Mecanismos extraconvencionais
A proteção internacional dos direitos humanos não se restringe aos mecanismos convencionais. Essa proteção abrange, ainda, mecanismos tidos como não-convencionais, isto é, mecanismos decorrentes de resoluções elaboradas por órgãos criados pela Carta das Nações Unidas, como a Assembléia Geral, o Conselho Econômico e Social e a Comissão de Direitos Humanos, dentre outros. Tratar-se-á aqui especificamente da Comissão de Direitos Humanos, por possuir essa uma posição central no sistema não-convencional de proteção.1
Antes de iniciar o estudo sobre a Comissão, no entanto, insta ressaltar algumas das distinções entre os mecanismos convencionais e os mecanismos não-convencionais de proteção aos direitos humanos, visando a elucidar, de forma breve, as vantagens e as desvantagens de cada um dos sistemas. Discorrem Steiner e Alston que os “órgãos baseados em convenções se distinguem por: uma clientela limitada consistente apenas dos Estados-partes à convenção em questão; temas decorrentes dos termos da convenção; uma preocupação particular com o desenvolvimento de um entendimento normativo dos direitos relevantes; um número limitado de opções quanto aos procedimentos para lidar com as violações; um processo decisório baseado o quanto possível no consenso; e usualmente um relacionamento não conflitivo com os Estados-partes (especificamente com respeito aos relatórios apresentados pelos Estados), pautado em um conceito de ‘diálogo construtivo’. Em contraste, os órgãos políticos [como a Comissão de Direitos Humanos] geralmente: focalizam-se em uma gama diversificada de temas; insistem que todos os Estados sejam clientes (ou requeridos) em potencial, a despeito de suas obrigações convencionais específicas; trabalham na base de um mandato passível de constante ampliação, que deveria ser apto a responder às crises na medida em que fossem surgindo; engajam-se, em último caso, em ações conflitivas no tocante aos Estados; pautam-se mais fortemente em informações trazidas por ONG’s e na opinião pública para assegurar a efetividade de seu trabalho; tomam decisões pelo fortemente contestado voto da maioria; concedem relativamente pouca atenção a questões normativas; e são consideravelmente reticentes em estabelecer estruturas procedimentais específicas, preferindo uma aproximação ad hoc à maioria das situações.”2
Nessa linha, a escolha de mecanismos não-convencionais, ilustrativamente, poder-se-ia pautar na inexistência de convenções específicas sobre o direito violado, na ausência de ratificação pelo Estado-violador de uma convenção determinada ou na existência de uma forte opinião pública favorável à adoção de medidas contrárias à violação. Já a escolha de mecanismos convencionais poder-se-ia basear na efetiva ratificação de uma convenção específica pelo Estado-violador, na ausência de vontade política dos membros da Comissão em adotar medidas contra as violações
cometidas por determinado Estado, na intenção de se construir precedentes normativos ou na inexistência de uma opinião pública suficientemente forte para legitimar um procedimento predominantemente político, como são os procedimentos abarcados pela Comissão de Direitos Humanos.
Feita essa breve introdução quanto às diferenças entre os mecanismos convencionais e convencionais e suas conseqüências, cabe iniciar o estudo sobre os mecanismos não-convencionais ou, mais especificamente, sobre a Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas.
No que toca à sua composição, a Comissão contou de 1947 a 2003 com os seguintes membros: 46 Estados africanos, 26 Estados da Ásia, 18 Estados da América Latina, 11 Estados da Europa Central e do Leste Europeu, 21 Estados da Europa Ocidental e outros (como o Canadá, a Nova Zelândia e a Austrália). Hodiernamente, a Comissão é integrada por cinqüenta e três membros, eleitos para mandatos de três anos pelo Conselho Econômico e Social. A composição atual se divide entre 15 países africanos, 12 países da Ásia, 5 países do Leste Europeu, 11 países da América Latina e 10 países da Europa e outros. O Brasil obteve mandatos sucessivos de 1978 a 1998, tendo sido novamente eleito em 2000.3
A Comissão foi criada em 1946 com a competência genérica para atuar em quaisquer questões tangentes a direitos humanos. Nos primeiros vinte anos de existência, a Comissão se concentrou na fixação de padrões mínimos para esses direitos, elaborando esboços para várias das Convenções internacionais estudadas no tópico anterior. Em 1967, a Comissão assumiu uma segunda função, consistente na consideração de casos específicos de violações a direitos humanos.4 Na consideração desses casos, a Comissão tem seguido basicamente dois procedimentos: o procedimento 1235 e o procedimento 1503, recentemente alterado pela Resolução 2000/3, adotada pelo Conselho Econômico e Social em 16 de junho de 2000. Serão, assim, analisados ambos os procedimentos, que podem resultar, dentre outras medidas, na indicação de relatores especiais com mandatos para países determinados. Posteriormente, será estudada a indicação, pela Comissão, de relatores temáticos.
