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INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISAS DA AMAZÔNIA –INPA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO DO INPA
MESTRADO PROFISSIONALIZANTE EM GESTÃO DE ÁREAS PROTEGIDAS NA AMAZÔNIA – MPGAP
ANÁLISE DE EFETIVIDADE DE GESTÃO DO PARQUE ESTADUAL DO UTINGA, INCLUINDO COMO ZONA DE INFLUÊNCIA A ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DA REGIÃO METROPOLITANA
DE BELÉM (PARÁ,BRASIL)
Aína Leite Gorayeb
Amazonas, Manaus Maio 2013
2 AÍNA LEITE GORAYEB
ANÁLISE DE EFETIVIDADE DE GESTÃO DO PARQUE ESTADUAL DO UTINGA, INCLUINDO COMO ZONA DE INFLUÊNCIA A ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DA REGIÃO METROPOLITANA
DE BELÉM (PARÁ,BRASIL)
ORIENTADOR:DR.MARCOS ANTÔNIO REIS ARAÚJO CO-ORIENTADORA:M.SC.MÁRCIA REGINA LEDERMAN
Dissertação apresentada ao Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia como parte dos requisitos para obtenção do grau de Mestre em Gestão de Áreas Protegidas na Amazônia.
Amazonas, Manaus Maio 2013
4 Sinopse:
Foi avaliada a efetividade de gestão do Parque Estadual do Utinga, integrado com a Área de Proteção Ambiental da Região Metropolitana de Belém, utilizando a metodologia de Cifuentes et al, 2000. Os resultados foram comparados com a análise feita por Costa (2006), na mesma área, com a mesma metodologia.
Palavras-Chave: Unidades de Conservação, Efetividade de Gestão,
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Aos meus pais, por todo o amor que há nesta vida.
6 AGRADECIMENTOS
Acredito que é impossível vencer sozinha. Ao longo desta caminhada tive o privilégio de receber apoio de pessoas competentes e queridas, as quais agradeço:
Aos meus pais, Inocêncio de Sousa Gorayeb e Maria de Fátima Leite Gorayeb que acreditaram em mim e deram força nos momentos em que enfraqueci. Estes que são meus melhores amigos, meus grandes exemplos e meus mestres da vida.
Ao meu noivo e companheiro Thiago Viceconti, ao meu irmão Inácio Leite Gorayeb e cunhada Aline Loureiro Gorayeb, pelo apoio, estímulo e força.
Aos meus orientadores, Pesquisador Marcos Araújo, pelo incentivo e orientação, e a Professora Márcia Lederman, pela confiança no meu trabalho, pela qualidade das análises técnicas sugeridas, pelo profissionalismo, por sempre me encorajar, pela amizade e pelo exemplo de pessoa.
A Rita Mesquita, Coordenadora do Mestrado Profissionalizante em Gestão de Áreas Protegidas na Amazônia - MPGAP, pelo grande empenho e responsabilidade na realização deste curso.
Aos chefes de cozinha da cantina da Reserva Ducke durante do curso, seu Jorge e Dona Eduarda por todo o carinho, paciência e pelas delícias que me fizeram engordar.
A todos os colegas de curso, destacando Beatriz Souza, Javier Lopez, Charles Silva, Eder Paetzhold; em especial ao Abel Pojo e Socorro Almeida, por terem sido minha família durante os meses de curso na Reserva Ducke, INPA, Manaus, pelas conversas, pelas músicas e por tantas risadas na casa do “Corredor Ecológico”.
A equipe de funcionários do PEUt, pelas informações fundamentais para o desenvolvimento deste trabalho, em especial ao profissional exemplar e amigo Ruberval Vieira. Aos funcionários da Secretaria de Meio Ambiente do Estado do Pará, Klycia Vilhena, Ivelise Fiock, André Cosa e Paulo Altiere pelas valiosas contribuições, por suas experiências e pela amizade.
A amiga Bruna Haydée pela ajuda na normatização das referências bibliográficas. Agradeço a Deus por todos os momentos desta trajetória, pela oportunidade de aprendizado, pela realização deste sonho e pela vida.
7 RESUMO
As unidades de conservação são consideradas ferramentas essenciais para a garantia da conservação dos recursos naturais, entretanto, somente a sua criação não garante que os recursos estejam protegidos, é necessário que a gestão seja eficiente. O presente estudo desenvolveu uma análise da efetividade de gestão do Parque Estadual do Utinga (PEUt), incluindo como zona de influência da Área de Proteção Ambiental da Região Metropolitana de Belém (APA Belém), utilizando a metodologia de Cifuentes et al. (2000), que permite uma avaliação por indicadores em âmbitos e suas respectivas variáveis e subvariáveis. O PEUt foi criado em 1993, com o objetivo de proteger os mananciais Bolonha e Água Preta. A APA Belém também criada em 1993, tem como objetivo de criação, minimizar a pressão do crescimento urbano no PEUt. A análise de indicadores foi aplicada através de observação in loco, análise de documentos utilizados na gestão, conversas e entrevistas com funcionários e frequentadores das áreas. Os dados coletados estão apresentados em tabelas e gráficos com os cálculos das porcentagens (em relação ao ótimo) para as subvariáveis, variáveis e âmbitos. Chegou-se ao resultado de 41,15% do ótimo de efetividade de manejo do PEUt indicando um manejo pouco satisfatório. Os resultados da análise da efetividade de 2012 foram comparados com a análise feita por Costa (2006), considerando que os dois estudos utilizaram a mesma metodologia para avaliação de efetividade de manejo. Percebe-se que alguns âmbitos apresentaram uma melhora significativa (Administração/Pessoal e Administração/Organização, Planejamento, Programas de Manejo e Zonas de Influência), um apresentou leve aumento na pontuação (Legal), e alguns apresentaram leves baixas, indicando menor efetividade comparada (Administração/Infraestrutura, Político, Conhecimento, Biogeografia e Ameaças). O baixo número de ações na APA Belém e a inexistência de Conselho Gestor e Plano de Manejo dificultam a integração entre as UCs em estudo, entretanto apesar do manejo pouco satisfatório considera-se que houve avanços significativos, de uma pontuação de 34,75% em 2006 considerado como um manejo insatisfatório, para a pontuação atual. Sugere-se a realização de avaliações periódicas entre estas e as demais UCs do estado, além da criação e institucionalização de um corredor ecológico que interligue as áreas verdes contíguas e de instituições vizinhas, em busca da conservação destes importantes fragmentos florestais na área metropolitana de Belém.
8 ABSTRACT
Protected areas are considered essential tools for ensuring the conservation of natural resources, however, only its creation does not guarantee that the resources are protected, it is necessary that the management is efficient. This study analyzes the effectiveness of management “Parque Estadual do Utinga” integrated with Environmental Protection Area of Belém using the methodology of Cifuentes et al. (2000), which allows an assessment by indicators in their respective fields and variables and sub-variables. The “Parque Estadual do Utinga” was created in 1993 with the goal of protecting watersheds Bologna and Água Preta.The Environmental Protection Area of Belém also established in 1993, aims to create, to minimize the pressure of urban growth around “Parque Estadual do Utinga”.Indicators analysis was applied through on-site observation, analysis of documents used in the management, conversations and interviews with employees and patrons of the areas. The conclusion of the score achieved was the responsibility of the director of research. The collected data are presented in tables and graphs with the calculations of percentages (relative to optimal) for the sub-variables, variables and fields. Came to the result of 41,15% of the optimal management effectiveness of peut indicating an unsatisfactory management.Both The results of the analysis of the effectiveness of 2012 were compared with analysis by Costa (2006), considering that the two studies used the same methodology for assessing management effectiveness. It is noticed that some areas showed a significant improvement (Administration / Personnel and Administration / Organization, Planning, Program Management and Zones of Influence), one showed a slight increase in score (Legal), and some showed mild low, indicating less effectiveness compared (Administration/Infrastructure, Political, Knowledge , Biogeography and Threats). The small number of shares in Environmental Protection Area of Belém and the lack of Managing Board and Management Plan hinder the integration of Protected areas in the study, however despite the unsatisfactory management considers that there has been significant progress since 2006, the evaluation score achieved, 34.75%, being considered as a poor management.
