XXIV CONGRESSO NACIONAL DO
CONPEDI - UFMG/FUMEC/DOM
HELDER CÂMARA
TEORIAS DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
SÉRGIO URQUHART DE CADEMARTORI
RUI DECIO MARTINS
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T314
Teorias dos direitos fundamentais [Recurso eletrônico on-line] organização CONPEDI/UFMG/ FUMEC/Dom Helder Câmara;
coordenadores: Sérgio Urquhart de Cademartori, Rui Decio Martins, Thiago Lopes Decat – Florianópolis: CONPEDI, 2015.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-5505-138-8
Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicações
Tema: DIREITO E POLÍTICA: da vulnerabilidade à sustentabilidade
1. Direito – Estudo e ensino (Pós-graduação) – Brasil – Encontros. 2. Direitos fundamentais. I. Congresso Nacional do CONPEDI - UFMG/FUMEC/Dom Helder Câmara (25. : 2015 :
Belo Horizonte, MG). CDU: 34
XXIV CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI - UFMG/FUMEC
/DOM HELDER CÂMARA
TEORIAS DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
Apresentação
A publicação que ora apresentamos é o resultado dos trabalhos concentrados no grupo de
Teoria dos Direitos Fundamentais, da 24a edição do CONPEDI. A transversalidade das
questões relativas a diretos fundamentais, aliada à relevância prática destas questões e ao
tratamento teórico/racional que o tema tem angariado na academia jurídica pátria, explica a
diversidade de temas e enfoques presentes nos textos deste volume. Aliando reflexões sobre a
fundamentação dos Direitos Fundamentais, sua efetivação e aplicação em contextos diversos,
esta obra exerce a importante função de divulgação acadêmica de como o campo jurídico,
nos termos de Bourdieu, elabora sua compreensão desta importante classe de direitos
subjetivos, na sua função ao mesmo tempo condicionadora do exercício dos demais diretos e
contramajoritária. Em constante tensão produtiva com a soberania popular, e equiprimordial
em relação a ela, o conjunto dos direitos fundamentais articula a proteção da autonomia
privada com a autonomia pública constitutiva da soberania popular, de modo a fornecer o
conteúdo mínimo daquilo que se chama hoje de estado democrático de direito. Neste sentido,
os direitos fundamentais e o conceito conexo de dignidade, ainda hoje próximo de suas raízes
kantianas, pode ser compreendido como topos inevitável da teoria do direito, mesmo que a
densificação de seu conteúdo para além dos critérios formalistas/procedimentais kantianos e
liberais remeta necessariamente, em sociedades pluralistas e postradicionais, a uma teoria da
argumentação. Esta é a razão pela qual não se poderia deixar de incluir no título do grupo de
trabalhos que deu origem a esta publicação a questão epistemológica de que tipo de teoria
seria apropriada para a concreção do sentido destes direitos em contextos concretos de ação.
Os trabalhos que integram a obra tratam de todas estas questões, abordando assuntos que vão
desde o tipo de teorias apropriadas para lidar com o tema, passando pela Dignidade da Pessoa
Humana, Estado democrático de Direito, a prioridade da proteção das crianças e
adolescentes, a Teoria dos Direitos Fundamentais de Robert Alexy, o princípio da laicidade,
a concretização tardia do valor iluminista da solidariedade, os direitos da personalidade, a
história e a terminologia dos direitos humanos, os direitos humanos na declarações de
direitos, a relação entre direitos humanos e o trânsito à modernidade, constitucionalização
simbólica e direito de reunião, a contraposição entre a relatividade dos direitos humanos e a
ideia de um núcleo conceitual invariável de tais direitos, direito à informação e liberdade de
expressão, probidade administrativa, a teoria dos princípios jurídicos, rumos possíveis do
processo histórico de compreensão dos direitos humanos, a ideia de ponderação de
povos tradicionais até a teoria dos limites aos limites dos direitos fundamentais. Acreditamos
que tal diversidade, em vez de revelar ausência de sistematicidade nas reflexões sobre os
direitos fundamentais, expõe um dos pilares de toda investigação científica digna deste nome:
a liberdade no pensar e a apropriação dos conceitos para reflexões próprias, característica de
O PRINCÍPIO DA ADMINISTRAÇÃO PROBA COMO DIREITO FUNDAMENTAL À LUZ DO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
THE PRINCIPLE OF HONEST ADMINISTRATION AS A FUNDAMENTAL RIGHT IN THE BRAZILIAN LEGAL SYSTEM WAY
Osvaldo Resende Neto Resumo
Este trabalho parte da hipótese de que os frequentes escândalos de corrupção desencadearam
um movimento social e institucional para adoção de medidas mais eficazes de combate à
corrupção. Essa pretensão é analisada sob o aspecto histórico-evolutivo das dimensões dos
direitos fundamentais, com a inserção do direito à administração proba nesse contexto.
Também são apresentadas brevemente algumas considerações históricas sobre a corrupção
no Brasil e marcos relevantes, como a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de
1789. Desse modo, esse trabalho passa a examinar a demanda concreta pelo respeito à uma
administração proba, bem como a admissibilidade jurídica da sua reformulação de princípio
constitucional setorial para promoção ao status de direito fundamental do homem, tendo em
vista a ampliação do seu raio de atuação e do poder normativo de eficácia. O objetivo aqui
empreendido é de delinear a adoção de medidas jurídicas efetivas na prevenção e repressão
da malversação do erário e na boa administração pública, alocando o momento atual dentro
de um cenário histórico-evolutivo do direito. Utilizando do método indutivo, foram
realizadas pesquisas sistemáticas de bibliografia nacional e estrangeira, além de exploração
da legislação vigente e revogada sobre o tema, para se chegar à conclusão, ao final deste
trabalho, que a concepção de um direito fundamental à administração proba representa
mudança de paradigma imprescindível para a concretização da dignidade humana e,
concomitantemente, para resguardar a ordem jurídica pátria de instrumentos eficazes para
punição efetiva aos transgressores desse postulado supraconstitucional.
