UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
DÉBORA SILVA QUIRINO DO NASCIMENTO
Escolas do Amanhã: um estudo de caso da participação dos professores nos processos decisórios e na construção da gestão democrática
NITERÓI – RIO DE JANEIRO
2017
DÉBORA SILVA QUIRINO DO NASCIMENTO
ESCOLAS DO AMANHÃ: UM ESTUDO DE CASO DA PARTICIPAÇÃO DOS PROFESSORES NOS PROCESSOS DECISÓRIOS E NA CONSTRUÇÃO DA GESTÃO
DEMOCRÁTICA
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal Fluminense, como requisito para obtenção do Grau de Mestre em Educação. Linha de pesquisa: Políticas, Educação, Formação e Sociedade.
Orientador: Prof. Dr. Jorge Nassim Vieira Najjar
Niterói 2017
N244 Nascimento, Débora Silva Quirino do.
Escolas do Amanhã: um estudo de caso da participação dos professores nos processos decisórios e na construção da gestão democrática / Débora Silva Quirino do Nascimento. – 2017.
140 f. ; il.
Orientador: Jorge Nassim Vieira Najjar.
Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Federal Fluminense, Faculdade de Educação, 2017.
Bibliografia: f. 127-137.
1. Gestão participativa. 2. Gestão democrática. 3. Projeto Escolas do Amanhã (Rio de Janeiro, RJ). 4. Educação. I. Najjar, Jorge Nassim Vieira. II. Universidade Federal Fluminense. Faculdade de Educação. III. Título.
DÉBORA SILVA QUIRINO DO NASCIMENTO
ESCOLAS DO AMANHÃ: UM ESTUDO DE CASO DA PARTICIPAÇÃO DOS PROFESSORES NOS PROCESSOS DECISÓRIOS E NA CONSTRUÇÃO DA GESTÃO
DEMOCRÁTICA
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal Fluminense, como requisito para obtenção do Grau de Mestre em Educação. Linha de Pesquisa: Políticas, Educação, Formação e Sociedade.
Aprovada em _______________________ de 2017.
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________________________ Prof. Dr. Jorge Nassim Vieira Najjar – Orientador
Universidade Federal Fluminense
_________________________________________________________
Prof. Dra. Flávia Monteiro de Barros Araujo
Universidade Federal Fluminense
__________________________________________________________
Prof. Dra. Elaine Constant Pereira de Souza
Dedico esse trabalho a minha querida mãe, meu pai, minhas avós Areny e Nadir, minha família, amigos, mestres que contribuíram para minha formação; e a todos os professores e alunos que convivem diariamente com as injustiças sociais, mas não perdem as esperanças de dias melhores. A todos vocês, destino minha escrita.
AGRADECIMENTOS
Para que os meus anseios e planos deste estudo fossem traduzidos em palavras, contei com a ajuda de algumas pessoas, que foram fundamentais para a realização desta dissertação. Antes disso, agradeço a Deus que me proporcionou a oportunidade de desenvolver esta pesquisa, a qual surgiu da minha inquietação por entender o que se passava na escola em que eu trabalhava e por buscar alternativas de contribuir para a construção de um espaço mais democrático. Foram muitos desafios que precisaram ser superados, mas com a ajuda divina, estes se transformaram em trampolim para eu chegar ao meu objetivo.
A primeira pessoa que gostaria de agradecer é a minha mãe, que sempre esteve ao meu lado, que vivenciou comigo minhas dúvidas, questionamentos, angústias, desejos e sonhos, no âmbito pessoal, profissional e acadêmico. Junto a mim, ela protagonizou o meu percurso no mestrado, e, principalmente, o desenvolvimento desta dissertação. Dessa forma, devo a ela a conclusão desse ciclo.
Agradeço também minha família, que sempre me apoiou nas minhas escolhas. Destaco as minhas avós Areny e Nadir, meu pai Sérgio, minha irmã Bruna, minhas tias Lúcia Helena, Regina, Ana Lúcia, Carmem Lúcia, que tiveram uma participação efetiva durante todo esse percurso, principalmente, nos momentos finais da pesquisa.
Aos mestres da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), campus Faculdade de Formação de Professores, da Universidade Federal Fluminense (UFF) e Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) que contribuíram para minha formação como educadora. Saliento o Prof. José Mario Botelho, a Profª. Márcia Magarinos, o Prof. Eduardo Kenedy, a Prof.ª Silmara Medeiros, minha querida orientadora da pós-graduação Prof.ª. Sônia Monnerat, a Prof.ª. Cecília Goulart, Prof.ª. Valdelúcia Alves da Costa e Prof.ª Maria de Fátima Costa de Paula. Faço um agradecimento também a Prof. Silvina Fernandez, que contribuiu bastante para a realização dessa dissertação participando da minha banca de qualificação; a Prof.ª Flavia Araujo, que fez parte tanto da minha banca de qualificação, quanto da banca de defesa; e a Prof.ª Elaine, que participa da minha banca de defesa de dissertação. Ao Prof. Waldeck Carneiro, que acreditou na proposta da minha pesquisa, confiou no meu trabalho, me deu a oportunidade de ingressar no mestrado e alcançar mais uma meta na minha vida.
Faço um agradecimento especial ao meu orientador Professor Jorge Najjar por me permitir aprender muito com ele durante esse período. A sua grande generosidade, experiência e inteligência colaboraram imensamente para eu me tornar a profissional que sou hoje e para
eu avançar e enxergar novos horizontes na área da pesquisa. Tenho muito orgulho de ter sido orientanda deste professor tão querido e admirado por todos.
Aos amigos que me apoiaram durante minha trajetória do mestrado. Destaco meus queridos amigos, Prof. Dr. Jeferson de Azevedo, Christiano Titoneli, Natália Menezes, Irlla Mary e Christine Guedes, que me acompanharam em momentos difíceis, e que através do companheirismo, da amizade e da colaboração, me ajudaram a superá-los.
A Prof.ª Sueli Gaspar, gestora do Programa Escolas do Amanhã, que logo no primeiro contato, aceitou participar desta pesquisa. Ela sempre viabilizou nossos encontros e conversas, nos quais aprendi muito com sua experiência e sabedoria. Sua história de vida é inspiradora e me motiva a seguir em frente com meus sonhos.
Agradeço aos meus colegas de trabalho que aceitaram e colaboraram para o desenvolvimento dessa pesquisa. Este estudo veio para nos auxiliar na reflexão sobre a nossa prática docente, e traçar rumos para que a escola seja um espaço cada vez mais democrático a todos. E aos demais que me ensinaram muito ao longo de todo meu percurso como professora, principalmente, durante a realização desta pesquisa.
Além destes, não poderia deixar de mencionar os meus alunos. Agradeço-os por me permitirem aprender o tanto quanto eu me propus a ensinar e me possibilitarem ampliar o meu olhar para com o mundo, para com o outro e para comigo própria.
O futuro não é um pré-dado. Quando uma geração chega ao mundo, seu futuro não está predeterminado, preestabelecido. Por outro lado, o futuro não é também, por exemplo, a pura repetição de um presente de insatisfações. O futuro é algo que se vai dando, e esse “se vai dando” significa que o futuro existe na medida em que eu ou nós mudamos o presente. E é mudando o presente que a gente fabrica o futuro; por isso, então, a história é possibilidade e não determinação (FREIRE, 2005, p. 90).
