Abordar a questão de como conceber a Assistência Social impõe-se como

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(4) Gláucia Lelis Alves, Neimy Batista da Silva. Resumo: este artigo constitui uma reflexão sobre a concepção da política da assistência social, seus limites e avanços como direito, após dez anos de promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas). Palavras-chave: descentralização, assistência social, democracia, Estado, sociedade civil. A. bordar a questão de como conceber a Assistência Social impõe-se como uma tarefa complexa e ao mesmo tempo de extrema importância. Para construir tal análise é preciso considerar o contexto mais amplo de discussão em que ela se insere, ou seja, é necessário trazer à tona outros elementos, como o reordenamento institucional do Estado a partir da década de 1980. O processo de democratização do Estado brasileiro, em curso desde o final da década de 1970, que teve sua maior expressão na promulgação da Constituição Federal de 1988, está paramentado nos princípios da descentralização – política, financeira e administrativa. Na análise de Campos (1998, p. 13): Foi a partir da perspectiva de democratização do Estado brasileiro que vieram a se derivar, e a se acolher propostas de dispositivos legais que obrigam à descentralização político-administrativa e à constituição de mecanismos de democracia participativa.. Nessa perspectiva de descentralização, são redefinidas as responsabilidades das três esferas do governo – Federal, Estadual e Municipal. Algumas ponderações tornam-se relevantes, pontos contraditórios são evidenciados

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(6) quanto à efetivação dessa proposta, pois estruturas descentralizadas foram instituídas, mas ainda não ocorreu a efetiva democratização do Estado. Os avanços inscritos na Constituição de 1988 consistem na ampliação dos direitos sociais, na legalização da Assistência Social como direito de cidadania, bem como na instituição de mecanismos de participação popular, tendo em vista o fortalecimento do controle social, democrático, por meio dos conselhos e das conferências nas três esferas de governo. Além disso, os municípios foram reconhecidos como parte primordial da Federação. Foram-lhes transferidas dos Estados as responsabilidades de elaboração de leis orgânicas, ampliando suas atribuições e recursos financeiros. Destacam-se nesse processo alguns pontos relacionados à efetivação desses avanços, sobretudo na área da legislação social. Concomitantemente, no entanto, evidencia-se um desmonte das políticas públicas. Segundo Campos (1998, p. 23) “além da dificuldade em promover o estabelecimento de direitos sociais, o Estado democrático também apresenta deficiências no que diz respeito à diminuição da desigualdade social”. Outro aspecto a ser destacado é que o conceito de descentralização é bastante diversificado e reflete ambigüidades até mesmo na sua aplicação em políticas públicas, na questão do papel do Estado e das unidades subnacionais, por causa da grande desigualdade regional no Brasil. O importante é não restringir a compreensão dessa temática somente no âmbito da transferência de responsabilidades entre as esferas de governo, mas também na redefinição das relações entre Estado e sociedade. Para Pereira (1996, p. 78), a descentralização é “a redistribuição de poder em duas principais direções: da esfera federal para a estadual e a municipal e do Estado para a sociedade”. Desse modo, evidenciam-se discrepâncias nos processos de descentralização nos municípios. Na análise de Souza (1996) o que ocorre, predominantemente, é uma fragmentação do poder e uma não eqüitativa distribuição dos recursos, o que conseqüentemente ocasiona a falta de qualidade na prestação dos serviços e perda da garantia de direitos sociais. Além da fragmentação do poder e dos aspectos mencionados, observa-se que o município, com a Constituição Federal de 1988, adquire uma ampla valorização. Mas, na realidade, graças às profundas desigualdades regionais do Brasil, o processo de descentralização vem enfrentando limitações, pois não consegue equilibrar a distribuição dos recursos de forma a elevar ou igualar o patamar de desenvolvimento das diversas regiões do país. Pereira (1996, p. 82) aborda essa análise e destaca que “os municípios maiores e mais prósperos podem captar mais recursos locais e apresentar melhor desempenho socioeconômico do que os menores e mais pobres”. 856.