Palavras-chave: Direito fundamental, Administração proba, Corrupção Abstract/Resumen/Résumé
This article starts from the frequent corruption scandals triggered a social and institutional
movement to adopt more effective measures to combat the corruption. This idea is analyzed
from the aspect historical-evolutionary of the dimensions of fundamental rights, with the
inclusion of the right to Administration proba in this context. They are also presented some
considerations about the corruption from Brazil and importants milestones such as the
Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789. Thefore, this work goes on to
examine the demand of respect for an Administration Proba , as well as the legal
admissibility of the reformulation of constitutionals principle for promote the fundamental
regulatory power. The objective here is undertaken to outline the adoption of effective legal
measures in the prevention and repression of misuse of treasury and good governance,
allocating the current time within a historical and evolutionary scenario of law. The method
used was the inductive, systematic research of domestic and foreign literature were
performed, as well as exploration of current legislation and revoked on the issue, to conclude
at the end of this work, the design of a fundamental right to Administration proba is changing
the essential paradigm for the realization of human dignity and the legal order homeland of
effective tools to offenders that supraconstitutionals postulate
Keywords/Palabras-claves/Mots-clés: Fundamental right, Honest administration,
Corruption
INTRODUÇÃO
O cidadão brasileiro tem acompanhado, no seu cotidiano, diversos escândalos
referentes a casos de corrupção praticados por agentes públicos, agremiações
político-partidárias e inciativa privada, levando a sociedade civil e instituições públicas a um clamor por
adoção de medidas eficazes que combatam a impunidade.
Essa necessidade proeminente nos dias atuais é consubstanciada pela pretensão de
respeito à coisa pública, em atenção aos ditames nucleares do Estado Democrático de Direito e
da própria definição etimológica de República.
São analisadas sucintamente as dimensões das teorias dos direitos fundamentais e
localização do direito à administração proba nesse quadro. Também são apresentadas
brevemente algumas considerações históricas sobre a corrupção no Brasil e marcos históricos.
Nesse diapasão, esse trabalho passa a examinar a demanda concreta pelo respeito ao
patrimônio público material e espiritual, bem como a admissibilidade jurídica da reformulação
do princípio constitucional setorial da administração proba à elevação de direito fundamental
do homem, tendo em vista a ampliação do seu raio de atuação e do poder normativo de eficácia.
O objetivo aqui empreendido é delinear a adoção de medidas jurídicas eficazes na
prevenção e repressão da malversação do erário e na boa administração pública,
contextualizando o momento social atual dentro de um cenário histórico-evolutivo do direito.
Utilizando o método indutivo, foram realizadas pesquisas sistemáticas de bibliografia
nacional e estrangeira, além de exploração da legislação vigente e revogada sobre o tema, para
se chegar a uma conclusão, ao final deste trabalho, sobre algumas possíveis consequências da
acepção do direito fundamental à administração proba.
1 EVOLUÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS: BREVES APONTAMENTOS
A teoria do direito constitucional aborda, dentre as diversas classificações existentes,
a que leva em consideração o critério histórico-evolutivo. Nesse raciocínio, os direitos
fundamentais são categorizados em gerações ou, como outros preferem, em dimensões1.
1 O discurso acerca do vocábulo mais apropriado –“dimensão” ou “geração” – para a caracterização
histórico-evolutiva dos direitos fundamentais “não deslegitima a imagem metafórica e o seu inerente simbolismo, desde que, à evidência, se esteja ciente de que ela não reproduz o devir histórico dialético e dinâmico que marca a
Destaca-se que cada uma das gerações ou dimensões de direitos foi erguida para
atender novas demandas, surgidas paulatinamente no decorrer da história. Preciosas são as
palavras de Bobbio (2004, p. 9):
... os direitos não nascem todos de uma vez. Nascem quando devem ou podem nascer. Nascem quando o aumento do poder do homem sobre o homem – que acompanha inevitavelmente o progresso técnico, isto é, o progresso da capacidade do homem de dominar a natureza e os outros homens – ou cria novas ameaças à liberdade do indivíduo ou permite novos remédios para as suas indigências: ameaças que são enfrentadas através de demandas de limitação do poder; remédios que são providenciados através da exigência de que o mesmo poder intervenha de modo protetor.
A evolução do homem tem demonstrado que a adoção de novos modelos de direitos é
suficiente tão somente durante um certo período, de modo que, superado um espaço de tempo
considerável, emergem novas necessidades, que normalmente são supridas temporariamente
pela nova geração de direitos, enumerada, didaticamente pela doutrina atual, com o número
ordinal subsequente.
Cada novo ciclo de gerações de direitos, que vem a salvaguardar as demandas sociais
de uma fase histórica, não suprime e nem exclui os seus antecedentes. Ao contrário,
amoldam-se uns aos outros, conferindo eficácia máxima aos direitos fundamentais. Por tal razão, critica-se a expressão “geração”, visto que poderia levar à equivocada conclusão de uma nova etapa seria substitutiva e supressora do período anterior, quando, na verdade, são complementares
(SARLET, 2010, p. 52-53).
O historiador francês Numa Denis Fustel de Coulanges (2006, p. 15) expôs com
perspicácia a importância do passado no processo evolutivo do conhecimento humano:
Felizmente, o passado nunca morre por completo para o homem. O homem pode esquecê-lo, mas continua sempre a guardá-lo em seu íntimo, pois o seu estado em determinada época é produto e resumo de todas as épocas anteriores. Se ele descer a sua alma, poderá encontrar e distinguir nela as diferentes épocas pelo que cada uma deixou gravada em si mesmo.
A seguir, serão explorados sucintamente a evolução das gerações ou dimensões de
direitos.
1.1 CLASSIFICAÇÃO EVOLUTIVA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
Ao se analisar a teoria dos direitos fundamentais, costuma-se remeter o leitor às lições
proferidas pelo jurista tcheco-francês Karel Vasak, em sua aula inaugural de 1979, no Curso do
Instituto Internacional dos Direitos Fundamentais do Homem, em Estrasburgo, na França, onde
se delineou os direitos fundamentais sob um critério histórico-evolutivo, consagrando-os, pela
primeira vez, em gerações2 (MARMELSTEIN, 2008, p.42).
Por se tratar de um assunto amplamente debatido pelo mundo jurídico, Karel Vasak
classificou os direitos fundamentais em três gerações. Os primeiros, intimamente ligados ao
paradigma de liberdade clássica, traduzem uma reação à política demasiadamente invasiva do
poder público, típica do regime absolutista do final do século XVIII. Nesse período,
buscava-se os direitos civis e políticos no plano jurídico, em um novo modelo burguês-liberal: o Estado
Liberal (SARMENTO, 2006, p. 12).
Mais adiante, foi constatado que a mera proclamação formal da liberdade nas
constituições escritas se revelava insuficiente, diante das mazelas sociais trazidas pela
Revolução Industrial, a partir do século XIX.