RESUMO
Esta dissertação tem por objetivo analisar a participação dos professores nos processos decisórios de uma unidade de ensino, que faz parte do Programa Escolas do Amanhã, da Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro. Busca-se verificar como a participação dos mestres a respeito da aprovação dos alunos, no conselho de classe, e nas discussões orçamentárias pertinentes à escola se relacionam com o processo de construção da gestão democrática. A escola em questão está localizada numa área com altos índices de violência e apresenta baixo desempenho no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Para realizar esta pesquisa, utilizamos o estudo de caso, em Yin (2001), e realizamos entrevistas semi-estruturadas com quatro professores que atuam há mais de cinco anos na escola, e que lecionam diferentes áreas do conhecimento, bem como com a atual diretora geral da escola. Entrevistamos também a gestora do Programa Escolas do Amanhã para enriquecer o estudo com detalhes sobre o mesmo. Essas entrevistas serão analisadas à luz dos estudos de Mikhail Bakhtin (2015). Com isso, percebemos, nesse estudo, que houve avanços nos mecanismos de participação dos professores nas decisões que pairam sobre a escola acerca da aprovação dos estudantes. Entretanto, no âmbito orçamentário, é necessário que os docentes tenham mais voz para discutir como os recursos financeiros serão gastos. Dessa forma, concluímos que a escola já apresenta alguns aspectos que se aproximam de uma gestão democrática, porém há outros que precisam ser impulsionados para se fazer presente no espaço escolar, e torná-lo democrático.
ABSTRACT
This dissertation aims at analyzing the teachers’ participation in the decisive processes of a school which is part of the program Schools of Tomorrow, offered by the municipality of Rio de Janeiro. We seek to verify how the participation of teachers in the Class Council concerning students’ approval, as well as in the budgetary discussions belonging to the school, relate to the construction process of democratic management. The school under study is located in an area with high violence rates and presents poor form in the Index of Basic Education Development (IDEB). In order to carry out this research, we used the case study (YIN, 2001) and semi-structured interviews with four teachers who have been working there for more than five years, teaching different knowledge fields. We also interviewed the manager of the Schools of Tomorrow to enrich this study by giving details about the program. Such interviews will be analyzed based on Mikhail Bakhtin studies (2015). Thus, we will notice that there have been advancements in the mechanisms of teachers’ participation in the decisions which drift on the school concerning students’ approval. However, within the budgetary scope, it is necessary that educators have more voice to discuss how the financial resources will be spent. This way, we conclude that the school already presents some aspects which are close to a democratic management, although there are others which need to be driven forward in order to be present in the school space, and make it democratic.
LISTA DE SIGLAS
ANDES - SN – Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior
ANDIFES – Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior
ANFOPE – Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação
ANA – Avaliação Nacional de Alfabetização
ANEB – Avaliação Nacional de Educação Básica
ANRESC – Avaliação Nacional do Rendimento Escolar
ANPAE – Associação Nacional de Política e Administração da Educação
ANPED – Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação
APM – Associação de Pais e Mestres
CEC – Conselho Escola Comunidade
CEE – Conselho Estadual de Educação
CES – Câmara de Ensino Superior
CEB – Cãmara da Educação Básica
CME – Conselho Municipal de Educação
CNE – Conselho Nacional de Educação
COC – Conselho de Classe
CONAE – Conferência Nacional de Educação em Brasília
CONED – Congresso Nacional de Educação
CRE – Coordenadoria Regional de Educação
CUT – Central Única dos Trabalhadores
ENEM – Exame Nacional do Ensino Médio
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação
IDERIO – Índice de Desenvolvimento da Educação do Município do Rio de Janeiro
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
LDBEN – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC – Ministério da Educação
MST – Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
NES – Núcleo de Educação e Saúde
PDE Escola – Plano de Desenvolvimento da Escola
PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola
PISA – Programa Internacional de Avaliação de Alunos
PME – Plano Municipal de Educação
PNAC – Programa Nacional de Alfabetização e Cidadania
PNE – Plano Nacional de Educação
RR – Registro de Recomendações
RRI – Registro de Rendimento Individual
SDP – Sistema Descentralizado de Pagamento
SME-RJ – Secretaria Municipal de Educação do Rio de Janeiro
UBES – União Brasileira dos Estudantes Secundaristas
UNDIME – União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
UNE – União Nacional de Estudantes
UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadros
Quadro I: Escada de participação cidadã...53
Quadro II: Mitos e desafios da participação ...56
Tabelas Tabela I: Possibilidades de participação popular inscritas na Constituição Federal ...46
Tabela II: Ações pertinentes ao Conselho Nacional da Educação ...49
Tabela III: Grau de envolvimento popular no processo de tomada de decisão ...58
Tabela IV: IDEB – Resultados e metas...70
Tabela V: IDEB – Escola em questão...71
Tabela VI: Avaliações externas...72
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO...15
1. INTRODUÇÃO...19
2. GESTÃO DEMOCRÁTICA ...23
2.1 Gestão democrática na legislação nacional...23
2.2 Uma análise sobre gestão democrática...31
3. PARTICIPAÇÃO ...44
3.1 Participação na legislação nacional...44
3.2 Diferentes noções de participação...51
4. A ESCOLA DO AMANHÃ EM QUESTÃO...70
4.1 A escola pesquisada e a Rede Municipal de Educação do Rio de Janeiro ...70
4.2 Programa Escolas do Amanhã...82
5. ANÁLISE DAS ENTREVISTAS À LUZ DE BAKHTIN...90
5.1 A percepção da professora 1...94
5.2. A percepção do professor 2...101
5.3. A percepção do professor 3...104
5.4. A percepção do professor 4...109
5.5. A percepção da diretora geral...113
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...119
Referências ...127
Apêndice I...139
Apêndice II...140
15 APRESENTAÇÃO
Desde os quatorze anos, a educação pública, principalmente, em área de grande vulnerabilidade social era meu objeto de interesse. Estudante da rede particular durante a Educação Básica, vinda de uma família composta por professores, e minha mãe sendo funcionária de uma escola pública, através do Programa “Escola de Paz”, do Governo do Estado do Rio de Janeiro – em que as escolas públicas abriam suas portas para alunos e a comunidade, oferecendo oficinas e alimentação nos sábados – tive a oportunidade de ser voluntária do programa, trabalhando com oficinas.
O programa Escolas de Paz é parte de acordo firmado entre o Governo do Estado do Rio de Janeiro e a UNESCO para o desenvolvimento de uma Cultura de Paz. Foi desenvolvido pela Secretaria de Educação do Rio de Janeiro – SEE/RJ, em 111 escolas da rede estadual, com o objetivo de oferecer oportunidades de acesso à cultura, esporte, arte e lazer para jovens em situação de vulnerabilidade social, utilizando como estratégia abertura de escolas nos finais de semana (ABRAMOVAY, 2001, p.17).
A partir dessa experiência, tive certeza da profissão que eu queria exercer: professora. Dessa forma, ingressei na Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), na Faculdade de Formação de Professores, e cursei Letras Português/Inglês. Durante a graduação, percebi que as discussões educacionais me interessavam tanto quanto o conteúdo linguístico. A minha monografia foi intitulada de “Contribuições para o ensino de língua inglesa nas séries iniciais do ensino fundamental através da avaliação” e eu fui orientada pela Prof. Dra. Marcia Magarinos. Nesse período da graduação, tive a oportunidade de trabalhar em uma grande escola da minha cidade, como professora, além de ser voluntária no Programa “Mais Educação”1.
