Universidade Federal Do Ceará Faculdade De Direito
JAIME RODRIGUES D ALENCAR
DESPESAS COM PESSOAL DO PODER EXECUTIVO NO ESTADO DO CEARÁ DE 2009 A 2013 À LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
JAIME RODRIGUES D ALENCAR
DESPESAS COM PESSOAL DO PODER EXECUTIVO NO ESTADO DO CEARÁ DE
2009 A 2013 À LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Monografia submetida à Coordenação do
Curso de Graduação em Direito da
Universidade Federal do Ceará, como requisito
parcial para obtenção do grau de bacharel em
Direito. Área de concentração: Direito
Financeiro
Orientador: Professor Dr. Carlos César Sousa
Cintra
FORTALEZA
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Setorial da Faculdade de Direito
D139d D’Alencar, Jaime Rodrigues.
Despesas com pessoal do poder executivo no estado do Ceará de 2009 a 2013 a luz da lei de responsabilidade fiscal / Jaime Rodrigues D’Alencar. – 2014.
53 f. : enc. ; 30 cm.
Monografia (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito, Curso de
Direito, Fortaleza, 2014.
Área de Concentração: Direito Financeiro. Orientação: Prof. Dr. Carlos César Sousa Cintra.
1. Direito financeiro - Ceará. 2. Despesa pública - Ceará. 3. Responsabilidade fiscal - Ceará. 4. Orçamento – Ceará. 5. Finanças públicas – Ceará. I. Cintra, Carlos César Sousa (orient.). II. Universidade Federal do Ceará – Graduação em Direito. III. Título.
JAIME RODRIGUES D ALENCAR
DESPESAS COM PESSOAL DO PODER EXECUTIVO NO ESTADO DO CEARÁ DE
2009 A 2013 À LUZ DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Monografia submetida à Coordenação do
Curso de Graduação em Direito da
Universidade Federal do Ceará, como requisito
parcial para a obtenção do grau de Bacharel
em Direito.
Área de concentração: Direito Financeiro.
Aprovada em __/__/____.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________________________
Professor Dr. Carlos César Sousa Cintra (Orientador)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
________________________________________________________
Professor Especialista Francisco de Araújo Macedo Filho
Universidade Federal do Ceará (UFC)
________________________________________________________
Mestrando Cristiano de Aguiar Portela Moita
Dedico este trabalho a minha família, Marta,
Jaime, Érica, Michel e Jennifer, por serem
parte e estarem presentes na minha vida, e
contribuído para tornar possíveis todos os
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço a Deus, todos os dias, por ter tornado cada vez mais
possível alcançar os meus objetivos pessoais e profissionais, materializando o sonho de um
menino que um dia sonhou em seguir carreira na área jurídica.
À minha família: minha mãe, minha inspiração, obrigado por me se ensinar os
valores do respeito e do amor ao próximo. Meu pai, meu herói, exemplo de ética, fé e
perseverança, obrigado por estar sempre presente. Érica, minha irmã carinhosa, pessoa que
sempre posso contar para qualquer necessidade. Meus irmãos menores Michel e Jennifer, tão
queridos e tão companheiros.
Ao meu orientador, prof. Carlos Cintra, pelo auxílio neste TCC, demonstrando
bastante zelo e participação ativa em todos os momentos necessários. Exemplo de pessoa e
excelente profissional.
Na Faculdade de Direito, tive o grande prazer de fazer grandes amigos em ambos
os turnos e em diversos semestres. Todos vocês colaboraram, de alguma forma, em tornar
melhores cada dia na faculdade. Agradeço, ainda, todo o corpo administrativo da F.D que
contribuiu com mais essa etapa, desde o Seu Moura até o prof. Cândido.
Dedico um agradecimento especial a grandes amigos que conquistei no mundo
jurídico e que espero carregar para o resto da minha vida pessoal e profissional: Isaac e
Yanne.
Agradeço também a todos meus antigos chefes e colegas de todos os estágios por
quais passei – MP-CE, TJ-CE e DPGE-CE, os quais sempre me trataram como aprendiz, com respeito e paciência.
A todos os meus verdadeiros amigos, desde os de infância aos dos tempos atuais,
tanto pelo compartilhamento de momentos de dores e angústias quanto os de felicidade e
alegria.
RESUMO
O presente estudo visa discutir as Despesas com Pessoal do Poder Executivo no Estado do
Ceará de 2009 a 2013 à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº. 101/2000), a fim de
verificar o real cumprimento dos limites legalmente impostos, matéria esta relacionada ao
Direito Financeiro. A priori, o tema exposto apresentou-se bastante relevante, posto que se
relaciona com o interesse coletivo quando aborda a relação entre os tributos arrecadados no
Brasil, de qual forma ocorrem as despesas que mantém a máquina pública em funcionamento,
e quais normas jurídicas fundamentam o financiamento estatal. Além do mais, é
imprescindível à discussão compreender como evitar que as despesas realizadas pelos entes
políticos superem as receitas provenientes dos tributos, de forma a comprometer o orçamento
público e causar um endividamento prejudicial para o Estado. Para tal pesquisa, partiu-se da
norma programática maior que preceitua um equilíbrio das finanças públicas, voltando-se
para um conceito de responsabilidade e planejamento no orçamento público. A Lei de
Responsabilidade Fiscal estabelece parâmetros de gastos a fim de que os entes políticos
possam manter o equilíbrio econômico-financeiro do orçamento público. Como é de fácil
dedução, as dimensões das finanças públicas do Estado Brasileiro são muito vastas para serem
discutidas em um trabalho de conclusão de curso. Assim sendo, nossa problemática será
intencionalmente delimitada a apenas um Estado-membro, o Estado do Ceará, de forma a
facilitar nossa pesquisa de campo. Com tal estudo, pretendemos contribuir para que o cidadão
comum possa, futuramente, fiscalizar as contas públicas, exercendo sua plena cidadania.
Palavras-chave: Direito Financeiro. Lei de Responsabilidade Fiscal. Gastos com Pessoal.
ABSTRACT
The present study aims to discuss the expenses of Executive Power in Ceará State from 2009
to 2013 in light of the Fiscal Responsibility Law (LC nº. 101/2000), in order to verify the
actual accomplishment of the legal limits, matter related to the Financial Law. The presented
theme itself quite relevant, as it relates to the collective interest when focus on the relationship
between taxes collected in Brazil, which way occurs the expenses that maintains the public
machine running, and which legal rules bases the state funding. Besides, it’s important to
understand how to avoid that expenses incurred by political entities exceed the revenues from
taxes, in order to compromise the government's budget and cause a damaging debt to the
state. For this research, we started with the largest programmatic rule that stipulates a balance
of public finances, turning to the concept of responsibility in public budgeting and planning.