De qualquer forma, é sabido que a igualdade formal – pressuposto da liberdade – preconizada pelo Estado Liberal através da lei não assegurou a igualdade material, intensificando-se as críticas a esse modelo, cuja legitimidade foi esvaziada e provocou a busca por definições materiais do Estado de Direito. Isso reflete diretamente na interpretação – bem como no próprio conteúdo e natureza/característica – dos direitos fundamentais. (GERVASONI; LEAL, 2013, p. 957).
As péssimas condições de trabalho e o apego excessivo ao modelo liberal-burguês
impulsionaram o surgimento de uma nova demanda, que veio a ser atendida pelos direitos de
2A expressão “geração” utilizada de forma inédita, no contexto apresentado, por Karel Vasak “não passa de uma
forma acadêmica de facilitar a reconstrução histórica da luta pela concretização dos direitos fundamentais” (CRUZ,
segunda geração: os direitos sociais, culturais, econômicos e coletivos3. A sua concretização
exigia algo além do que a formalidade, vez que era necessária a concretude substancial da
igualdade (SARLET, 2010, p. 47-48).
Pode-se dizer que as mudanças ideológicas do final do século XX, a massificação das
relações de consumo, a questão ambiental e o desenvolvimento tecnológico-científico
incrementaram um conteúdo complexo e até então distinto nessa novel sociedade. Mais uma
vez, vicissitudes levaram ao surgimento de novos direitos.
Impende salientar, nessa fase, os direitos de terceira geração. A preocupação se
deslocou do ser humano em si ou de determinada coletividade para a relação do homem com o
contexto coletivo e com o meio ambiente. Surgem os direitos de solidariedade ou fraternidade
e a proteção dos direitos transindividuais. Karel Vasak ainda cita o direito à paz como integrante
dessa dimensão (MEDEIROS, 2004, p. 74), embora haja divergência no tocante a sua
classificação.
Em relação aos direitos de quarta geração, há uma nítida divergência entre o tipo de
bem jurídico e interesses tutelados por essa dimensão, acarretando, de acordo com a concepção
adotada, na categorização de tipos de direitos distintos.
Para Bobbio (2004, p. 9) os direitos de quarta geração surgiram com os avanços
tecnológicos no campo da engenharia genética, suscitando uma série de conflitos éticos, os quais “apresentam novas exigências que só poderiam chamar-se de direitos de quarta geração, referentes aos efeitos cada vez mais traumáticos da pesquisa biológica, que permitirá manipulações do patrimônio genético de cada indivíduo”.
Em sentido diverso, Bonavides (2004, p. 571) afirma que “a globalização política na esfera da normatividade jurídica introduz os direitos de quarta geração, que aliás, correspondem
à derradeira fase de institucionalização do Estado Social”. O constitucionalista continua
classificando como de quarta dimensão o direito à democracia direta, à informação e ao
pluralismo.
Ademais, o acirramento progressivo do ódio entre culturas diversas, a crescente
desconfiança entre nações e a nova movimentação bélica no mundo catalisados pós-atentados
terroristas guiaram o constitucionalista Bonavides (2010, p. 593) a uma reflexão sobre a
3“Os direitos fundamentais de primeira dimensão que restavam assegurados nas Constituições liberais já não eram
suficientes para suprir estas carências humanas, sendo necessário o reconhecimento de novos direitos. Seriam eles os direitos fundamentais de segunda dimensão, os direitos fundamentais sociais, que visam tanto diminuir a pobreza e as desigualdades socioeconômicas, quanto a ratificar e a garantir os direitos fundamentais de primeira
dimensão” (BOLESINA; LEAL, 2013, p. 15-16).
necessidade de uma quinta dimensão de direitos fundamentais, detentores de uma alta carga
axiológica de universalização em seu espírito, constituída pelo direito à paz da humanidade.
Para melhor exemplificar sobre esta respeitável teoria, entende-se que o ponto
nevrálgico foram os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, ao World Trade Center e
à sede do Pentágono, nos Estados Unidos da América, uma vez que impulsionaram diversas
mudanças no panorama mundial, refletindo no plano político, econômico, ideológico, bélico e,
dentre outros, jurídico.
Diferentemente do ensinado por Karel Vasak, que capitulava a paz como direito de
terceira geração, Bonavides elege a paz como uma categoria autônoma, no intuito de lhe
conferir maior relevância, qualificando-a como um supremo direito da humanidade e a
relacionando com a democracia direta.
Apresentados brevemente as cinco dimensões de direitos fundamentais, no tópico
subsequente serão indagadas se as possíveis mudanças sociais requerem um novo ciclo de
direitos.
1.2 NOVOS ANSEIOS APÓS A REDEMOCRATIZAÇÃO DO PAÍS
Como foi dito, no decorrer da história do homem, ao menos na cultura jurídica
ocidental, registra-se a evolução dos direitos fundamentais em dimensões ou gerações de acordo
com o surgimento paulatino de necessidades, de forma que cada dimensão se revela suficiente
e eficaz apenas por um determinado período, sendo necessário ser complementado por outras
novas categorias de direitos4.
Ao transpor essa linha de raciocínio para a realidade jurídico brasileira, observa-se que
a Constituição Cidadã de 1988 foi concebida como uma Lei Fundamental imprescindível para
a ruptura do regime de exceção outrora vigente, este manifestado pela notória restrição de
direitos e garantias fundamentais, bem como pela prevalência e ingerência de um Poder
Executivo autoritário e antidemocrático em detrimento dos outros Poderes e dos cidadãos
(PIOVESAN, 2015, p. 89-90).
4Não há disputa, supressão e nem hierarquia entre as dimensões, mas sim uma relação de complementariedade.
“Apesar da classificação dos direitos humanos em gerações, conforme explicitado acima, vigora nos dias atuais o
princípio da indivisibilidade, o qual sustenta que não há hierarquia nem prioridade entre elas. Uma geração não pode efetivar-se sem a outra. De que adianta ter liberdade (direitos individuais – 1ª geração) sem ter saúde ou acesso à educação (direitos sociais – 2ª geração) ou um meio ambiente sadio (direito coletivo – 3ª geração)? Seria possível usufruir essa liberdade? Parece claro que não se pode realmente considerar o indivíduo isolado do mundo,
“A Constituição de 1988 é o símbolo maior de uma história de sucesso: a transição de um Estado autoritário, intolerante e muitas vezes violento para um Estado democrático de
direito” (BARROSO, 2015, p. 492).
