DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
THALES DA COSTA LAGO ALVES
GESTÃO DE PROJETOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UM ESTUDO SOBRE A IMPLANTAÇÃO DO PROCESSO ELETRÔNICO NA UFRN E NO IFRN
NATAL/RN 2019
GESTÃO DE PROJETOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UM ESTUDO SOBRE A IMPLANTAÇÃO DO PROCESSO ELETRÔNICO NA UFRN E NO IFRN
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração (PPGA) da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Administração, na área de Gestão Organizacional.
Orientador: Prof. Dr. André Morais Gurgel Coorientador: Prof. Dr. Manoel Veras de Sousa Neto
NATAL/RN 2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355 Alves, Thales da Costa Lago.
Gestão de projetos na administração pública: um estudo sobre a implantação do processo eletrônico na UFRN e no IFRN / Thales da Costa Lago Alves. - 2019.
98f.: il.
Dissertação (Mestrado em Administração) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós Graduação em Administração. Natal, RN, 2019.
Orientador: Prof. Dr. André Morais Gurgel.
Coorientador: Prof. Dr. Manoel Veras de Sousa Neto.
1. Gestão de projetos - Dissertação. 2. Administração pública - Dissertação. 3. Processo eletrônico - Conformidade legal - Dissertação. I. Gurgel, André Morais. II. Neto, Manoel Veras de Sousa. III. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. IV. Título.
RN/UF/Biblioteca do CCSA CDU 005.8:35
GESTÃO DE PROJETOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UM ESTUDO SOBRE A IMPLANTAÇÃO DO PROCESSO ELETRÔNICO NA UFRN E NO IFRN
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração (PPGA) da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Administração, na área de Gestão Organizacional.
Natal/RN, 23 de dezembro de 2019.
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________ Prof. Dr. André Morais Gurgel
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Presidente da Banca
_____________________________________________ Prof. Dr. Manoel Veras de Sousa Neto
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Coorientador
_____________________________________________ Prof. Dr. Josué Vitor de Medeiros Júnior
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Membro Interno
_____________________________________________ Prof. Dr. Marcos Fernando Machado de Medeiros
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Membro Externo ao Programa
_____________________________________________ Prof. Dr. Marcos Luiz Lins Filho
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Bahia Membro Externo à Instituição
Às minhas filhas, Alice e Mariana, por ressignificarem minha vida e à minha esposa, Karina, por tudo que já vivemos juntos e pelo companheirismo e incentivo incondicionais em toda essa caminhada.
O caminho percorrido para se chegar ao objetivo maior dessa jornada só foi possível devido às pessoas que contribuíram e me deram apoio durante toda a trajetória. Inicio agradecendo aos meus pais, Graça e Jairo, pelo incentivo, valores ensinados e por terem me possibilitado a oportunidade de ter uma formação educacional que pudesse me proporcionar o alcance de objetivos pessoais como esta dissertação.
Toda gratidão à minha esposa, Karina, que, além do apoio emocional, me auxiliou em vários aspectos acadêmicos nesta jornada, dada à sua condição de docente desta estimada instituição. Agradeço também por tentar, de alguma forma, sempre amenizar minha ausência às nossas filhas devido aos compromissos com os diversos afazeres que o mestrado nos coloca.
Um agradecimento muito especial às minhas filhas, Alice e Mariana, por serem a minha maior motivação para superar os desafios que a vida impõe. E ainda, por terem sido muito compreensivas com todos os momentos nos quais não pude dar a devida atenção e dedicar o tempo necessário para estar com elas durante esses quase dois anos.
Aos meus irmãos, Thaís, Thiago, Beatriz e Gustavo, por todos os momentos de companheirismo e de apoio.
Agradeço ao Programa de Pós-Graduação em Administração da UFRN pela oportunidade de poder usufruir de todo o conhecimento e experiências proporcionados durante o mestrado, em especial aos coordenadores do PPGA, professores Luciano Sampaio e Anatália Ramos.
Muita gratidão ao meu orientador, prof. André Gurgel, por toda a disponibilidade e suporte necessários para que essa pesquisa pudesse ser construída. Ao professor Manoel Veras, muito obrigado pelo incentivo e por ter me aceitado como coorientando.
Muito obrigado também a todos os servidores técnicos-administrativos que integram o PPGA e a todos os professores, em especial, àqueles com os quais tive a honra de receber ricos aprendizados: Maria Arlete, Raquel Sampaio, Mauro Lemuel (PPGTUR), Josué de Medeiros, Marcos Medeiros (PPGP), Afrânio de Araújo, Anatália Ramos (mais uma vez) e Carlos Alberto de Medeiros.
Agradeço às amizades construídas nessa trajetória, em especial, ao amigo João Paulo Lucena, parceiro em vários desafios acadêmicos, pela escuta sempre paciente e pelas palavras de incentivo ao longo dessa caminhada. Muito obrigado pela integridade, dedicação e por todos os conselhos que dispensou a minha pessoa.
A satisfação está no esforço e não apenas na realização final.
setor público na busca pela eficiência e pelo distanciamento do estigma da burocratização excessiva, dos atrasos ou não cumprimento de entregas e do desperdício do recurso público. Diante dessa realidade, o presente trabalho objetiva compreender como foram desenvolvidos os projetos de implantação do processo eletrônico na UFRN e no IFRN, a partir do que determina o Decreto nº 8.539/2015. A pesquisa caracteriza-se como descritiva com abordagem qualitativa, a partir de um estudo multicaso envolvendo a implantação da ferramenta nas duas instituições. Os instrumentos de coleta de dados consistem em documentos normativos referentes à implantação do processo eletrônico na administração pública e a realização de entrevistas semiestruturadas centradas nas práticas de gestão de projetos dispostas na literatura, tendo como sujeitos os gestores que estiveram à frente da implementação dos projetos em suas respectivas unidades. A análise do corpus textual das entrevistas, auxiliada pelo software IRAMUTEQ, possibilitou a criação de quatro classes: Produto, Integração, Práticas em Gestão de Projetos e Conformidade. Em seguida, a análise do material levantado se deu a partir da análise de conteúdo. De acordo com os resultados obtidos, confirmou-se que a conformidade legal, com o intuito de cumprir os normativos federais relacionados ao protocolo eletrônico, foi o principal motivador e delineador dos objetivos dos projetos. A pesquisa também evidenciou as práticas de gestão de projetos implementadas nas duas instituições, com um maior volume dessas identificadas na UFRN, por contar com um escritório de projetos para condução da iniciativa. A importância do patrocínio institucional configurou-se como principal ponto de suporte à gestão dos projetos. Em contrapartida, a falta de conhecimento institucional mais aprofundado acerca da gestão de documentos e dos procedimentos de protocolo do processo administrativo, caracterizaram, com maior ênfase, as dificuldades enfrentadas pelos gerentes de projeto. Como principal recomendação para trabalhos futuros, sugere-se a realização de um estudo quantitativo, em nível nacional, junto aos gestores que estiveram à frente da implantação do processo eletrônico em suas respectivas instituições, a fim de identificar de forma representativa as práticas em GP, os pontos positivos e negativos inerentes a esses projetos.
the search for efficiency and to distance itself from the stigma of excessive bureaucratization, delays or non-compliance with deliveries deadlines, and waste of public resources. Given this reality, the present study aims to understand how the projects for the implementation of the electronic process were developed at UFRN and IFRN, as determined by Decree 8.539/2015. The research is descriptive in nature and uses a qualitative approach based on a multi-case study involving the implementation of the system in two federal educational institutions of Rio Grande do Norte. The data collection instruments consist of normative documents regarding the implementation of the electronic process in public administration and semi-structured interviews focused on the project management practices identified in the literature. The interview subjects were the managers who were in charge of the implementation of the projects in their respective units. The analysis of the textual corpus of the interviews, aided by the IRAMUTEQ software, allowed the definition of four major categories influencing the process investigated: Product, Integration, Project Management Practices and Compliance. Subsequently, the analysis of the data was developed using content analysis. Results indicated that legal compliance, i.e., compliance with federal standards related to the electronic protocol, was the main motivator and delineator of project objectives. The research also singled out the project management practices implemented in both institutions, and indicated that a greater volume of practices were identified at UFRN when compared to the IFRN, given that the former has a project office to implement the electronic process. Institutional sponsorship was identified as the main support for project management. In contrast, the lack of in-depth institutional knowledge about document management and protocol procedures associated with administrative processes characterized the difficulties faced by project managers. The main recommendation for future studies is the development of a quantitative study, using countrywide data, considering managers who implemented the electronic process in their institutions. The goal would be to identify representative practices in project management, as well as positive and negative issues inherent to the projects considered during the study. Keywords: Project management. Public administration. Compliance.