The Fiscal Responsibility Act establishes parameters for spending so that the political entities
can maintain the economic and financial balance of the public budget. How easy deduction,
the dimensions of Brazilian public finances are too vast to be discussed in a work of
graduation. So, our problem is intentionally defined to only one Member State, the Ceará
State, in order to help our field research. With this study, we want to contribute to the
common citizen can, in future, inspect the public accounts, exercising their full citizenship.
LISTA DE TABELAS E GRÁFICOS
Tabela 01 - Limites das Despesas com Pessoal por Ente, Poder e Órgão público ... 32
Tabela 02 - Comparativo das Despesas com Pessoal no período anterior e posterior à vigência da LRF ... 33
Tabela 03 - Relatório de Gestão Fiscal no Ceará – Jan/2009 a Dez/2009 ... 41
Tabela 04 - Relatório de Gestão Fiscal no Ceará – Jan/2010 a Dez/2010 ... 42
Tabela 05 - Relatório de Gestão Fiscal no Ceará – Jan/2011 a Dez/2011 ... 43
Tabela 06 - Relatório de Gestão Fiscal no Ceará – Jan/2012 a Dez/2012 ... 44
Tabela 07 - Relatório de Gestão Fiscal no Ceará – Jan/2013 a Dez/2013 ... 45
Gráfico 01 - Distribuição dos gastos dos municípios antes da vigência da LRF ... 32
Gráfico 02 - Evolução Histórica das Despesas com Pessoal de 2009 a 2013 ... 46
Gráfico 03 - Evolução Histórica da Receita Corrente Líquida de 2009 a 2013 ... 46
Gráfico 04 - Evolução do Produto Interno Bruto do Estado do Ceará ... 47
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AL-CE Assembleia Legislativa do Estado do Ceará
BEA Budget Enforcement Act
CEF Caixa Econômica Federal
CGU Controladoria-Geral da União
CP Código Penal
CRFB Constituição da República Federativa do Brasil
DCP Despesa com Pessoal
EC Emenda Constitucional
FMI Fundo Monetário Internacional
FRA Fiscal Responsibulity Act
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IPECE Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará
LFR Lei de Responsabilidade Fiscal
LC Lei Complementar
PIB Produto Interno Bruto
RCL Receita Corrente Líquida
SEFAZ-CE Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará
SISTN Sistema de Coleta de Dados Contáveis
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCDF Tribunal de Contas do Distrito Federal
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 11
2 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR N.º 101, DE 4 DE MAIO DE 2000) ... 13
2.1 Considerações Gerais ... 13
2.2 Histórico ... 16
2.3 Princípios da Gestão Fiscal ... 20
2.3.1 Prevenção de Déficit Fiscal ... 20
2.3.2. Equilíbrio Fiscal ... 22
2.3.3. Preservação do Patrimônio ... 22
2.3.4. Transparência ... 23
2.4. Objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal ... 24
3 DESPESAS COM PESSOAL NA LEI COMPLEMENTAR 101/2000 ... 27
3.1 Definição ... 27
3.2 Finalidade ... 31
3.3 Controle da Despesa Total com Pessoal ... 34
3.4 Gastos dos Estados ... 37
4 COLETA E APRESENTAÇÃO DE DADOS NO ESTADO DO CEARÁ ... 39
4.1 Demonstrativo de Despesas com Pessoal de 2009 a 2013 do Poder Executivo ... 40
5 DISCUSSÃO E RESULTADOS À LUZ DA LEGISLAÇÃO FINANCEIRA ... 48
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 50
1 INTRODUÇÃO
Atualmente, o povo brasileiro, após mais de 20 anos da promulgação da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), conquistou uma maior
consciência política sobre seus direitos e seus deveres, buscando formas de acompanhar a
formação político-social do País, a saber: o exercício da cidadania, a proposição de projetos
de lei de iniciativa popular, o ingresso de ações populares por cidadãos, além de uma luta por
mais acesso transparente às contas públicas.
Assim sendo, o cidadão moderno, em regra, não mais se conforma em ser apenas
um sujeito passivo diante da realidade atual do País, manifestando seu interesse de participar
ativamente de mudanças estruturais que beneficiem a coletividade.
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar 101/2000), com base
no art. 169 da CRFB/88,1 tem como finalidade estabelecer normas para garantir a
responsabilidade fiscal das gestões públicas, além de outras providências.
Esta lei apresenta mecanismos para controle dos gastos públicos dos entes
federados brasileiros, além de buscar prevenir o comprometimento das receitas públicas
decorrente de um endividamento vultoso.
Para tanto, a referida lei complementar utiliza-se, dentre outros mecanismos, de
restrições orçamentárias para garantir a saúde financeira presente e futura dos estados e dos
municípios brasileiros, para que as receitas orçamentárias sejam realmente destinadas ao
interesse público, garantindo uma gestão eficiente de recursos.
Logo, caso não haja uma controle sobre o uso dos recursos públicos pelos nossos
governantes, poderá haver um preocupante comprometimento das finanças públicas, dos
investimentos, da criação de empregos, bem como do futuro econômico sustentável do País.
Conforme dados da Secretaria do Tesouro Nacional, o principal item de despesas
de todo o setor público brasileiro são os gastos com a folha de pagamento de pessoal. Coube,
então, ao legislador estabelecer limites globais para a realização de despesas com pessoal para
cada ente político, assim como limites máximos de custos para cada um dos 03 (três) Poderes
e para o Ministério Público.
Nosso interesse limitar-se-á às Despesas com Pessoal no âmbito do Poder
Executivo no Estado do Ceará de 2009 a 2013 à luz da LRF. Basicamente, buscar-se-á
compreender se a vigente lei representou ou não um benefício para a saúde fiscal do Estado
em um determinado momento histórico.
Feitas tais considerações, o presente trabalho apresenta uma estrutura
organizacional pautada em capítulos, desenvolvendo a temática por meio de pesquisa
bibliográfica e de coleta de dados no acervo público.
Nos capítulos I, II e III, buscou-se organizar todo o caminho percorrido pelo
pesquisador desde as razões que originaram a lei fiscal até a coleta das informações
imprescindíveis para a resolução da problemática ora discutida. Já no capítulo IV, a pesquisa
pautou-se por realizar uma crítica diante das Despesas com Pessoal cearenses de 2009 a 2013
à luz da LRF.
No capítulo I, buscar-se-á descrever o momento histórico em que foi inserida a
LRF, com especial enfoque na sua finalidade pública a médio e a longo prazo, bem como a
situação político e econômica do País à época.
No capítulo II, a temática do planejamento fiscal será delimitada para a seção de
despesas públicas com pessoal, compreendida como a principal despesa do poder público,
com atenção aos gastos do Poder Executivo Estadual, bem como as restrições a serem
impostas em caso de descumprimento.