O regime de exceção iniciado em 1964 findou-se definitivamente, na ordem jurídica,
com a promulgação da Constituição Republicana, onde foram consagradas todas as cinco
dimensões ou gerações de direitos fundamentais, inclusive com referência explícita à defesa da
paz e solução pacífica dos conflitos, os quais, para Bonavides (2010, p. 593), são direitos
fundamentais de quinta dimensão.
Inaugurada essa nova fase de redemocratização do país, criou-se uma nova realidade
no panorama jurídico pátrio. A recém Constituição trouxe em seu bojo novos institutos e antigos
conhecidos restaurados ou ainda repaginados, mas que presentes nesse momento para atender
aos pleitos e reclamos sociais de uma população carente de direitos e garantias mínimos, tanto
que combatessem invasões desarrazoadas do poder público nos direitos civis como também de
promoções que assegurassem a efetividade de suas implementações.
Passados mais de duas décadas da sua existência, já é possível afirmar que houve um
avanço significativo no amadurecimento das instituições públicas5 e na promoção de direitos e
garantias individuais. Tanto que, não raro, um dos temas trazidos para os debates jurídicos é
justamente a insegurança jurídica ocasionada pelo demasiado apego, sob a justificativa de
promover direitos e garantias fundamentais, de ponderações principiológicas6 e/ou durante as
implementações de ações afirmativas (política de cotas, redução da maioridade penal, ativismo
judicial, políticas públicas sobre inserção do homossexualismo na rede de ensino escolar etc.).
Malgrado tantos avanços na seara dos direitos fundamentais das cincos dimensões
tratadas, observa-se, na realidade brasileira em específico, um problema real, evidente e,
5Fala-se em amadurecimento das instituições públicas porque, mesmo em situações de crise, as soluções são procuradas dentro da legislação vigente, evitando alternativas que ensejem em promessas de soluções mágicas que
contrariem as normas constitucionais e legais. Luiz Roberto Barroso (2015, p. 492) assegura que “a Constituição
assegurou ao país duas décadas de estabilidade institucional. E não foram tempos banais. Ao longo desse período, diversos episódios deflagraram crises que, em outros tempos, dificilmente teriam deixado de levar à ruptura institucional. O mais grave deles terá sido a destituição, por impeachment, do primeiro presidente eleito após a ditadura militar, sob acusações de corrupção. Mas houve outros, que trouxeram dramáticos abalos ao Poder Legislativo, como o escândalo envolvendo a elaboração do Orçamento, a violação de sigilo do painel eletrônico
de votação e o episódio que ficou conhecido como ‘mensalão’. Mesmo nessas conjunturas, jamais se cogitou de
qualquer solução que não fosse o respeito à legalidade constitucional. Não há como deixar de celebrar o
amadurecimento institucional brasileiro”.
6Barcellos (2005, p. 185) estabelece uma relação inversamente proporcional entre princípios e segurança jurídica,
ao afirmar que “quanto mais princípios existirem, maior será o grau de flexibilidade e sua capacidade de acomodar e solucionar situações imprevistas. No mesmo passo, porém, também crescerão a insegurança, em decorrência da imprevisibilidade das soluções aventadas, e a falta de uniformidade de tais soluções, com prejuízos evidentes para
a isonomia”.
algumas vezes, aparentemente intransponível, que diz respeito à ineficácia dos mecanismos de
combate a corrupção, que atualmente é considerado um dos assuntos mais discutidos
politicamente no Brasil.
Findo o regime militar, esperava-se que o amadurecimento das instituições públicas e
o restabelecimento da ordem constitucional iria ser acompanhado da redução, em concreto, das
situações envolvendo infrações ligadas à corrupção ou, ao menos, da efetividade de punição
dos corruptos e corruptores.
Os escândalos, quase que diários, de novos casos de corrupção envolvendo valores
estratosféricos – as cifras divulgadas nos noticiários saltaram de milhões para bilhões de reais
em desvio de contratos para pagamento a agentes públicos – somados à dificuldade no combate
efetivo a essa modalidade de ilícito (seja na esfera administrativa, cível ou penal) estão
incrementando um sentimento de revolta na população brasileira, inclusive com a eclosão cada
vez mais frequente de manifestações nas ruas pela sociedade civil.
Nesse sentido, o momento atual conduz inexoravelmente à pretensão de medidas
eficazes do resguardo do patrimônio público, de tal modo que leva a reflexão sobre a possível
necessidade de um novo ciclo de direitos fundamentais, ou seja, se não é chegado o momento
de uma nova dimensão ou geração de direitos fundamentais aptos para atender as atuais
demandas.
É nessa conjectura que emerge a discussão do direito a uma administração proba como
direito fundamental.
2 A ADMINSTRAÇÃO PROBA COMO DIREITO FUNDAMENTAL
2.1 BREVES APONTAMENTOS ACERCA DOS ANTECEDENTES HISTÓRICOS
A discussão da classificação do direito à administração proba como uma manifestação
dos direitos fundamentais do homem, em caráter universal, inicialmente requer a remissão sobre
seus precedentes históricos, notadamente aquele que veio a ser o grande marco histórico dos
direitos fundamentais do homem7.
7A análise minuciosa dos precedentes históricos mais primitivos sobre corrupção foge aos objetivos deste trabalho,
Os chamados direitos de primeira dimensão surgiram com o desmantelamento do
regime absolutista, normalmente referenciado pela doutrina com a Declaração dos Direitos do
Homem e do Cidadão de 1789, proclamado durante a Revolução Francesa. Embora seja
utilizado como marco histórico de consagração dos direitos de primeira geração, o seu
preâmbulo também havia exposição da corrupção como expressão da violação dos direitos do
homem8.
Não é só. O art. 12 da declaração versa que a “garantia dos direitos do homem e do
cidadão necessita de uma força pública. Esta força é, pois, instituída para fruição por todos, e não para utilidade particular daqueles a quem é confiada”. Portanto, a preocupação em se distinguir a coisa pública dos interesses particulares dos governantes não é acontecimento
recente, estando presente expressamente na declaração (CASTRO, 2007, p.251).
Prosseguindo, explicita-se que o art. 15 do documento histórico estabelecia que “a
sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pela sua administração”. Neste
dispositivo, observa-se nitidamente a conotação do princípio da transparência da administração
pública, bem como a necessidade da prestação de contas do gestor para apreciação de sua
regularidade.
