JEANE APARECIDA ROMBI DE GODOY ROSIN
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E AS DINÂMICAS URBANAS E SOCIOAMBIENTAIS:
AVANÇOS E DESAFIOS DAS POLÍTICAS DE PROTEÇÃO E RECUPERAÇÃO AOS MANANCIAIS
São Paulo 2016
JEANE APARECIDA ROMBI DE GODOY ROSIN
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E AS DINÂMICAS URBANAS E SOCIOAMBIENTAIS:
AVANÇOS E DESAFIOS DAS POLÍTICAS DE PROTEÇÃO E RECUPERAÇÃO AOS MANANCIAIS
Tese apresentada ao Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito parcial para a obtenção do título de Doutora em Arquitetura e Urbanismo.
ORIENTADORA: Prof. Dra. Angélica Aparecida Tanus Benatti Alvim
São Paulo 2016
ESTE TRABALHO FOI FINANCIADO EM PARTE PELA CAPES
Autorizo a reprodução e divulgação total ou em partes deste trabalho, por qualquer meio convencional ou eletrônico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte. Assinatura:
E-mail: jeanerosin@terra.com.br
R821a Rosin, Jeane Aparecida Rombi de Godoy.
Áreas de Preservação Permanente e as Dinâmicas Urbanas e Socioambientais: Avanços e Desafios das Políticas de Proteção e Recuperação aos Mananciais / Jeane Aparecida Rombi de Godoy Rosin. – 2016.
432 f.: il. ; 30 cm.
Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) – Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2016.
Bibliografia: f. 391-432.
1. Espaços protegidos. 2. Legislações, Políticas públicas urbanas.
3. Assentamentos humanos. I. Título.
711.4098141
AGRADECIMENTOS
Como sempre aprendi desde criança, ao iniciar ou finalizar uma tarefa a manifestar meu sentimento de gratidão a DEUS, pelo dom da vida, pela sagrada presença divina em tudo que compreende o Universo em que vivemos, e pelo qual deveremos trabalhar,
para que um dia seja igual para todos!
Nesse momento, ao finalizar esse enorme desafio, certamente o mais fácil, sobretudo, o mais prazeroso de todo esse sonho, esse compromisso, esse projeto...
Porém, em razão de seu próprio contexto torna-se uma tarefa difícil, pois não há palavras e nem espaços suficientes para cumprir esta importante missão, de expressar a minha gratidão por todos aqueles que se fizeram presentes, contribuindo a seu modo e a seu tempo, conforme seus valores, conhecimentos e sentimentos...
A todos vocês, meus familiares, meus amigos, meus professores, companheiros de trabalho, de ideais... de sonhos e de lutas... Ah, essas quantas foram? Muitas!
E por sinal árduas, porém extremamente gratificantes!
Tenham a certeza de que tudo valeu a pena...
A certeza de que estarão sempre em meu coração, em meu coração por toda a eternidade.
Especialmente à Profª Drª Angélica Aparecida Tanus Benatti Alvim, a quem agradeço pela maravilhosa oportunidade de viver intensamente essa experiência inusitada, em especial por ter me apresentado com amor incomparável a questão dos mananciais, sempre sabendo colocá-la com sabedoria, de modo ímpar!
À Profª Drª Eunice Helena Abascal, em nome de quem agradeço a todos os professores e funcionários do Curso de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo, assim como a Profª Drª Rachel Coutinho Marques da Silva e Profª Drª Vólia Regina Costa Kato, a Profª Drª Lúcia Maria Machado Bógus e a Profª Drª Solange da Silva Telles pelas valiosas contribuições no exame de defesa.
A Universidade Presbiteriana Mackenzie e a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) por ter contribuído para o desenvolvimento desta tese.
A todos que direta ou indiretamente contribuíram para construção desta tese, Meus eternos agradecimentos!!!
Dedicatória
Aos anjos que DEUS colocou em minha vida, ...uma multidão!
“Sempre parece impossível até que seja feito.”