Já no capítulo III, serão coletados, de forma pragmática, os dados, tabelas e
gráficos pertinentes ao problema apresentado, ou seja, as Despesas com Pessoal realizadas no
período supramencionado do Poder Executivo do Ceará.
Finalmente, no capítulo IV, será feita uma discussão crítica dos resultados fiscais
obtidos de acordo com os parâmetros fiscais legalmente fixados, realizando uma retrospectiva
sobre o histórico das finanças públicas no Brasil, para compreender o atual momento em que
estamos e ter bases para pensar no futuro econômico no Ceará e no Brasil.
Na oportunidade, compreendemos que o tema das Despesas Públicas é uma ótima
fonte de pesquisa para aprofundar o tema Finanças Pública, sendo este tópico constitucional,
em regra, deveras obscuro para o cidadão comum. No caso estudado, o Estado do Ceará
serviu como um modelo para que se discutissem os meios corretos para balizar os gastos
2 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000)
2.1 Considerações Gerais
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar nº 101/2000) foi
elaborada pelo Congresso Nacional, devido a uma previsão constitucional que estabelece que
normas gerais sobre finanças públicas seriam discutidas em sede de Lei Complementar,
amparadas no Capítulo II do Título VI da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988 (CRFB/88), conforme dispõe no art. 163.2
Sobre esta espécie normativa existente no processo legislativo brasileiro,
conforme art. 60, II, da CRFB/88, Silva (1982) assim dispõe:
“Leis Complementares da Constituição são leis integrativas de normas constitucionais de eficácia limitada, contendo princípio institutivo ou de criação de órgãos, e sujeitas a aprovação pela maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional.”3
A priori, a LRF surgiu enquanto meio legal que adota parâmetros burocráticos em
busca do fim público, fixando objetivos, metas e compromissos ao gestor público
legitimamente eleito para este se utilizar dos recursos econômicos do orçamento público.
Para Faccioni (2008), a LRF não é um fim em si mesmo, mas um meio para se
alcançar a contenção do déficit público, possibilitando recursos para as prioridades da nação,
com destaque para viabilização de uma verdadeira política de responsabilidade social.4
No artigo inicial da legislação fiscal, torna-se bastante clara a intenção do
legislador sobre o meio adequado para discutir a matéria do Direito Financeiro, de modo a
promover a responsabilidade na gestão fiscal, conforme a definição trazida no §1º do art. 1º.5
2CRFB/88: “
Art. 163. Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas.”
3
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, 2. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p.230.
4
FACCIONI, Victor José. A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Licitações e Contratos. Responsabilidade na gestão pública: os desafios dos municípios. – Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2008. 328 p. – (Série avaliação de políticas públicas; n. 2), p.125.
5
LRF: “Art. 1º. Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1ºA responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e
Tal medida adotada visou, principalmente, evitar que fossem feitas interpretações errôneas
sobre a finalidade da lei.
Destaque-se, ainda, que a referida legislação apresenta vigência nacional, ou seja,
suas normas obrigam os 04 (quatro) entes federativos da administração pública: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios.
Para que se atinja a responsabilidade sobre a coisa pública, é imprescindível que o
uso dos recursos públicos seja racional e planejado com o fito de garantir que a administração
pública atue em constante benefício à população. Responsabilidade fiscal será, então, o ato de
saber executar, na prática, os princípios do direito administrativo no orçamento público, como
a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade, a eficiência, dentre outros.6
Dentre os princípios supramencionados, destacamos o princípio da publicidade,
enquanto garantia da transparência da atuação fiscal dos agentes públicos. Para Carvalho
Filho (2012), o princípio da publicidade significa que:
“(...) os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem.”7
Partindo do princípio acima, torna-se possível concretizar o direito constitucional
de todo cidadão possuir, em regra, pleno acesso a toda informação pública ou privada que lhe
diga respeito, ou que interfira no meio em que vive, respeitadas a intimidade e a vida privada.8
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
§ 2º. As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.”
6
CRFB/88: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.”
7 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. -
25. ed. rev., ampl. e atual, até a Lei ns 12.587, de 3-1-2012. - São Paulo: Atlas, 2012, p.25.
8
CRFB/88: “Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;
[...]
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;
[...]
No que toca ao Direito Financeiro, é direito do cidadão fiscalizar a atuação dos
gestores públicos quanto ao planejamento e a execução do orçamento público, discutir acerca
da transparência nas despesas públicas, do crescente endividamento público, dos
investimentos em políticas públicas e da má utilização do bem público.
Em relação à transparência, podemos observar que o legislador, a partir da LC nº
131 de 27 de maio de 2009, viabilizou meios que permitissem à sociedade participar e acessar
informações pormenorizadas sobre a execução financeiro-orçamentária através de meios
eletrônicos.9 Ao cidadão é garantido, além do mais, participar da realização de audiências
públicas durante o processo de elaboração e discussão dos planos financeiros e orçamentários.
Outro ponto essencial da LC nº 131/2009 foi a concessão de legitimidade aos
cidadãos e a outras instituições em denunciar a existência de incongruências dos entes
políticos no cumprimento das normas da LC 101/2000.10 Ora, certamente, tais mudanças na
lei foram um grande avanço legislativo acerca da viabilização da responsabilidade na gestão
fiscal, posto que convidou o cidadão contribuinte para participar criticamente de todo o
processo orçamentário, o qual define as bases da economia nacional, do Produto Interno Bruto
(PIB), dos investimentos públicos em melhorias sociais, da geração de empregos e da geração
de renda para toda a sociedade brasileira.
Sobre a lei modificadora em questão, a Controladoria-Geral da União (CGU)
editou um Guia de implantação de Portal da Transparência, a fim de fornecer subsídios
concretos à aplicabilidade da norma, a saber:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando
especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
[...]
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).”
9
LC 131/2009: “Ementa: Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” D.O.U. DE 28/05/2009, P.2. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp131.htm> Acesso em 02 abr. 2014.
10
LC 131/2009: “Art. 2o A Lei Complementar no101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 48-A, 73-A, 73-B e 73-C:
[...]