Na etimologia da palavra, corrupção provém da expressão latina corruptio, que, por
sua vez, deriva da junção dos vocábulos cum e rumpo (romper). Assim, interpreta-se literalmente como romper totalmente, ou seja, “ruptura das estruturas, de quebra daquilo que constitui o fundamento de algo” (CALIXTO, 2010, p. 17).
Essa mesma preocupação estava presente no Brasil desde a primeira Constituição
Republicana de 1981, onde previa em seu art. 54, item 6º, dentre as situações tipificadas como
crimes de responsabilidade cometidos pelo Presidente, a probidade da administração.
Atualmente, o art. 85 da Constituição Federal de 1988 traz um rol de infrações de
responsabilidade cometidos pelo Presidente da República, que pode gerar a abertura do
1) do referencial linguístico Aristotélico; 2) do império romano; 3) da idade média; e 4) do pensamento político moderno (FILGUEIRAS, 2008, p. 29-81).
8 Os representantes do povo francês, reunidos em Assembleia Nacional, tendo em vista que a ignorância, o esquecimento ou o desprezo dos direitos do homem são as únicas causas dos males públicos e da corrupção dos Governos, resolveram declarar solenemente os direitos naturais, inalienáveis e sagrados do homem, a fim de que esta declaração, sempre presente em todos os membros do corpo social, lhes lembre permanentemente seus direitos e seus deveres; a fim de que os atos do Poder Legislativo e do Poder Executivo, podendo ser a qualquer momento comparados com a finalidade de toda a instituição política, sejam por isso mais respeitados; a fim de que as reivindicações dos cidadãos, doravante fundadas em princípios simples e incontestáveis, se dirijam sempre à
conservação da Constituição e à felicidade geral. Disponível em:
< http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores-%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da- Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/declaracao-de-direitos-do-homem-e-do-cidadao-1789.html>. Acesso em: consulta realizada no dia 10 de agosto de 2015.
processo político-administrativo de impeachment, dentre as causas motivadoras há os atos que
atentem contra a probidade administrativa9 (SILVA, 2014, p. 556-557).
Regulamentado o parágrafo único do referido disposto constitucional, há a Lei n.
1.079/1950, recepcionada em grande parte pela atual Constituição. Esse diploma legal foi
alterado parcialmente pela Lei n. 10.028/2000, resultando na ampliação das hipóteses previstas
de infrações político-administrativas, especialmente no que concerne aos crimes contra a lei
orçamentária10.
A preocupação com a probidade administrativa no Brasil assume contornos
imensuráveis para a concretização dos direitos fundamentais tendo em vista que a malversação
do patrimônio público remonta a própria construção embrionária da sociedade brasileira, que
se manifesta com uma propensão para confusão entre a coisa pública e interesses privados,
gerando prejuízo para a coletividade (SOBRANE, 2010).
Os contatos iniciais com a população indígena autóctone, quando da chegada dos
portugueses em terreno brasileiro, no século XVI, vieram acompanhados de transações
desarrazoadas, fundadas na exploração severa dos recursos naturais do país pelo extrativismo
português em troca de objetos de valores insignificantes11 e, posteriormente, na utilização da
mão de obra forçada (FAUSTO, 1995). Ainda que tais fatores não possam ser qualificados
tecnicamente como atos de corrupção, já demonstravam a criação de um ambiente propício para
sua proliferação.
9Um dos assuntos bastante noticiados pela imprensa nacional nos dias atuais diz respeito à apreciação pelo Tribunal de Contas da União de supostas irregularidades nas contas de 2014 prestadas pela presidenta da
República, Dilma Rousseff, em razão das chamadas “pedaladas” fiscais. As “pedaladas” fiscais constituíram no atraso de repasse de recursos financeiros a bancos públicos e privados para pagamento de despesas do governo federal, a exemplo do Bolsa Família e de benefícios previdenciários, os quais foram pagos em dia aos beneficiários pelas instituições financeiras, aumentando a dívida da União e, concomitantemente, simulando um alívio
temporário no orçamento. Disponível em: <
http://oglobo.globo.com/brasil/tcu-da-30-dias-para-dilma-rousseff-explicar-irregularidades-nas-contas-de-2014-16468244>. Acesso em: 17 de junho de 2015.
10 O capítulo V, do Título I, primeira parte, da Lei n. 1.079/1950, traz os casos de crimes de responsabilidade
relacionados a atos que atentem contra a probidade na administração pública, sendo: 1 - omitir ou retardar dolosamente a publicação das leis e resoluções do Poder Legislativo ou dos atos do Poder Executivo; 2 - não prestar ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas relativas ao exercício anterior; 3 - não tornar efetiva a responsabilidade dos seus subordinados, quando manifesta em delitos funcionais ou na prática de atos contrários à Constituição; 4 - expedir ordens ou fazer requisição de forma contrária às disposições expressas da Constituição; 5 - infringir no provimento dos cargos públicos, as normas legais; 6 - Usar de violência ou ameaça contra funcionário público para coagi-lo a proceder ilegalmente, bem como utilizar-se de suborno ou de qualquer outra forma de corrupção para o mesmo fim; e 7 - proceder de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo.
11“Os índios forneciam a madeira e, em menor escala, farinha de mandioca, trocadas por peças de tecidos, facas,
Posteriormente, no decorrer da história, a Coroa Portuguesa notou que, para a
manutenção de sua preciosa colônia, era necessária uma política de estímulo de povoamento do
solo brasileiro através do envio de fidalgos portugueses, vez que, até então, não havia interesse
na transferência da corte.
Para catalisar esse processo, a Coroa delegou aos mencionados fidalgos a função de
povoar e organizar as primeiras instituições públicas da colônia. Acontece que, para
estimulá-los, a metrópole não realizava controle e vigilância adequados, conferindo certa liberdade
exacerbada aos enviados.
Assim lecionam Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves (2013, p. 45-46):
Especificamente em relação ao Brasil, a corrupção tem suas raízes entranhadas na própria colonização do País. O sistema colonial português foi erguido sobre os pilares de uma monarquia absolutista, fazendo que Monarca e administradores se mantivessem unidos por elos eminentemente pessoais e paternalistas, o que gerou a semente indesejada da ineficiência. Não bastasse isso, tinham por objetivo comum o lucro desenfreado e, como única ação, o desfalecimento das riquezas da colônia a si subjugada, sem qualquer comprometimento com ideais éticos, deveres funcionais ou interesses coletivos. Remonta a essa época a concepção de que a coisa pública é coisa de ninguém, e que a sua única utilidade é satisfazer aos interesses da classe que ascendeu ao poder.