O procedimento 1235, criado pela Resolução 1235 do Conselho Econômico e Social em 6 de junho de 1967, simplesmente autorizou a Comissão de Direitos Humanos e a Sub-Comissão sobre a Prevenção contra a Discriminação e a Proteção de Minorias, hoje denominada Sub-Comissão para a Promoção e para a Proteção de Direitos Humanos,5 a examinarem informações referentes a violações sistemáticas a direitos humanos. Atualmente essa autorização serve de base tanto para a realização de um debate público anual (em que organizações não-governamentais e governos
têm a oportunidade de indicar as ‘situações’ que entendem ser relevantes para a análise da Comissão e Sub-Comissão), quanto para a investigação e a análise de casos específicos pela Comissão e pela Sub-Comissão. A análise de casos específicos pode ensejar, segundo Steiner e Alston, as seguintes medidas: a indicação de serviços de aconselhamento para o Estado; a adoção de uma resolução, determinando que o Estado apresente informações; um mero requerimento ao Estado para que responda às alegações; a adoção de uma resolução, determinando que o Estado adote as medidas cabíveis; a indicação de um relator especial ou de um grupo para examinar a situação; ou mesmo um requerimento ao Conselho de Segurança para que estude o caso e adote eventuais sanções.6
No que concerne ao procedimento 1503, esse foi criado pela Resolução 1503 do Conselho Econômico e Social em 27 de maio de 1970, com o intuito de lidar com comunicações relacionadas, mais uma vez, a violações sistemáticas a direitos humanos. Essa Resolução autorizou a Sub-Comissão para a Promoção e para a Proteção de Direitos Humanos a indicar um grupo de trabalho, composto por no máximo cinco membros, que seriam responsáveis por considerar todas as comunicações recebidas de indivíduos, de grupos ou de organizações não-governamentais. Com a adoção da Resolução 2000/3, contudo, determinou-se que seria estabelecido um Grupo de Trabalho sobre Comunicações encarregado de selecionar, segundo critérios de admissibilidade estabelecidos pela Resolução n.1, adotada em 1971 pela Sub-Comissão, as comunicações que seriam encaminhadas para o Grupo de Trabalho sobre Situações. É esse último grupo o atual responsável pela análise dos casos, pela elaboração de recomendações e pela decisão de levar ou não os casos à Comissão de Direitos Humanos.
Os requisitos de admissibilidade dispostos na Resolução 1, adotada pela Sub-Comissão em 1971, são, em linhas gerais, os seguintes: o objeto da comunicação não pode ser inconsistente com os princípios da Carta das Nações Unidas; deve haver fundamentos razoáveis para se acreditar que a comunicação revela um padrão consistente de violações sistemáticas a direitos humanos; a comunicação deve ter sido endereçada por indivíduos ou organizações não-governamentais que tenham tido conhecimento direto e confiável acerca da violação; a comunicação não deve ser anônima; deve descrever os fatos, indicar os objetivos da petição e os direitos que foram violados; não deve usar linguagem abusiva; não deve ter motivações manifestamente políticas; não deve se pautar exclusivamente em artigos da mídia; não deve prejudicar as funções de agências especializadas das Nações Unidas; e os remédios existentes no âmbito nacional devem ter sido exauridos ou devem ter se mostrado ineficientes.7 Quanto ao prazo, exige-se apenas que a comunicação seja submetida dentro de um período razoável.8
Preenchidos esses requisitos e encaminhado o relatório pelo Grupo de Trabalho sobre Situações à Comissão, pode essa, de acordo com a Resolução 2000/3, tomar uma das medidas seguintes: cancelar o estudo sobre a situação9 determinada; manter a situação sob análise, requerendo ao Estado envolvido maiores informações; apontar um especialista independente; ou cancelar o estudo da situação sob a Resolução 1503 e iniciar um procedimento público sob a Resolução 1235.