Nelson Mandela
RESUMO
Esta tese tem como objetivo contribuir para a discussão acerca das possibilidades de recuperação ambiental das Áreas de Preservação Permanente (APPs) inseridas em áreas de proteção e recuperação aos mananciais no âmbito das recentes legislações ambientais e urbanas que incidem sobre as cidades brasileiras. Nessas áreas, a expansão irregular e precária encontra-se em evidência em razão da vulnerabilidade e risco que tanto as populações residentes são submetidas quanto os mananciais de abastecimento público são proporcionalmente degradados. À luz dos aspectos técnicos e científicos que embasam a institucionalização das APPs foram analisadas as principais ações estatais voltadas à proteção e recuperação ambiental de áreas de proteção dos mananciais inseridos na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). O município de São Bernardo do Campo, em seu trecho situado na Área de Proteção e Recuperação da bacia hidrográfica da Billings (APRM-B), foi escolhido como estudo de caso por apresentar um conjunto de políticas públicas urbanas e habitacionais voltadas à recuperação dos assentamentos precários nessa região. A metodologia envolve pesquisa bibliográfica, documental, entrevistas com os atores-chave, pesquisa de campo e elaboração de mapas referentes ao período pesquisado. Os procedimentos metodológicos aplicados contribuíram para evidenciar que os processos de ocupação precária ocorrem numa proporção e velocidade acima da capacidade de atuação do poder público, seja pela alta complexidade das normas protetivas, por deficiência do aparelhamento governamental, por práticas administrativas burocratizadas, pela falta de planejamento financeiro e, principalmente, pela ausência de uma visão integrada entre políticas públicas e intervenções setoriais. A pesquisa tem como hipótese central que os instrumentos normativos vigentes em áreas de mananciais, em especial os decorrentes da lei de proteção e recuperação aos mananciais do Estado de São Paulo de 1997 e da lei específica da APRM-B de 2009, embora sejam estratégicos, não estão contribuindo para a sustentabilidade dos mananciais da RMSP em função da ausência de uma visão integrada das políticas públicas - urbanas e ambientais - e de intervenções que considerem a função ecossistêmica essencial das APPs, tendo em vista a manutenção, o equilíbrio e a sustentabilidade dos mananciais hídricos. A análise do estudo de caso por meio da evolução do processo de ocupação permitiu evidenciar as transformações dos percentuais de ocupação territorial ao longo de quatro décadas, confrontados pela ocupação das áreas de vegetação arbóreas, matas preservadas, os quais podem ser associados a ocupação periférica de assentamentos precários induzidos pela instalação de infraestrutura de grande porte. O estudo do processo de ocupação desse território, caracterizado por um modelo de urbanização desordenado e predatório – com suas dinâmicas socioambientais e econômicas, contribuiu para compreender toda a complexidade que envolve a implementação de políticas públicas, em especial as urbanas e ambientais dedicadas ao enfrentamento das demandas que afetam as áreas de proteção e recuperação aos mananciais, respondendo ao questionamento central da pesquisa. Por fim, o caso de São Bernardo do Campo é exemplar,
visto que as políticas públicas e intervenções urbanas implementadas nos assentamentos precários na última década, apesar dos importantes avanços, demonstram a persistência de quadros de precariedade socioambiental envolvendo a população residente e a degradação ambiental das APPs e, consequentemente, não contribuem para a promoção da sustentabilidade dos mananciais de abastecimento de água da principal metrópole do país.
Palavras-chave: Áreas de Preservação Permanente; Mananciais; Legislações; Políticas Públicas Urbanas e Ambientais; Assentamentos Humanos.
ABSTRACT
This thesis aims to contribute to the discussion about the possibilities of environmental recovery of Permanent preservation areas (PPAs) inserted into areas of the watershed protection and recovery within the framework of the recent environmental laws and urban areas that focus on the Brazilian cities. In these areas, uneven expansion and precarious is in evidence on grounds of vulnerability and risk that both resident populations are subjected as the wellsprings of public water supply are in proportion. In the light of technical and scientific aspects related to the institutionalization of the APPs were analyzed the main State actions aimed at environmental protection and recovery of watershed protection areas entered in the São Paulo metropolitan region (SPMR). The municipality of São Bernardo do Campo, in his piece in the Recovery and protection of the watershed of the Billings (APRM- B), was chosen as a case study, by presenting a set of public-housing and urban policies aimed at recovery of precarious settlements in this region. The methodology involves bibliographical research, documentary, interviews with key actors, field research and elaboration of maps for the period researched. The methodological procedures applied contributed to highlight the precarious occupation processes occur in a proportion and speed up the ability of performance of public authorities, whether by the high complexity of the protective rules, by Government rigging deficiency for burocratizadas administrative practices, lack of financial planning and, especially, the absence of an integrated view between public policies and sectoral interventions. The research has as central hypothesis that normative instruments in force in watershed areas, in particular those arising from the law of protection and recovery to watersheds in the State of São Paulo in 1997 and of the specific law of the APRM-B of 2009, although they are not strategic are contributing to the sustainability of the wellsprings of the MRSP on account of the absence of an integrated vision of public policy-environmental and urban-and interventions that they consider essential APPs ecosystem function in order to maintain the balance and sustainability of the watersheds. The analysis of the case study through the evolution of the process of highlighting the transformations allowed occupancy percentages of territorial occupation over four decades, faced by the occupation of the arboreal vegetation, forests preserved, which may be associated with peripheral occupation of precarious settlements induced by large infrastructure facility. The study of the process of occupation of that territory, characterized by a disorderly urbanization model and predatory – with its environmental and economic dynamics, contributed to understand all the complexity that involves the implementation of public policies, in particular the environmental and urban dedicated to confronting the demands that affect the areas of the watershed protection and recovery, responding to questioning the Search Center.Finally, the case of São Bernardo do Campo is exemplary, since public policy and urban interventions implemented in precarious settlements over the past decade, despite the important advances, demonstrate the persistence of social and environmental insecurity involving the resident population and environmental degradation of the APPs and, consequently, do not contribute to the promotion of sustainability of the water sources of water supply from the main metropolis of the country.