Com isso, decidi fazer uma segunda graduação e cursar Pedagogia, na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), com o intuito de me aprofundar nos conhecimentos acerca da educação, principalmente, da educação pública. Durante o curso, tive a oportunidade de
1 O Programa Mais Educação, criado pela Portaria Interministerial nº 17/2017 e regulamentado pelo Decreto
7.083/10, apresenta-se como uma estratégia do Ministério da Educação para construção da agenda de educação integral nas redes estaduais e municipais de ensino. O programa busca ampliar a jornada escolar nas escolas públicas, para no mínimo sete horas diárias, através de atividades de acompanhamento pedagógico, educação ambiental, esporte e lazer, direitos humanos em educação, cultura e artes, cultura digital, promoção na saúde, comunicação e uso de mídias, investigação no campo das ciências da natureza e educação econômica. As atividades começaram em 2008, com a participação de 1.380 escolas, e em 2010, o programa atendia 10 mil escolas, a partir dos seguintes critérios: escolas contempladas com PDDE/Integral no ano de 2008 e 2009; escolas com baixo IDEB e/ou localizadas em zonas de vulnerabilidade social, escolas situadas nas capitais e nas cidades das nove regiões metropolitanas, além daquelas com mais de 90 mil habitantes.
16 estudar um semestre na University of Cologne, através de um Convênio Brasil – Alemanha, cursando disciplinas na área de educação e línguas.
Ao retornar ao Brasil, fiz uma Pós-graduação lato sensu na Universidade Federal Fluminense (UFF), em Leitura e Produção de Texto, cujo trabalho final sob o título “Produção textual: desafios na construção de histórias em uma escola pública do Rio de Janeiro” e orientação da Prof. Dra. Sonia Monnerat, tinha como objetivo analisar a produção textual de crianças do sétimo ano do Ensino Fundamental de uma escola da rede estadual do Rio de Janeiro.
Soma-se a isso o fato de que, nesse período, comecei a trabalhar como professora da rede pública da Educação Básica em locais marcados pela violência e precárias condições de vida. A primeira escola à qual eu fui direcionada é a que será abordada nesta dissertação. A instituição, naquele momento, tinha uma gestão que já estava lá há anos, e apresentava sérios problemas relacionados a indisciplina e desmotivação dos alunos, além de ter o IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica) abaixo da média da rede da qual ela faz parte. Como professora iniciante, sentia em determinados momentos dificuldade em lecionar. Nessas situações, pude contar com ajuda da coordenadora pedagógica que estava sempre disposta em auxiliar no que era preciso.
Por diferentes motivos, no ano seguinte, a escola mudou sua equipe diretiva, e assumiu como diretora uma coordenadora que trabalhava em outra instituição. Ela se mostrou interessada em resolver os problemas daquele espaço escolar, entretanto, encontrou dificuldades em dialogar com os professores, funcionários e alunos que lá estavam por muito tempo. Isto impactou diretamente o seu trabalho, que foi arduamente criticado por muitos da comunidade escolar. Chegamos ao final do ano com os problemas que já existiam agravados, e sem expectativas de como superar as fragilidades do ambiente escolar, que adoeciam as pessoas daquela instituição.
A partir desse cenário, decidi elaborar um projeto de mestrado a fim de compreender como a gestão interfere no cotidiano de uma escola. Buscava, de certa forma, encontrar caminhos para ajudar a instituição em que atuava a sair daquele período conflituoso e desarmônico.
Já na escola, novamente começamos o ano com uma nova equipe diretiva composta por uma professora de Ensino Fundamental I, que morava nas proximidades da escola e conhecia a realidade do local, do alunado e da unidade de ensino e uma professora de Português que já trabalhava na escola mais de cinco anos.
17 Assim, após ser contemplada com a aprovação no Mestrado em Educação na Universidade Federal Fluminense (UFF), na linha de pesquisa Políticas, Educação, Formação e Sociedade, resolvi manter o projeto sobre gestão escolar, na perspectiva da gestão democrática, e realizar um estudo de caso da escola onde eu atuava como professora. Outro pilar que eu sempre priorizei na escrita da dissertação foi a abordagem do “Programa Escolas do Amanhã”, do qual a referida unidade de ensino faz parte e que foi implementado na cidade do Rio de Janeiro, em 2009, no Governo de Eduardo Paes, e com a Secretária de Educação Claudia Costin.
A pesquisa sobre gestão democrática se apresenta como relevante pois esta é um princípio assegurado por lei no âmbito das escolas públicas. Acrescenta-se a isso sua importância em cunho social, pois entende-se como “obrigação da educação numa democracia dar condições aos jovens de se tornarem membros do espaço público, de participarem e de desempenharem papéis articulados no espaço público” (GREENE2, apud APPLE, M.; BEANE, J., 1997, p.18). Entendemos que as escolas precisam ser espaços democráticos, de modo que a noção de democracia amplie-se também aos papeis dos adultos no espaço escolar. Sendo assim, os educadores, os pais, a comunidade e outros cidadãos devem ter o direito a participação crítica nas políticas e práticas escolares.
A partir da discussão de Saviani (1997), Cury (2007), Paro (1997) e Libâneo (2015) sobre gestão democrática, optei em ter como foco a participação dos professores nesse processo de construção, pois percebi que este princípio é um dos pilares essenciais para sua sustentação.
Para a realização dessa dissertação, foi essencial compreender a rotina daquela escola. Dessa forma, propõe-se uma pesquisa de natureza qualitativa onde o pesquisador realiza seus estudos a partir da interpretação do mundo real, a fim de investigar sobre a experiência vivida dos seres humanos.
Com isso, durante a minha observação no campo, dois fatores me chamaram bastante atenção. O primeiro está relacionado ao Conselho de Classe. Durante as três gestões, os professores apresentaram diferentes modos de participar e decidir a aprovação dos alunos. Na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, há o conceito global (essa temática será explorada no Capítulo 4), o qual considera a avaliação dos professores, os resultados nas provas bimestrais e o aspecto formativo do desenvolvimento do estudante. Sendo assim, para construir esse conceito, é necessário um consenso entre os docentes e equipe pedagógica.
18 O segundo fator que me despertou o interesse foi a discussão sobre os recursos financeiros que a escola se apropria. Num dia, o qual eu estava observando o dia a dia da unidade, estava na sala de professores com alguns mestres e de repente, a diretora entrou com o coordenador pedagógico na sala e falou com os docentes que o último participaria de um encontro com o secretário municipal de educação, e gostaria que o grupo elaborasse um pequeno texto com as demandas da escola para ser apresentado ao secretário.
Após a saída da diretora e do coordenador, os professores começaram a discutir sobre o assunto, e as primeiras necessidades levantas pelo corpo docente foram: maçanetas para portas da escola, conserto de janelas e portas, e outros aspectos pontuais relacionados ao reparo e à manutenção da escola. Esta menção à infraestrutura me chamou atenção devido ao fato que aquelas demandas da escola seriam apresentadas ao secretário municipal de educação. E aquelas solicitações poderiam ser resolvidas a partir de um planejamento interno dos recursos financeiros da escola. Outros fatores mencionados foram a realização de palestras em parceria com os postos de saúde sobre gravidez na adolescência, que também poderia ser providenciado pela própria equipe pedagógica; a vinda de mais um agente educador para unidade, a melhoria no cardápio da escola, entre outros.
Com isso, esses dois aspectos me instigaram a analisar a participação dos professores no processo de aprovação dos alunos e nas discussões sobre o uso da verba destinada a escola.