Fundamentalmente, três críticas são apresentadas ao Procedimento n. 1503. A primeira se atém ao caráter confidencial do procedimento,10 excepcionado apenas em um momento: na divulgação, pela Comissão, dos nomes dos Estados cuja situação deixou de ser analisada.11 A segunda crítica se atém ao fato de que a Comissão tem-se restringido quase completamente ao exame de violações a direitos civis e políticos, embora a Resolução 1503 não exclua de suas atribuições a análise de violações a direitos sociais e econômicos. Em seu parágrafo primeiro, essa Resolução estipula que serão consideradas todas as comunicações que “pareçam revelar um padrão consistente de violações sistemáticas a direitos humanos,” atribuindo à Sub-Comissão e, por conseguinte, à Comissão, uma competência genérica. Por fim, a terceira crítica enfatiza que não apenas as violações sistemáticas dos direitos humanos devem ser respondidas, mas também as violações graves que não sejam sistemáticas.12
A Comissão recebe, em média, cinqüenta mil reclamações por ano sob o procedimento 1503.13 Entre 1972 e 2001, oitenta Estados haviam sido analisados. A situação de direitos humanos no Brasil foi levada à Comissão por esse procedimento nos anos de 1974 a 1976.14 Contudo, a Comissão não chegou a nomear, na ocasião, um Relator Especial com mandato para o Brasil.15 Tanto o procedimento 1235, quanto o procedimento 1503 podem envolver a indicação, pela Comissão de Direitos Humanos, de um Relator Especial com mandato para países específicos.16 A Comissão, todavia, possui ainda a atribuição de designar relatores temáticos (thematic rapporteurs) ou grupos de trabalho (working groups) com a missão de examinar determinadas violações de direitos humanos.
Existem atualmente mecanismos temáticos sobre: detenção arbitrária17; desaparecimentos forçados ou involuntários; execuções sumárias e arbitrárias; tortura; defensores de direitos humanos; independência de juízes e de advogados; venda de crianças e prostituição infantil; crianças em conflitos armados; direito ao desenvolvimento; direito à educação; direito à alimentação; moradia adequada; pobreza extrema; dívida externa e políticas de ajustamento estrutural; elaboração de um Protocolo ao Pacto de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; promoção e proteção da liberdade de opinião e expressão; liberdade de religião; deslocamento
interno; uso de mercenários como meio de impedir o exercício do direito de auto-determinação; direitos de migrantes; direitos humanos e liberdades fundamentais de pessoas nativas; formas contemporâneas de discriminação, xenofobia e intolerância; lixo tóxico; e violência contra a mulher18.
Embora a criação de novos mecanismos vise a facilitar a solução de casos envolvendo violações, procurando-se evitar principalmente a intransigência política de órgãos eventualmente existentes, indicam Steiner e Alston, que a proliferação desses mecanismos tem resultado em uma série de problemas tangentes “a recursos financeiros e humanos inadequados, à sobreposição de mandatos, à insuficiência da coordenação e à diluição da pressão sobre os governos.”19 Ilustrativamente, o primeiro mecanismo temático foi estabelecido em 1980 e versava sobre desaparecimentos forçados. O mecanismo consistiu em uma solução para o caso argentino, tendo em vista a resistência levantada por alguns Estados no tocante à indicação de um relator especial para a Argentina. As razões dessa resistência variaram de interesses comerciais ao medo de ser o próximo Estado da lista.20
O Brasil já recebeu a visita de dois relatores temáticos: a primeira, em 1996, referente à violência contra a mulher21 e a segunda, em 2000, referente à tortura.22
Cabe ressaltar, ainda, que os mecanismos não-convencionais abarcam medidas urgentes de proteção de caráter essencialmente preventivo. Embora mais comumente utilizadas nos mecanismos temáticos, especialmente naqueles referentes a execuções arbitrárias ou sumárias, à tortura, a desaparecimentos forçados ou involuntários e à detenção arbitrária, as medidas urgentes são, por vezes, requeridas em procedimentos envolvendo a indicação de relatores especiais para países determinados.23 No que toca a execuções arbitrárias, o relator especial transmite a apelação aos governos mesmo nos casos em que não tenham sido exauridos os remédios internos, para que seja efetiva a proteção buscada.24
O sistema global de proteção a direitos humanos consiste, portanto, em mecanismos convencionais e não-convencionais, que apresentam características consideravelmente diversas. Essas características podem ser usadas, como já foi ressaltado, na escolha do melhor instrumento internacional para cada caso específico, levando-se em consideração ser ou não o Estado-violador parte de uma convenção determinada, haver ou não suficiente pressão política para sensibilizar órgãos de proteção essencialmente políticos, existir ou não o interesse em se construir fortes precedentes normativos.