It is suggested to carry out periodic evaluations between these and other protected areas in the state, and the creation and institutionalization of an ecological corridor that links the green areas contiguous and neighboring institutions in pursuit of preservation of these important forest fragments in the metropolitan area of Belém.
9 SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO...15
2 ÁREAS PROTEGIDAS E UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: DEFINIÇÃO, EFETIVIDADE DE GESTÃO E IMPORTÂNCIA ...16
2.1 ANTECEDENTES SOBRE AVALIAÇÃO DA EFETIVIDADE DE GESTÃO ... 21
2.2 METODOLOGIAS APLICADAS NA AVALIAÇÃO DA EFETIVIDADE DE GESTÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO NO BRASIL ... 23
3 SISTEMA ESTADUAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO PARÁ ...29
3.1 GESTÃO INTEGRADA NAS UCs DO ESTADO DO PARÁ ... 33
3.2 AVALIAÇÃO DE EFETIVIDADE DE GESTÃO NAS UCS DO PARÁ ... 36
3.2.1 Efetividade de Gestão das Unidades de Conservação no Estado do Pará, RAPPAM, 2006 ... 37
3.2.2 Efetividade de manejo de duas unidades de conservação de proteção integral no Estado do Pará desenvolvida por Costa (2006) ... 38
4 OBJETIVO GERAL ...41
4.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 41
5 CARACTERIZAÇÃO GERAL DAS ÁREAS DE ESTUDO ...41
5.1 CONSIDERAÇÕES SOBRE A SITUAÇÃO ATUAL DO PARQUE ESTADUAL DO UTINGA E ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DA REGIÃO METROPOLITANA DE BELÉM ... 43
5.1.1 Parque Estadual do Utinga ... 43
5.1.2 A Área de Proteção Ambiental da Região Metropolitana de Belém ... 50
6 JUSTIFICATIVA ...51
7 METODOLOGIA ...53
7.1 OBTENÇÃO DE DADOS ... 57
8 RESULTADOS E DISCUSSÃO ...59
8.1 RESULTADOS DA AVALIAÇÃO POR GRUPOS DE INDICADORES NOS RESPECTIVOS ÂMBITOS. ... 60
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8.2.1 Âmbito Administrativo - Variável Pessoal ... 88
8.2.2 Âmbito Administrativo - Variável financeiro ... 90
8.2.3 Âmbito administrativo - Variável organização ... 92
8.2.4 Âmbito Administração – Variável Infraestrutura ... 93
8.2.5 Âmbito Político ... 95
8.2.6 Âmbito Legal ... 96
8.2.7. Âmbito Planejamento ... 97
8.2.8 Âmbito Conhecimentos ... 98
8.2.9 Âmbito Usos Legais ... 100
8.2.10 Âmbito Usos Ilegais ... 101
8.2.11 Âmbito Biogeografia ... 103
8.2.12 Âmbito Ameaças ... 104
8.2.13 Âmbito Programas de Manejo ... 106
8.2.14 Âmbito Zona de Influência ... 107
8.3 COMPARAÇÃO DAS ANÁLISES POR PORCENTAGEM DO ÓTIMO, POR ÂMBITOS ... 108
8.4 CONSIDERAÇÕES DO AVALIADOR ... 109
CONCLUSÃO ... 112
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 113
11 LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Mapa de Áreas Protegidas existentes na Amazônia. Fonte: IMAZON/ISA, 2011 ... 18
Figura 3 - Indicadores citados pelo Marco Conceitual como importantes para a avaliação da efetividade de gestão (fonte: Hockings et al. 2006). ... 22
Figura 4 - Organograma da Secretaria Estadual de Meio Ambiente com relação à Diretoria de Áreas Protegidas e as Unidades de Conservação objeto deste estudo, 2013. (Adaptada pelo autor) ... 30
Figura 5 - Mapa das Unidades de Conservação Estaduais do Pará, SEMA 2012. ... 32
Figura 6 - Parque Estadual Serra dos Martírios/Andorinhas e APA Araguaia, SEMA 1999. ... 34
Figura 7 - Parque Estadual de Monte Alegre e APA Paytuna. Fonte SEMA, 2007. ... 35
Figura 8 - Parque Estadual do Charapucu, nos limites da APA Ilha de Marajó, Fonte: SEMA 2011. ... 36
Figura 9 - Efetividade de gestão das unidades de conservação estaduais de proteção integral e de uso sustentável do Pará, WWF-Brasil, 2011. ... 37
Figura 10 - Localização do Parque Estadual do Utinga e da APA Belém, com relação ao estado do Pará e Amazônia. SEMA, 2013 ... 42
Figura 11- Vista do lago Água Preta no Parque Estadual do Utinga. Foto: I. S. Gorayeb, 2012. .... 44
Figura 12 - Vista do lago Bolonha no Parque Estadual do Utinga. Foto: I. S. Gorayeb, 2012. ... 44
Figura 13 - Sistema de tratamento de água da COSANPA, dentro dos limites do PEUt. SEMA, 1994. ... 45
Figura 14 - Grupo de estudantes em visita ao Parque Estadual do Utinga. Foto: Gorayeb, 2010. . 46
Figura 15 - Atividades de educação ambiental desenvolvidas com visitantes no Parque. SEMA, 2010. ... 48
Figura 16 - Canoas apreendidas pelo Batalhão de Polícia Ambiental do Estado do Pará, utilizadas para pesca ilegal. Gorayeb, 2010. ... 49
Figura 17 - Localização do Lixão do Aurá próximo aos Lagos, a cabeceira do Rio Aurá e ao Rio Guamá. Linha amarela = limites da APA Belém; linha alaranjada = limites do PEUt; linha vermelha = lixão do Aurá. Fonte: Google Maps ... 51
Figura 18- Fluxograma da aplicação da Metodologia Cifuentes et al. 2000, adaptado De Farias (2004). ... 58
Figura 19 - Âmbitos com respectivos números de indicadores (eixo y) por pontuação (eixo x), plotados em colunas. ... 86
12 LISTA DE TABELA
Tabela 1- Categorias de Unidades de Conservação do SNUC ... 17
Tabela 2 - Metodologias utilizadas em alguns países, com destaque para aquelas aplicadas em Áreas Protegidas do Brasil. ... 24
Tabela 3 - Unidades de Conservação Estaduais do Pará. ... 31
Tabela 4 - Escala de classificação e qualificação da efetividade de manejo de áreas protegidas, segundo Cifuentes et al, 2000. ... 39
Tabela 5 - Variáveis e subvariáveis, distribuídas por âmbitos, utilizadas na metodologia. ... 55
Tabela 6 - Critérios e condições para qualificação da variável “Apoio” e “Participação comunitária”. ... 57
Tabela 7 - Resultados da avaliação de indicadores para o âmbito “Administrativo” em relação a variável “Pessoal”. São analisados o gestor, pessoal administrativo, pessoal operacional e a capacidade de contratação adicional de pessoal... 62
Tabela 8 - Resultados da avaliação de indicadores para o âmbito “Político”. São analisados “apoio e participação comunitária”, “apoio intrainstitucional”, “apoio interinstitucional” e “apoio externo”. ... 66
Tabela 9 - Resultados da avaliação de indicadores para o âmbito “Legal”. São analisados “propriedade da terra”, “leis e normas gerais” e “lei de criação da UC”. ... 67
Tabela 10 - Resultados da avaliação de indicadores para o âmbito “Planejamento”. São analisados “plano de manejo”, “compatibilidade do plano de manejo com outros planos”, “plano operativo”, “nível de planejamento”, “zoneamento” e “limites”. ... 68
Tabela 11 - Resultados da avaliação de indicadores para o âmbito “Conhecimento”. São analisadas “informações socioeconômicas, biofísicas e cartográficas”, “informação legal”, “investigação”, “monitoramento e retroalimentação” e “conhecimentos tradicionais”. ... 70
Tabela 12 - Resultados da avaliação de indicadores para o âmbito “Programas de Manejo”. São analisados “programa de pesquisa”, “programa de educação e interpretação ambiental”, “programa de proteção”, “programa de monitoramento” e “projeção da comunidade”. ... 71
Tabela 13 - Resultados da avaliação de indicadores para o âmbito “Usos Ilegais”. ... 74
Tabela 14 - Resultados da avaliação de indicadores para o âmbito “Usos Legais”. ... 76
Tabela 15 - Resultados da avaliação de indicadores para o âmbito “Biogeografia”. ... 76
Tabela 16 - Resultados da avaliação de indicadores para o âmbito “Ameaças”. ... 77
Tabela 17 - Resultados da avaliação de indicadores para a “Zona de Influência”, âmbito “Administrativo”. ... 79
Tabela 18 - Resultados da avaliação de indicadores para a “Zona de Influência”, âmbito “Legal”. 80 Tabela 19 - Resultados da avaliação de indicadores para a “Zona de Influência” âmbito “Político”. ... 80