Keywords: Permanent preservation areas; Springs; Laws; Urban and environmental policy;
Human Settlements.
LISTA DE FIGURAS
Figura I.1 Planejamento da Pesquisa ... 53
Figura 1.1 Identificação da largura do leito de um rio e sua respectiva área de preservação permanente (APP) segundo o antigo Código Florestal (ACF) ... 69
Figura 1.2 Possibilidades de APP no entorno de reservatórios destinados à geração de energia elétrica ou abastecimento público ... 77
Figura 1.3 Esquema representativo de nascentes. ... 80
Figura 1.4 APP no entorno de nascentes e olhos d’água perenes ... 81
Figura 1.5 Definição de faixa vegetativa de zona ripária ... 90
Figura 1.6 Larguras ideais para as funções da zona ripária. ... 91
Figura 1.7 Sub zonas da zona ripária ... 92
Figura 1.8 Ilustração de um corte transversal de uma planície de inundação... 93
Figura 1.9 Critério para determinação da largura das faixas ciliares ... 94
Figura 1.10 Esquema dos tipos de leitos fluviais ... 96
Figura 1.11 Modelo de uma seção transversal de uma planície fluvial ... 97
Figura 1.12 Principais elementos fluviais encontrados no sistema de várzea... 98
Figura 1.13 Esquema de uma lagoa de retenção ... 103
Figura 1.14 Representação de diques laterais artificiais ... 103
Figura 1.15 As indicações morfológicas do rio determinam a formação das condições de vida ... 106
Figura 1.16 Uma situação natural em potencial.... ... 108
Figura 1.17 Propostas para a transformação de perfil regularizado em perfil natural de córregos ... 109
Figura 1.18 Princípios para a formação de córregos ... 110
Figura 1.19 Representação dos meandros ... 111
Figura 1.20 Representação esquemática da evolução de rio retificado em rio renaturalizado através da retirada das construções das margens,
promovendo a modificação natural do leito do rio. ... 112
Figura 1.21 Representação esquemática da evolução retificada em rio renaturalizado através da retirada das construções das margens promovendo a modificação natural do leito do rio... 113
Figura 1.22 Plantação de mata ciliar em reiachos e córregos ... 114
Figura 1.23 Leito regular e leito maior hidrológico de um rio. ... 117
Figura 1.24 Interligação de planos territoriais na Alemanha. ... 126
Figura 2.1 Perfil das Ocupações ... 139
Figura 2.2 Núcleo Sítio Bom Jesus SBC (Cenário-2008) ... 141
Figura 2.3 Núcleo Sítio Bom Jesus SBC (Cenário-2008) ... 141
Figura 2.4 Distribuição por continente dos desastres naturais ocorridos no globo (1900-2006). ... 150
Figura 2.5 Distribuição dos desastres naturais no Brasil (1900-2006) ... 151
Figura 2.6 Tipos de desastres naturais que ocorrem no Brasil (1900-2006). ... 154
Figura 2.7 Características dos leitos do rio ... 156
Figura 2.8 Impacto devido à urbanização ... 157
Figura 2.9 Número de mortes por deslizamentos no Brasil... 158
Figura 2.10 Interações biota-solo-água ... 160
Figura 2.11 Sítio Bom Jesus - Situação das moradias nas margens do córrego ... 167
Figura 2.12 Jardim Esperança - Vista do trecho do setor próximo à estrada da cama patente ... 167
Figura 3.1 Viaduto Grota Funda/1867 ... 203
Figura 3.2 São Paulo Alto da Serra/ 1870 ... 203
Figura 3.3 Obras na Raiz da Serra/1860 ... 204
Figura 3.4 Construção da Ferrovia-Serra de Paranapiacaba/1860 ... 204