O reconhecimento das vantagens colocadas pela possibilidade dessa escolha, contudo, não importa na aceitação das falhas existentes em ambos os sistemas. Insta lembrar que a inexistência de mecanismos de comunicações individuais em certos sistemas de proteção convencionais, como aqueles referentes aos direitos econômicos, sociais e culturais, à proteção contra o genocídio e aos direitos da criança, impedem uma verdadeira democratização desses sistemas. Além disso, no que toca ao sistema não-convencional, a imposição de confidencialidade ao procedimento 1503 compromete a sua transparência e, por conseguinte, a possibilidade de uma maior pressão pública no sentido da adoção de medidas protetivas eficazes.
Ainda que consideradas as limitações vigentes no sistema global de proteção, a possibilidade de submeter o Estado ao monitoramento e controle da comunidade internacional, sob o risco de uma condenação política e moral no fórum da opinião pública internacional, parece ser uma importante estratégia a ser utilizada e potencializada pelos indivíduos titulares de direitos internacionais.
NOTAS
1. Nesse sentido, ressaltam ambos Steiner e Alston, que “embora a Comissão ocupe uma posição hierarquicamente mais baixa do que a Assembléia e o Conselho Econômico e Social, na área de direitos humanos ela é, em verdade, mais significante em muitos aspectos do que aqueles outros órgãos”. Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, op. cit., p. 600.
2. Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, op. cit., p. 601-602. 3. http://www.unhchr.ch/html/menu2/2/chrmem.htm#top, [18/07/01].
4. Segundo Steiner e Alston, o “papel da Comissão em responder a violações teve início apenas em 1967, quando ela efetivamente reverteu uma alegação grandemente criticada que havia adotado em 1947, no sentido de que a Comissão ‘não tinha poder para tomar qualquer ação em relação a reclamações referentes a direitos humanos’.” Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, op. cit., p. 611.
5. A Sub-Comissão para a Promoção e para a Proteção de Direitos Humanos foi criada na primeira sessão da Comissão de Direitos Humanos da ONU em 1947, consistindo no órgão subsidiário mais importante da Comissão. Suas funções perfazem: a realização de estudos e a apresentação de recomendações à Comissão no tocante à prevenção contra discriminações de qualquer natureza, assim como o exercício de quaisquer funções que lhe sejam confiadas pelo Conselho Econômico e Social ou pela Comissão de Direitos Humanos. A Sub-Comissão é integrada por vinte e seis especialistas independentes, eleitos pela Comissão de Direitos Humanos. A sua composição atual conta com 7 (sete) especialistas de Estados africanos, 5 (cinco) de Estados asiáticos, 5 (cinco) de Estados latino-americanos, 3 (três) do Leste Europeu e 6 (seis) da Europa Ocidental e outros. Alto Comissariado de Direitos Humanos. Sub-Comission on the Promotion and Protection of Human Rights. http://www.unhchr.ch/html/menu2/2/sc.htm, 19/7/01. Vale frisar que um dos atuais especialistas membros da Sub-Comissão é um brasileiro, Paulo Sérgio Pinheiro, com mandato até 2002. Alto Comissariado de Direitos Humanos. Membership of the Sub-Comission on the Promotion and Protection of Human Rights. http://www.unhchr.ch/html/menu2/2/subcmem.htm; [19/07/01].
6. Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, op. cit., p. 621. O processo decisório da Comissão no sentido de adotar medidas em relação a violações é freqüentemente acusado de ser seletivo. Tomando-se o caso da China, ilustrativamente, esse país vem conseguido bloquear propostas de adoção de uma resolução pela Comissão relativamente às violações de direitos humanos ocorridas em seu território, alegando que aqueles que forem favoráveis a tal adoção serão desconsiderados em questões envolvendo oportunidades comerciais ou diplomáticas com a China. Nesse sentido, ver, Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, op. cit., p. 634-640. 7. As comunicações devem ser enviadas para: Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities (Sub-Comissão para a Promoção e para a Proteção de Direitos Humanos) c/o Support Services Branch, OHCHR-UNOG, 1211 Geneva 10, Switzerland. Alto Comissariado de Direitos Humanos das Nações Unidas. Model Questionnaires for Communications. http://www.unhchr.ch/html/menu2/8/question.htm; [17/07/01].