“[...] A grande novidade trazida por ela foi a determinação de que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizassem, em meio eletrônico e tempo real, informações pormenorizadas sobre sua execução orçamentária e financeira.”11
Destacamos, por fim, um conjunto de objetivos gerais da LRF, a fim de alcançar
um maior controle sobre a atuação dos agentes públicos, a saber: o equilíbrio entre despesas e
receitas dos entes federativos, bem como a garantia de mais transparência no manejo do bem
público, e a progressiva redução do endividamento público interno e externo, com o foco em
“tornar a Federação Brasileira eficiente e moral, com reais perspectivas de servir a nação, nas próximas gerações”, segundo Rocha (2001).12
Para Greggianin (2008), a LRF integrou o instrumental dedicado ao planejamento,
orçamento e controle da administração pública, com procedimentos e parâmetros direcionados
às variáveis cruciais da gestão fiscal e orçamentária, destacando-se: receita, despesa,
resultado, dívida, operações de crédito e restos a pagar.13
Na busca da delimitação do objeto do tema, deve-se, inicialmente, realizar uma
pesquisa histórica sobre as razões que motivaram a aprovação do projeto da Lei de
Responsabilidade Fiscal, de modo que se evidencie o momento histórico que o Estado
brasileiro atravessava em meados dos anos 90 em relação às finanças públicas, objeto central
deste estudo.
Assim como merece um maior destaque uma pesquisa sobre a origem da principal
legislação fiscal atualmente vigente, será necessário também ao caso investigar os princípios
diretivos do Direito Financeiro da referida lei, o planejamento eficiente e programado do
orçamento público, bem como os efeitos sentidos pelos entes federativos.
Quanto à temática escolhida, cabe ainda analisar o atual posicionamento
doutrinário favorável e contrário aos preceitos estabelecidos na LRF.
2.2 Histórico
Muito se questiona acerca das razões históricas que levaram o País a adotar um
11
CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO – Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações
Estratégicas. Guia de Implantação de Portal da Transparência. 1ª Edição. Brasília. Abril/2013 Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/publicacoes/BrasilTransparente/Guia_PortalTransparencia.pdf > Acesso em: 04 abr. 2014, p.6.
12 ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.). Aspectos Relevantes da Lei de responsabilidade Fiscal. São Paulo:
Dialética, 2001, p.175. 13
posicionamento financeiro de maior austeridade em relação às contas públicas. Parte da
doutrina entende que este processo foi fruto de pressões externas causadas pela
internacionalização da economia, enquanto outros estudiosos compreendem que a LRF é fruto
de discussões internas com origem no Congresso Nacional.
A partir de meados do fim da Ditadura Militar e do início do movimento político
que redemocratizou o Brasil, observamos que a Constituição de 1988 passou a discutir com
maior vigor a questão das finanças públicas sob uma ótica focada na responsabilidade sobre o
bem público, conforme artigos 163 a 169 da CRFB/88.
No plano internacional, diversos países a partir dos anos 70, tanto desenvolvidos
quanto em desenvolvimento, passaram a adotar políticas públicas intervencionistas com o fito
de reduzir os déficits fiscais em ascensão, bem como os desequilíbrios que comprometiam a
saúde financeira do Estado.
Nos Estados Unidos, por meados dos anos 80, foram introduzidas alternativas
para equilibrar as contas do Estado através do Budget Enforcement Act (BEA). Dentre as
principais características deste modelo financeiro, destaca-se: 1) aplicação apenas no âmbito
Federal, garantindo autonomia para cada unidade federativa regular seu caso; 2) o Congresso
edita metas para o superávit, bem como metas de controle de gastos; e 3) o princípio “pay as
you go” que determina a compensação de gastos, ou seja, um aumento de gastos em um setor
público, por exemplo, deve ser compensado com a redução de despesas em outro setor.
Segundo Oliveira (2004), o Congresso norteamericano aprovou o BEA, parte do
Omnibus Budget Reconciliation Act de 1990, um pacote de medidas legislativas composto
por aumento de impostos, corte de despesas e novas regras orçamentárias, o qual visava gerar
US$ 500 bilhões de redução no déficit ao longo de 05 anos.14
Em 1994, a Nova Zelândia adotou o programa Fiscal Responsibility Act (FRA),
com uma abordagem diversa dos casos anteriorrmente pontuados, focando na transparência,
exigindo a publicação e a discriminação de relatórios fiscais periódicos. Para tanto, é
garantido ao Poder Executivo independência para elaborar o orçamento e realizar os gastos
que compreender necessários, respeitados os critérios e os limites estabelecidos pelo Poder
Legislativo.
Difere dos demais porque não estabelece metas fiscais, apresentando uma
linguagem mais clara e mais acessível tanto para os parlamentares quanto para o cidadão
14
OLIVEIRA, Wéder de. Lei de Responsabilidade Fiscal, Margem de Expansão e o Processo Legislativo
neozelandês.
Por fim, o Fundo Monetário Internacional (FMI) editou, em 1998, o Fiscal
Transparency, o Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, o qual estabelecia uma
série de princípios e diretrizes para nortear a gestão fiscal no setor público. Dentre tais
diretrizes, destacamos a busca pela transparência e pela divulgação dos atos fiscais ao público
em geral, o planejamento das políticas fiscais a serem adotadas e a devida prestação de contas
ao Poder Legislativo e à coletividade.
Este Código tem suas diretrizes direcionadas para o equilíbrio e a austeridade
fiscal, juntamente com a necessária divulgação do orçamento público presente, discriminando
toda informação financeira que garanta credibilidade ao Estado que o elabore, como receitas,
despesas e dívidas.
Não se pode negar que os exemplos internacionais exerceram, de alguma forma,
influência na mudança de paradigmas fiscais que o Brasil viria a atravessar. Além do exposto,
leva-se em consideração o momento político-econômico que o País encontrava-se na década
de 1970: um forte endividamento público, concentração de renda, inflação elevada, gastos
excessivos e falta de transparência.
Estes fatores despertaram um interesse coletivo na sociedade brasileira no uso
planejado e responsável dos recursos públicos, bem como mais transparência na
administração e elaboração do orçamento nacional.
Dentre outras medidas adotadas para reduzir o déficit fiscal que assombrava a
população, foi elaborada a LRF, tendo como base as experiências internacionais expostas
anteriormente.
Por outro lado, Afonso (2002) entende que o projeto de lei que originou a LRF é
criação “verde-amarela”, para atender às expectativas do povo brasileiro.15 Que as discussões acerca do tema iniciaram durante a deliberação e a votação da Emenda Constitucional nº
19/1998, em 05 de junho de 1998, mais conhecida como Reforma Administrativa.16 A
referida EC 19/98 prescreve o seguinte:
15 AFONSO, José Roberto Rodrigues. Responsabilidade fiscal: primeiros e próximos passos. In: LEITE, Antônio
e VELLOSO, João Paulo (Orgs.). O novo governo e os desafios do desenvolvimento. Rio de Janeiro: José Olympio Editora, 2002, p. 488-489.
16
BRASIL. Emenda Constitucional 19/1998. Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da
Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de
atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências. Disponível em:
“Art. 18. O projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da Constituição Federal será apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo máximo de cento e oitenta dias da promulgação desta Emenda”.