19 1- Introdução
No período de 1964 até 1985, vivemos, no nosso país, um período ditatorial, caracterizado por um Estado autoritário e centralizador, que cerceava a liberdade de pensamento, inclusive o pensamento crítico dos educadores. Esse ditadura civil-militar influenciou a área educacional em diferentes aspectos, como na criação de uma cultura de comandos autoritários de mandatos legais, com maior ênfase na força do que no direito; e uma educação voltada à submissão, para o respeito à ordem e para a obediência às regras (DALBERIO, 2009).
No decorrer do tempo, inicia-se um processo de enfraquecimento da ditadura civil-militar devido à problemas sociais e econômicos que pairavam o país e à resistência da sociedade civil. A pressão oriunda do povo conduz à abertura política, possibilitando, desta forma, o crescimento de movimentos de oposição e de massas. Citamos a conquista da liberdade de organização partidária como exemplo de manifestação no campo trabalhista, social e político em busca de uma maior participação e democratização das várias esferas da sociedade brasileira. Inclusive, na organização do próprio Estado, a fim de tornar a gestão democrática, reivindicava-se a sua publicização, no aspecto de tornar procedimentos mais transparentes e instâncias de caráter participativo.
Para o desenvolvimento de um Estado democrático, entende-se como essencial consolidá-lo na esfera legislativa, que se apresenta como um espaço de disputas entre diferentes interesses, muitas vezes até antagônicos. A lei, que é o resultado do processo legislativo, representa a síntese de conflitos (ADRIÃO; CAMARGO, 2007).
Assim, ainda que expresse um avanço, a presença do texto legal de quaisquer ações democratizadoras não implica sua execução. Com isso, nota-se a ambiguidade da lei: as contradições entre o proposto e o implementado (ADRIÃO; CAMARGO, 2007).
Mainardes (2006) apresenta a abordagem do ciclo de políticas de Stephen Ball e colaboradores (BOWE; BALL; GOLD, 19923 e BALL, 1994a4). Ball e Bowe5 (1992 apud
3BOWE, R; BALL, S.J.; GOLD,A. Reforming Education and changing schools: case studies in policy
sociology. London: Routledge, 1992.
4BALL, S.J. Educational reform: a critical and post-structural approach. Buckingham: Open Universtity Press,
1994a.
5 BALL, S.J.; BOWE, R. Subject departments and the “implementation” of National Curriculum policy: an
20 MAINARDES, 2006) apresentam o processo político em três facetas: a política proposta, a política de fato e a política de uso.
Entende-se a política proposta como a política oficial, que apresenta uma relação com as intenções do governo, departamentos educacionais e burocratas responsáveis por implementar políticas, e também com as intenções das escolas, autoridades locais e outros espaços onde as políticas se desenvolvem. Já a política de fato é compreendida por textos políticos e textos legislativos que dão forma à política proposta e são os primeiros direcionamentos para que as políticas sejam colocadas em prática. A última faceta política é a política em uso, referindo-se aos discursos e às práticas institucionais que acontecem durante o processo de implementação das políticas pelos profissionais de determinada área (MAINARDES, 2006).
Bowe e Ball (1992 apud MAINARDES, 2006), assim como Adrião e Camargo (2007), acreditam que existe uma disputa de intenções que influenciam o processo político. Dessa forma, os dois primeiros autores rompem com a formulação inicial do ciclo de política e, a partir de então, “rejeitam os modelos de política educacional que separam as etapas de formulação e implementação porque eles ignoram as disputas e os embates sobre a política e reforçam a racionalidade do processo de gestão” (Ibidem, p. 49).
A partir daí, Bowe e Ball propuseram três contextos, que estão inter-relacionados, e não apresentam dimensão temporal ou sequencial, além de não ser etapas lineares. O primeiro contexto é o de influência, o qual grupos de interesse disputam a fim de influenciar nas finalidades da educação. Esse contexto “tem uma relação simbiótica, porém não evidente ou simples, com o segundo contexto, o contexto de produção de texto” (Ibidem, p.52).
Enquanto o contexto de influência tem constantemente uma relação com interesses e ideologias dogmáticas, comumente os textos políticos se aproximam do interesse público mais geral. Desse modo, os textos políticos representam a política, e são o resultado de disputas e acordos, já que os grupos que atuam em diferentes lugares da produção dos textos competem em busca do controle das representações da política. O terceiro contexto, o contexto da prática, é onde “a política está sujeita à interpretação e recriação e onde a política produz efeitos e consequências que podem representar mudanças e transformações significativas na política original” (Ibidem, p.53).
A partir dessa contextualização, busca-se, nessa dissertação, analisar a participação dos professores nos processos decisórios da escola e na construção da gestão democrática, através dos estudos de Paro (1997), Libâneo (2015), Cury (2007) e Luck (2005).
21 Esta pesquisa será desenvolvida sob a forma de estudo de caso, que de acordo com Yin (2001) é uma estratégia de pesquisa na qual se examinam acontecimentos contemporâneos e não se podem manipular comportamentos relevantes. Este estudo utiliza principalmente a observação direta e uma série sistemática de entrevistas. Seu diferencial em relação a outros tipos de pesquisa é a “capacidade de lidar com uma ampla variedade de evidências – documentos, artefatos, entrevistas e observações – além do que pode estar disponível no estudo histórico convencional” (YIN, 2001, p.27).
Com isso, a pesquisa será desenvolvida numa escola da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, a qual trabalho há aproximadamente quatro anos, e que faz parte do Programa Escolas do Amanhã (essa temática será explorada no Capítulo 4).
De acordo com Amorim (1998), “Não há trabalho em campo que não vise ao encontro ou à troca com um outro, que não procure um interlocutor. Do mesmo modo, não há escrita de pesquisa que não se coloque o problema do lugar da palavra do outro no interior do texto”. Amorim alerta que:
O problema da passagem da situação de campo à situação de escrita – artigo, livro ou simplesmente relatório de pesquisa – torna-se aqui crucial. A situação da escrita constitui-se, ela própria, numa situação de produção de conhecimentos e não de pura transcrição de um conhecimento produzido anteriormente. O que está em jogo nessa escrita epistêmica é o tratamento das relações de palavra: no campo, a relação era da ordem da co-presença e o interlocutor do pesquisador podia, a todo momento, tomar a palavra e colocar-se no lugar do eu (AMORIM, 1998, p.3)
Assim, percebe-se que, a partir das relações do pesquisador com o outro, são construídos representações e significados que influenciam diretamente na pesquisa, sem ao menos o mesmo perceber.
No tocante a este assunto, Moreira (2002) apresenta um sumário com seis características da pesquisa qualitativa, que são: a interpretação como foco; a subjetividade enfatizada; a flexibilidade na conduta do estudo; o interesse no processo e não no resultado; o contexto intimamente relacionado ao comportamento das pessoas na formação da experiência; o reconhecimento de que há uma influência da pesquisa sobre a situação, admitindo-se assim que o pesquisador também sofre influência da situação.
Nessa pesquisa, utilizamos entrevistas com o objetivo de compreender como os professores de Língua Portuguesa, Matemática, História e Geografia, que fazem parte do grupo de docentes que lá atuam há mais tempo e que se propuseram a participar da pesquisa, interpretam suas experiências na escola e como eles veem esse espaço, o qual convivem. Entrevistamos também a atual diretora geral da unidade de ensino.
22 Para isso, analisamos, assim, os enunciados desses falantes a partir da teoria de Bakhtin. Para o autor, enunciado é um elemento da comunicação que está inseparavelmente associado com a vida. Desse modo, este é um evento social e não deve limitar-se a abstrações (GRUPO DE ESTUDOS DE GÊNEROS DO DISCURSO, 2013).