13 Tabela 20 - Resultados da avaliação de indicadores para a “Zona de Influência” âmbito “Assessoria Técnica”. São analisados “assessoria a comunidade” e “estratégia”. ... 81 Tabela 21 - Resultados da avaliação de indicadores para a “Zona de Influência” âmbito “Financeiro”. ... 83 Tabela 22 - Resultados da avaliação de âmbitos para a “Zona de Influência”. ... 85 Tabela 23 - Âmbito administrativo pessoal – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 89 Tabela 24 - Âmbito administrativo financeiro – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 90 Tabela 25 - Âmbito administrativo organização – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 92 Tabela 26- Âmbito administrativo infraestrutura – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 93 Tabela 27 - Âmbito Político – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 95 Tabela 28 - Âmbito Legal – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 96 Tabela 29 - Âmbito Planejamento – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 97 Tabela 30 - Âmbito Conhecimento – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 99 Tabela 31 - Âmbito Usos Legais – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 100 Tabela 32 - Âmbito Usos Ilegais – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 101 Tabela 33 - Âmbito Biogeografia – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 103 Tabela 34 - Âmbito Ameaças – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 104 Tabela 35 - Âmbito Programas de Manejo – comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 106 Tabela 36 - Âmbitos da Zona de Influência - comparação de resultados obtidos nas avaliações de efetividade de gestão em 2006 e 2012. ... 107 Tabela 37 - Resultados das análises de efetividade de gestão calculadas em porcentagens do ótimo alcançadas por âmbitos definidos pela metodologia de Cifuentes et al. (2000). ... 109
14 LISTA DE SIGLAS
APA – Área de Proteção Ambiental
BPA – Batalhão de Policiamento Ambiental CBD – Conferência da Biodiversidade CEC – Coordenadoria de Ecossistemas
CMAP – Comissão Mundial de Áreas protegidas CUC – Coordenadoria de Unidades de Conservação COSANPA – Companhia de Saneamento do Pará DIAP- Diretoria de Áreas Protegidas
EE – Estação Ecológica
EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecuárias FE – Floresta Estadual
IBAMA – Instituto Brasileiro
ICMBio – Instituto Chico Mendes da Biodiversidade
IMAZON – Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia ISA – Instituto Socioambiental
MMA – Ministério do Meio Ambiental
NURUC – Núcleo Regional de Unidades de Conservação ONG – Organização Não Governamental
PE – Parque Estadual
PEMA – Parque Estadual de Monte Alegre
PESAM – Parque Estatual da Serra dos Martírios/Andorinhas PNAP – Plano Nacional de Áreas Protegidas
PEUt – Parque Estadual do Utinga POA – Plano Orçamentário Anual
RAPPAM – Avaliação Rápida e Priorização do Manejo de Unidades de Conservação RB – Reserva Biológica
REVIS – Refúgio de Vida Silvestre
RDS – Reserva de Desenvolvimento Sustentável
SDS – Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas SEMA – Secretaria Estadual de Meio Ambiente
SNUC – Sistema Nacional de Unidades de Conservação RPPN – Reservas Particulares do Patrimônio Natural TI – Terras Indígenas
TQ – Terras Quilombolas UC- Unidade de Conservação
UICN – União Mundial pela Conservação da Natureza WWF - Fundo Mundial para a Natureza
15 1 INTRODUÇÃO
As Unidades de Conservação (UCs) são instrumentos legais e, se bem administradas, garantem a proteção e a conservação ambiental no Brasil, contribuindo assim para a melhoria da qualidade de vida das gerações atuais e futuras (Diegues, 1994). No mundo, inúmeras iniciativas têm sido focadas na criação e na implementação de áreas protegidas, visando principalmente à conservação da biodiversidade.
No Brasil, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) foi instituído em 18 de julho de 2000, por meio da Lei n. 9985, e estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das UCs, além de tratar da caracterização das diferentes áreas protegidas que compõem, de forma estruturada, todo um sistema de categorias, que favorecem desde a proteção estrita até a conservação e desenvolvimento sustentável das populações tradicionais, residentes nas unidades (Brasil, 2000).
A implementação de UCs é uma estratégia de conservação que agrega esforços para manter a sociobiodiversidade do planeta pelo delineamento das diversas áreas protegidas integradas, proporcionando o desenvolvimento e a construção da identidade territorial como elementos qualificados da governança desses territórios (Delelis et al. 2010).
A criação e a institucionalização de áreas protegidas nem sempre garantem a proteção dos recursos naturais e o alcance de seus objetivos de criação. Portanto, é necessário melhorar o manejo, tanto de novas áreas, quanto das já existentes, contribuindo para a conservação da biodiversidade e para a melhoria do papel dessas áreas para o bem-estar humano (Leverington et al. 2008).
Essas áreas têm-se deparado com influências internas e externas, diretas e indiretas, obrigando seus gestores a incorporar elementos e estratégias de gestão inovadoras que levem à mudança na gestão e no planejamento dessas unidades (Cifuentes et al. 2000).
Em função das dificuldades, diferentes estratégias e ferramentas são criadas visando melhoria na gestão das áreas protegidas em todo o mundo, sendo, os objetivos deste estudo a avaliação da efetividade de manejo do Parque Estadual do Utinga, incluindo como zona de influência, e a Área de Proteção Ambiental da Região Metropolitana de Belém.
16 2 ÁREAS PROTEGIDAS E UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: DEFINIÇÃO, EFETIVIDADE DE GESTÃO E IMPORTÂNCIA
As Áreas Protegidas são definidas como espaço geográfico terrestre e/ou marítimo, claramente delimitado e oficialmente reconhecido, destinado e gerenciado para assegurar a conservação da natureza e dos ecossistemas em longo prazo, bem como dos serviços ambientais e dos valores e tradições culturais associados (UICN, 2000). Não há uma definição oficial de Área Protegida no Brasil que de fato englobe formalmente as UCs, Terras Quilombolas (TQs) e Terras Indígenas (TIs), mas em geral é utilizado informalmente.
Em 2006, através do Decreto No. 5.758 de 13 de abril foi instituído o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas– PNAP. Trata-se de um instrumento que define princípios, diretrizes e objetivos que deveria levar o país a reduzi a taxa de perda de biodiversidade, por meio da consolidação de um sistema abrangente de áreas protegidas ecologicamente representativo e efetivamente manejado, integrado a paisagens terrestres e marinhas mais amplas, mas que de fato tem se mostrado como um instrumento legal frágil e ainda de baixa aplicação pelos governos. O PNAP de fato é um instrumento ainda pouco consolidado e não tem servido de fato aos seus propósitos.
As UCs são conceituadas como espaços territoriais com seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais e relevantes, garantindo a representatividade de amostras significativas e ecologicamente viáveis das diferentes populações, habitats e ecossistemas do território nacional e das águas jurisdicionais, preservando o patrimônio biológico existente, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação dos limites definidos sob regime especial de administração, aos se aplicam garantias adequadas de proteção (Brasil, 2000).
De acordo com o SNUC, as UCs são divididas em dois grupos: de uso sustentável e de proteção integral. Sendo classificadas em doze categorias (tabela 1), diferenciando-se quanto aos objetivos, formas de proteção e usos permitidos.