8. Vale lembrar que existem convenções que estabelecem prazos para a apresentação de comunicações individuais. É o caso, por exemplo, da Convenção Americana de Direitos Humanos, que em seu artigo 46, “b”, impõe que a petição deverá ser apresentada dentro do prazo de seis meses, a partir da data em que o presumido prejudicado em seus direitos tenha sido notificado da decisão definitiva.
9. Segundo Steiner e Alston, o procedimento 1503 lida com ‘situações’ e não com casos individuais específicos. Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, op. cit., p. 615.
10. Essa regra de confidencialidade foi reafirmada pela Resolução 2000/3, adotada pelo Conselho Econômico e Social em 16 de junho de 2000.
11. Parágrafo 7(c), da Resolução 2000/3, adotada pelo Conselho Econômico e Social em 16 de junho de 2000.
12. Embora a análise de situações sob o procedimento 1503 seja confidencial, ressaltam ambos Steiner e Alston que freqüentemente alguma informação é vazada para a imprensa. Nesse sentido, explicitam o caso da Arábia Saudita, no qual a Comissão decidiu arquivar o procedimento por ter esse Estado se mostrado aparentemente disposto a realizar mudanças tocantes às violações alegadas. Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, cit. op., p. 615-618. 13. Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, op. cit., p. 615.
14. Alto Comissariado de Direitos Humanos das Nações Unidas. States Examined under the 1503. http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(symbol)/1970.1503.En?OpenDocument; [12/07/01].
15. Foram nomeados relatores especiais com mandato (country mandates) para os seguintes países: Afeganistão, Burundi, Cambodia, República Democrática do Congo, Guinea Equatorial, Bosnia e Herzegovínia e a República Federal da Iuguslávia (representante especial), Haiti (especialista independente), República Islâmica do Irã (representante especial), Iraque, Myanmar, Territórios Palestinos ocupados desde 1967, Somália (especialista independente) e Sudão. Alto Comissariado das Nações Unidas. Country Mandates. http://www.unhchr.ch/html/menu2/7/a/cm.htm; [17/07/01].
16. Lembram Steiner e Alston que a Comissão não elabora uma distinção clara entre as seguintes expressões: relator especial, relator, enviado, representante especial e especialista independente. Segundo Steiner e Alston, o procedimento 1503 lida com ‘situações’ e não com casos individuais específicos. Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, op. cit., p. 621.
17. Quanto a violações tocantes à detenção arbitrária, pode-se encontrar um modelo de reclamação no endereço: http://www.unhchr.ch/html/menu2/7/b/arb_det/ardintro.htm#urgent; [19/07/01].
18. Alto Comissariado das Nações Unidas. Thematic Mandates. http://www.unhchr.ch/html/menu2/7/b/tm.htm; [19/07/01]. 19. Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, op. cit., p. 641-642 e 694.
20. Henry J. Steiner e Philip Alston, International Human Rights in Context, op. cit., p. 641.
21. O relatório apresentado à Comissão de Direitos Humanos pela Relatora Especial sobre a Violência contra a Mulher, documento E/CN.4/1997/47/Add.2, de 21 de janeiro de 1997, pode ser encontrado no seguinte endereço: http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/TestFrame/Opendocument; [19/07/01].
22. O relatório apresentado à Comissão de Direitos Humanos pelo Relator Especial sobre a Tortura, documento E/CN.4/2001/66/Add.2, de 30 de março de 2001, pode ser encontrado no seguinte endereço: http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/TestFrame/Opendocument; [19/07/01].
23. As comunicações urgentes devem ser encaminhadas ao relator especial ou grupo de trabalho específico, c/o OHCHR-UNOG, 1211 Geneva 10, Switzerland, Fax: (41 22) 917 9003; E-mail: webadmin.hchr@unog.ch. A expressão “For Urgent Action” (Para Ação Urgente) deve ser indicada no início da petição.
24. Nesse sentido, ver a informação disponibilizada pelo Alto Comissariado das Nações Unidas. Special Rapporteur on Extrajudicial, Summary or Arbitrary Executions. http://www.unhchr.ch/html/menu2/7/b/execut/exe_meth.htm#ua; [19/07/01].