Por fim, essa dissertação apresenta três eixos: participação, gestão democrática e o Programa Escolas do Amanhã e está dividida em seis capítulos. O segundo é dividido em duas partes e traz uma análise da legislação nacional, tais como Constituição Federal (1988), Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (1996), Plano Nacional de Educação (2001 – 2011 e 2014 -2023), e a segunda parte, refere-se a discussão sobre gestão democrática, no âmbito conceitual, no que diz respeito a suas características e os princípios que a norteiam.
Já o terceiro capítulo é sobre participação, e divide-se em dois subcapítulos: o primeiro apresenta alguns documentos oficiais que abordam o princípio, em diferentes âmbitos; o segundo traz a discussão de diversos conceitos e classificações de participação.
No quarto capítulo, apontamos inicialmente, as principais características da escola pesquisada e alguns aspectos da Rede Municipal de Educação do Rio de Janeiro, que são relevantes para compreender as entrevistas realizadas. Na segunda seção, abordamos as metas, os pilares e as características do Programa Escolas do Amanhã, além de apresentar a entrevista com a gestora do programa.
No quinto capítulo, temos o conteúdo das entrevistas, relacionando-as com os conceitos abordados durante toda a dissertação, e analisando-as à luz de Bakhtin.
No último capítulo, realizamos as considerações finais a partir das discussões teóricas que foram feitas nesse estudo, e uma análise abrangente do que foi observado no espaço escolar e abordado durante as entrevistas.
23 2. GESTÃO DEMOCRÁTICA
Este capítulo inicia-se com uma reflexão da legislação nacional acerca da educação, e principalmente as que abordam o princípio da gestão democrática. O foco desse capítulo será as contribuições da Constituição Federativa do Brasil (1988), da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (1996), do Plano Nacional de Educação de (2001 – 2010) e (2014-2024) para a discussão educacional em prol de práticas democráticas.
No segundo momento, será feita uma análise sobre gestão democrática. Buscamos nos apropriar da conceituação desse princípio e de suas características, a fim de que seja possível compreender a importância da construção de uma gestão de cunho democrático para a escola, seus sujeitos e para a sociedade. Sendo assim, utilizaremos como arcabouço para essa discussão autores como Paro (1997), Cury (2007), Libâneo (2015) entre outros.
2.1 Gestão democrática na legislação naciomal
A década de 80, conforme estudado anteriormente, apresentou-se como um período de muitas lutas em busca da redemocratização da sociedade brasileira, as quais se articulavam diretamente com a luta pela democratização da educação.
Observa-se que, em 1988, a Constituição Federal foi elaborada, apresentando, em seu texto, mecanismos de democratização da gestão do Estado no âmbito dos direitos individuais e dos direitos sociais. No inciso XXXIII do Art. 5º, postula-se que todos têm direito ao acesso a informação de interesse individual, coletivo ou geral, no prazo que a lei determinar, assim sendo mecanismo do primeiro âmbito. No âmbito dos direitos sociais, a Constituição Federal, em seu Art. 10º, assegura aos trabalhadores e empregadores a possibilidade de participarem em órgãos públicos nos quais seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão, e no Art. 6º, define a educação como um desses direitos (BRASIL, 1988).
É importante destacar que a Constituição Federal de 1988 foi a primeira a introduzir a gestão democrática como princípio da educação pública – princípios como gratuidade e obrigatoriedade já estavam presentes em textos anteriores. No entanto, tal inclusão aconteceu mediante conflitos de opiniões de dois grupos em torno do sentido que deveria ser atribuído à gestão da educação.
O primeiro grupo identifica-se com as posições do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, formado por entidades de caráter nacional – como Andes-SN, Andifes, Anfope, Anpae,
24 Anped, MST, OAB, Ubes, Undime, UNE6– que defendiam o direito de pais, alunos e comunidade escolar participarem do processo de definição das políticas educacionais.
Este grupo acreditava que, para a construção de uma sociedade participativa e igualitária, seria essencial que as pessoas vivenciassem, no cotidiano escolar, ações democráticas, tanto na rede pública, como na rede particular de ensino, em todos os níveis. O texto sugerido pelo grupo para estar presente na Constituição seria “gestão democrática do ensino, com participação de docentes, alunos, funcionários e comunidade” (ADRIÃO; CAMARGO, 2007, p.66)
O segundo grupo, entretanto, estava associado aos interesses privados da educação e era constituído por representantes do chamado empresariado educacional e das escolas confessionais. Este não era a favor do texto elaborado pelo primeiro grupo e defendia apenas a possibilidade de famílias e educadores colaborarem com a direção e/ou mantenedora dos estabelecimentos de ensino.
Pode-se verificar que as diferenças entre os dois grupos estão na qualidade da participação, pois o primeiro defende esta como modo de intervir nos processos decisórios, já o segundo sugere apenas uma colaboração na implementação de ações anteriormente decididas. Na composição das futuras instâncias, o primeiro pretende a inclusão de diferentes sujeitos da comunidade escolar, e o segundo não defende a participação de distintos segmentos nos processos decisórios; e por último, cada grupo apresenta uma proporção da representação de cada ator da comunidade escolar.
O texto que faria parte da Constituição de 1988 seria o que foi construído pelo primeiro grupo, porém, sua redação foi modificada, em plenário, através de uma emenda coletiva apoiada por setores conservadores. Assim, o texto final da Constituição apresentou alterações, e tornou-se restritivo em dois aspectos.
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I. igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II. liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
6As siglas mencionadas referem-se às seguintes entidades: ANDES-SN (Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior); ANDIFES (Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior); ANFOPE (Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação); ANPAE (Associação Nacional de Política e Administração da Educação); ANPED (Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação); MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra); OAB (Ordem dos Advogados do Brasil); UBES (União Brasileira dos Estudantes Secundaristas); UNDIME (União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação) e UNE (União Nacional de Estudantes).
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III. pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;
III. gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V. valorização dos profissionais de ensino, garantindo, na forma da lei, plano de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, assegurado regime jurídico único para todas as instituições mantidas pela União;
VI. gestão democrática do ensino público, na forma da lei; (grifo nosso)
VII. garantia de padrão de qualidade (BRASIL, 1988).
Nota-se, no trecho em destaque, que a gestão democrática restringe-se ao ensino público, sem extensão ao ensino privado. Além disso, a expressão “na forma da lei” delegou sua operacionalização a uma lei complementar.
Desse modo, devido a sua abrangência limitada e à dependência de regulamentações futuras, a escrita final do documento representou uma vitória parcial para os segmentos comprometidos com a democratização da educação. Algo que merece destaque é o fato de que, ao longo de toda a Constituição, o conceito de gestão democrática não recebeu mais nenhuma referência.
De acordo com Adrião e Camargo (2007), o princípio constitucional da gestão democrática do ensino público representou a incorporação de experiências já existentes de democratização da gestão da educação básica, em redes públicas como as de São Paulo e Rio de Janeiro, com a implantação, em 1980, de conselhos escolares de natureza deliberativa, eleição de dirigentes e/ou incentivo aos grêmios estudantis. Além disso, estimulou o desenvolvimento de políticas voltadas para o aumento da participação de educadores, alunos e responsáveis na gestão escolar nas redes públicas em que ainda não aconteciam. Porém, torna-se necessário destacar que tal princípio pouco ou nada detorna-sencadeou o avanço de mecanismos reais de participação de profissionais da educação e da comunidade escolar como um todo em instâncias decisórias dos sistemas de ensino.