17 Tabela 1- Categorias de Unidades de Conservação do SNUC
UCS DE USO SUSTENTÁVEL UCS DE PROTEÇÃO INTEGRAL
Área de Proteção Ambiental Estação Ecológica Área de Relevante Interesse Ecológico Reserva Biológica
Floresta Nacional Parque Nacional
Reserva Extrativista Monumento Natural
Reserva de Fauna Refúgio de Vida Silvestre
Reserva de Desenvolvimento Sustentável Reserva Particular do Patrimônio Natural
Para Costa (2006), as UCs continuam a serem elementos centrais dos esforços mundiais para conservação da biodiversidade e promoção do uso sustentável dos recursos naturais, considerando que o avanço agropecuário e madeireiro, em especial na Amazônia, só vem aumentando cada vez mais. Existem regiões onde as principais áreas verdes, protegidas de desmatamentos, são as UCs e as TIs, como, por exemplo, a região do Mato Grosso, Rondônia e Pará.
Segundo Araújo (2007), dentre inúmeras importâncias da criação e manutenção destes espaços protegidos, destacam-se: a manutenção dos processos ecológicos essenciais; o refúgio para espécies que não podem reproduzir e sobreviver em paisagens manejadas; a continuidade da evolução natural; o fortalecimento de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades locais; investigação cientifica; educação; capacitação; recreação; turismo e provisão de bens e serviços ambientais.
De acordo com o IMAZON/ISA (2011), 43,9% do território da Amazônia Legal, isto é, 2.197.485 km2, são considerados como Áreas Protegidas (figura 1). Em dezembro de 2010, o Estado do Amazonas possuía a maior extensão de Áreas Protegidas da Amazônia, com 798.808 km2 de Unidades de Conservação e Terras Indígenas, seguido pelo Pará, com 686.384 km2. Em termos relativos, o Amapá possuía a maior proporção de Áreas Protegidas (70,4%), seguido por Roraima, com 58,2%, e Pará, com 55% do território protegido. Por outro lado, os Estados com a menor proporção de Áreas Protegidas eram o Mato Grosso (19,8 %) e o Tocantins (21,4%).
18 Figura 1 - Mapa de Áreas Protegidas existentes na Amazônia. Fonte: IMAZON/ISA, 2011
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Atualmente, existem 312 UCs federais, criadas e gerenciadas pelo Instituto Chico Mendes de Biodiversidade (ICMBio). Elas estão espalhadas em todos os biomas brasileiros: Amazônia, Caatinga, Cerrado, Mata Atlântica, Pampa, Pantanal e Marinho. De acordo com o ICMBio (2013), no bioma Amazônia, existem hoje 106 UCs federais, dentre elas Parques Nacionais, Estações Ecológicas, Florestas Nacionais, Reservas Extrativistas, Reservas Biológicas, Reservas de Desenvolvimento Sustentável, Áreas de Relevante Interesse Ecológico e Áreas de Proteção Ambiental.
No Estado do Pará, existem 21 UCs estaduais de diferentes categorias, que ocupam uma área de aproximadamente 21.206.980 ha (equivalente a 17% do território do Estado) (PARÁ, 2012).
Apesar da importância estratégica das áreas protegidas para a manutenção da sociobiodiversidade, as limitações impostas para as suas respectivas implementações têm representado uma constante ameaça para o cumprimento de seus objetivos (Marinelli e Lederman, 2007). Visando minimizar os entraves e contribuir para o alcance dos objetivos de criação das UCs, está em curso um processo de debates, concepções e práticas das ferramentas de efetividade de gestão.
A avaliação da efetividade de manejo permite conhecer as condições em que se encontram as ações e componentes do manejo, possibilitando a profissionalização da gestão e a melhoria das estratégias de planejamento com critérios de prioridades. A melhoria da eficácia do manejo tem sido identificada como uma alternativa ao atual quadro e a avaliação das condições do manejo tem sido considerada como parte importante da gestão de UCs (Padovan, 2001).
Para Cifuentes et al. (2000), o manejo de uma área protegida se mede pela execução de ações indispensáveis que envolvam a realização dos objetivos, sendo capaz de exercer a função para a qual foi criada.
De acordo com Cracco et al. (2006), a avaliação da efetividade de manejo das áreas protegidas é um processo que serve a múltiplos propósitos: conhecer acertos, identificar pontos fortes e debilidades, analisar se os esforços têm sido eficientes, medir o progresso, compartilhar experiências, promover responsabilidades e, sobretudo, promover o manejo adaptativo.
As informações obtidas na avaliação podem contribuir para: identificar lacunas nos sistemas nacionais ou regionais de áreas protegidas; identificar as áreas protegidas sob maior ameaça de degradação; orientar o órgão gestor da unidade na tomada de decisão quanto à
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alocação mais eficiente de recursos, de instrumento de gestão, de pessoal, e ainda na priorização de processos intrínsecos à gestão de UCs. Podem contribuir também para identificar oportunidades para a melhoria gerencial nas UCs individuais e no sistema como um todo; auxiliar na priorização de esforços e investimentos para a conservação ou acompanhar o desempenho das metas de conservação (Araújo, 2007; Hocking et al. 2008; Lederman, 2011).
Para Faria (2004) a efetividade de gestão incentiva os técnicos e as organizações a buscarem soluções para os problemas identificados nos processos de avaliação, principalmente, vislumbrar a facilidade de se alcançar um nível mais elevado de qualidade de gestão.
Desenvolver estudos de avaliação da efetividade de manejo de forma periódica e utilizar os resultados para ajustar e aperfeiçoar o processo de manejo, onde se encontram as dificuldades, são aspectos fundamentais para a melhoria, não só da gestão, mas principalmente do real sentido de suas criações (Cifuentes et al. 2000).
Padovan (2004) exalta que a aplicação de metodologias para avaliação da gestão de UCs tem demonstrado que esta ferramenta pode ser valiosa não só na caracterização da situação geral da unidade e dos seus aspectos críticos, como também na identificação dos avanços da gestão a partir da sua avaliação sistemática.
Os níveis de debates e encontros que abordam temáticas relacionadas a aplicações de metodologias e avaliação de efetividade têm aumentado significativamente ao longo dos anos, em função de diversos fatores: aumento de interesses teóricos e práticos que geram estudos acadêmicos; desenvolvimento de indicadores e de métodos de análises; seguimento de campo e validação de estudos realizados; trabalhos de organizações conservacionistas (ONGs) para avaliar programas e projetos; e pelo fortalecimento do manejo e do trabalho de agências governamentais de gestão de áreas protegidas, na realização de avaliações internas (Leverington et al. 2008).
Todo processo de avaliação deve se preocupar em trazer em seus resultados elementos para tomada de decisões frente às demandas de manejo das áreas avaliadas, estimulando assim o interesse institucional ao permitir e incentivar que as avaliações sejam realizadas (Padovan, 2004).
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2.1 ANTECEDENTES SOBRE AVALIAÇÃO DA EFETIVIDADE DE GESTÃO
O termo efetividade de gestão pode ser considerado moderno, originário de estudos desenvolvidos nos últimos 30 anos. Entretanto, para chegarmos onde estamos, diversos e diferentes encontros realizados no mundo todo debateram a temática da criação, gestão e avaliação de UCs.
Nesses encontros, constatou-se que inicialmente os fatores aferidos eram relacionados à quantificação de áreas criadas e à extensão de territórios declarados como protegidos, sem qualquer consideração sobre efetividade de gestão dessas áreas (Araújo, 2007).
No ano de 1982, no III Congresso Internacional de Parques, em Bali, entre muitos temas debatidos, constatou-se a necessidade de melhorar o manejo das áreas protegidas como forma de garantir seu real papel, a conservação. Uma série de publicações importantes para a temática de áreas protegidas foi divulgada, dentre elas os resultados do Congresso e um manual de especialistas no manejo de reservas marinhas e costeiras. Nesse evento, constatou-se também a necessidade de deconstatou-senvolver um manual específico para o manejo de áreas protegidas nos trópicos. Este manual é um guia para auxiliar no planejamento e no manejo de áreas naturais protegidas nos países tropicais, trata das necessidades administrativas e legais para a instrumentação de uma política efetiva no estabelecimento de um sistema de áreas protegidas; também enfatiza a necessidade de registrar e avaliar constantemente os efeitos do manejo com foco na melhoria de sua efetividade, além disso, exalta que o processo de avaliação em si proporciona um estímulo psicológico que promove a fluência eficiente e a boa administração (Mackinnon, et al. 1990).