Acrescenta-se que a grande distância entre a colônia e a metrópole portuguesa,
milhares de quilômetros que, à época, só poderiam ser vencidos em embarcações, também
dificultava eventuais fiscalizações.
Nesse diapasão, é nesse clima vulnerável que é verificada mais firmemente a presença
da corrupção, a qual foi se disseminando na medida em que as instituições públicas eram
ampliadas. Contudo, esclareça-se, desde logo, que não foi algo exclusivo do Brasil, porém tem
relação peculiar com o processo de construção histórico do país.
2.2 O DIREITO FUNDAMENTAL À ADMINISTRAÇÃO PROBA
Indubitavelmente, a presente realidade brasileira ergueu como prioridade, em suas
diversas manifestações de cidadania12 e em atos de órgãos institucionais13, o combate efetivo à
corrupção. Assim como ocorreu em épocas pretéritas, o modelo atual de direitos norteadores
de todo o ordenamento jurídico não se revela suficiente e apto para suprir as necessidades atuais.
A administração pública, direta e indireta, e de qualquer dos Poderes da República é
norteada por princípios próprios, alguns explícitos no art. 37 da Constituição Brasileira –
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – que servem à boa
administração, a uma administração proba, o que equivale a prestada com honestidade,
honradez, integridade de caráter e retidão (MEDAUAR, 2015, p. 152-153).
Em que pese os largos avanços efetuados até o momento14, tem-se vislumbrado que o
status desses princípios constitucionais relacionados à administração pública não está
conseguindo, de per si, cumprir a razão básica norteadora de sua concepção: reduzir a índices
toleráveis os atos que impliquem em dilapidação do erário e atentem contra a moralidade
administrativa.
O estágio hodierno do mundo, com destaque para a realidade brasileira, requer uma
elevação ainda superior da consagração constitucional de princípios jurídicos setoriais15, cuja
aplicação é destinada apenas a determinadas hipóteses.
É preciso mais. A roupagem constitucional de princípios relacionados à boa
administração foi relevante, todavia se tem demonstrado insuficiente. O próximo passo
12Nos últimos anos, aumentou consideravelmente, em quase todo o país, o número de passeatas populares e de
manifestações da sociedade civil organizada com pleitos que versam principalmente sobre o combate a corrupção. Disponível em: <http://infograficos.oglobo.globo.com/brasil/protestos-de-domingo.html>. Acessado em: 18 de agosto de 2015.
13As instituições públicas, como o Ministério Público Federal e Estaduais, a Polícia Federal e Civis, a Secretaria
Nacional de Justiça, os Tribunais de Contas etc. também incorporaram ao discurso institucional o combate à prática de atos que importem em corrupção. Os próprios endereços eletrônicos de muitos desses órgãos dispõem de espaços para campanhas publicitárias, promoção de cursos e palestras, proposição de medidas, divulgação de estatísticas atinentes a esta temática.
14Um desses avanços é muito bem retratado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 804), para quem “a
inclusão do princípio da moralidade administrativa na Constituição foi um reflexo da preocupação com a ética na Administração Pública e com o combate à corrupção e à impunidade no setor público. Até então, a improbidade administrativa constituía infração prevista e definida apenas para os agentes políticos. Para os demais, punia-se apenas o enriquecimento ilícito no exercício do cargo. Com a inserção do princípio da moralidade na Constituição, a exigência de moralidade estendeu-se a toda a Administração Pública, e a improbidade ganhou abrangência maior, porque passou a ser prevista e sancionada com rigor para todas as categorias de servidores públicos e a abranger
outras que não apenas o enriquecimento ilícito”.
15Barroso (2015, p. 360) ensina que “princípios setoriais ou especiais são aqueles que presidem um específico
conjunto de normas afetas a determinado tema, capítulo ou título da Constituição. Eles irradiam limitadamente,
evolutivo está voltado para a adoção um novo paradigma, que norteie todo o ordenamento
jurídico em suas diversas facetas.
A compreensão de um novo modelo que conduza o direito à administração proba para
a esfera dos direitos fundamentais do homem, como norma de concretização da dignidade da
pessoa humana16, servirá como vetor para toda a realidade, desde a interpretação das normas,
como o respectivo processo de elaboração, além da orientação para os agentes públicos e de
aplicações, inclusive, no domínio das relações privadas quando houver interesse público
relacionado à boa administração.
O constitucionalista SILVA (2014, p. 180), ao traçar os conceitos dos direitos
fundamentais do homem, ensina sobre os quais que:
além de referir-se a princípios que resumem a concepção de mundo e informam a ideologia política de cada ordenamento jurídico, é reservada para designar, no nível de direito positivo, aquelas prerrogativas e instituições que ele concretiza em garantias de uma convivência digna, livre e igual de todas as pessoas. No qualificativo fundamentais acha-se a indicação de que se trata de situações jurídicas sem as quais a pessoa humana não se realiza, não convive e, às vezes, nem mesmo sobrevive; fundamentais do homem no sentido de que a todos, por igual, devem ser não apenas reconhecidos, mas concreta e materialmente efetivados.
Realizadas tais considerações, suscita-se a indagação sobre a permissibilidade dessa
nova acepção no ordenamento jurídico pátrio. Esse suposto obstáculo sequer existe quando é
feita uma análise mais atenta dos direitos implícitos, do regime vigorante e dos princípios
adotados pela Constituição.
O caput do primeiro dispositivo da Constituição Federal de 1988, ao consagrar a
República como forma de governo, em contraposição ao regime monárquico, sobressalta a res
16Bolesina e Leal, (2013, p. 41), em sucintas palavras, salientam com destreza a relação entre direitos fundamentais
e a máxima da dignidade humana, expondo que “a maioria dos direitos fundamentais representa o respeito à dignidade da pessoa humana e o meio pelo qual ela será concretizada. Igualmente, tem-se ciência de que os direitos fundamentais, dada a sua importância singular para a dignidade humana, representam a máxima instância de direitos a serem tutelados e protegidos, sendo instituídos, por tal razão, em nível constitucional, com méritos de superconstitucionalidade, no sentido de serem tidos como os principais e nucleares direitos de um ordenamento
jurídico”.
publica, enaltecendo a importância da coletividade desde o início das normas constitucionais
básicas e pilares.