Figura 1 - Distribuição de fatores no estudo multicasos... 36
Figura 2 - Cinco fases de análise e suas interações... 45
Figura 3 - Dendograma da Classificação Hierárquica Descendente (CHD)... 51
Figura 4 - Dendograma da CHD com a divisão de palavras... 52
Figura 5 - Árvore de similitude: sistema... 53
Figura 6 - Árvore de similitude: implantar... 55
Figura 7 - Árvore de similitude: frequente... 56
Figura 8 - Árvore de similitude: documento... 58
Figura 9 - Divisão das Classes por Análise Fatorial de Correspondência (AFC)... 59
Figura 10 - Análise Fatorial de Correspondência (AFC): temas e entrevistas... 60
Figura 11 - Análise de Similitude do corpus textual... 62
Figura 12 - Nuvem de palavras... 63
Figura 13 - Fator motivador e objetivos do projeto... 68
Figura 14 - Tela do Life Cycle Canvas®... 70
Figura 15 - Práticas e ações identificadas na gestão dos projetos... 75
Quadro 1 - Trabalhos levantados sobre o processo eletrônico no Brasil... 23
Quadro 2 Documentos relacionados à conformidade legal do processo eletrônico.. 25
Quadro 3 - Incentivos às melhores práticas... 28
Quadro 4 - Peculiaridades do projeto em órgãos governamentais... 29
Quadro 5 - Perfil dos Sujeitos da Pesquisa... 40
Quadro 6 - Roteiro de entrevista semiestruturada... 42
Quadro 7 - Adaptações de palavras e expressões ao corpus textual... 47
Quadro 8 - Design da Pesquisa... 48
Quadro 9 - Estatísticas do corpus... 49
ABBI Associação Brasileira de Bancos Internacionais AFC Análise Fatorial de Correspondência
CAQDAS Computer-assisted qualitative data analysis software
CEFET Centro Federal de Educação Tecnológica CERES Centro de Ensino Superior do Seridó CGE-GO Controladoria Geral do Estado de Goiás CGU Controladoria-Geral da União
CHD Classificação Hierárquica Descendente
CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
CONARQ Conselho Nacional de Arquivos CVM Comissão de Valores Mobiliários DIGPE Diretoria de Gestão de Pessoas
DIGTI Diretoria de Gestão de Tecnologia da Informação EAJ Escola Agrícola de Jundiaí
EAP Estrutura Analítica do Projeto
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária ETFRN Escola Técnica Federal do Rio Grande do Norte FACISA Faculdade de Ciências da Saúde do Trairi FEBRABAN Federação Brasileira de Bancos
GDF Governo do Distrito Federal GP Gestão de Projetos
GPL General Public License
IES Instituições de Educação Superior IFEs Instituições federais de ensino
IFES Instituições Federais de Ensino Superior
IFMT Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Mato Grosso IFRN Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande
do Norte
IRAMUTEQ Interface de R pour les Analyses Multidimensionnelles de Textes et de Questionnaires
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
NPM New Public Management
NUP Número Único de Protocolo PEN Processo Eletrônico Nacional
PMBOK® Project Management Body of Knowledge
PMI Project Management Institute
PMO Project Management Office
PPG Pró-Reitoria de Pós-Graduação PPP Parceria público-privada PROAD Pró-Reitoria de Administração PROAE Pró-Reitoria de Assuntos Estudantis PROGESP Pró-Reitoria de Gestão de Pessoas PROGRAD Pró-Reitoria de Graduação
PROJUR Procuradoria Federal junto ao IFRN SEI Sistema Eletrônico de Informações SGP Secretaria de Gestão de Projetos SI Sistema de informação
SINFO Superintendência de Informática
SIPAC Sistema Integrado de Patrimônio, Administração e Contratos
ST Segmentos de texto
SUAP Sistema Unificado de Administração Pública TI Tecnologia da Informação
TRF4 Tribunal Regional Federal da 4ª Região
UE União Europeia
UFC Universidade Federal do Ceará UFJF Universidade Federal de Juiz de Fora
UFMS Universidade Federal de Mato Grosso do Sul UFPB Universidade Federal da Paraíba
UFRN Universidade Federal do Rio Grande do Norte UnB Universidade de Brasília
1 INTRODUÇÃO... 13 1.1 Problema de pesquisa... 14 1.2 Justificativa... 16 1.3 Objetivos... 17 1.3.1 Objetivo Geral... 17 1.3.2 Objetivos Específicos... 17 2 REFERENCIAL TEÓRICO... 18
2.1 Processo eletrônico e sua conformidade legal... 18
2.1.1 Processo eletrônico no Brasil... 18
2.1.2 Compliance do processo eletrônico nas IFEs... 24
2.2 Gestão de projetos na administração pública... 26
3 METODOLOGIA... 35
3.1 Caracterização da pesquisa... 35
3.2 Unidades de análise... 37
3.3 População e amostra... 39
3.4 Instrumentos de coleta de dados... 40
3.5 Análise dos dados... 44
3.6 Amarração Metodológica... 48
4 ANÁLISE DOS RESULTADOS... 49
4.1 Análise do corpus textual... 49
4.2 Principais objetivos do projeto... 64
4.3 Práticas de gestão de projetos... 68
4.4 Dificuldades e pontos positivos... 76
5 CONCLUSÕES... 83
REFERÊNCIAS... 87
1 INTRODUÇÃO
Um projeto pode ser definido como um empreendimento temporário, delimitado por início e fim, desenvolvido para criar um produto, serviço ou resultado único (PMI, 2017), ou seja, podemos caracterizá-lo como uma sequência de tarefas de certa complexidade, não rotineiras e direcionadas a atender a uma demanda específica (PHILLIPS et al., 2002).
A área de Gestão de Projetos (GP) vem adquirindo importância para que empresas e instituições cumpram suas entregas alicerçadas em projetos sólidos que transformem necessidade em resolutividade com eficiência, eficácia e otimização de tempo e de recursos, sejam eles estruturais ou humanos. Daí a relevância desse campo de estudo para a evolução de práticas voltadas ao gerenciamento de projetos que reflitam iniciativa, inovação e agilidade em um cenário mundial cada vez mais competitivo e em constante transformação frente às demandas dos públicos que circundam empresas privadas e os órgãos que compõem a administração pública.
No tocante ao setor público, a busca pela eficiência e pelo distanciamento do estigma da burocratização excessiva, atrasos ou não cumprimento de entregas e desperdício do recurso público, colocam a adoção da gestão de projetos como uma necessidade estratégica e essencial aos entes públicos. Essa utilização é endossada pela busca do que a literatura conceitua como a Nova Administração Pública (New Public Management - NPM), que é relacionada à modernização do Estado frente ao cumprimento de suas demandas junto à sociedade. A NPM seria, então, a necessidade de se gerir a administração pública como uma empresa (MORSE; BUSS, 2007).
