inciso XII, da Instrução Normativa SLTI 2/2008 para a modalidade de licitação pregão, do custo estimado da contratação, o valor máximo global e mensal estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços;
(Acórdão 1974/2012 – Plenário)
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
Nos casos de contratação por dispensa ou inexigibilidade de licitação para serviços complexos, compostos por itens diversos, a contratante deve, sempre que possível, fazer constar dos respectivos processos a planilha de custos dos itens unitários, em respeito ao que dispõem o art. 7º, § 2º, inciso II e o § 9º do mesmo artigo, todos da Lei 8.666/93.
Pedido de reexame interposto pelo Banco do Brasil S.A. requereu a reforma de deliberação proferida nos autos de representação que apontou supostas irregularidades na contratação da empresa Cobra Tecnologia S.A., por dispensa de licitação, com suporte no art. 24, inciso XXIV, da Lei nº 8.666/1993. Tal contrato tem por objeto a prestação de serviços de processamento eletrônico de envelopes que são postados em terminais de autoatendimento. Anotou o relator que os questionamentos iniciais estavam embasados na premissa de que o serviço seria divisível em itens (processamento de numerário, processamento de documentos e digitalização dos cartões de autógrafos). E de que, por isso, o banco deveria ter elaborado orçamento para apuração de seus custos unitários, em face do disposto no art. 7º, § 2º, inciso II, e § 9º da Lei 8.666/1993, "de modo a verificar se os preços contratados eram compatíveis com os de mercado, atendendo à exigência da parte final do art. 24, inciso XXIII, bem como para fundamentar a justificativa do preço que deve constar dos processos de dispensa e inexigibilidade, conforme art. 26, parágrafo único, inciso III, da referida lei". A despeito de julgar improcedente a representação, o Tribunal, por meio Acórdão 3.356/2007-2ª Câmara, determinou ao Banco do Brasil que, doravante, "instrua seus processos de contratação por inexigibilidade ou dispensa de licitação para serviços complexos, compostos por itens diversos entre si com a planilha de custos dos itens unitários, nos moldes do disposto no art. 7º, § 2º, inciso II e § 9º do