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(8) No que se refere ao papel do Estado, nesse quadro de mudanças, temse a modernização da administração pública. Na verdade, o que ocorre é a descentralização e a privatização do Estado ou dos serviços públicos. O repasse da responsabilidade para a sociedade civil fortalece o pensamento reformador que enfatiza a focalização das políticas sociais públicas, alvo da privatização. Nesse processo, a descentralização, nas formas de gestão locais, exercem um papel preponderante. Ao mesmo tempo em que evidenciam avanços no campo social pela instituição de direitos sociais – entre eles a Assistência Social – sua efetivação dá-se em um contexto contraditório àquilo que se pode chamar de Estado Social. Pela consolidação do neoliberalismo, outra concepção de Estado vem sendo difundida – a do Estado mínimo paro o social – com efeitos perversos, como o crescimento acelerado da pobreza e da desigualdade social, o aumento exacerbado da distância entre ricos e pobres, resultado da mercadorização das relações sociais e no âmbito da implementação das políticas públicas. No contexto atual, é explícita a necessidade de discutir como a democracia está sendo legitimada, considerando a constituição cidadã, completa, em 2005, com 17 anos. Para que esta realmente garanta direitos de cidadania, as políticas públicas e sociais exercem papel fundamental como mediadoras entre o que se apresenta como demanda ou necessidade humana a ação, resposta, do Estado. É também necessário discutir como a relação Estado e sociedade vem sendo estabelecida no âmbito das responsabilidades assumidas por essas instâncias. Demonstra a importância dessa discussão o fato de também fazer 17 anos que a Assistência Social ganha status de direito social de cidadania. Também, em 2005, a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) – Lei Federal n. 8.742 completa 12 anos. Assim, este trabalho procura inicialmente retomar alguns aspectos históricos que delinearam o quadro atual do Brasil, para então inserir uma análise da concepção de Assistência Social que defende. Historicamente a assistência social, fenômeno tão antigo quanto a humanidade, está sendo concretizada de maneira assistencialista, clientelista, ou seja, pautada na cultura da extrema pobreza e no favor, no dever moral, o que torna complexa a sua conceituação. É recente a trajetória de mudança de sua concepção para política pública, direito social. Segundo Potyara (2001, p. 218) “a assistência social é comumente identificada como um ato subjetivo de motivação moral, movida [...] pela boa vontade”. Como já foi mencionado, o marco dessa mudança está na Constituição Federal de 1988, que amplia e socializa direitos antes tidos como privilégios

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(10) e provoca uma revolução no campo da proteção social, garantida em seus artigos 203 e 204. Então, os destinatários da assistência social deixam de ser meros consumidores e passam a ser cidadãos, portadores de direitos. A assistência social ganha status de política social pública, pautada na universalização da provisão social e na participação do Estado e da sociedade, diferenciando-se da benemerência. Com a Constituição Federal de 1988 e, mais tarde, com a regulamentação da Loas, em 7 de dezembro de 1993, essa política passa a constituir direito de cidadania, garantido em lei, reclamável, com ação positiva e ativa do Estado, desmercadorizável, não contributiva, que integra o sistema de Seguridade Social – Saúde, Previdência e Assistência Social. Essa nova concepção implica um processo de compreensão e legitimidade mais complexo, pois a implementação de suas ações exige, imprescindivelmente, a realização de estudos diversos, para se conhecer seus demandatários e sua realidade de vida. É necessário considerar as demandas e os interesses coletivos publicizados e tomar decisões com a ampla participação da população – considerando interesses comuns entre Estado e sociedade –, na construção de seus princípios e de suas diretrizes, no exercício do controle social, no constante planejamento e avaliação de como suas ações, seus programas e projetos vêm sendo efetivados. Os principais avanços no campo dessa política encontram-se no espaço de sua concepção, pois, na sua gênese, ela não foi constituída como política, como prioridade estatal, mas como expressão de filantropia, de benesse. Se a Assistência Social, em sua trajetória, desde o Estado Novo, com a criação da Legião Brasileira da Assistência (LBA) constituiu-se no lugar de arranjos baseados no clientelismo e no favoritismo. E, hoje é campo de polêmicos debates e está colocada na pauta dos planos de governos e dos diferentes espaços públicos. Considere-se também os passos largos rumo ao processo de democratização no país, que vivenciou, predominantemente, nesse período, governos ditatoriais. Essas mudanças vêm provocando a inquietação dos setores mais conservadores da sociedade, que resistem em aceitar a assistência social como política pública, reduzindo-a ao campo da concessão de benefícios e prestação de serviços. Essa orientação também perpassa a política neoliberal que, ao reforçar programas focalistas e residuais pautados na pobreza absoluta e em parcos benefícios aos miseráveis, em vez de combater os efeitos da desigualdade social, a reproduz. Daí a importância de reafirmar, constantemente, a concepção que está explícita na Constituição Federal de 1988 e na Loas, de que a assistên858.