Seguindo adiante, observa-se que dos fundamentos da República Brasileira17, da
fixação da soberania popular18, dos objetivos a serem alcançados19 e dos princípios que regem
o país nas relações internacionais é possível extrair um conteúdo que se coaduna com o direito
do homem a uma administração proba, principalmente quando se evidencia que há uma “relação simbiótica entre corrupção e comprometimento dos direitos fundamentais dos indivíduos” (GARCIA; ALVES, 2013, p. 25).
Ratificando a ideia aqui exposta, menciona-se que a cláusula de abertura do art. 5º, §
2º, da Constituição de 1988, é claro ao prever a possibilidade da vigência de outros direitos e
garantias constitucionais, além dos expressos, que decorram do regime e dos princípios
adotados20 ou de tratados internacionais (PIOVESAN, 2015, p. 155).
Os tratados ou convenções internacionais relacionados à uma administração proba, em
que o Brasil é signatário e estão vigentes no país, são: 1) Convenção sobre o combate à
corrupção de funcionários públicos estrangeiros em transações comerciais21; 2) Convenção
interamericana contra a corrupção22; e 3) Convenção das Nações Unidas contra a corrupção23.
O enfrentamento à corrupção ultrapassa os limites territoriais do país, na medida em
que, no mundo globalizado, as infrações de colarinho branco e correlatos tendem também a se
17O art. 1º da Constituição traz como fundamentos da República do Brasil: I – soberania; II – cidadania; III –
dignidade da pessoa humana; IV – valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – pluralismo político.
18O parágrafo único do art. 1º da Constituição dispõe sobre a soberania popular, traçando que “todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
19Celso Bastos (1997, p. 159), ao examinar os objetivos fundamentais da República do Brasil, mencionados no
art. 3º da Lei Fundamental, diz que “a ideia de objetivos não pode ser confundida com a de fundamentos, muito
embora, algumas vezes, isto possa ocorrer. Os fundamentos são inerentes ao Estado, fazem parte de sua estrutura.
Quanto aos objetivos, estes consistem em algo exterior que deve ser perseguido”.
20Sarlet (2010, p. 78-79) explica que o significado e alcance do art. 5º, § 2º, da Constituição Federal, denota “que,
para “além do conceito formal de Constituição (e de direitos fundamentais), há um conceito material, no sentido de existirem direitos que, por seu conteúdo, por sua substância, pertencem ao corpo fundamental da Constituição de um Estado, mesmo não constando no catálogo. Neste contexto, importa salientar que o rol do art. 5º, apesar de analítico, não tem cunho taxativo. A regra, por outro lado, encontra semelhante formulação na Constituição portuguesa de 1976 (art. 16, nº 1), assim como nas Constituições da Argentina (art. 33), do Peru (art. 4º), da Guatemala (art. 44) e da Venezuela (art. 50), apenas para citar algumas das ordens constitucionais mais próximas
de nós”.
21Aprovada pelo Decreto Legislativo n. 125/2000 e promulgada pelo Decreto n. 3.678/2000, inserindo, por
intermédio da Lei n. 10.467/2002, os crimes previstos nos arts. 337-B, 337-C e 337-D no Código Penal, criminalizando a corrupção ativa nas transações comerciais internacionais e o tráfico de influência. Segundo Mônica Nicida Garcia (2007, p. 328-329), o aspecto inovador foi a responsabilização dos particulares, corruptores de funcionários públicos estrangeiros.
22Aprovada pelo Decreto Legislativo n. 152/2002 e promulgada pelo Decreto n. 4.410/2002.
internacionalizarem, atuando por meio de organizações criminosas internacionais, pela lavagem
de dinheiro em pulverizações de contas bancárias e investimentos no exterior, por delitos
financeiros etc.
A política de confronto preventivo e repressivo a esses ilícitos – infrações civis,
criminais, político-administrativas, administrativas e/ou de improbidade stricto sensu24 – que
atentem contra uma administração proba deve ocorrer de maneira integrada e coordenada pelos
Estados e em consonância com os acordos internacionais firmados. Bem assim assevera Ramos
(2002, p. 7):
A tutela de probidade administrativa não é mais um imperativo meramente nacional, mas sim internacional, baseada na análise de diplomas normativos internacionais, explicitando o fundamento atual dessa internacionalização do combate a práticas de corrupção, que é a implementação de direitos humanos.
Portanto, nota-se que o interesse do homem a uma administração proba pode e deve,
como de fato o é, ser tutelado pelo direito nos planos jurídicos nacional e internacional.
Ademais, o seu desrespeito enseja grave violação à normas basilares do Estado Democrático de
Direito e da própria concepção de República, primordialmente em um ordenamento jurídico em
que se encontra erguido em prol da dignidade da pessoa humana25.
Outro aspecto que merece destaque, manifesta-se no fato de que a violação ao direito
fundamental à administração proba enseja inevitavelmente no desrespeito ao valor axiológico
do princípio da dignidade da pessoa humana. E, não raro, a vinculação de danos entre esses
direitos fundamentais é também de causalidade objetiva, causa e efeito.
24Os ilícitos que atentem contra uma administração proba podem ser classificados nos seguintes: 1) violadores de
normas administrativas ou de normas político-administrativas; 2) violadores de normas penais; 3) violadores de normas civis; 4) violadores de normas da Lei n. 8.429/1992, definidores de atos de improbidade stricto sensu; e 5) violadores de convenções internacionais (GARCIA, 2007, p. 231).
25Alexy (1999, p. 61) ensina com maestria peculiar quando um determinado interesse do homem pode e dever ser
tutelado pelo direito, bem como quando esse interesse é tão fundamental ao ponto de ser elevado à categoria de
direito fundamental do homem. “”Deve tratar-se, em primeiro lugar, de interesses e carências que, em geral, podem e devem ser protegidos e fomentados pelo direito”. Em seguida, o autor exemplifica a necessidade do homem ao
amor, cujo interesse não é passível de ser compelido pelo direito. Continua afirmando que a “segunda condição é
que o interesse ou a carência seja tão fundamental que a necessidade de seu respeito, sua proteção ou seu fomento se deixe fundamentar pelo direito. A fundamentabilidade fundamenta, assim, a prioridade sobre todos os escalões do sistema jurídico, portanto, também perante o legislador. Um interesse ou uma carência é, nesse sentido, fundamental quando sua violação ou não-satisfação significa ou a morte ou sofrimento grave ou toca no núcleo
essencial da autonomia”.