Portanto, a determinação para elaboração da proposta é bem anterior à crise
externa do País, à divulgação do Programa de Estabilidade Fiscal (em 28.10.1998) e mesmo
ao primeiro memorando técnico do FMI (em 13.11.1998). Assim, a LRF é fruto de gestação e
criação genuinamente brasileiras, e não foi idealizada ou imposta pelo FMI ou qualquer
organismo internacional, afirma Afonso (2002).17
É mister, ainda, neste movimento de regularização fiscal, abordar o papel
norteador da Exposição de Motivos Interministerial no 106/MOG/MF/MPAS em 13 de abril
de 1999, de autoria de PEDRO PARENTE (Ministro de Estado do Orçamento e Gestão),
PEDRO SAMPAIO MALAN (Ministro de Estado da Fazenda) e WALDECK ORNÉLAS
(Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social).18
A Exposição de Motivos Interministerial nº 106 submetida ao Chefe do Poder
Executivo tratava de Projeto de Lei Complementar que estabelece o regime de gestão fiscal
responsável, tendo como objetivo a drástica e veloz redução do déficit público e a
estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da
economia. O projeto de lei em questão ficou publicamente conhecido como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
Pode-se concluir que a LRF é fruto de diversos fatores, entre eles, alguns internos,
como a situação de insustentabilidade que atravessava o País naquela década, após anos de
farra fiscal; a convocação de uma sociedade saturada de tantos desmandos e tão necessitada
de políticas sociais básicas e do Congresso Nacional, presente na figura de alguns
parlamentares. Fatores externos também impulsionaram a implementação da LRF, como a
17 AFONSO, José Roberto Rodrigues. Responsabilidade Fiscal – Primeiros e Próximos Passos. Rio de
Janeiro: Banco Federativo/BNDES, 2002, 18p. p.2-3. Disponível em: <
http://ww1.psdb.org.br/assessoria_tecnica/documentos%5CArtigo%20do%20economista%20Jos%C3%A9%20R oberto%20Afonso%20sobre%20Responsabilidade%20Fiscal.pdf> Acesso em: 27 mar. 2014.
18
BRASIL. E.M Interministerial no 106/MOG/MF/MPAS. Projeto de Lei Complementar que estabelece o
regime de gestão fiscal responsável; dispõe sobre os princípios fundamentais e normas gerais das finanças públicas, conforme o art. 163 da Constituição; regula o art. 169 da Constituição e altera a Lei Complementar
no 64, de 18 de maio de 1990. Brasília, vol. 1, n. 1, maio 1999. Disponível em:
pressão dos organismos e credores internacionais que precisavam assegurar-se da capacidade
de pagamento da dívida contratada, conforme Lacerda (2005).19
2.3 Princípios da Gestão Fiscal
Os princípios da gestão fiscal representam as bases para este novo momento
responsável da administração pública no emprego dos recursos financeiros nacionais,
concretizados através da lei fiscal. Estes princípios têm o papel de auxiliar os entes
federativos a gerir racionalmente o orçamento público, tendo respaldo no princípio
administrativo da supremacia do interesse público. Há, ainda, de se observar que alguns dos
princípios fiscais encontram-se presentes no §1º do art. 1º da LRF.20
No plano jurídico, poder-se-iam eleger como princípios fundamentais da gestão
fiscal: prevenção de déficits, prudência fiscal, segurança, planejamento e transparência. Os
déficits fiscais, na visão clássica dos que se ocupam com o direito financeiro, têm sua inserção
no orçamento público, corporificando o conteúdo receita e despesa, de cuja junção resultam
os estudos e análises sobre o desempenho da gestão administrativa.21
2.3.1 Prevenção de Déficit Fiscal
Primeiramente, o papel do princípio da prevenção do déficit fiscal age na
limitação oportuna da realização dos gastos, tendo como parâmetro as receitas disponíveis.
Com tal entendimento, evita-se que o ente político ultrapasse a capacidade que o Estado
possui para honrar suas dívidas com seus credores, tendo como conseqüência imediata o
comprometimento das políticas públicas mínimas.
Para garantir a efetividade deste princípio, há o devido controle externo dos gastos
realizados pelos entes políticos através da fiscalização orçamentária pelo Poder Legislativo e
19 LACERDA, Carlos Malheiros. A Lei de Responsabilidade Fiscal: impactos e inovações nos mecanismos
de controle dos gastos públicos no município do Recife / Carlos Malheiros Lacerda. – Recife : O Autor, 2005. 228 folhas: il., tab., Graf., p.86.
20 LRF: “Art. 1o. Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.”
21
pelos Tribunais de Contas, a fim de determinar se o dispositivo legal está sendo cumprido da
forma devida, conforme dispositivos do art. 70 e ss. da CRFB/88.22
A garantia de solubilidade do Estado será atingida, portanto, mediante a
imposição de sanções financeiras, as quais serão analisadas posteriormente, somente aos entes
federativos que excederem as margens de segurança, ou seja, aqueles que realizem dívidas
que possam vir a comprometer a receita disponível. Assim, previne-se a ocorrência de um
dano orçamentário muito maior.
Nos dias atuais, presenciamos constantemente, no Brasil, que o endividamento
público desregrado e irresponsável compromete diretamente os cofres públicos e também
compromete indiretamente toda a população, visto que investimentos necessários como saúde,
transporte e educação são postergados por falta de receita para tal intento.
Com certa frequência, também presenciamos o enriquecimento ilícito de poucos
às custas dos recursos públicos e do brasileiro trabalhador. Não se pode negar que estes vícios
geram enormes prejuízos para toda a sociedade, na medida em que milhões de reais são
desviados diariamente de sua finalidade pública.
Este mecanismo preventivo busca evitar que ocorra o desequilíbrio orçamentário,
ou seja, quando os gastos públicos superam as receitas públicas, causando sérios danos à
saúde financeira do ente federativo. Com tal princípio, busca-se evitar que gastos
desnecessários sejam realizados, assim como restabelecer a moralidade deste País.
2.3.2. Equilíbrio Fiscal
22
CRFB/88: “Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
O princípio do equilíbrio fiscal tem como finalidade principal o desenvolvimento
econômico do País, corrigindo os entraves que causam o desequilíbrio fiscal no País e que
impedem o devido crescimento econômico e social. Para tanto, é imprescindível que haja um
planejamento para racionalizar a atuação estatal.