Adiciona-se ainda o fato de que a Constituição, ao delegar o princípio de gestão democrática para as próximas leis, especialmente a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), permitiu que cada sistema regulasse e orientasse as diretrizes gerais para sua implementação no ensino público, pouco avançando, assim, nos procedimentos já existentes.
Ao decorrer da década de 90, verifica-se que outros movimentos apresentavam uma proposta de garantir o direito à democracia, à participação e o direito de todos à justiça e à vida digna (DALBERIO, 2009). Estes repercutem diretamente na escola e na sociedade.
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Decorrentes desses movimentos, acontece, então, uma significativa ampliação do acesso à escola, maior abertura e oportunidade de estudos, debates e discussões. Então, destacamos a ideia de que, quando a sociedade como um todo manifestou-se exigindo a democratização da escola pública, ela foi ouvida e atendida (p.70).
Embora fosse possível observar diferentes iniciativas em prol da democracia, ressaltamos que a ditadura deixou traços e vestígios na cultura brasileira. De acordo com Freire (2003), o caráter autoritário do período dificultou na percepção da importância de um processo democrático, pois “para os autoritários a democracia se deteriora quando as classes populares estão ficando demasiado presentes nas escolas, nas ruas, nas praças públicas, denunciando a feiura do mundo e anunciando um mundo mais bonito” (FREIRE, 2003, p.77).
Enfatizamos, com isso, alguns movimentos como a Conferência Mundial de Educação para Todos, que aconteceu em Jomtiem, em 1990, e tinha a proposta de equidade social nos países mais pobres e populosos do mundo. No Brasil, nota-se o lançamento de programas como o Programa Nacional de Alfabetização e Cidadania (PNAC)7, lançado no governo Collor em setembro de 1990; a elaboração do Plano Decenal de Educação para Todos,8 em 1993. Em 1994, foi lançada a Declaração de Salamanca, que comunga com o princípio de equidade e reafirma o direito à educação para as pessoas com necessidades educativas especiais, da qual o Brasil é signatário. No mesmo ano, ocorreu a Conferência Nacional de Educação para Todos9 e, por último, em 1996, foi lançada a atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (DALBERIO, 2009).
Esta última (Lei 9394/96), como o próprio título enuncia, é uma lei que apresenta as diretrizes e bases da organização do sistema educacional, na qual podemos encontrar diferentes determinações sobre a gestão da educação. No presente estudo, o enfoque será em pontos relacionados, mais especificamente, à democratização da gestão das unidades escolares.
No art. 3º da LDBEN:
Art.3º - O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...]
VIII- gestão democrática do ensino público na forma desta Lei e da Legislação dos sistemas de ensino (BRASIL, 1996b).
7 O programa de âmbito nacional foi lançado em 11 de setembro de 1990 com o objetivo de reduzir em até 70%
do analfabetismo brasileiro, em quatro anos.
8 O plano é um documento destinado a cumprir com as resoluções da Conferência e represnta a aceitação formal
do governo federal brasileiro das teses e estratégias formuladas em âmbito internacional na área da melhoria da educação básica. Disponível em: <http://www.educabrasil.com.br/planodecenal-de-educacao-para-todos/>
9 A conferência buscou uma reflexão sobre as políticas e a gestão da educação básica, e apresentou como tema
27 Nota-se, a partir da leitura do art. 3º, que o inciso VIII segue o mesmo direcionamento presente na Constituição Federal, no inciso VII, do Art. 206, pois delega a uma legislação complementar o princípio de gestão democrática, limitando-o ao ensino público.
Esta restrição, presente também na LDBEN, possibilita-nos formular questionamentos tais como: por que a gestão democrática é apenas para o ensino público? No ensino privado, é possível, portanto, uma gestão de caráter autoritário? Como uma sociedade que pretende seguir o viés democrático não pensa em gestão democrática dentro de todas as instituições escolares do país? “Por aqui dá para perceber a que disparates nossos legisladores se prestam, quando, cedendo à ânsia do lucro representada nos lobbies dos interesses privados, permitem que a lógica do mercado se sobreponha à razão e aos interesses da sociedade” (PARO, 2007, p.74).
Assim como o art. 3º da LDBEN, o art. 14 também apresenta elementos sobre gestão democrática e estabelece os limites que devem nortear esse princípio:
Art. 14 - Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:
I- participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;
II- participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
[...] (BRASIL, 1996b)
Observa-se que, segundo o referido artigo, as diretrizes da gestão democrática serão estabelecidas a partir de cada sistema de ensino, ou seja, não é definido um direcionamento nacional a respeito deste conceito. Paro (2007, p.54) acredita que tal artigo é “uma pobreza sem par”, por ser, o primeiro princípio, óbvio no sentido de que seria impensável a elaboração de um projeto político pedagógico sem a participação dos profissionais da educação. E o segundo princípio só reitera o que, de acordo com o autor, já está acontecendo nas escolas públicas do país; ele critica a ausência do caráter deliberativo que deveria orientar a ação das comunidades e conselhos escolares.
Embora Paro (2007) defenda que o art. 14 da LDBEN pouco contribui para a implementação da gestão democrática no ensino público, acredita-se, no presente estudo, que esse artigo tem sua importância para o cenário educacional, na perspectiva de que, a partir deste, ações que já estão acontecendo nos sistemas de ensino de todo o país são legitimadas, e estimula-se o desenvolvimento de novas ações para o cumprimento desta lei.
28 Mediante a falta de precisão da legislação sobre a gestão democrática na LDBEN, compreende-se que tal princípio deixou de avançar no aspecto de reestruturação do poder e da autoridade dentro das escolas, delegando para os estados e municípios importantes decisões relacionadas à gestão, como por exemplo, a escolha dos dirigentes escolares (PARO, 1996).
Além da Constituição Federal de 1988 e da LDBEN de 1996, há também dois documentos de grande importância para a educação que apresentam contribuições sobre o tema gestão democrática: o Plano Nacional de Educação de 2001 e o Plano Nacional de Educação de 2014. Ambos estabelecem metas e estratégias para a efetivação de políticas educacionais para os próximos dez anos.
O primeiro Plano Nacional de Educação foi alvo de muitas críticas perante a sociedade. A proposta, que foi construída durante dois Congressos Nacionais de Educação (CONED), nos anos de 1996 e 1997, por mais de trinta entidades10, como ANDES-SN, ANFOPE, CUT e UNE, entre outras, foi desconsiderada, e a destinação dos recursos necessários para a consecução dos objetivos não foi efetivada, no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso.
No Plano Nacional de Educação de 2001, podem-se observar alguns direcionamentos a respeito do assunto. No tópico V – Financiamento e Gestão, o documento apresenta vinte e cinco objetivos e metas para a gestão, dentre os quais se encontra: “definir, em cada sistema de ensino, normas de gestão democrática do ensino público, com a participação da comunidade” (BRASIL, 2001).
Nesse objetivo, trata-se claramente da gestão democrática. No entanto, assim como na Constituição Federal e na LDBEN, no PNE 2001-2010, tal princípio fica a critério de uma legislação complementar.
Em relação ao atual Plano Nacional de Educação, este começou a ser discutido em 2009, em conferências municipais, regionais e estaduais, com financiamento público e ampla participação da sociedade civil. Em 2010, aconteceu a Conferência Nacional de Educação em Brasília (CONAE), nos meses de março e abril, com a presença de cerca de quatro mil pessoas, entre delegados, imprensa, organizadores e representantes de diferentes segmentos e entidades.