A gestão de projetos é um contribuinte essencial no processo de desenvolvimento e seu crescimento e aceitação é estimulado à medida em que os recursos são escassos (ABBASI; AL-MHARMAHDE, 2000). Por isso, na área pública, onde essa limitação é uma das dificuldades mais latentes, a GP adquire um papel de relevo para imprimir, além da utilização eficiente dos gastos, celeridade e otimização do processo para concretizar as entregas que são periodicamente exigidas à administração pública, como obras estruturantes e serviços demandados pelos diversos públicos interessados (stakeholders).
O gerenciamento eficaz de projetos é promovido para melhorar a capacidade de alcançar resultados e, ao mesmo tempo, fornecer rastreabilidade, transparência e responsabilidade e no setor público a prática tem sido reconhecida em iniciativas governamentais em vários países, na maioria dos casos associados ao crescente escrutínio público e a uma necessidade de garantia de valorização dos gastos públicos (CRAWFORD; HELM, 2009).
Uma série de fatores são determinantes para que os gestores organizacionais iniciem projetos em busca de respostas, dentre eles, o cumprimento de questões regulatórias, legais e sociais (PMI, 2017). Diferentemente do setor privado, na área pública as instituições estão mais sujeitas a restrições originárias de órgãos governamentais através de leis e regulamentos que estabelecem limites claros, isso porque servidores, gerentes de projeto e auditores são responsáveis por garantir que os recursos públicos sejam usados de maneira eficiente e eficaz (PMI, 2006).
Esse cumprimento às obrigações, dentre elas às questões legais, está ligado ao termo
compliance, que é originário do verbo inglês to comply e pode ser compreendido, de forma
abrangente, como estar em conformidade às normas internas e externas preestabelecidas pelo titular do poder-dever correspondente (BENEDETTI, 2014). Em linhas gerais, o compliance está associado à obediência a regulamentos e a legislação vigente. Desta forma, compreende-se que a instituição pública tem, invariavelmente, que decompreende-senvolver compreende-seus projetos sob as lentes da legislação ou a partir delas, seja através de decretos, leis, portarias e, no caso do Brasil, do que rege a própria Constituição Federal.
A partir desse contexto, em que a administração pública está sujeita ao compliance que direciona a sua atuação, temos um exemplo dessa conformidade iniciada quando uma instituição necessita desenvolver um projeto para atender a uma demanda legal. No caso do presente estudo, a pesquisa direciona-se ao cumprimento de uma mesma demanda, em duas instituições públicas federais de ensino, originada a partir da publicação do Decreto nº 8.539/2015, que trata da implementação do meio eletrônico para a realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos públicos federais.
A implantação do processo eletrônico nas duas instituições em questão, a Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte (IFRN), configurou-se como um projeto de magnitude expressiva dada a dimensão desses dois entes públicos e o impacto que toda a migração do protocolo físico para o ambiente virtual representou nesses órgãos.
1.1 Problema de pesquisa
A partir do ano de 2018, a Universidade Federal do Rio Grande do Norte e o Instituto Federal do Rio Grande do Norte, instituições federais voltadas para as áreas de ensino, pesquisa e extensão, passaram a implantar a tramitação de seus processos administrativos através do meio eletrônico. A mudança segue o que determina o Decreto nº 8.539, de outubro de 2015,
que dispõe sobre o uso do ambiente virtual para a realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Diante da significativa demanda que representa o deslocamento de toda uma atividade burocrática de criação e tramitação de processos do meio físico, em papel, para o digital, configura-se como um desafio complexo a implementação dessa mudança na rotina administrativa de ambas as instituições. Neste sentido, compreender como a gestão dos projetos nas duas instituições foi desenvolvida torna-se uma questão de pesquisa que visa, a partir do que foi experenciado por seus gestores, trazer à luz os conhecimentos relacionados à área de GP postos em prática para consolidação do processo eletrônico nesses órgãos.
Na UFRN, a Secretaria de Gestão de Projetos (SGP) é o órgão responsável pelo suporte aos projetos implementados na instituição, a exemplo da implantação do processo eletrônico, que envolveu ainda a Pró-Reitoria de Administração (PROAD) e a Superintendência de Informática (SINFO). Já o IFRN não dispôs de estrutura semelhante e, consequentemente, a mudança dos processos para o meio digital não contou com a constituição de um escritório de projetos para conduzir e auxiliar o instituto nesse desafio institucional. A condução dessa missão coube, então, à Diretoria de Gestão de Tecnologia da Informação (DIGTI).
Para uma melhor compreensão da estrutura disposta na UFRN, o Escritório de Gestão de Projetos (Project Management Office - PMO) é definido por Prado (2000) como um grupo de pessoas que estão relacionadas com todos os projetos da organização, através da prestação de consultoria e treinamento, como também, realizando auditoria e acompanhamento de desempenho dos projetos. De acordo com Veras (2016), esses escritórios surgiram na década de 1950 direcionados a dar suporte a grandes projetos militares, aeroespaciais e de construção civil.
Diante do exposto, tem-se a seguinte questão de pesquisa: como foram conduzidos os projetos de implantação do processo eletrônico na UFRN e no IFRN? Através da análise dos dois projetos de desenvolvimento e implementação do processo eletrônico em ambas as instituições, UFRN e IFRN, poderemos ter um exemplo mais claro do que representa a utilização da Gestão de Projetos na Administração Pública para atendimento a determinações institucionais, como as iniciadas pela necessidade de cumprimento de uma conformidade legal.
1.2 Justificativa
O presente trabalho adquire relevância por vislumbrar proporcionar contribuições à área de gestão de projetos, em especial, à aplicação deste recurso no universo da administração pública. De acordo com o levantamento bibliográfico aferido nesta pesquisa acerca da área de gestão de projetos no âmbito público, há uma certa escassez de pesquisas que tratem da GP em instituições públicas de ensino, a exemplo das duas unidades que são objeto de estudo neste trabalho, frente a outras áreas com maior volume de concentração de pesquisas, como: Negócios, Engenharia e Ciências da Informação.
No campo das pesquisas voltadas para a implantação do processo eletrônico nas instituições públicas brasileiras, verificou-se ainda, que os trabalhos levantados não abordam a implementação desses sistemas com foco na gestão de seus respetivos projetos. Essas pesquisas, em sua maioria, focam no impacto do processo eletrônico às rotinas administrativas e aos usuários das instituições estudadas (NASCIMENTO, 2017; GOMES; SENA, 2018; MIYASHITA; SILVA, 2018; PERIN, 2018). Essas pesquisas também centram-se em estudos de caso sobre uma única instituição, o que não permite uma análise comparativa entre dois ou mais casos como se propõe o presente trabalho. Com essa constatação, percebe-se a necessidade de preencher a lacuna que representa a ausência de estudos no campo da GP aplicado ao desenvolvimento da implantação do processo eletrônico no âmbito das instituições públicas nacionais.
Esta pesquisa também justifica-se por sua aplicabilidade em trabalhos posteriores que objetivem uma análise de caráter semelhante e que levem em conta a utilização da Gestão de Projetos no intuito de implementar questões surgidas a partir da conformidade a atos administrativos e a legislação que originam demandas a órgãos públicos. Os achados levantados a partir deste estudo, então, pretendem servir de subsídio para instituições públicas que lancem mão da GP para implantação de ferramentas que visem melhorias em seus procedimentos administrativos, como o processo eletrônico, motivadas pelo atendimento de questões legais.