Podemos observar a aplicabilidade deste princípio em diversos dispositivos da
LRF, como: equilíbrio entre receitas e despesas e metas de superávit primário (art. 4º, I, a);
regras pertinentes a renúncias de receitas (art. 14, I), a aumento de despesas (arts. 16 e 17) e
aos sistemas previdenciários dos entes da Federação (art. 69).23
Cabe-lhes, portanto, a tarefa de limitar gastos, manter o equilíbrio nas contas
públicas e atuar na prevenção de déficits, de maneira a estabelecer a compatibilização entre as
receitas e a satisfação das demandas sociais. Minimizar os efeitos da dívida estatal com
medidas saneadoras, atuando na prevenção de riscos fiscais, efetivando as devidas correções,
a fim de cumprir as metas perseguidas pelo interesse público, especialmente de resultados
entre os recursos financeiros disponíveis e os gastos do setor público, segundo Nascimento
(2012).24
2.3.3. Preservação do Patrimônio
Basicamente, o princípio da preservação do patrimônio propicia ao ente federativo
uma margem de segurança em caso de eventos imprevisíveis, como crises externas na
economia ou em moeda estrangeira, por exemplo. Tal conceito parte da premissa que uma
administração responsável e eficiente na gestão pública, em regra, representa condição
indissociável para o desenvolvimento econômico e social do País.
Para Boueri (2008), a manutenção e o aprimoramento da LRF é condição
indispensável para o progresso da gestão fiscal em nosso país, bem como para o atendimento,
de forma sustentável e responsável, das extensas demandas sociais existentes no Brasil.25
Para isto, a dívida deve conter-se dentro de limites toleráveis, de modo a suportar
os impactos de fatos negativos, com sua consequente absorção. O que se quer é que a dívida
guarde compatibilidade com a receita tributária efetiva e o patrimônio líquido. Dotar a política
23
DISTRITO FEDERAL (BRASIL). Tribunal de Contas (TCDF). Manual sobre a Lei de Responsabilidade
Fiscal. -- Brasília : 5ª ICE, 2007, p.7.
24 MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Org.). Comentários à Lei de
Responsabilidade Fiscal. 3 ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2012, p.44.
25
BOUERI, Rogério. A Lei de Responsabilidade Fiscal como coordenadora do desempenho fiscal dos
tributária de certa regularidade, com o monitoramento dos gastos continuados, nivelando-os
dentro do patamar adequado, bem assim estabelecendo mecanismos compensatórios em face
dos efeitos decorrentes de aumento duradouro dos gastos públicos, conforme Nascimento
(2012).26
2.3.4. Transparência
O princípio da transparência materializa-se no conceito de que documentos
financeiro-orçamentários e contábeis devem ser, em regra, elaborados e divulgados em uma
linguagem acessível e simples para toda a sociedade, bem como os atos administrativos
praticados na gestão do orçamento público. Desta forma, dispõe sobre os objetivos e as metas
almejadas pela política adotada pelo governo, assim como os resultados alcançados na
execução dos programas financeiros de cada ente político.
Em tese, tal posicionamento transparente garante-nos uma maior credibilidade
junto aos mercados externos e a países estrangeiros, contribuindo, além do mais, para
obtermos um feedback27 positivo sobre nossas ações na temática financeira.
O legislador, por intermédio da LRF, inovou ao estabelecer, além do consagrado
princípio da publicidade, o da transparência, ao inserir no Capítulo IX a Seção I, intitulada
“Da Transparência da Gestão Fiscal”. Esta distingue-se daquela, por exemplo, por exigir: o incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas, durante os processos de
elaboração e de discussão dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos (art. 48); o
franqueamento das contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo para consulta e
apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade (art. 49); a ampla divulgação da
apreciação das contas públicas (art. 56, § 3º) e a manutenção de sistema de custos, que
permita a avaliação e acompanhamento da gestão (art. 50, §3º).28
Nas palavras de Martins e Nascimento (2012), o princípio da transparência
informa que:
26 MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Org.). Comentários à Lei de
Responsabilidade Fiscal. 3 ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2012, p.45-46.
27
Definição fornecida pelo Dicionário Michaelis: [...] resposta. 3 retroinformação: comentários e informações
sobre algo que já foi feito com o objetivo de avaliação [...]. Disponível em:
<http://michaelis.uol.com.br/moderno/ingles/index.php?lingua=ingles-portugues&palavra=feedback>. Acesso em: 25 mar. 2014.
28
DISTRITO FEDERAL (BRASIL). Tribunal de Contas (TCDF). Manual sobre a Lei de Responsabilidade
“[...] a publicidade dos atos consubstancia o requisito da eficácia, com repercussão no princípio da moralidade, que deve informar as ações dos agentes públicos, em face da necessidade de torná-los de conhecimento universal, com vistas ao seu controle pela sociedade.”29
Para Nascimento e Debus (2002), a transparência será alcançada através do
conhecimento e da participação da sociedade, assim como na ampla publicidade que deve
cercar todos os atos e fatos ligados à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo
poder público.30
2.4. Objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal
Segundo definição fornecida pelo caput do art. 1º da LRF, o objetivo central da lei
é a responsabilidade na gestão fiscal. Quando falamos em responsabilidade fiscal, torna-se
indissociável levantar a questão do equilíbrio financeiro, através de uma administração
pública transparente no fiel cumprimento legislação fiscal, personalizadas na atuação
impessoal dos agentes públicos competentes para gerir a res pública.
Gomes (2001) entende que a principal finalidade da Lei é proibir os entes da
Federação de gastarem mais do que arrecadam, estabelecendo para tanto, limites e condições
para o endividamento público.31
O equilíbrio fiscal é o resultado almejado pela norma jurídica em questão. Para
tanto, será necessária a análise e projeção de um conjunto normas de proceder coerentes na
satisfação do interesse público, como: ações preventivas, correção de desvios, execução das
metas estabelecidas entre receitas e despesas, obediência aos limites de segurança para gastos.
Em termos práticos, o ente federativo deve ser capaz de gerir, com eficiência, o
aparelhamento estatal, administrando-o de modo que as despesas necessárias na execução
orçamentária não superem os recursos financeiros que entram pelos cofres do Estado.
29 MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Org.). Comentários à Lei de
Responsabilidade Fiscal. 3 ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2012, p.46. 30
NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Lei Complementar nº 101/2000 – Entendendo a Lei de
Responsabilidade Fiscal. [on-line]. Secretaria do Tesouro Nacional, abril de 2002. Disponível:
http://www.fazenda.gov.br/arquivos-economia-servicos/entendendo-a-lei-de-responsabilidade-fiscal [Acesso em 22 mar. 2014].
31
Assim, toda esta política estruturada em metas e em princípios busca a saúde
financeira da administração pública, a fim de que se evite a ocorrência ou até o alastramento
de um desequilíbrio orçamentário.