O Documento Final da CONAE foi entregue ao Ministro da Educação, Fernando Haddad, que o encaminhou para a Câmara Federal após oito meses. Porém, o PL que foi aprovado surpreendeu a sociedade, já que não apresentava questões aprovadas na Conferência, e apareciam outras que não traziam consenso. Assim como o primeiro PNE, o atual Plano
10 As siglas mencionadas referem-se às seguintes entidades: Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de
Ensino Superior (ANDES-SN), Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação (ANFOPE), Central Única dos Trabalhadores (CUT) e União Nacional de Estudantes (UNE).
29 Nacional de Educação se encontrava longe das propostas do documento construído por diferentes esferas da sociedade.
Devido à relevância do assunto, durante a Conferência Nacional de Educação, o tema gestão democrática foi discutido e ficou registrado no Documento Final da CONAE:
[...] democratizar a gestão da educação e das instituições educativas (públicas e privadas), garantindo a participação de estudantes, profissionais da educação, pais/mães e/ou responsáveis e comunidade local na definição e realização de políticas educacionais, de modo a estabelecer o pleno funcionamento dos conselhos e órgãos colegiados de deliberação coletiva na área educacional, por meio da ampliação da participação da sociedade civil; instituir mecanismos democráticos – inclusive eleição direta de diretores/as e reitores/as para todas as instituições educativas (públicas e privadas) e para os sistemas de ensino; e ainda, implantar formas colegiadas de gestão na escola, mediante lei específica (BRASIL, MEC. SE 2010a, p.44).
Ao analisar o trecho supracitado, nota-se que o registro desenvolvido na CONAE 2010 não está presente no documento. No PNE, Lei 13.005/14, Art. 2, Inciso VI, podemos encontrar “Promoção do princípio da gestão democrática da educação pública” (BRASIL, Lei 13.005, 2014, Art. 2º, Inciso VI). Com isso, observa-se a limitação da promoção da gestão democrática apenas às escolas públicas.
No PNE vigente, a proposta de gestão democrática aparece na Meta 19:
[...] assegurar condições, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União para tanto (BRASIL, 2014, Meta 19).
É possível verificar, novamente, que o princípio de gestão democrática deve ser assegurado somente no âmbito das escolas públicas, e que seu conceito está centralizado na participação, tanto dos profissionais da educação, como da comunidade escolar.
Torna-se necessário destacar, nesse texto, a associação feita da gestão democrática com critérios técnicos de mérito e desempenho. Ao mesmo tempo em que, na referida meta, defendem-se como conceitos primordiais da gestão democrática a autonomia, democratização, descentralização, qualidade e participação, se estabelece também uma estreita relação com o modelo de gestão gerencial11 ao falar sobre critérios de mérito e desempenho.
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Compreende-se que gestão gerencial é a introdução de regras do mercado na gestão das políticas públicas, através da instalação de métodos de gerenciamento, nos quais o cidadão é visto como cliente. Dentre as principais
30 Verifica-se ainda que, na CONAE, foi aprovado o seguinte texto sobre a escolha da direção escolar: “Lei própria deve garantir a eleição direta para diretores/as (gestores/as) das escolas federais, estaduais, distritais e municipais da educação [...]” (BRASIL, MEC. SE, 2010a, p.44). Porém, na Estratégia 1 da meta 19 do novo PNE, encontramos:
[...] priorizar o repasse de transferências voluntárias da União na área de educação para os entes federados que tenham aprovado legislação específica que regulamente a matéria na área de sua abrangência, respeitando-se a legislação nacional, e que considere, conjuntamente para a nomeação dos diretores e diretoras da escola, critérios técnicos de mérito e desempenho, bem como a participação da comunidade escolar (BRASIL, 2014, Meta 19, Estratégia 19.1).
Analisamos que essa estratégia atrela critérios técnicos de mérito e desempenho ao repasse de recursos financeiros – que já têm direito (algo característico de uma estratégia gerencialista, indo de encontro a práticas de gestão democrática) – e também à nomeação de diretores.
Na estratégia 8 da meta 19 do atual Plano Nacional de Educação, encontramos uma nova proposta para a seleção de diretores: uma prova nacional.
[...] Desenvolver programas de formação de diretores e gestores escolares, bem como aplicar prova nacional específica, a fim de subsidiar a definição de critérios objetivos para o provimento dos cargos, cujos resultados possam ser utilizados por adesão (BRASIL, 2014, Estratégia 19.8).
Após a leitura da estratégia supracitada, entendemos que a escolha de diretores terá como base determinados critérios que não foram claramente expostos no texto. Isto possibilita a abertura para uma gestão de caráter gerencial, através de critérios técnicos, meritocráticos, e que acirram a disputa entre os profissionais da educação. Opondo-se assim, a uma gestão democrática, na qual buscam-se estratégias que possibilitem a participação de todos da comunidade escolar nos processos decisórios que podem interferir nas práticas escolares.
características do gerencialismo, destacar-se-ão a descentralização política, por meio da transferência de recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais; organizações flexíveis no lugar de unitárias e monolíticas, nas quais as ideias de multiplicidade, de competição administrativa e de conflito tenham lugar; a definição dos objetivos a serem alcançados a partir de indicadores de desempenho, sempre que possível quantitativos; e o controle dos resultados.No âmbito educacional, o gerencialismo se apresenta a partir de incentivo à parceria com empresas para contribuir na manutenção da escola; a prática do voluntariado (“os amigos da escola”); e a instituição das parcerias público-privadas. Somam-se a isso, o destaque a gestão educacional e a avaliação, mediante a um discurso descentralizador e pela divisão de responsabilidades e tarefas. Todavia, tanto os processos de tomada de decisão, como de avaliação continuam centralizados, dificultando-se assim, o processo da democratização da gestão escolar (CAMINI, 2013).
31 Uma vez que o novo PNE apresenta sinais de contradição, e até mesmo de negação, do que estava sendo construído no Brasil em termos de gestão democrática após o período da ditadura civil-militar, conclui-se como um grande desafio para a escola pública, a implementação desta forma de gestão devido a dois aspectos: complexidade de levar à escola uma cultura de caráter democrático, e a legislação acerca da educação que possibilita diferentes interpretações.
Sobre o primeiro aspecto, observa-se que, a fim de que a gestão seja vista como democrática, exige-se a compreensão, de todos os sujeitos envolvidos no espaço escolar, dos problemas que perpassam a prática pedagógica. Assim, através da participação e do diálogo dos profissionais de educação, de pais e alunos no processo de ensino-aprendizagem, pretende-se estimular uma vontade coletiva de construir uma escola competente e compromissada com os anseios e perspectivas daquela comunidade.
No tocante ao segundo aspecto, nota-se que a Constituição Federal de 1988, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996 e o Plano Nacional de Educação de 2001 estabelecem o princípio da gestão democrática da educação brasileira com a dependência de uma legislação complementar, ou seja, não são definidos direcionamentos nacionais sobre o assunto. Já no Plano Nacional de Educação vigente, o conceito de gestão democrática aparece associado a critérios de mérito e desempenho, apresentando-se como uma lei contraditória e sem coerência.