Em meados de 1980, a Comissão Mundial de Parques (CMAP) da União Internacional pela Conservação da Natureza (IUCN) esboçou um primeiro questionário de avaliação da gestão de áreas protegidas. Posteriormente, a comissão elaborou um Marco Conceitual, que contribui para a orientação e para o desenvolvimento de programas de monitoramento da efetividade de gestão (Hockings et al. 2006). O Marco se baseia na premissa de que um bom manejo de áreas protegidas abrangerá um processo com seis elementos, sendo estes: contextuais (ameaças e valores), insumos (recursos), planejamento, processos, produtos (bens e serviços) e resultados (figura 2).
22 Figura 2 - Indicadores citados pelo Marco Conceitual como importantes para a avaliação da efetividade de gestão (fonte: Hockings et al. 2006).
A Primeira Conferência da Convenção da Diversidade Biológica (CBD), em junho de 1992, no Rio de Janeiro, conhecida como ECO-92, que teve como principal objetivo buscar meios de conciliar o desenvolvimento socioeconômico para a conservação e proteção dos ecossistemas da Terra em relação às áreas protegidas, estabeleceu como meta para 2010 a elaboração de estratégias para o seguimento, a avaliação e a divulgação da efetividade de manejo de áreas protegidas localmente, de sistemas nacionais e regionais e também de áreas protegidas fronteiriças (Lederman, 2010).
Segundo Araújo (2007) alguns acontecimentos e eventos foram marcantes e importantes para a consolidação das metodologias de avaliação de gestão de áreas protegidas, dentre estes se destacam:
- O IV Congresso Internacional de Parques, realizado na Venezuela, também em 1992, deixou evidente a necessidade de desenvolver metodologias para a avaliação e monitoramento da gestão das áreas protegidas;
- Em 1995, como resultado da criação de um grupo de trabalho com o objetivo de analisar as questões relacionadas à efetividade de manejo de áreas protegidas, a CMAP elaborou um quadro de referência com o propósito de criar uma abordagem consistente de avaliação da efetividade de manejo de áreas protegidas fornecendo uma base útil para a análise de indicadores utilizados nas avaliações de efetividade de manejo;
- No ano de 1999, a WWF desenvolveu uma ferramenta de avaliação de efetividade conhecida pelo nome de Método de Avaliação Rápida e Priorização do Manejo de Áreas Protegidas (RAPPAM), e aplicou um estudo para avaliar a implementação e vulnerabilidade dos parques e reservas brasileiras, em 86 unidades de proteção integral, do âmbito federal, geridas à época pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA;
- Em 2003, a cidade de Durban, na África do Sul, abrigou a quinta edição do Congresso Mundial de Parques, que teve como principal objetivo demonstrar como as áreas protegidas são relevantes para as agendas econômica, social e ambiental da sociedade do Século 21. As
Produtos Contextos
Insumos
Planejamento
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inter-relações entre Parques e comunidades, o desenvolvimento sustentável e a segurança foram o pano de fundo das discussões. O Brasil teve grande expressão neste V Congresso, não somente por sua alta biodiversidade, mas também pelos esforços realizados em favor da conservação (Araújo, 2007).
No II Congresso Latino Americano de Parques Nacionais e outras Áreas Protegidas, realizado em Bariloche em 2007, reconheceram-se as conquistas alcançadas, embora incompletas, no desenvolvimento do sistema de áreas protegidas, na avaliação da efetividade de manejo de muitas destas áreas. Naquele encontro, a temática de efetividade foi muito discutida com apresentação de diversos trabalhos, quando foi evidenciado que os novos gestores devem estar preparados para planejar e manejar as áreas protegidas, olhando os desafios da atualidade (II Congresso Latino Americano de Parques Nacionais e outras Áreas Protegidas – Declaração de Bariloche, 2007).
Ainda em 2007, o Programa de Trabalho para as Áreas Protegidas da CDB determina metas para os anos seguintes, quando estabelece a consolidação de um sistema nacional de áreas protegidas, compreensivo, efetivamente manejado e ecologicamente representativo, tendo alcançado, até 2010, ecossistemas terrestres e, até 2012, ecossistemas marinhos. Naquele evento, foi apresentado um estudo que reuniu informações sobre todas as avaliações de efetividade de manejo já realizadas em todo o planeta, que enfatiza a importância da diversidade de métodos, muitos deles adaptados às realidades locais e situações regionais, cada um com características e objetivos diferenciados. Entretanto, constatou-se a dificuldade de comparar os resultados entre os métodos devido à grande variação nos indicadores (Leverington et al. 2008).
2.2 METODOLOGIAS APLICADAS NA AVALIAÇÃO DA EFETIVIDADE DE GESTÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO NO BRASIL
Existem inúmeras metodologias para a avaliação de efetividade de gestão, aplicadas em áreas protegidas no mundo todo, em que cada uma delas tem um propósito de avaliação (tabela 2) (Leverington et al. 2008).
24 Tabela 2 - Metodologias utilizadas em alguns países, com destaque para aquelas aplicadas em Áreas Protegidas do Brasil.
Metodologias Ar g en tin a B elize B o lív ia B ra sil C h ile C o lô m b ia C o sta R ica E q u ad o r E l Salv ad o r Gu ian a Fra n ce sa Gu atem ala Gu ian a Ho n d u ras Jam aica Mé x ico Nica rág u a Pan am á Par ag u ai Per u Su rin am e Ven ez u ela
Avaliação Rápida e Priorização do Manejo de Unidades de Conservação – RAPPAM
X X X X X
Tracking Tool – Ferramenta de
Segmento da WWF X
X
X X X X X X X X
EoH - Melhorando Nossa
Herança X X X
Brasil 1999 – Áreas Protegidas
ou Espaços Ameaçados X
Medição da Efetividade de Manejo de Áreas Protegidas-WWF/CATIE X X X X PROARCA/CAPAS – Medição da Efetividade de Manejo de Áreas Protegidas. X X X X X X Perfil de Parque X X X X X X X Análise de Efetividade de Manejo de Áreas Protegidas com Participação Social – AEMAPPS
X X
Indicadores do Monitoramento e Avaliação do Manejo de Áreas
Protegidas do Equador X
Manual para avaliação da Efetividade de Manejo do Parque Nacional Galápagos
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Tabela 2 - Continuação
MARIPA-G X X X X
Metodologia de Avalição de Efetividade de Manejo (MEMS) de Sistema Nacional de Áreas Protegidas da Bolívia
X X
Padovan 2002 X X X
Matriz e Cenários X
CI METT X
PA. Indicie de Consolidação de
Áreas Protegidas X
Estado da situação das Áreas Protegias da Eco região Valdiviana
X Situação atual do Sistema de
Parques Nacionais na Venezuela X
Matriz e Monitoramento de
Gestão no Perú X
Belize MME X X
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Com o passar do tempo, outras metodologias foram criadas com diferentes objetivos e formas de aplicação. A diversidade de metodologias de avaliação da efetividade de gestão se aplica em relação à sua abrangência e ao seu enfoque, entre outras diferenças. Pode tanto avaliar uma área como todo um sistema, avaliar a efetividade da gestão ou seu grau de implementação, com relação ou sem relação ao acompanhamento da gestão (Araújo, 2007).
A primeira avaliação de efetividade de gestão das Unidades de Conservação federais brasileiras, realizada entre os anos 2005-2006, foi conduzida segundo o método de Avaliação Rápida e Priorização da Gestão de Unidades de Conservação – RAPPAM.
Durante os anos de 2005 a 2007, o IBAMA, em parceria com o WWF-Brasil, realizou o estudo Efetividade de Gestão das Unidades de Conservação Federais do Brasil quando foram analisadas 246 UCs federais, ou seja, 84,82% do número total de UCs (290) existentes e geridas pelo IBAMA naquele período (WWF-Brasil et al. 2009).
Entretanto, antes disto, já haviam estudos relacionados com esta temática e diversas UCs eram avaliadas por diferentes pesquisadores e metodologias, destacando-se o estudo de efetividade de gestão que analisou quatro RPPN no Brasil (Mesquita, 2002). Este estudo mostrou que sistemas de avaliação são ferramentas úteis para o manejo, sempre que adotadas in loco e com base em padrões específicos para cada UC.