Para Giuberti (2006), a organização do Estado, e em particular o modo como os
recursos são alocados entre os responsáveis pelas decisões de gastos é um dos fatores que
influenciam os déficits públicos.32
Portanto, planejar não significa apenas organizar o modo como serão executadas
as despesas na busca do fim público, mas garantir que as verbas disponíveis sejam revertidas
para matérias realmente relevantes para o desenvolvimento humano e social, como a saúde, a
educação e a expectativa de vida.
Para Figueiredo (2001), o desequilíbrio fiscal experimentado pelos entes da
federação brasileira, tem raiz, também, nas deficiências do planejamento governamental,
consubstanciadas pelas más práticas orçamentárias. Elaboradas desprezando sua utilidade
como instrumento de controle, muitas vezes inexiste correlação com a realidade e serve
apenas para o cumprimento de exigência constitucional.33
Para ilustrar o pensamento exposto anteriormente, o Brasil, enquanto umas das
maiores potências econômicas mundiais, é um Estado bastante perdulário e concentrador de
riquezas, visto que muitas das riquezas arrecadadas no País não são devidamente empregadas
no desenvolvimento humano ou até mesmo desviadas de sua função social, ocupando a 85ª
posição no ranking do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) em 2012.34
Como o objetivo central da LRF é a responsabilidade na gestão do patrimônio
público, o legislador incluiu, na norma fiscal, uma série de medidas importantes para auxiliar
no cumprimento do fim em questão, como: restrições legais para o crescimento das despesas
realizadas, fixação de limites prudenciais para os gastos que envolvam pessoal nos 03 (três)
níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal.
No desenvolvimento de uma sociedade, são necessários constantes e contínuos
investimentos na prestação de serviços públicos de qualidade que atendam as demandas
sociais e na preservação do patrimônio público. Investimentos públicos demandam
planejamento criterioso e responsável conforme a legislação fiscal.
32 GIUBERTI, Ana Carolina. Lei de Responsabilidade fiscal: efeitos sobre o gasto com pessoal dos
municípios brasileiros. Disponível em: < http://www.anpec.org.br/encontro_2005.htm >. [Acesso em 10 mar. 2014] p.2.
33 FIGUEIREDO, Carlos Maurício C. Lei de Responsabilidade Fiscal: o resgate do planejamento governamental.
In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Org.). Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001. p.27.
34 Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Ranking IDH Global 2012. Disponível em:
Para nossa pesquisa, buscaremos focar nas despesas públicas com pessoal, visto
que representam, atualmente, o principal gasto realizado pela administração pública,
conforme será discutido no momento oportuno. Enquanto principal despesa do setor público,
estudaremos também como a legislação fiscal controla os limites para que não seja
comprometida a estabilidade econômica do orçamento nacional.
Uma noção básica de matemática permite-nos deduzir que quando um Estado
realiza despesas aquém dos seus recursos disponíveis, passa, consequentemente, a apresentar
um balanço financeiro negativo. Neste exemplo, a administração pública do Estado não mais
disporá da verba necessária para proporcionar à população o devido bem-estar na oferta de
serviços públicos básicos para fomentar seus direitos sociais.35
35
3 DESPESAS COM PESSOAL NA LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000
3.1 Definição
O tema “Das Despesas com Pessoal” está inserido no Capítulo IV da LRF entre os arts. 18 a 23, o qual dispõe sobre despesa pública. Para Bulos (2010), despesa pública é a
parte do orçamento que autoriza a execução de gastos para remunerar servidores, adquirir
bens, executar obras e empreendimentos. Designa, ainda, a aplicação lícita de certa quantia de
dinheiro, pela autoridade ou agente competente, em prol do bem público.36
Inicialmente, é preciso compreender o porquê de o legislador brasileiro ter dado
um maior enfoque, no art. 169 da CRFB/88, sobre despesas com pessoal e o porquê a
necessidade da previsão de limites para os gastos realizados pelos entes políticos.
Simples, os gastos com pessoal são um dos principais itens de despesas do setor
público no Brasil. No ano de 2007, a despesa com pessoal do setor público consolidado,
conforme a Secretaria do Tesouro Nacional, alcançou R$ 339 bilhões correspondentes a
13,1% do PIB. Ainda segundo a STN, as despesas com pessoal passaram de R$ 25,1 bilhões
em 1998 para R$ 71,5 bilhões em 2007, tendo crescido 184,6% nos municípios.37
Portanto, caso um dos entes federados venha a comprometer a maior parte de seu
orçamento público com o pessoal, causará o comprometimento das receitas restantes a serem
investidas em políticas públicas sociais, devido à escassez de recursos para programas de
saúde, de educação e de moradia, por exemplo.
Na verdade, casos de descontrole orçamentário e de má gestão financeira, no
Brasil, ocorreram com frequência em diversos estados e municípios brasileiros em uma época
anterior à LRF, necessitando, portanto, de um estudo aprofundado do Congresso Nacional
sobre suas causas e seus efeitos devastadores para a sociedade e para a administração pública.
A LRF, a fim de evitar interpretação que permitisse qualquer lacuna na lei,
prescreve claramente “despesa total com pessoal” como: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos,
funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da
aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e
36 BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional / Uadi Lammêgo Bulos. - 5 ed. rev. atual. de acordo com a Emenda Constitucional n. 64/2010. São Paulo : Saraiva, 2010, p.1464.
vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições
recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
As despesas realizadas com pessoal, em síntese, são todos os gastos realizados
pelos entes federativos com agentes públicos ativos, inativos e pensionistas em relação às
receitas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como qualquer dos Poderes
dos entes federativos relacionados.38
Contudo, estão excluídas da definição aquelas despesas destinadas às
indenizações trabalhistas, às originárias de sentenças judiciais e às referentes a exercícios
anteriores, vide art. 19, § 1º, I a IV, da LC 101/2000.
Segundo Carvalho Filho (2012), o Estado só se faz presente através das pessoas
físicas que em seu nome manifestam determinada vontade, e é por isso que essa manifestação
volitiva acaba por ser imputada ao próprio Estado. São todas essas pessoas físicas que
constituem os agentes públicos.39
A Lei nº. 8.429/92, a qual dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos
nos casos de enriquecimento ilícito, definiu agente público do seguinte modo:
“Art. 2º. Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo,
mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.”
Anteriormente à norma fiscal em discussão, o art. 169, caput, da Constituição de
1998 já havia determinado que os gastos que envolvam pessoal da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios respeitariam limites que seriam previstos em lei
complementar.
Ora, a Constituição tinha um objetivo muito simples e muito claro à época,
fornecer diretrizes e subsídios para nortear o equilíbrio das contas públicas, mediante
responsabilidade fiscal nas finanças.
A fim de auxiliar no controle fiscal das contas públicas, destacamos, ainda, o art.
21 da EC nº 19/1998, mais conhecida como Reforma Administrativa, que alterou o art. 169 da
CRFB/88 para sua atual redação.