2.2. Uma análise sobre gestão democrática
A fim de compreender como se dá o processo de implementação de gestão democrática em uma escola pública, torna-se imprescindível recorrer a diferentes definições sobre este princípio. Segundo Saviani (1997):
A gestão democrática é definida como os princípios de integração do sistema/escola com a família, comunidade e sociedade, descentralização, participação democrática no processo educacional, maioria dos professores em colegiados e comissões (SAVIANI12, 1997 apud FREITAS, 2007).
Cury (2007) afirma que:
a gestão democrática como princípio da educação nacional, presença obrigatória em instituições escolares públicas, é a forma dialogal, participativa com que a comunidade educacional se capacita para levar a termo, um projeto
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pedagógico de qualidade e da qual nasçam “cidadãos ativos” participantes da sociedade como profissionais compromissados (p. 489).
De acordo com Paro (1997), a gestão democrática:
[...] ultrapassa os limites da democracia política, articula-se com a noção de controle democrático do Estado pela população como condição necessária para a construção de uma verdadeira democracia social, que no âmbito da unidade escolar assume a participação da população nas decisões, no duplo sentido de direito dos usuários e de necessidade da escola para o bom desempenho de suas funções (p.15).
A partir destes conceitos, percebe-se, então, a gestão democrática como um princípio de fundamental importância para a educação, à medida que integra, de forma dialogal, a escola, a família e a comunidade com o propósito de construir e desenvolver um projeto político- pedagógico de qualidade. Assim, a participação desses sujeitos nas decisões referentes à escola os faz serem cidadãos ativos, ajudando, deste modo, a construir um espaço mais democrático.
Libâneo (2015) enumera alguns pilares da concepção de gestão democrática:
a. Autonomia das escolas e da comunidade educativa. O autor afirma que a “autonomia de uma instituição significa ter poder de decisão sobre seus objetivos e suas formas de organização, manter-se relativamente independente do poder central, administrar livremente recursos financeiros” (p. 118). Dessa forma, profissionais da educação, alunos, responsáveis e comunidade podem planejar suas próprias estratégias para o sucesso da escola. Porém, é necessário destacar que as escolas públicas dependem de políticas e da gestão pública. Por conseguinte, a equipe de gestão de uma escola deve conciliar o planejamento, a organização e o controle das suas atividades internas, ao mesmo tempo em que precisa se adequar às diretrizes gerais dos níveis superiores. b. Relação orgânica entre a direção e a participação dos membros da equipe escolar.
Nesse princípio, exige-se a participação de todos os atores envolvidos no espaço escolar, e através da interação, busca-se o consenso em diferentes questões. c. Envolvimento da comunidade no processo escolar. O princípio da autonomia
determina uma aproximação dos funcionários da educação com os responsáveis, entidades e organizações paralelas à escola. Os pais e outros representantes participam de Conselhos, para atuar na tomada das decisões e contribuir para o aumento da fiscalização sobre a execução de políticas educacionais.
33 d. Planejamento das tarefas. É um princípio importante, já que as escolas buscam alcançar determinados objetivos. Assim, é necessário que haja estratégias de ação, ordenação dos recursos disponíveis, cronogramas e formas de controle e avaliação. e. Formação continuada para o desenvolvimento pessoal e profissional dos integrantes
da comunidade escolar. A organização e gestão escolar solicitam um contínuo aperfeiçoamento profissional – político, científico, pedagógico – de toda a equipe da escola.
f. Utilização de informações concretas e análise de cada problema em seus múltiplos aspectos, com ampla democratização das informações. Isto significa tornar disponível a todos o acesso às informações e aos canais de comunicação que possibilitem tomar decisões.
g. Avaliação compartilhada. Todas as ações e escolhas relacionadas à instituição precisam ser acompanhadas e avaliadas por todos os atores envolvidos no espaço escolar.
h. Relações humanas produtivas e criativas assentadas na busca de objetivos comuns. Os funcionários da educação precisam investir em relações baseadas no diálogo e no consenso com alunos, responsáveis e comunidade, de modo geral.
Nota-se a recorrência de alguns fatores nas explanações estudadas. Tanto Saviani (1997 apud FREITAS, 2007), quanto Cury (2007), Paro (1997) e Libâneo (2015) trazem, em seus estudos, a relevância da participação (tema que será discutido no próximo capítulo) da comunidade escolar para a implementação de uma gestão democrática. Além desta, identificamos os princípios da autonomia e do diálogo como ferramentas essenciais para o processo democrático. Somando-se a estes, selecionamos o princípio da democracia para realizar uma análise do conceito de gestão democrática.
Antes de iniciar a reflexão sobre os conceitos supracitados, estudaremos, de forma sucinta, a respeito de gestão, para facilitar a compreensão do princípio de gestão democrática. De acordo com Cury (2002), a palavra gestão tem origem no verbo latino gero, gestum, que significa levar sobre si, executar, exercer e gerar. A sua origem etimológica (ger) apresenta o significado “fazer nascer”. Logo, gestão é a geração de um novo modo de administrar uma realidade, sendo, então, por si mesma, democrática, uma vez que traduz a ideia de comunicação, pelo envolvimento coletivo, por meio da discussão e do diálogo (DALBERIO, 2009).
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O conceito de gestão está associado à mobilização de talentos e esforços coletivamente organizados, à ação construtiva conjunta de seus componentes, pelo trabalho associado, mediante reciprocidade que cria um “todo” orientado por uma vontade coletiva (2005, p.17).
A fim de compreender a gestão escolar enquanto instituição organizacional que possui uma densa rede de relações entre os sujeitos envolvidos e/ou que dela fazem parte, denota-se a importância de uma estrutura capaz de assegurar o funcionamento adequado da escola. Para Da Hora (1994), a gestão escolar ocorre ou pelo menos deveria acontecer de forma participativa. Desta forma, aqueles que utilizam a escola seriam favorecidos em diversos aspectos referentes ao crescimento do seu nível cultural, pois a pluralidade de interesses que envolvem o espaço escolar deve atender suas necessidades reais. Assim, a gestão escolar ocorre através da democratização:
[...] a construção coletiva exige a participação de toda a comunidade escolar nas decisões do processo educativo, o que resultará na democratização das relações que se desenvolvem na escola, contribuindo para o aperfeiçoamento administrativo-pedagógico (p. 49).
Na concepção de Spósito (2000,p.54-55) “a gestão democrática poderá constituir um caminho real de melhoria de qualidade de ensino se ela for concebida em profundidade, como mecanismo capaz de alterar práticas pedagógicas” (p.54). Expondo ainda que: “deve ser um instrumento de transformação das práticas pedagógicas, não a sua reiteração” (p. 55).
Libâneo (2015) ainda traz contribuições bastante oportunas ao optar pelo uso do termo organização para se referir à gestão escolar por entender que possui uma maior abrangência e melhor representa a escola. O autor ainda destaca a escola enquanto “[...] uma unidade social que reúne pessoas que interagem entre si e que opera por meio de estruturas e processos organizativos próprios, a fim de alcançar os objetivos da instituição” (p.100). Neste sentido, a gestão escolar assume outras perspectivas:
Do ponto de vista organizacional, é uma modalidade de gestão que, por meio da distribuição de responsabilidades, da cooperação, do diálogo, do compartilhamento de atitudes e modos de agir, favorece a convivência, possibilita encarar as mudanças necessárias, rompe com as práticas individualistas e leva a produzir melhores resultados de aprendizagens dos alunos (LIBÂNEO, 2015, p.103).
Padilha (2005), a partir de uma análise de Paro (2005 apud DALBERIO) acerca do assunto, aponta que o caráter mediador da administração manifesta-se de forma peculiar na