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(12) cia social é uma política social pública de primazia do Estado, ou seja, é ele que deve ser o regulador, que deve ter um papel ativo nas políticas publicas, porque só ele tem a prerrogativa de exercer a garantia de direitos. Ele tem o poder, a legalidade e a legitimidade dada, delegada pela sociedade para garantir direitos. À sociedade civil cabe o exercício do controle social, pautado na constante avaliação e fiscalização de como os órgãos gestores vêm atendendo às necessidades humanas da população, e de como os recursos estão sendo repassados às esferas da federação via fundos de assistência social. Nesse âmbito deve-se estar atento também para os usuários dessa política, ou seja, para todo cidadão que se encontra temporária ou permanentemente, em condições de vida e cidadania inferiores ao padrão básico socialmente satisfatório, e que apresenta vulnerabilidades e enfrenta riscos que o impedem de alcançar esse padrão. A política de assistência social, nessa perspectiva, não deve pautar-se por critérios autoritários e altamente excludentes, nem impor condições extremas para a inclusão de usuários, mas pautar-se pela incondicionalidade, por estratégias inclusivas e de prevenção, pela universalização da cobertura do atendimento. Com base nesses elementos, há uma nova institucionalidade nessa área com a Loas, pautada no comando único das ações, na participação popular, na intersetorialidade e na articulação com as demais políticas socioeconômicas, conferindo assim um novo patamar na abrangência e no significado dessa política no que se refere ao conjunto de serviços, programas e projetos implementados. Diante desse quadro, diversos aspectos dificultam a realização da assistência social como política pública, direito social de cidadania e dever do Estado. Entre eles, destacam-se: • a não efetiva descentralização dos recursos, mas somente das responsabilidades, pois alguns programas e projetos continuam centralizados no governo federal; • as deliberações, resoluções aprovadas em conferências, em sua maioria não são implementadas, pelos órgãos gestores; • a política vem sendo pautada no critério da menor elegibilidade marcada pela redução de indicadores de pobreza à sua expressão mais severa; • acesso estigmatizante, caracterizado pelo controle de demandas por proteção social pública; • atenção informada pela pobreza absoluta; • paralelismos na condução da política; • sobreposição da seletividade em relação à universalidade; • focalização na pobreza extrema, que requer mecanismos de controle, como comprovação de pobreza;

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(14) • princípio da incerteza, pela não continuidade das ações, improvisação, desperdício de recursos e superposição de provisões. Ou seja, os mecanismos democráticos instituídos pela legislação para a gestão, o controle social e o financiamento da assistência social não vêm sendo efetivamente implementados. Evidenciados os principais elementos que configuram a concepção da política de assistência social e as limitações à sua efetivação como direito, cumpre apontar os desafios que se apresentam ao avanço na sua implementação como política pública. Entre eles ressaltam-se a necessidade de romper com a herança conservadora – a cultura da pobreza e do favoritismo –, que reproduz a exclusão social, a percepção das entidades – filantrópicas, ONGs, religiosas – como parceiras que devem estar sob o controle dos conselhos e não como responsáveis pela assistência social, a ampliação das perspectivas de acesso aos benefícios e serviços sociais implementados por essa política; a realização efetiva da interface com as demais políticas, construindo vínculos orgânicos, tendo em vista o atendimento às necessidades humanas básicas da população e não somente os mínimos sociais; o estabelecimento, como parâmetro de intervenção, da pobreza absoluta e relativa – pensar na redistribuição relativa da riqueza. É preciso ter como direção para a inclusão social e para uma perspectiva de ação preventiva, a centralidade na família e não em segmentos, a fim de que não se reproduza a fragmentação dessa política pública. Impõe-se ainda a necessidade de formação educativa continuada para os profissionais e trabalhadores da área, bem como para os representantes das entidades, dos usuários, entre outros, nos conselhos de assistência social. Também é necessário que se efetive a descentralização e não somente a desconcentração das ações, dos cargos e das responsabilidades para os municípios, mas também dos recursos, via fundos nacionais, estaduais e municipais de assistência social. Mas, sobretudo, é necessário que as deliberações e resoluções, amplamente discutidas e definidas nas conferências, nos diferentes níveis, sejam efetivamente acatadas e implementadas pelos órgãos gestores. Tal acatamento, bem como a ampliação dos mecanismos de democracia direta representam o fortalecimento da participação popular em todo o processo, desde a decisão das prioridades até a avaliação das ações, programas, projetos e serviços executados no âmbito dessa política pública. Diante dessa realidade, evidencia-se um grande desafio para a sociedade como um todo, para o Estado, em todas as suas instâncias e, para os organismos da sociedade civil: enfrentar as disparidades socioeconômicas e os conflitos que implicam a disputa pelo poder em detrimento da efetivação da 860.