Cabe ainda aqui ressaltar o ineditismo deste estudo em nível nacional, já que no levantamento bibliográfico da área temática não foram verificados trabalhos de mesma natureza no Brasil, ou seja, que tenham como escopo um estudo multicaso de demandas similares de GP em instituições públicas de mesma finalidade - educação federal, neste caso - e em recortes temporais de desenvolvimento e implantação praticamente concomitantes, a exemplo da inserção do processo eletrônico nas rotinas administrativas da UFRN e do IFRN. Já em nível internacional, baseado nas publicações recentes levantadas entre 2015 e 2018, temos pesquisas
que tratam de estudos multicasos (LARYEA; WATERMEYER, 2018; AERTS et al., 2017; APA; SEDITA, 2017), mas que não possuem o mesmo perfil de investigação proposto por este trabalho. Com isso, observa-se a possibilidade de este estudo também ser complementar para a área de GP em nível internacional.
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo Geral
Adequado ao problema de pesquisa apresentado, é disposto o seguinte objetivo geral: Compreender como foram desenvolvidos os projetos de implantação do processo eletrônico na UFRN e no IFRN.
1.3.2 Objetivos Específicos
Diante do objetivo geral apresentado, os objetivos específicos deste estudo são definidos a seguir:
a) Levantar quais os principais objetivos a serem alcançados com a implantação do processo eletrônico nas instituições estudadas;
b) Identificar as principais práticas implementadas na gestão das duas implantações; c) Levantar as dificuldades e os pontos positivos dos projetos a partir da avaliação de seus gestores.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Neste capítulo serão elencados os referenciais que dão sustentação teórica ao presente trabalho e como se encontra o estado da arte nas áreas relacionadas a este estudo. Inicialmente, serão abordados aspectos gerais do processo eletrônico, partindo das diretrizes da Nova Administração Pública, passando pela implantação dessa ferramenta no setor público federal e sua respectiva conformidade legal a partir da obediência ao compliance em instituições públicas. Em seguida, será tratada a prática da gestão de projetos na administração pública, com ênfase em produções acadêmicas que tenham versado sobre esse tema.
2.1 Processo eletrônico e sua conformidade legal
2.1.1 Processo eletrônico no Brasil
A Nova Administração Pública (New Public Management - NPM) surgiu em meados da década de 1980 como alternativa inovadora frente à administração pública comparada clássica ou tradicional. Sob os preceitos da middle-range theory, a NPM encontrou campo fértil para proporcionar resolutividade a problemas como: eficiência, eficácia, efetividade, legitimidade democrática, impacto das tecnologias da informação na administração, entre outros e, também, por buscar avanços em disciplinas ligadas à teoria organizacional, ciência política e economia (MATIAS-PEREIRA, 2008). Isso porque a NPM se adequa à visão na qual o serviço público espelha-se nos elementos balizadores da empresa privada, como a redução de custos, eficiência, eficácia e qualidade do serviço prestado a seus stakeholders, nesse caso, a sociedade como um todo e demais atores afetados pela atuação da administração pública: fornecedores, prestadores de serviço etc.
Essa transição da administração pública ocorreu em nível mundial, envolvendo vários países, mas, de acordo com Pollitt e Bouckaert (2002), as implicações da NPM atingiu de forma distinta as nações, Na América Latina, por exemplo, Bresser-Pereira (2002) afirma que a reforma gerencial (ou NPM) entrou na agenda dos países da região e do Caribe por meio da reestruturação do Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) e da realização de congressos internacionais anuais por esta instituição, a partir de 1996. Mesmo assim, o autor colocou, à época, que os países latino-americanos permaneciam distantes de um sistema de gestão pública eficaz, eficiente e accountable.
Em se tratando de Brasil, Matias-Pereira (2008) expõe que temos o ano de 1995 como marco da deflagração da reforma do Estado brasileiro, incluindo a reforma administrativa, com foco em manter o equilíbrio das contas públicas e, paralelamente, elevar a capacidade da ação estatal. Esse mesmo autor afirma que “a reforma propõe uma reconfiguração das estruturas estatais baseada na substituição do modelo burocrático de administração pública por um modelo gerencial”.
Ainda de acordo com Matias-Pereira (2008), a reforma gerencial no Brasil foi inspirada no gerencialismo britânico e, também, norteada pelos princípios da NPM. Assim, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, coordenado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado (BRASIL, 1995), foi fortemente apoiado na NPM e na progressive
governance, incorporando muitos elementos do paradigma neodesenvolvimentista
(MATIAS-PEREIRA, 2008).
Diante desse cenário, podemos colocar a modernização do setor público, a partir da NPM, como um dos pontos que levam ao impacto na utilização das tecnologias da informação na administração (MATIAS-PEREIRA, 2008) em prol da eficiência e da produtividade na gestão pública. Exemplo disso é a digitalização dos processos burocráticos com a criação do protocolo eletrônico que tem sua implantação abordada no presente trabalho.
De acordo com Rover (2008), o processo digital pode ser compreendido como resultado da informatização de um conjunto mínimo e significativo de ações e, por consequência, de documentos organizados e ordenados em uma sequência definida de fluxos de trabalho – representando fases processuais, atendendo a requisitos de autenticidade, temporalidade e integridade, com a eliminação do uso do papel.
A implantação do processo eletrônico nas instituições públicas brasileiras teve seu pioneirismo iniciado pelo Poder Judiciário. Com o sancionamento da Lei 11.419/2006, que dispõe sobre a informatização do processo judicial, foi instituído o marco regulatório do Brasil no uso de meios eletrônicos na tramitação de processos, na comunicação de atos e transmissão de peças em todos os graus de jurisdição nos processos civil, penal e trabalhista, conforme previsão do art. 1°. Com este avanço jurídico, o processo judicial digital foi legitimado, gerando condições para a prestação de serviços jurisdicionais de maneira mais célere, com baixos custos e eliminação do papel (ROTTA et al., 2013).
Já a adoção do meio eletrônico para a realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, se deu através do Decreto nº 8.539/2015. Nesse mesmo ano, o Ministério da Educação (MEC),
através da Portaria nº 1.042/2015, publica as diretrizes para implantação e funcionamento do processo eletrônico no âmbito desse órgão ministerial.
É válido destacar que houve órgãos da administração pública brasileira que tiveram a iniciativa de implementar o meio eletrônico para tramitação de seus processos antes, inclusive, da publicação do Decreto nº 8.539. Prova maior disso é o Acordo de Cooperação Técnica n° 02/2013, celebrado entre o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e o Governo do Distrito Federal (GDF). A principal finalidade do acordo foi a construção de um sistema de processos administrativos eletrônicos para uso e trâmite entre quaisquer órgãos públicos e sua interação com a sociedade. É a partir dessa iniciativa que nasce o Processo Eletrônico Nacional (PEN), introduzindo práticas inovadoras no setor público e configurando-se como uma iniciativa para que a administração pública brasileira tenha a possibilidade de utilizar uma infraestrutura de processo administrativo eletrônico comum a todos os seus órgãos.
No campo acadêmico, são observadas produções tanto relacionadas à área jurídica, a partir da Lei 11.419/2006, como análises centradas em instituições públicas em geral, desenvolvidas mais expressivamente após a publicação do Decreto nº 8.539/2015.
Moreschi (2013) destaca em seu estudo a efetividade do processo judicial eletrônico, onde a implantação da digitalização processual é uma consequência natural da evolução da sociedade, sendo os processos inicialmente desenvolvidos de forma oral, passando para o escrito e culminando na utilização do meio eletrônico para sua tramitação. Sousa (2015) coloca que, dentre os impactos organizacionais causados pelo recurso tecnológico estudado, no caso o processo eletrônico, estão a celeridade, que resulta na eliminação de etapas no fluxo e maior rapidez nos tempos processuais e a padronização de rotinas, que proporciona mais facilidade e rapidez na execução de atividades, redução de tempos de espera, mensuração e comparação entre unidades, e o acompanhamento do histórico do processo pelos tribunais.