Em Minas Gerais, Lima et al. (2005) desenvolveram o estudo sobre a avaliação da efetividade de manejo em unidades de conservação de proteção integral. Os resultados apontaram que a criação de UCs em Minas Gerais, ocorreu sem a perspectiva de que estas venham cumprir seus objetivos estabelecidos em sua criação ou definidos na escolha da sua categoria.
Farias (2004) tratando sobre “desempenho gerencial de UCs: técnicas a serviço de gestões eficazes”; constata, que sem importar qual é a meta, a avaliação é necessária para alcançá-la, pois a ação e a reflexão são partes de um ciclo em que a avaliação guia a ação, e a ação informa a avaliação, alimentando o principio do aprender fazendo.
Em 2005, 41 UCs do Estado de São Paulo foram avaliadas e constataram-se que quatro foram classificadas como possuidoras de uma gestão com padrão de qualidade muito inferior, 18 com padrão inferior, 14 com padrão mediano e cinco com padrão elevado (Faria, 2005).
A gestão das UCs urbanas da Ilha de Santa Catarina foi avaliada em 2006, este estudo tinha como objetivo retratar a situação atual e construir subsídios à proposição de estratégias de gestão para o conjunto de UCs da Ilha, de modo a viabilizar alternativas para a
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sustentabilidade do território a partir da articulação entre os diversos órgãos gestores e a sociedade (Debetir, 2006).
Diversas outras UCs foram avaliadas através de diferentes metodologias: Tocantins e Almeida (2000) analisaram cinco UCs do Estado do Mato Grosso; Primo e Pelles (2000) avaliaram a situação das UCs do Rio de Janeiro; Arroyo (2003) analisou a APA de Guaraqueçaba, no Paraná; Brito (2000) analisou o nível de implementação de dezenove UCs no Estado do Mato Grosso; Neto e Silva (2002) realizaram a avaliação das UCs de proteção integral na Mata Atlântica de Pernambuco; Padovan e Lederman (2004) iniciaram uma avaliação da gestão das UCs do Espírito Santo, com possibilidade de estendê-la a todas as UCs do corredor central da Mata Atlântica; Araújo (2004) avaliou sete parques estaduais de Minas Gerais, dentre outros estudos.
Uma metodologia bastante utilizada no Brasil é a Tracking Tool (Stolton et al, 2003) desenvolvida pelo WWF e Banco Mundial, tem um olhar voltado à efetividade de manejo em áreas protegidas individuais, limitando assim seu uso. Esta ferramenta deveria ser aplicada pelo gerente ou pessoal da área protegida em questão. Esta metodologia apresenta limitações quanto à equivalência dos resultados em áreas distintas, por conta das grandes diferenças quanto aos recursos disponíveis, expectativas e requisitos em todo o mundo. Sendo assim, os dados do sistema de proteção são mais relevantes para compor o estado e o progresso na gestão de uma área protegida. Apesar de a ferramenta ter um olhar de acordo com o marco conceitual da CMPA, não é adequada para fazer uma avaliação detalhada dos impactos de manejo.
Outra metodologia utilizada no Brasil é a de Padovan (2001), que propõe um sistema de monitoramento visando sistematizar o processo de avaliação, promovendo e acompanhando as mudanças no manejo orientadas ao alcance dos objetivos de conservação. Esta metodologia considera o triângulo da sustentabilidade, sendo estes indicadores o enfoque ambiental, social e econômico/financeiro, além do fator institucional. Ela leva em consideração três princípios: 1) gradualidade, onde se necessita de etapas sucessivas de melhoramento, desta forma, a partir da medição, são estabelecidas condições, recomendações e prazos, orientados ao alcance da melhoria gradual da gestão; 2) o princípio da sustentabilidade, ou seja, que resultados sejam mantidos a longo prazo por meio das condições necessárias ao manejo; 3) principio da flexibilidade, onde o método pode ser amplamente aplicado nas diversas categorias de manejo, visto que parâmetros podem ser incluídos ou excluídos de acordo com a necessidade/especificidade de cada unidade de
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conservação. As duas principais características da metodologia Padovan são: a ampla aplicação nas diferentes categorias de manejo de UCs e a definição do “cenário ótimo”, onde estabelece um ponto considerado como sendo de melhor condição, onde seja possível comparar a situação atual e a situação desejada. Esta metodologia considera a necessidade de avaliadores externos ao processo, através da participação de uma equipe multidisciplinar, de forma que os resultados sejam o reflexo do consenso entre equipe externa e interna, sendo, portanto, mais coerentes e menos tendenciosos (Padovan, 2001).
Na Amazônia, as UCs dos estados do Mato Grosso, Amazonas, Rondônia, Pará, Acre e Amapá também foram avaliadas, todas pelo método RAPPAM. A avaliação da gestão inicia-se pela análise do contexto em que as áreas protegidas se inserem e, por isso, devem ser consideradas informações sobre a importância biológica e socioeconômica, as pressões e ameaças que as afetam e o nível de vulnerabilidade existente. Isso porque, quando se trabalha com uma visão sistêmica do processo, não se pode abstrair a influência do ambiente sobre as áreas protegidas, ou, conforme denominação no Brasil, as UCs (WWF-Brasil, 2011).
De acordo com WWF-Brasil (2011) os outros elementos do ciclo dizem respeito ao planejamento, insumos, processos, produtos e resultados alcançados em relação aos objetivos das áreas protegidas. A reflexão sobre as fragilidades e potencialidades relativas a cada elemento de avaliação deve servir de base para o planejamento de estratégias que visem à melhoria de sua efetividade de gestão
No Estado do Acre a avaliação abrangeu 17 UCs estaduais e federais no ano de 2009 e ao final constatou-se que as UCs estaduais e federais do Acre tem efetividade de 50% (WWF-Brasil et al. 2009).
Em 2011, no Estado do Amazonas 54 UCs estaduais e federais foram avaliadas, teve como resultado que a média da efetividade de gestão das UCs do Amazonas, tanto estaduais como federais, é de 43% (WWF-Brasil et al. 2011). Ainda no Estado do Amazonas, a Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas – SDS desenvolveu uma metodologia para medição da efetividade de implementação de suas UCs, que vêm sendo utilizada desde 2005 (SDS/AM, 2006). De acordo com Marinelli e Lederman (2007), esta metodologia possibilita uma interpretação mais aproximada da realidade regional. No Estado do Amapá, a aplicação do RAPPAM, contemplou 11 UCs, ao final da avaliação constatou-se que a efetividade das UCs estaduais do Amapá é de 41% (WWF-Brasil et al. 2009).
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No Estado do Mato Grosso, contemplou 42 UCs estaduais e federais e teve como resultado a efetividade baixa, não sendo apresentada a porcentagem (WWF-Brasil et al. 2009).
Em Rondônia, foi aplicada a avaliação em 53 UCs e constatou que a média da efetividade de gestão das UCs estaduais e federais de Rondônia é de 35%, considerada baixa (WWF-Brasil et al. 2011).
No Estado do Pará, foram analisadas em 2006 duas UCs estaduais, com o método de Cifuentes et al (Costa, 2006) e no ano de 2009, foram analisadas 49 UCs, dentre federais e estaduais, utilizando o método RAPPAM (WWF, 2011). A efetividade de gestão no Estado do Pará será abordada especificamente no tópico 3.2.1
3 SISTEMA ESTADUAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DO PARÁ
A Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Pará (SEMA) é um órgão da administração direta com atuação em todo território paraense e tem como finalidade planejar, coordenar, supervisionar, executar e controlar as atividades setoriais, que visem à proteção, à conservação e à melhoria do meio ambiente, por meio da execução das Políticas Estaduais do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos. A Secretaria está organizada (figura 3) em Conselhos, Assessorias, Núcleos, Diretorias, Coordenadorias e Gerências. Dentre suas Diretorias, está a Diretoria de Áreas Protegidas (DIAP) que coordena os trabalhos de planejamento, criação e gestão das UCs e implementação do conjunto de UCs estaduais articulado com as instituições afins, bem como implementa e executa as ações de promoção do desenvolvimento socioambiental em territórios especialmente protegidos do Estado do Pará. A Diretoria é organizada em duas coordenadorias, a Coordenadoria de Ecossistemas (CEC) e a Coordenadoria de Unidades de Conservação (CUC), a quem compete a gestão das UCs Estaduais. Na figura 4 e tabela 3 estão demarcadas as UCs existentes no Estado do Pará (em destaque o Parque e a APA, objeto de pesquisa deste estudo. Com exceção do Parque Estadual do Charapucu – PE Charapucu). Estas unidades estão distribuídas em distintas categorias, da seguinte forma: oito Áreas de Proteção Ambiental, quatro Parques Estaduais, quatro Florestas Estaduais, duas Reservas de Desenvolvimento Sustentável, uma Reserva Biológica, uma Estação Ecológica e um Refúgio de Vida Silvestre (SEMA, 2012).