Basta imaginar as situações em que o ilícito praticado contra a administração proba
ocasionar desvios de recursos públicos que seriam aplicados em setores da educação, saúde,
segurança pública etc. Mesmo se tratando de direitos sociais, a inexistência do mínimo
existencial destes irá, no caso aludido, ser um empecilho à efetivação da dignidade da pessoa
humana.
Expostos breves arrazoados sobre a necessidade e admissibilidade da classificação do
direito à administração proba como direito fundamental do homem, no ordenamento jurídico
pátrio, no tópico seguinte serão exploradas algumas consequências práticas dessa mudança de
paradigma.
3 REFLEXOS DA FORÇA NORMATIVA DO DIREITO FUNDAMENTAL DO HOMEM A UMA ADMINISTRAÇÃO PROBA
A compreensão da administração proba como um direito fundamental do homem
implicará inevitavelmente em uma intensa força propulsora que se irradiará por todo
ordenamento jurídico, não servindo de orientação somente para o intérprete da norma jurídica,
mas para toda atividade em que estiver envolvida interesses diretos ou indiretos da
administração pública.
Em uma realidade como a brasileira, é recorrente a carência de eficácia da norma jurídica pelos mais diversos motivos. Entrementes, o “intérprete constitucional deve ter compromisso com a efetividade da Constituição: entre interpretações alternativas e plausíveis, deverá prestigiar aquela que permita a vontade constitucional” (BARROSO, 2015, p. 341).
Esse assunto merece atenção especial, em se tratando de casos em que são discutidas
a violação aos postulados da administração proba, visto que é frequente a adoção nos Tribunais
de interpretações que desprestigiam o direito fundamental aqui defendido em prol de garantias
individuais dos seus supostos violadores, servindo, na prática como instrumento de impunidade
nos ilícitos de colarinho branco.
Mattos (2015, p. 17-18) expõe nitidamente o problema:
Nesse contexto, as garantias processuais são tão superestimadas que se esquece que o processo não é um fim em si mesmo, mormente quando milhares de ações criminais são fulminadas à espera do segundo reexame de mérito no Superior Tribunal de Justiça.
O magistrado Moro (2014, p. 1) realiza uma crítica construtiva à tendência
interpretativa do Poder Judiciário Brasileiro nos casos de corrupção, em contraposição aos
entendimentos normalmente firmados nos julgamentos de infrações comuns26, retratando que é “imprescindível também mudança de percepção dos juízes quanto aos males da corrupção. Se um terço do rigor contra os criminosos do tráfico de drogas fosse transferido para os processos de corrupção, haveria grande diferença”.
Explicita-se que a irradiação dos postulados do direito fundamental à administração
proba, além de nortear os gestores da administração, também serve de orientação a todos atores
da administração pública, direta e indireta, e de qualquer dos Poderes constituídos.
Por conseguinte, o Legislativo deve ficar atento às mudanças de paradigmas desde o
momento em que a administração proba passa a ser concebida como direito fundamental, seja
na sua atividade fiscalizadora do Executivo, seja na melhor readequação da legislação vigente
nesse novo modelo. A título de exemplo, mencionam-se a questão do julgamento das contas
orçamentárias, da impunidade advinda do foro por prerrogativa de função, dos exíguos prazos
prescricionais etc.
4 CONCLUSÃO
Decorridos três séculos da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, a
propagação frequente pela imprensa de novos escândalos de corrupção de servidores públicos
e agentes políticos, envolvidos em desvios de vultosos recursos financeiros, conduziram a
intensificação do movimento da sociedade civil e das próprias instituições públicas pela
promoção de medidas de combate efetivo à corrupção.
26 Interpretações díspares pelos Tribunais com manifestações excessivamente garantistas nas situações de
colarinho branco em contraposição a uma visão mais repressora nos delitos comuns. É inegável a insegurança
jurídica nas infrações que desrespeitam o princípio fundamental à uma administração prova. “He reiterado hasta
convertirlo em auténtico leitmotiv de estas consideraciones el carácter inequívocadamente axiológico de la seguridade jurídica. En sustento de esta tesis nuclear he intentando mostrarnque la seguridade jurídica no es um mero factum inmanente a cualquiersistema de Derecho, sino um valor del Derecho justo que adquierensu plena
dimensión operativa en el Estado de Derrecho” (LUÑO, 1994, p. 140).
É notório que o regime jurídico vigorante acerca da administração proba como
princípio constitucional setorial não se demonstra mais idôneo de satisfazer essa nova
necessidade, de tal modo que é imprescindível a reclassificação do direito à probidade
administrativa, elevando-o ao status de direito fundamental do homem, pois assim terá força
normativa suficiente para deflagrar toda sua eficácia no ordenamento jurídico.
A cláusula de abertura prevista no art. 5º, § 2º, da Constituição, os tratados e
convenções internacionais ratificados pelo país, a conjectura internacional e a busca pela
máxima concretização da dignidade da pessoa humana servem como fundamento para a
promoção da administração proba à direito fundamental do homem.
Essa nova concepção requer uma nova postura por todos, de modo a melhor garantir a
sua aplicabilidade efetiva, real no mundo concreto, vez que Bobbio (p. 32) bem adverte das
dificuldades de sua implementação:
descendo do plano ideal ao plano real, uma coisa é falar dos direitos do homem, direitos sempre novos e cada vez mais extensos, e justificá-los com argumentos convincentes; outra coisa é garantir-lhes uma proteção efetiva. Sobre isso, é oportuna ainda a seguinte consideração: à medida que as pretensões aumentam, a satisfação delas torna-se cada vez mais difícil (...) Poder-se-iam multiplicar os exemplos de contraste entre as declarações solenes e sua consecução, entre a grandiosidade das promessas e a miséria das realizações. Já que interpretei a amplitude que assumiu atualmente o debate sobre os direitos homem como um sinal de progresso moral da humanidade, não será inoportuno repetir que esse crescimento moral não se mensura pelas palavras, mas pelos fatos. De boas intenções, o inferno está cheio.
Assim, espera-se que a ascensão da administração proba à escala de direito
fundamental, seja como uma nova dimensão de direitos, seja como manifestação do direito da
coletividade de geração pretérita, possa orientar todos a sua efetividade para consagração da
dignidade da pessoa humana.
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