Em outro estudo, também no campo jurídico, Klein e Spengler (2015) estudam a implantação do processo eletrônico a partir das comarcas de 1º Grau que compõem o Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul, a partir de 2012, com o propósito primordial de aferir fatores como o aumento da celeridade, economicidade e praticidade, com foco na verificação se a implementação aprimoraria o tempo do processo. As pesquisadoras concluem que a ferramenta, por encontrar-se à época em fase inicial de implantação, resulta em processos que ainda tramitam no meio físico e que a utilização do processo eletrônico está aquém do ideal. Mas inferem, a partir da pesquisa, que o meio eletrônico diminuiria, no passar do tempo,
significativamente o tempo do processo, já que dispensa etapas de trabalho manual, como perfuração de folhas, lançamento de rubricas e numeração de páginas.
Uchôa e Amaral (2013) apresentam o Processo Eletrônico Nacional, colocando a ferramenta como uma solução para as instituições públicas quanto à adoção do processo administrativo eletrônico. A pesquisa destaca, à época, que a ferramenta voltada para criação e tramitação de processos no meio eletrônico encontrava-se na fase de definição da estratégia a ser adotada, baseada em duas alternativas: i) o desenvolvimento de uma solução completamente nova (“do zero”) ou ii) a utilização de alguma solução já existente, seja no mercado ou em outra organização pública. Os autores ressaltam que cada uma das soluções apresenta vantagens e desvantagens. O desenvolvimento de uma nova ferramenta, segundo os autores, leva à implementação dos conceitos de negócio exatamente tal como definido pela equipe do projeto e ainda garante o domínio tecnológico sobre o produto desenvolvido. Já a adoção de uma solução já construída representa a absorção de um valioso capital intelectual já existente e proporciona um equilíbrio entre os interesses dos diversos públicos interessados no projeto, servidores, cidadãos, gestores etc. (UCHÔA; AMARAL, 2013).
A discussão sobre o processo administrativo nas organizações públicas e a proposição de um modelo de plano de implantação do processo eletrônico na Controladoria Geral do Estado de Goiás (CGE-GO), configuram a questão central da pesquisa de Moraes (2016). Analisando aspectos como volume, tempo e recursos gastos nos processos administrativos físicos, o estudo evidencia que o processo eletrônico pode contribuir para a redução dos gastos com papel e implementação de maior celeridade na tramitação processual. Além disso, de acordo com o autor, o sistema repercute positivamente na gestão e transparência dos processos. Os resultados projetam uma redução de tempo de tramitação do processo administrativo em até 72,5%, com redução média de 149 dias no tempo de tramitação na CGE-GO. O estudo indica que a economia com gastos de impressão dos processos físicos poderia atingir entre R$ 5.420,28 e R$ 25.552,77 anuais ao Estado de Goiás.
Com o objetivo de aferir o impacto da implantação do Sistema Eletrônico de Informações (SEI) na Universidade de Brasília (UnB), Nascimento (2017) analisa as vantagens e desvantagens da nova ferramenta frente ao antigo sistema utilizado pela instituição, o UnBDoc - sistema eletrônico para trâmite e controle de documentos. Através da metodologia de estudo de caso realizado através da realização de entrevistas semiestruturadas com servidores, a pesquisa constata que a ausência da capacitação dos usuários quanto aos procedimentos de gestão de documentos para utilização do sistema, foi responsável por gerar dificuldades futuras aos operadores da ferramenta. O autor coloca como pontos positivos da
implantação do SEI, a amplitude de possibilidades de acesso ao sistema, a redução de custos com transporte, papel, impressora e insumos, como também, de recursos humanos, de transporte e da redução dos espaços físicos destinados ao arquivamento dos processos físicos. Em contrapartida, o estudo lista como pontos adversos, o pouco tempo de maturação para avaliação dos impactos nas rotinas administrativas, excesso de carga horária (8 horas diárias) para capacitação dos usuários e não adoção de boas práticas e de conceitos de gestão de documentos.
A pesquisa de Arantes (2018) objetiva investigar o processo de implantação do PEN na Universidade Federal da Paraíba (UFPB) através de cenários e identificação das principais implicações e impactos dessa adoção nos setores e servidores da instituição. Dessa forma, o estudo indica como variáveis mais relevantes para implantação do Processo Eletrônico Nacional a “Legislação” e os “Sistemas de Informação”, destacando a correlação entre essas e demais variáveis do modelo. A partir dos achados, a pesquisa fundamenta a criação de três cenários prospectivos: otimista, intermediário e pessimista, com o intuito de auxiliar as organizações públicas na adoção do PEN quanto ao processo decisório e o planejamento estratégico para implantação da ferramenta.
Gomes e Sena (2018) analisam o processo de implantação do SEI (Sistema Eletrônico de Informações) na Universidade Federal do Ceará (UFC), frente ao Sistema Integrado de Patrimônio, Administração e Contratos (SIPAC), utilizado anteriormente pela instituição. Também são aferidos os impactos da implantação do novo sistema na rotina de servidores da instituição, especificamente, lotados no Departamento de Química Orgânica e Inorgânica. Utilizando-se de uma abordagem quali-quantitativa, os autores concluem que a implantação do SEI possibilita uma mudança cultural que pode repercutir no fim de uma série de “gargalos” existentes na universidade.
O processo de implantação do SEI e os resultados dessa mudança no campus Naviraí, da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS), são analisados no estudo de Miyashita e Silva (2018). A partir de uma pesquisa de natureza qualitativa, os autores constatam que o pouco tempo de treinamento teve uma repercussão negativa quanto à adaptação dos usuários ao sistema, principalmente na fase inicial de implantação, potencializada pelo medo e desconforto gerados pelo processo de mudança. Mesmo assim, com brevidade, constatou-se que a utilização da ferramenta passou a atingir resultados positivos, proporcionando ao processo administrativo maior segurança, celeridade, economicidade, agilidade e transparência.
O impacto da implantação do processo eletrônico no Campus São Vicente do Instituto Federal de Mato Grosso (IFMT), é o tema do estudo desenvolvido por Perin (2018). A pesquisa
investiga qualitativamente a implementação desse recurso na instituição buscando compreender como o processo eletrônico pode contribuir na agilidade, praticidade, economicidade das rotinas de serviços e na gestão de processos e documentos. O estudo apresenta informações acerca da funcionalidade voltada para modernização e melhoria do trabalho do setor público. Também comprara suas funcionalidades e diferenças, permitindo verificar as mudanças da inovação tecnológica através de um sistema de informação (SI). A pesquisa ainda ressalta as estratégias de implantação do processo eletrônico no IFMT e os objetivos do órgão com essa iniciativa, que se alinham com o incremento de agilidade e praticidade nos serviços, além da economicidade gerada pela migração dos processos do meio físico para o eletrônico.
De modo a sintetizar as publicações levantadas na pesquisa bibliográfica deste estudo sobre trabalhos que abordam o processo eletrônico no Brasil, apresenta-se o quadro a seguir.