30 Figura 3 - Organograma da Secretaria Estadual de Meio Ambiente com relação à Diretoria de Áreas Protegidas e as Unidades de Conservação objeto deste estudo, 2013. (Adaptada pelo autor)
31 Tabela 3 - Unidades de Conservação Estaduais do Pará.
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ÁREAS (HA) DATA DE CRIAÇÃO
Uso Sustentável
APA Algodoal 2.378,00 06/12/1990
APA Araguaia 28.780,41 26/07/1996
* APA Belém 7.226,00 04/05/1993
APA da Ilha do Combu 1.500,00 13/11/1997
APA do Lago de Tucuruí 568.667,00 08/04/2002
APA Marajó 5.500.000,00 05/10/1989
APA Paytuna 56.129,00 17/12/2001
APA Triunfo do Xingu 1.679.280,52 04/12/2006
FE de Faro 6.359.357,20 04/12/2006 FE do Iriri 0.493,00 04/12/2006 FE do Paru 3.612.914,02 04/12/2006 FE do Trombetas 3.172.978,00 04/12/2006 RDS Alcobaça 36.128,00 08/04/2002 RDS Pucuruí-Ararão 29.049,00 08/04/2002 Proteção Integral EE do Grão-Pará 4.245.819,00 07/12/2006
PE da Serra dos Martírios/Andorinhas 24.897,38 12/11/1996
* PE do Utinga 1.300,00 04/05/1993
PE Monte Alegre 5.800,00 13/11/2001
PE Charapucu 65.181,94 09/11/2010
RB Maicuru 1.151.761,00 07/12/2006
REVIS Metrópole da Amazônia 6.367.27 30/03/2010
Fonte: SEMA 2012
*UCs que são objetos deste estudo
APA=Área de Proteção Ambiental. FE=Floresta Estadual. RDS=Reserva de Desenvolvimento Sustentável. EE=Estação Ecológica. PE=Parque Estadual. RB=Reserva da Biosfera. REVIS=Refúgio de Vida Silvestre.
32 Figura 4 - Mapa das Unidades de Conservação Estaduais do Pará, SEMA 2012.
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3.1 GESTÃO INTEGRADA NAS UCs DO ESTADO DO PARÁ
A SEMA-PA adota como forma de gestão, a gestão integrada nas seguintes UCs: Parque Estadual Serra dos Martírios/Andorinhas (PESAM) e Área de Proteção Ambiental Araguaia (APA Araguaia) (figura 5), localizada em São Geraldo do Araguaia, sudeste do Pará. O Parque Estadual de Monte Alegre (PEMA) e a Área de Proteção Ambiental Paytuna (APA Paytuna), localizada em Monte Alegre, oeste do Pará e nas unidades objeto deste estudo, Parque Estadual do Utinga e Área de Proteção Ambiental de Belém. Na gestão integrada entre o PESAM e APA Araguaia, praticamente todas as atividades são conjuntas. Cada unidade tem seu conselho gestor, o do PESAM é consultivo e o da APA, deliberativo, porém a reunião é integrada e algumas instituições fazem parte dos dois conselhos. Somente o PESAM dispõe do Plano de Manejo, em que se recomenda a gestão integrada das UCs. É elaborado um único Plano Orçamentário Anual (POA) para as duas UCs; na APA Araguaia, pode-se aplicar recursos desde que a finalidade da ação seja de proteção do PESAM, nenhuma atividade de fomento é realizada com recurso da compensação ambiental. Quando se propõe ações desta natureza, buscam-se parceiros. (informações obtidas através de entrevista com o Gestor, Abel Pojo, em 03 de fevereiro de 2013).
34 Figura 5 - Parque Estadual Serra dos Martírios/Andorinhas e APA Araguaia, SEMA 1999.
Em relação à gestão integrada entre o PEMA e a APA Paytuna (figura 6), somente o PEMA dispõe de plano de manejo, apesar de a APA Paytuna ser abrangida pelo PEMA como
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zona de amortecimento. Porém, foi incluído no POA 2013 a elaboração do plano de manejo desta UC. As duas UCs tem conselhos ativos, de caráter consultivo para o PEMA e, de caráter deliberativo para a APA. Quanto à elaboração do POA, ele é construído conjuntamente pela equipe única das UCs (informações obtidas através de entrevista com Assessora do Diretor de Áreas Protegidas, Ivelise Fiock, em 03 de fevereiro de 2013).
Figura 6 - Parque Estadual de Monte Alegre e APA Paytuna. Fonte SEMA, 2007.
A Área de Proteção Ambiental Ilha de Marajó (APA Marajó), criada em 05 de agosto de 1989, e tem como objetivo elaborar e executar o zoneamento ecológico-econômico, visando a conservação da biodiversidade, o desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida da população marajoara; preservar as espécies ameaçadas de extinção e amostras representativas dos ecossistemas e implementar projetos de pesquisa científica, educação ambiental e ecoturismo.
No dia 09 de novembro de 2010, foi criado nos limites da APA Marajó o PE Charapucu, com o objetivo de preservar os ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em
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contato com a natureza e de turismo ecológico. Apesar de o Parque está dentro dos limites da APA, estas UCs não adotam a gestão integrada (figura 7).
Figura 7 - Parque Estadual do Charapucu, nos limites da APA Ilha de Marajó, Fonte: SEMA 2011.
A gestão do PEUt e da APA Belém são integradas, porém, poucas atividades são realizadas conjuntamente. Um único POA é elaborado para as duas UCs. Por não existir Conselho Gestor na APA, as questões são abordadas nas reuniões do conselho do PEUt. As atividades de Educação Ambiental desenvolvidas no PEUt tentam sempre alcançar os moradores da APA. (informações obtidas através de visitas in loco, conversas com funcionários, análise se documentos, 2012).
3.2 AVALIAÇÃODEEFETIVIDADEDEGESTÃONASUCS DOPARÁ
No Estado do Pará, foram analisadas duas UCs estaduais, no ano de 2006, pela ferramenta de Cifuentes et al. (2000) e no ano de 2009, foram analisadas 49 UCs, dentre federais e estaduais, utilizando o método RAPPAM.
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3.2.1 Efetividade de Gestão das Unidades de Conservação no Estado do Pará, RAPPAM, 2006
No contexto importância biológica e socioeconômica, as UCs estaduais do Pará apresentaram alta importância biológica (70%) e socioeconômica (63%). As UCs federais apresentaram alta importância biológica (75%) e socioeconômica (63%) (WWF-Brasil, 2011). De acordo com WWF-Brasil (2011) a maioria das UCs de uso sustentável estaduais também apresenta importância socioeconômica alta, exceto a APA Triunfo do Xingu (26%) e APA Belém (60%) e a Floresta Estadual do Iriri (46%), que apresentaram valores abaixo da media 63%. As UCs de Proteção Integral alcançaram a média de 57% exceto Estação Ecológica do Grão Pará e a Reserva da Biosfera Maicuru.
Dentre as UCs estaduais de proteção integral o PE da Serra dos Martírios/Andorinhas e o PE do Utinga, destacaram-se os seguintes pontos principais: a disposição de resíduos, influências externas, presença de populações humana e a caça. Nas UCs federais, constataram como principais pressões e ameaças a presença de populações humana, a caça e a extração de madeiras. Das UCs de uso sustentável estaduais, as que apresentaram maior número de ameaças foram: APA Algodoal, APA do Lago de Tucuruí, APA Belém, APA Marajó e APA Paytuna (WWF-Brasil, 2011).
A efetividade de gestão do Parque Estadual do Utinga (PEUt) e da Área de Proteção Ambiental da Região Metropolitana de Belém (APA Belém), alcançaram a media de 45% e 32% respectivamente, ou seja, foram consideradas baixas, visto que estão abaixo da média do grupo da categoria e da média geral (figura 8).