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(16) democracia, a fim de estabelecer um processo de descentralização e democratização coordenado e participativo. Desafio complexo, considerando a extensão territorial brasileira e os diferenciados patamares de desenvolvimento e ocupação quanto ao seu processo de urbanização. Segundo Santos e Silveira (2001, p. 13) “cada região não acolhe igualmente as modernizações nem seus atores dinâmicos, cristalizando usos antigos e aguardando novas racionalidades”. Nesse processo, é preciso pensar a descentralização – tanto no âmbito das esferas de governo quanto da relação estabelecida entre Estado e sociedade – como uma estratégia de democratização efetiva no que se refere à gestão, ao controle e ao financiamento das políticas públicas e à redistribuição do poder, no que diz respeito às necessidades e aos interesses da população. Além disso, é preciso analisar que há uma desresponsabilização do Estado no que se refere à questão social como um todo, expressa nas transformações ocorridas no mundo do trabalho – flexibilização, reestruturação produtiva, aumento considerável do desemprego... –, na focalização das políticas públicas, na não criação de novos empregos, na pobreza acentuada, na tão discutida exclusão social, ocasionada pelos impactos da globalização – que gera a desregulamentação da força de trabalho, o achatamento dos salários, o crescimento da exclusão, o rompimento de garantias sociais. Daí a importância de se reconhecerem as limitações da democratização no país. Alguns elementos ainda prevalecem na formação político-social brasileira, como já se mencionou neste artigo. Entre eles, o autoritarismo e o clientelismo que efetivaram um processo de modernização conservadora que perpassa também a organização da sociedade civil. Vale destacar que diante desse cenário em que o Brasil vivencia uma longa crise de governabilidade, expectativas de mudança podem se evidenciar se alternativas, tais como assegurar a descentralização e o reordenamento institucional com participação e controle da sociedade, fortalecendo o exercício do controle social, forem efetivadas “sob formas de organização, representação e funcionamento que assegurem a sua democratização e uma sólida repartição do poder” (WANDERLEY, 1999, p. 103). Assim, o Estado deve consolidar garantias sociais que, por conseqüência, devem ser efetivadas com a participação da sociedade. Deve representar e garantir os interesses da sociedade, estar a serviço dela e não o contrário. Referências BRASIL. Constituição: República Federativa do Brasil. Brasília, Senado Federal, 1988. CAMPOS, M. S. Democratização e desigualdade social no Brasil: notas sobre algumas implicações.

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(18) profissionais. Revista Serviço Social e Sociedade, n. 57, ano XIX, p. 13, julho 1998. PEREIRA, P. A. Reordenamento institucional e descentralização político-administrativa na Constituição Federal de 1988: oportunidades e riscos. In: PEREIRA, P. A. A Assistência Social na perspectiva dos Direitos: crítica aos padrões dominantes de proteção aos pobres no Brasil. Brasília: Thesaurus, 1996. PEREIRA, P. A. P.; BRAVO, M. I. S. (Orgs.). Política Social e democracia. São Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2001. RAICHELIS, R. Esfera pública e conselhos de assistência social: caminhos da construção democrática. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2000. SANTOS, M.; SILVEIRA, M. L. O Brasil: território e sociedade no início do século XXI. 3. ed. Rio de Janeiro: Record, 2001. SOUZA, C. Reinventando o poder local: limites e possibilidades do federalismo e da descentralização. São Paulo em Perspectiva. São Paulo: Fundação Seade, v. 10, n. 3, p. 103-112, jul./set. 1996. WANDERLEY, L. E. W. Rumos da ordem pública no Brasil: a construção do público. São Paulo em Perspectiva, v. 10, n. 4, out./dez. 1996. WANDERLEY, L. E. W. Desafios da sociedade civil brasileira em seu relacionamento dialético com o Estado e o mercado. In: RICO, Elizabeth de Melo, et all. Gestão social: uma questão em debate. São Paulo: EDUC; IEE, 1999.. Abstract: this article consists of a reflection on the conception of the Social Welfare Work Politics,after 10 years of its Organic Law promulgation (Lei Organica da Assistencia Social-Loas),in standing out its limits and advances as for its consolidation as right. Key-Words: Descentralization,Social Welfare Work,Democracy,State,Civil Society. GLÁUCIA LELIS ALVES Mestranda em Serviço Social pela Pontifícia Universidade de São Paulo. Professora no Departamento de Serviço Social da Universidade Católica de Goiás (UCG). NEIMY BATISTA DA SILVA Especialista em Políticas Públicas pela Universidade Federal de Goiás. Professora no Departamento de Serviço Social da UCG.. 862.

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