Quadro 1 – Trabalhos levantados sobre o processo eletrônico no Brasil
Título Tipo Autores
A Efetividade do Processo Judicial Eletrônico na
Prática Forense Artigo MORESCHI, A. Q. (2013)
Processo Eletrônico Nacional: uma solução universal
de processo eletrônico Painel
UCHÔA, C. E.; AMARAL, V. L. (2013)
Inovação, recursos e desempenho em tribunais do
trabalho Tese SOUSA, M. M. (2015)
Implementação do processo eletrônico na Justiça Estadual no Rio Grande do Sul: uma política pública para garantir a razoável duração do processo
Artigo KLEIN, A. D.; SPENGLER, F. M. (2015)
Processo administrativo eletrônico - plano de implantação na Controladoria Geral do Estado de Goiás
Dissertação MORAES, F. C. (2016)
Impactos da implantação do Sistema Eletrônico de Informação (SEI): Estudo de caso da Universidade de Brasília
Dissertação NASCIMENTO, P. R. S. (2017)
Prospecção de cenários: um estudo sobre a implantação do Processo Eletrônico Nacional na Universidade Federal da Paraíba
Dissertação ARANTES, G. M. (2018)
Análise dos impactos de implantação do Sistema Eletrônico de Informações - SEI - na Universidade Federal do Ceará
Artigo GOMES, J. A.; SENA, C. R. X. (2018)
A implantação do Sistema Eletrônico de Informação (SEI) na Universidade Federal de Mato Grosso do Sul: um estudo de caso no Campus de Naviraí
Artigo MIYASHITA, G. A.; SILVA, M. A. C. (2018) Um estudo de caso sobre o impacto de um sistema de
processo eletrônico no Instituto Federal de Mato Grosso Campus São Vicente
Dissertação PERIN, R. J. (2018)
2.1.2 Compliance do processo eletrônico nas IFEs
O PMBOK (PMI, 2017) coloca que, dentre os fatores que influenciam o contexto de iniciação de um projeto nas organizações, está o cumprimento de requisitos regulatórios, legais ou sociais. Essa obediência à normatização caracteriza a conformidade legal à qual as instituições públicas brasileiras foram submetidas a partir do Decreto nº 8.539, com o estabelecimento das diretrizes para efetivação do processo eletrônico nos órgãos da administração pública federal.
A Teoria da Conformidade (Compliance Theory) desenvolvida por Etzioni (1975), classifica as organizações de acordo com o tipo de poder utilizado para direcionar o comportamento de seus membros e o tipo de envolvimento de seus participantes. Dessa forma, são classificadas três formas de poder exercido no meio organizacional: poder coercitivo - impõe a força e o medo para coagir seus participantes (exemplos: prisões, instituições de treinamento militar); poder utilitário – faz uso de recompensas, financeiras por exemplo, para controlar os participantes; poder normativo - controle através da alocação de recompensas intrínsecas, como trabalho interessante, identificação com objetivos e contribuição para a sociedade.
A definição de compliance conforme coloca a Cartilha “Função de Compliance”, elaborada pela Associação Brasileira de Bancos Internacionais (ABBI) e pela Federação Brasileira de Bancos (FEBRABAN), remete ao termo originário do inglês to comply, que significa estar em conformidade, cumprir, executar, satisfazer, realizar o que é determinado. Em linhas gerais, compliance seria o dever de cumprir regulamentos internos e externos impostos às atividades da organização. A ABBI ainda reforça as expressões “ser compliance”, que estaria ligada ao conhecimento das normas da organização, seguir os procedimentos e agir em conformidade, e “estar em compliance”, associada ao fato de estar em conformidade com leis e regulamentos internos e externos. Lamboy et al. (2018) complementa essas definições acrescentando a obediência a diretrizes estabelecidas na legislação, normas e procedimentos determinados, sejam esses igualmente internos ou externos à organização.
De acordo com Benedetti (2014), o instituto do compliance subdivide-se em dois campos: subjetivo e objetivo. Os regulamentos internos constituem o campo subjetivo, como, por exemplo, a execução de boas práticas internas e externas da empresa e efetivação de mecanismos em conformidade com a legislação relativa ao seu campo de atuação. Já no âmbito
objetivo, o programa de cumprimento é uma exigência legislativa que inclui tanto as pessoas quanto as suas obrigações, bem como as instruções para o seu cumprimento.
No que tange a gestão de projetos, Rincon (2010) propõe que um dos caminhos para o cumprimento de regras, regulamentos ou padrões seria o seguinte:
Considere a conformidade como um requisito: essa abordagem permite à equipe do projeto documentar antecipadamente qualquer elemento do regulamento que aponte para a adição de elementos na Estrutura Analítica do Projeto (EAP). A vantagem dessa abordagem é que os elementos padrão são incorporados ao escopo do projeto e, portanto, podem ser rastreados com eficiência até a conclusão.
No entanto, essa abordagem tem duas grandes desvantagens. Por um lado, os requisitos provavelmente serão fragmentados devido à complexidade do regulamento. Normalmente, existem várias dimensões (técnicas, jurídicas, organizacionais, controle) que provavelmente não podem ser gerenciadas em uma única ramificação da WBS (Work Breakdown Structure). Por outro lado, existem requisitos que muito provavelmente não fazem parte do projeto. Por exemplo, o desenvolvimento de melhorias na qualidade é um domínio especializado de unidades de negócios que operam sob diferentes critérios. A segunda desvantagem é que as atividades de conformidade podem ter uma duração maior que a duração do projeto, criando um ambiente no qual as tarefas podem não ser concluídas como parte do próprio projeto, deixando ao interessado a impressão de que o projeto falhou (RINCON, 2010).
A partir dessa breve explanação acerca dos conceitos de compliance e sua aplicação na gestão de projetos, faz-se necessário apresentar o conjunto de documentos normativos que estão relacionados à conformidade legal do processo eletrônico na administração pública brasileira, com foco aos dispositivos relacionados às instituições federais de ensino (IFEs):
Quadro 2 – Documentos relacionados à conformidade legal do processo eletrônico
Atos normativos e administrativos Finalidade
Lei nº 12.682/ 2012 Dispõe sobre a elaboração e o arquivamento de documentos em meios eletromagnéticos.
Portaria nº 1.224/2013-MEC Ministério da Educação. Institui normas sobre a manutenção e guarda do Acervo Acadêmico das Instituições de Educação Superior (IES) pertencentes ao sistema federal de ensino.
Portaria nº 1.261/2013-MEC Ministério da Educação. Determina que o Código de Classificação e a Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo relativos às
Atividades-Fim das Instituições Federais de Ensino Superior – IFES é de uso obrigatório nas IFES.
Portaria nº 2.320/2014-MJ-MP Portaria interministerial Ministério da Justiça / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Institui o Sistema Protocolo Integrado no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.
Portaria nº 2.321/2014-MJ-MP Portaria interministerial Ministério da Justiça / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Define os procedimentos relativos à utilização do Número Único de Protocolo - NUP no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal e dá outras providências.
Portaria nº 1.677/2015-MJ-MP Portaria interministerial Ministério da Justiça / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Define os procedimentos gerais para o
desenvolvimento das atividades de protocolo no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.
Decreto nº 8.539/2015* Dispõe sobre o uso do meio eletrônico para a realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Portaria nº 1.042/2015-MEC Portaria do Ministério da Educação. Dispõe sobre a implantação e o funcionamento do processo eletrônico no âmbito do Ministério da Educação. * Para detalhamento dos requisitos exigidos pelo decreto, ver Apêndice A.
Fonte: Elaborado pelo autor (2019).
2.2 Gestão de projetos na administração pública
O gerenciamento de projetos não é uma prática recente nas organizações públicas e privadas. Kerzner (2017) destaca que as boas práticas que integram a administração de projetos já eram exercidas na década de 1940, mas com poucas melhoras efetivas. O autor coloca que a corrida espacial e armamentista, ocasionada pela Guerra Fria instituída no pós-Segunda Guerra Mundial, estimulou a implementação da GP como ferramenta estratégica. Entre as décadas de 1950 e 1960, os setores aeroespacial e de defesa americanos já faziam uso em larga escala do gerenciamento de projetos.