Figura 8 - Efetividade de gestão das unidades de conservação estaduais de proteção integral e de uso sustentável do Pará, WWF-Brasil, 2011.
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Ainda de acordo com WWF-Brasil (2011), os indicadores mais críticos das políticas estaduais das UCs relacionaram-se ao desenvolvimento de pesquisas contínuas, análise de lacunas, avaliação rotineira do manejo e as diretrizes, metas e estratégias para a sustentabilidade do uso dos recursos naturais no interior e no entorno das UCs.
A legislação relacionada às UCs não complementava satisfatoriamente seus objetivos ou promovia a efetividade de manejo, e a aplicação das leis merecia ser bastante incrementada. Compromissos e recursos financeiros para a adoção de mecanismos seguros e de longo prazo para financiar o sistema de UCs, as políticas de proteção e conservação, a comunicação interinstitucional, a capacitação na área ambiental destinada aos diferentes níveis de funcionários públicos e sua existência foram os aspectos considerados mais críticos (WWF-Brasil, 2011).
Após a aplicação do método RAPPAM nas UCs estaduais e federais do Pará, conclui-se que a média da efetividade de gestão em 2009, era de 36%, considerada baixa.
3.2.2 Efetividade de manejo de duas unidades de conservação de proteção integral no Estado do Pará desenvolvida por Costa (2006)
A metodologia de Cifuentes et al (2000), aplicada por Costa (2006), permite medir a efetividade de manejo de áreas protegidas em três níveis: áreas protegidas individuais, sistemas de áreas protegidas e a gestão da administração de áreas protegidas e de suas áreas de influência. Esta metodologia pressupõe o uso de indicadores previamente selecionados em consonância com os objetivos de manejo das categorias das unidades a serem avaliadas, construções de cenários ótimos e atuais para cada indicador e associação dos mesmos em uma escala padrão que demonstrará o nível de classificação e qualificação do manejo das unidades estudadas. O resultado da avaliação das condições do manejo é obtido mediante a integração e comparação dos resultados quantitativos aferidos, sintetizados em uma planilha de dupla entrada.
Os indicadores adotados para avaliar a efetividade de manejo do PEUt (na época, Parque Ambiental de Belém) e o Parque Estadual Serra das Andorinhas e dos Martírios foram: administrativo, político, legal, de planejamento, de conhecimento, de programas de manejo, dos usos legais, da biogeografia, das ameaças, da administração/zona de influência, da administração/zona de influência, legal/zona de influência, político/zona de influência, da assessoria técnica/zona de influência, de financeiro/zona de influência.
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Na Tabela 4, estão os valores e significados interpretados por Cifuentes et al, 2000, na metodologia utilizada neste estudo.
Tabela 4 - Escala de classificação e qualificação da efetividade de manejo de áreas protegidas, segundo Cifuentes et al, 2000.
NÍVEL RELAÇÃO ENTRE A SITUAÇÃO
ÓTIMA E ATUAL DO INDICADOR PONTUAÇÃO QUALIDADE DO MANEJO
I Menor ou igual a 35% 0 (zero) Manejo Insatisfatório
II 36% - 50% 1 (um) Manejo pouco satisfatório
III 51% - 75% 2 (dois) Manejo mediamente satisfatório
IV 76% - 90% 3 (três) Manejo satisfatório
V Maior ou igual a 90% 4 (quatro) Manejo muito satisfatório
A seguir é descrito o significado de cada nível, de acordo com Cifuentes et al (2000): - Nível I. Manejo Insatisfatório (≤ 35%) - Uma pontuação total menor ou igual a 35% do ótimo indica que a área carece dos recursos mínimos necessários para seu manejo básico e, portanto, não existem garantias para sua permanência em longo prazo. Os objetivos da área não podem ser alcançados nessas circunstâncias.
- Nível II. Manejo pouco satisfatório (36 a 50%) - Uma pontuação dentro deste nível permite dizer que a área possui certos recursos e meios que são indispensáveis para seu manejo, porém faltam muitos elementos para alcançar um nível mínimo aceitável. Tais características impõem à área uma condição de alta vulnerabilidade para a ocorrência de fatores externos ou internos e, consequentemente, não garantem sua permanência em longo prazo. Os objetivos da área dificilmente poderiam ser alcançados, em especial alguns objetivos primários.
- Nível III. Manejo medianamente satisfatório (51 a 75%) - A área dispõe dos elementos mínimos para o manejo, porém apresenta deficiências essenciais que não permitem estabelecer uma sólida base para que este manejo seja efetivo. Há certo desequilíbrio ou desarticulação entre os âmbitos que influem no manejo que pode comprometer a integridade dos recursos, e o cumprimento de objetivos poderia ser somente parcial, podendo não atender, sobretudo, alguns dos objetivos secundários.
- Nível IV. Manejo satisfatório (76 a 89%) - Os fatores e meios que possibilitam o manejo estão sendo atendidos adequadamente. As atividades necessárias se desenvolvem normalmente e com bons resultados. A permanência da área estaria garantida porque há um equilíbrio dinâmico entre todos os âmbitos do manejo; todo o conjunto tende normalmente a atender o cumprimento dos objetivos de manejo.
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- Nível V. Manejo muito satisfatório (≥ 90%) - A área conta com todos os meios para um manejo eficiente conforme as demandas atuais, por isto tem possibilidade de absorver certas exigências do futuro, sem comprometer a conservação do recurso. O cumprimento dos objetivos da área estaria garantido.
Em seu estudo de efetividade de gestão do PEUt, Costa (2006) concluiu:
- O PEUt apresentou qualidade de manejo insatisfatória, podendo assim considerar a
expressão “parque de papel” para classificar a situação atual de manejo em que ele se encontra, mesmo reconhecendo a extrema importância que ele representa para a conservação da biodiversidade do Estado. Alguns dos mais graves problemas identificados foram: o número insuficiente ou inexistente de funcionários, a inexistência de um plano de carreira para a administração e gerência do parque, recursos financeiros insuficientes e/ou inexistentes, infraestrutura insuficiente e/ou inexistente, inexistência e/ou desatualização dos planos de manejo, falta de diretrizes organizacional e institucional para a implementação dos programas de manejo, depredação de recursos naturais e culturais, inexistência de programas de proteção e de controle de incêndio, limites físicos sinalizados parcialmente e/ou não sinalizados, e a inexistência ou fraca relação do parque com seu entorno (zona de influência).
- Entretanto, mesmo diante de sérias lacunas de manejo, o PEUt tem se sobressaído em alguns
aspectos, como por exemplo, nas ações de educação e no controle e fiscalização de seus recursos, como também, nos estudos bióticos e abióticos existentes, da existência de uma estrutura mínima mesmo subutilizada, além do fortalecimento cada vez maior das relações institucionais para solução da problemática ambiental que envolve os mananciais.
41 4. OBJETIVO GERAL
Analisar a efetividade de gestão do Parque Estadual do Utinga através da aplicação da metodologia desenvolvida por Cifuentes, et al. (2000) com a utilização de indicadores, incluindo como zona de influência a Área de Proteção Ambiental da Região Metropolitana de Belém, e comparar os resultados com avaliação realizada em 2006.
4.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Identificar e discutir os avanços alcançados na gestão do Parque Estadual do Utinga, bem como os problemas não enfrentados desde a primeira avaliação de efetividade de manejo realizada em 2006, em relação à efetividade de gestão em 2012.
Discutir aspectos para gestão integrada entre o Parque e a APA.
Apontar medidas e sugestões baseadas na análise desenvolvida para melhoria dos objetivos do Parque, da APA e de conservação dos recursos naturais.
5 CARACTERIZAÇÃO GERAL DAS ÁREAS DE ESTUDO
As UCs objetos desta pesquisa são o Parque Estadual do Utinga e a Área de Proteção Ambiental da Região Metropolitana de Belém, localizadas no centro urbano de Belém e região metropolitana (figura 9), ambas administradas pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SEMA). Estas UCs foram criadas uma em função da outra e são gerenciadas de forma integrada (SEMA, 1994).
42 Figura 9 - Localização do Parque Estadual do Utinga e da APA Belém, com relação ao estado do Pará e Amazônia. SEMA, 2013