38
É o montante correspondente ao somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços e de transferências correntes, deduzidos da contribuição de servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e das receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 da constituição.
39
Esta Emenda, no tocante ao direito financeiro, adotou paradigmas de maior
rigidez no controle da realização de despesas quando determinou que novos gastos com
pessoal obrigatoriamente necessitavam de prévia dotação orçamentária suficiente para as
projeções de custos e, em regra, autorização específica prévia na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
Assim, observamos um ponto nevrálgico no ordenamento jurídico brasileiro, a
norma constitucional que prevê a necessária autorização orçamentária para a realização de
novas despesas garante segurança jurídica e maior equilíbrio nas contas públicas ao limitar os
gastos desenfreados. Quando nos referimos à segurança jurídica40 no direito financeiro, é
necessário fazer expressa menção à proteção da confiança tanto do administrado quanto da
administração pública.
Para Carvalho Filho (2012), o que se pretende é que o cidadão não seja
surpreendido ou agravado pela mudança inesperada de comportamento da Administração,
sem o mínimo respeito às situações formadas e consolidadas no passado.41
Como consequência direta da emenda constitucional, garante-se que os
administradores públicos não mais podem realizar gastos que excedam as receitas disponíveis,
assim como gastos que não estejam previstos no orçamento anual, podendo vir a serem
responsabilizados nas esferas cível, fiscal, administrativa, eleitoral e penal, todas autônomas.
Eis aí um gigantesco avanço para toda a sociedade.
Visando manter o equilíbrio das contas públicas, estabelece a Lei que os efeitos
financeiros gerados deverão ser, necessariamente, compensados nos períodos seguintes ou
pelo aumento permanente de receita, mediante elevação de alíquotas, ampliação da base de
cálculo, majoração ou criação de tributos ou contribuição, ou pela diminuição permanente da
despesa.42
Há de se destacar que o legislador pátrio, na elaboração da legislação fiscal
vigente, ratificou o constitucional posicionamento responsável na gerência do bem público,
quando dispôs que a geração de despesa de ação governamental de qualquer tipo será
40
CARVALHO FILHO, Jose dos Santos. Manual de Direito Administrativo / Jose dos Santos Carvalho Filho. - 25. ed. rev., ampl. E atual, ate a Lei ns 12.587, de 3-1-2012. - Sao Paulo: Atlas, 2012, p.35-37.
41
CARVALHO FILHO, Jose dos Santos. Manual de Direito Administrativo / Jose dos Santos Carvalho Filho. - 25. ed. rev., ampl. E atual, ate a Lei ns 12.587, de 3-1-2012. - Sao Paulo: Atlas, 2012, p.37.
acompanhada de uma estimativa orçamentária e adequação com as receitas públicas
disponíveis.43
O descumprimento dos requisitos legais na geração da despesa ou na assunção de
obrigação, estes previstos nos arts. 16 e 17 da LRF, ocasionará a ocorrência de despesas não
autorizadas, irregulares e até lesivas ao patrimônio público, configurando, então crime contra
as finanças públicas com pena de reclusão de 01 (um) a 04 (quatro) anos, conforme art. 359-D
do Código Penal Brasileiro, aos gestores no mal uso da verba pública.
Logo, qualquer natureza de despesa, em regra, necessita cumprir uma série de
requisitos fiscais para que seja legalmente autorizada. Medidas estas garantem mais
transparência e segurança na atuação política e financeira do agente público quando fazem
referência ao princípio administrativo da indisponibilidade do bem público. Sobre o princípio
em tela, Carvalho Filho (2012) dispõe que:
“Os bens e interesses públicos não pertencem a Administração nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conservá-los e por eles velar em prol da coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses públicos.
[...]
O princípio parte, afinal, da premissa de que todos os cuidados exigidos para os bens e interesses públicos trazem benefícios para a própria coletividade.”44
Quando estudamos transparência nos gastos públicos, é imprescindível destacar o
papel do Poder Legislativo na edição da LC nº 131/2009, a qual acrescentou, dentre outros
fatores, mecanismos de transparência, em tempo real, no acesso público às informações
orçamentárias, como o art. 48-A à LC nº 101/2000, acerca das despesas públicas previstas no
orçamento.45
Enquanto nosso foco maior, as despesas públicas representam um pilar
considerável do orçamento nacional. Para que estas atuem ao encontro do interesse público, é
43 LRF: Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
44
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo / Jose dos Santos Carvalho Filho. - 25. ed. rev., ampl. E atual, ate a Lei ns 12.587, de 3-1-2012. Sao Paulo: Atlas, 2012, p.34.
45LC 131/2009: “Art. 2o. A Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 48-A, 73-A, 73-B e 73-C:
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no
inegável que quanto mais fácil e claro for o acesso do cidadão comum às finanças públicas,
maior será a eficiência da lei e maior será a punição aos administradores públicos corruptos.
O esclarecimento do cidadão contribuinte permite que ocorra uma fiscalização
mais criteriosa sobre a atuação das unidades gestoras do bem público, garantindo que os
recursos arrecadados não sejam indevidamente desviados. Logo, cumpre-se um dos preceitos
mais fundamentais do Direito Administrativo, a supremacia do interesse público sobre o
interesse particular.
As atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado para beneficio da
coletividade. Mesmo quando age em vista de algum interesse estatal imediato, o fim ultimo de
sua atuação deve ser voltado para o interesse publico. E se, como visto, não estiver presente
esse objetivo, a atuação estará inquinada de desvio de finalidade.46
3.2 Finalidade
No tocante à legislação fiscal, está bem claro que a finalidade do Capítulo IV,
Seção II, é limitar a realização dos gastos pelos entes federativos com a mão-de-obra, ou seja,
os agentes públicos em sentido amplo.
O cálculo tem como base comum os percentuais da Receita Corrente Líquida
(RCL), a qual corresponde ao somatório de todas as receitas correntes, apuradas mediante a
soma do mês de referência mais os 11 (onze) meses anteriores, excluídas as duplicidades.47
A despesa com pessoal tem uma tendência a crescer sempre, mesmo que não se
conceda nenhum aumento nem se faça qualquer alteração da legislação, pois há vantagens que
se incorporam automaticamente com o passar do tempo, em decorrência de progressão na
carreira, anuênios, etc. É o chamado crescimento vegetativo. Ora, antes da LRF, havia
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CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo / Jose dos Santos Carvalho Filho. - 25. ed. rev., ampl. E atual, ate a Lei ns 12.587, de 3-1-2012. - Sao Paulo: Atlas, 2012, p.32.
47 LRF: “Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município; [...]
IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntese outras receitas também correntes, deduzidos:
[...]