Dentre os marcos temporais da implementação da gestão de projetos, Kerzner (2017) coloca que de 1960-1985 a prática estava ainda fortemente atrelada às perspectivas dos setores
aeroespacial e de defesa juntamente com a área de construção. De 1986-1993, aos fornecedores do setor automotivo e de 1994-1999 às empresas ligadas às telecomunicações. Já no período de 2000-2003, as boas práticas de gerenciamento passaram a ser adotadas de forma mais representativa pelo campo da tecnologia da informação, passando de 2004-2006 ao setor de assistência médica. Nos dois anos seguintes, 2007-2008, figura o setor de marketing e vendas e, por fim, de 2009 à atualidade, as agências governamentais passam a adotar a GP como instrumento balizador de seus projetos.
A gestão de projetos, de acordo com Abbasi e Al-Mharmahde (2000) está ligada à arte e à ciência do planejamento, do design e do gerenciamento do trabalho em todas as fases do ciclo de vida dos projetos. Lançando mão de um sistema integrado de planejamento e controle, a GP, segundo esses autores, busca alcançar objetivos planejados dentro de limitações temporais e orçamentárias visando à otimização de recursos, sendo uma prática que contribui diretamente no processo de desenvolvimento.
O Project Management Institute (PMI) é a principal instituição mundial direcionada ao estudo, construção de padrões e difusão de conhecimento no campo do gerenciamento de projetos. De acordo com dados divulgados em seu sítio, o PMI possui atualmente mais de 700 mil membros e tem como principal publicação o Guia do Conhecimento em Gerenciamento de Projetos (Project Management Body of Knowledge - PMBOK®), que encontra-se em sua 6ª edição reunindo seções construídas a partir das contribuições de seus associados em diversas áreas de conhecimento, visando a refletir acerca das melhores práticas em gerenciamento de projetos.
Além do PMBOK, o PMI possui publicações que englobam 12 padrões para gerenciamento projetos, programa e de portfólio. Dentre as extensões para os padrões de gerenciamento de projetos temos a voltada para “governo”, que encontra-se em sua 3ª edição, denominada Government Extension to the PMBOK Guide (PMI, 2006). A publicação “oferece uma visão geral dos principais processos utilizados na maioria dos setores públicos, define termos-chave, descreve de que forma os projetos governamentais operam, assim como a forma como o governo vê ciclos do programa” (PORTAL PMI, 2019).
De acordo com Pinto e Kharbanda (1996), as práticas de gerenciamento de projetos tornaram-se relevantes para as organizações, pois elas podem estimular o progresso de seus projetos, a fim de favorecer a administração dos recursos, dentro de restrições típicas de tempo, custo e qualidade do projeto. Essas práticas são classificadas por Suk et al. (2017) como processos, métodos ou ferramentas de gerenciamento que podem levar a um melhor desempenho do projeto quando são implementados adequadamente. Dentre as práticas de GP
levantadas por esses autores, estão as relacionadas às áreas de conhecimento em GP como: comunicação, integração, qualidade, risco, escopo, stakeholders, trabalho em equipe, dentre outras (SUK et al., 2017, p. 226).
Aqui cabe-nos, então, pontuar as peculiaridades da esfera governamental frente à iniciativa privada, no que tange à utilização das práticas de gerenciamento de projeto. Moutinho
et al. (2013) sustentam que os projetos oriundos do âmbito privado focam, em sua maioria, o
lucro como resultado e, por isso, abarcam uma maior carga de exigência além do que é praticado nas instituições públicas. Com isso, há entendimento de que as empresas privadas carregam consigo projetos de maior complexidade, controle e rigidez nos prazos.
Em contrapartida, os projetos da área pública estão sujeitos aos órgãos de controle governamentais, à exposição mais evidente na imprensa e à cobrança dos próprios beneficiários do serviço público, resultando em maior comprometimento dos administradores públicos com essas demandas. Todo esse conjunto de partes interessadas no projeto resulta em diversos objetivos a serem levados em conta nos projetos do setor público, alguns deles ambíguos e contraditórios (WIRICK, 2009). Para Lofstrom (2010), os projetos no setor privado têm uma noção mais generalista e no setor público possuem uma diferenciada e paralela organização em relação à organização permanente, apresentando dificuldades recorrentes que correspondem ao conceito geral de um projeto.
Ilustrando os principais incentivos às melhores práticas que permeiam o gerenciamento de projetos, Kerzner (2017) apresenta pontos peculiares das prioridades inerentes aos campos privado e público:
Quadro 3 – Incentivos às melhores práticas
Setor Privado Setor Público
Lucro Minimização do custo
Competitividade Entrega dentro do prazo
Eficácia Eficácia
Eficiência Eficiência
Satisfação do cliente Satisfação das partes interessadas
Parcerias Contratação de fornecedor único
Fonte: Adaptado de Kerzner (2017).
O quadro comparativo nos aponta pontos convergentes e divergentes entre os fatores motivadores da gestão de projetos em organizações de naturezas distintas. A busca pela eficácia e pela eficiência está presente tanto no âmbito privado como público, o que indica a
preocupação de o governo ter como princípio o melhor aproveitamento dos recursos em busca do atendimento às demandas da agenda pública. Dentre os pontos não semelhantes, podemos destacar a obviedade da busca do lucro no setor privado frente a minimização de custos no setor público. Outro ponto divergente é a busca pela satisfação de clientes, na iniciativa privada, e das partes interessadas, no caso da esfera pública, englobando a sociedade como um todo, beneficiada por um serviço ou benfeitoria promovida pelo ente público, e os stakeholders relacionados à administração pública: prestadores de serviços, fornecedores de insumos e mão-de-obra, dentre outros.
A Extensão para Governo do Guia PMBOK (PMI, 2006) apresenta mais algumas peculiaridades dos projetos de governo, aqueles desenvolvidos no âmbito público. Esses teriam, então, características únicas em relação às do setor privado, sendo de suma importância que os envolvidos com o gerenciamento de projetos reconheçam as seguintes peculiaridades, a fim de garantir eficiência e eficácia à iniciativa: restrições legais em projetos do governo; prestação de contas ao público; utilização de recursos públicos. Essas características são detalhadas no quadro a seguir:
Quadro 4 – Peculiaridades do projeto em órgãos governamentais
Restrições legais Limites claros estabelecidos por leis e regulamentos adicionais.
Prestação de contas ao público Público interno: membros do órgão público, incluindo a liderança executiva e representantes de ministérios, agências e departamentos, bem como funcionários; Público externo: membros do público, grupos de interesses especiais, imprensa e outros níveis de governo.
Utilização de recursos públicos Recursos públicos oriundos de impostos, títulos e outras taxas que exigem autoridade orçamentária para autorizar os gastos.
Fonte: Elaborado pelo autor (2019), a partir da Extensão para Governo do Guia PMBOK (PMI, 2006).
A pesquisa científica direcionada à utilização da gestão de projetos na administração pública pode ser considerada recente, tendo seus primeiros trabalhos publicados nos anos 1990, a exemplo do estudo de Cats-Baril e Thompson (1995). Nele, os autores destacam que o gerenciamento de projetos de TI (Tecnologia da Informação) tem ganhado cada vez mais relevância no setor público, já que essa esfera sofre de restrições orçamentárias mais rigorosas que no setor privado e os fracassos na implementação de projetos de TI repercutem com ampla publicidade, dada a exposição midiática que é peculiar aos atos da administração pública. Em
outra pesquisa, Middleton (1998) aborda questões relacionadas à eficácia e eficiência da gestão de projetos na área de sistemas de informação em organizações públicas, destacando, entre as recomendações, a utilização de abordagens personalizadas para cada tipo de projeto nesta área. A partir dos anos 2000 passamos a ter publicações mais impactantes relacionadas à área temática aqui abordada e em campos diversos (BANNERMAN, 2008; ANDERSSON, 2009; CRAWFORD; HELM, 2009). Bannerman (2008) aborda o gerenciamento de riscos e o gerenciamento de projetos no desenvolvimento de softwares, com uma análise apoiada por um estudo em agências governamentais de um estado australiano, contribuindo para uma lacuna na pesquisa no setor público. Em outro estudo, Andersson (2009) trata do desenvolvimento regional da zona rural finlandesa por meio de projetos desenvolvidos no âmbito público. Já Crawford e Helm (2009) relatam a análise das expectativas e a realização do valor do investimento em gerenciamento de projetos em quatro organizações do setor público australiano, com referência particular ao contexto do governo.
É a partir de meados da presente década que os estudos em gestão de projeto na administração pública se intensificam, com destaque para o aumento de publicações a partir do ano de 2015. Nos anos seguintes, esse acréscimo é mantido, fazendo com que no período entre 2015 e 2018 tenhamos uma concentração de publicações equivalente a cerca de 59% dos artigos levantados, 93 de um total de 158 trabalhos, na base de dados internacional Web of Science. As buscas foram efetivadas combinando os termos project management com as expressões public
sector, public organization ou organisation e public administration.
Neste período de evidente acréscimo de publicações relacionando a gestão de projetos e o setor público, destacam-se algumas áreas de pesquisa de acordo com o Web of Science. Desta forma, temos que a área Economia e Negócios direciona 48% dos artigos, seguida com uma certa distância por Engenharia (15%), Ciências da Informação (12%) e Administração Pública (8%). Evidenciando que, apesar de os trabalhos abordarem em algum momento a GP no âmbito público, as áreas de pesquisa principais dos artigos também estão fortemente relacionadas a outros campos de pesquisa.
Em se tratando dos países de origem dos estudos, no período aferido, temos o Brasil com o maior número de publicações, 9 das 93 pesquisas, seguido pela Suécia (8), Rússia (7) e Austrália (6). Podemos inferir, a partir dessa constatação, que o número de trabalhos brasileiros pode refletir uma certa preocupação dos pesquisadores em abordarem a área aqui pesquisada, dada a sua importância relacionada ao momento de crise econômica que o país atravessa nos últimos anos, onde a ineficiência e custos dos serviços públicos são questionados diariamente na imprensa nacional e em segmentos diversos da sociedade brasileira.
Com relação aos autores com maior ocorrência de publicações, no período recente 2015-2018, os resultados não são expressivos, já que o número máximo de trabalhos publicados por autor não ultrapassa dois artigos. Já com relação aos periódicos com maior incidência de publicações durante esse recorte temporal destacam-se o International Journal of Managing
Projects in Business, com 9 artigos publicados, a Revista de Gestão e Projetos (8), o International Journal of Project Management (5) e o Government Information Quarterly (4).
Por fim, podemos destacar ainda alguns trabalhos relacionados à área temática aqui apresentada neste interstício (2015-2018). Martens e Carvalho (2016) apresentam uma pesquisa que afere a preocupação com a sustentabilidade na gestão de projetos em instituições brasileiras e americanas e chegam à conclusão que as empresas públicas estão mais preocupadas com a dimensão social dos projetos que as empresas do setor privado. Nuottila et al. (2016) categorizam os desafios que podem dificultar a adoção eficiente e o uso de métodos ágeis em projetos públicos de TI que incluam fornecedores de software privados.
Em estudo destinado a investigar como as ferramentas e técnicas usadas no gerenciamento de projetos diferem para tipos variados de organizações, Furumo et al. (2006) concluem que as práticas e instrumentos utilizados em organizações diversas são muito semelhantes, embora a literatura sugira que essas organizações enfrentam desafios diferentes. No entanto, de acordo com a pesquisa, os projetos concluídos em organizações governamentais do setor público são atrasados com mais frequência do que os realizados em organizações do setor privado. Avaliando as causas e os efeitos dos atrasos em projetos habitacionais do setor público em Gana, Amoatey et al. (2015) apontam os fatores responsáveis pelo descumprimento de prazos. Para os autores, os fatores críticos que contribuem para os referidos atrasos são: demora no pagamento ao contratado/fornecedor, flutuação da inflação/preço, aumento de preços em materiais, fundos inadequados de patrocinadores/clientes, pedidos de variação e mercado financeiro e de capitais precário.
Em outro estudo, esse na área da aprendizagem baseada em projetos, Aerts et al. (2017) buscam compreender como gerentes e engenheiros atuam em empresas estatais, a partir da aprendizagem e compartilhamento de experiências de trabalho em projetos de desenvolvimento de infraestrutura em grande escala. A pesquisa analisa a transferência de conhecimento baseada em projetos e a aprendizagem que ocorreu em dois projetos complexos de infraestrutura de parceria público-privada (PPP). O estudo foi realizado em duas grandes obras ferroviárias na Bélgica e constatou que transferir as equipes de projeto do setor público de um projeto para outro permite que a promoção da aprendizagem baseada em projetos ocorra. As transferências de conhecimento da configuração do projeto para a empresa estatal, segundo a pesquisa, é
principalmente a transferência de conhecimento individual e tácito, concentrando-se mais na aprendizagem (inter)pessoal e individual do que na aprendizagem organizacional.
Pisa e Oliveira (2013) objetivaram apontar caminhos para a adoção e aprimoramento da gestão de projetos na administração pública brasileira e de como operacionalizar essa implantação. Sugerem que o desenvolvimento da gestão de projetos nas instituições públicas necessita da criação de escritórios de projetos, a formação de equipes capacitadas nas três esferas de poder, com atenção especial à esfera municipal, por apesentar maior carência no aspecto técnico. O estudo também sugere a criação de um banco nacional de consulta em gestão de projetos que possibilite a resolução de problemas a partir da experiência compartilhada, endossando, então, a importância da aprendizagem baseada em projetos como vetor da difusão de conhecimento nessa área.
Acerca das competências necessárias para a entrega de projetos na administração pública e os desafios enfrentados pelos gerentes de projetos nas instituições desse setor, Blixt e Kirytopoulos (2017) levantam uma série de pontos a serem considerados a partir de pesquisa realizada no serviço público australiano. Comunicação, responsabilidade, alinhamento de negócios, escopo e resultados, mudança e orientação a projetos e programas são as competências mais importantes na entrega de projetos, segundo os autores. Além disso, há evidências de que o ambiente operacional atua como uma barreira para a entrega bem-sucedida do projeto, já que esse é responsável por não permitir que a prática de gerenciamento de projetos alcance o potencial máximo para aumentar a eficácia e a eficiência.
A partir de um ponto de vista mais centrado nas peculiaridades dos trabalhadores que atuam na gestão de projetos, Lloyd-Walker et al. (2016) procuram entender a realidade das carreiras envolvidas nessa prática. Através de entrevistas em profundidade com 75 funcionários envolvidos em projetos de três grupos setoriais: engenharia/construção, tecnologia da informação/negócios e setor público, os pesquisadores buscaram identificar os problemas inerentes ao desenvolvimento de longo prazo dos trabalhadores, suas trajetórias, suas contribuições para o sucesso organizacional e suas necessidades de igualdade de oportunidades. Concluiu-se que aqueles que escolhem seguir uma carreira na GP têm características pessoais e níveis suficientemente altos de autoeficácia para lidar com as incertezas inerentes à natureza dos projetos e da viabilização dos próprios empregos/ocupações que dependem de projetos para serem efetivados.
Mishra et al. (2016) objetivam identificar e definir um conjunto de riscos importantes em projetos de tecnologia federais, mais especificamente os riscos de complexidade, de contratação no processo de planejamento e de execução. A análise de dados de séries temporais