Figura 3.5 A estação de Paranapiacaba, aberta com o nome Alto da Serra em
1867... 204
Figura 3.6 Mapa do trajeto da estrada de ferro Santos/ Jundiaí... 204
Figura 3.7 São Bernardo – a cidade e a Estação / 1906... 204
Figura 3.8 Linha do tempo da história da Billings... 215
Figura 3.9 Reserva da biosfera do cinturão verde de São Paulo ... 217
Figura 3.10 Áreas de mananciais da sub-bacia Billings. ... 218
Figura 3.11 Mapa de hipsometria da sub-bacia Billings ... 219
Figura 3.12 Mapa da declividade da sub-bacia Billings ... 220
Figura 3.13 Mapa da geologia da bacia da Billings ... 221
Figura 3.14 Mapa da hidrogeologia da sub-bacia Billings ... 222
Figura 3.15 Áreas contaminadas e vulnerabilidade do aquífero na sub-bacia Billings... 223
Figura 3.16 Mapa do uso do solo da sub-bacia Billings ... 224
Figura 3.17 Mapa das outorgas de captação e lançamento na sub-bacia Billings 225 Figura 3.18 Mapa das outorgas de captação e lançamento - finalidades na sub- bacia Billings ... 226
Figura 3.19 Enquadramento dos corpos d’água da sub-bacia Billings ... 227
Figura 3.20 Espacialização do índice de qualidade das águas da sub-bacia Billings ... 228
Figura 3.21 Espacialização do Índice de Preservação de Vida Aquática da Sub- bacia Billings ... 229
Figura 3.22 Compartimentos ambientais ... 247
Figura 3.23 Sujeira espalhada em volta da Represa Billings ... 252
Figura 3.24 Vulnerabilidade socioambiental dos assentamentos nas franjas da Represa Billings... 252
Figura 3.26 Espacialização dos Parâmetros Urbanísticos das Subáreas de Ocupação Dirigida - Lei Específica da APRM-B... 256
Figura 3.27 Área de intervenção da urbanização integral Alvarenga ... 272
Figura 3.28 Antes da intervenção no Núcleo Bom Jesus ... 277
Figura 3.29 Ocupação da APP no Núcleo Bom Jesus ... 278
Figura 3.30 Ocupação da APP no Núcleo Bom Jesus ... 278
Figura 3.31 Fases do Projeto de intervenção no Núcleo Bom Jesus ... 278
Figura 3.32 Intervenção na APP no Núcleo Bom Jesus ... 279
Figura 3.33 Intervenção na APP no Núcleo Bom Jesus ... 279
Figura 3.34 BCD – em fase de conclusão ... 279
Figura 3.35 Quadra O – Concluído ... 279
Figura 3.36 Quadras Q1 e Q2 - Concluídas ... 279
Figura 3.37 CRAS – Concluído ... 279
Figura 3.38 Centro Comercial – concluído ... 280
Figura 3.39 Antes da intervenção no Núcleo Divinéia e Pantanal I e II ... 280
Figura 3.40 Núcleo Divinéia e Pantanal ... 281
Figura 3.41 Risco de deslizamento no Núcleo Divinéia e Pantanal ... 281
Figura 3.42 Ocupação da APP no Núcleo Divinéia e Pantanal ... 281
Figura 3.43 Ocupação da APP no Núcleo Divinéia e Pantanal ... 281
Figura 3.44 Fases do Projeto de Intervenção no Núcleo Divinéia e Pantanal I e II 282 Figura 3.45 Quadra B – Obra parada – nova licitação ... 282
Figura 3.46 Quadra C – Obra parada – nova licitação ... 282
Figura 3.47 Situação Atual – Na quadra A e B as Obras Estão Paradas, Aguardando Nova Licitação ... 283
Figura 3.48 Antes da intervenção no Núcleo Jardim Ipê ... 283
Figura 3.49 Projeto de intervenção no Núcleo Jardim Ipê ... 284
Figura 3.50 Fases do projeto de intervenção no Núcleo Jardim Ipê ... 284
Figura 3.51 Núcleo da Área do Alvarenga Peixoto ... 285
Figura 3.52 Núcleo da Área do Alvarenga Peixoto ... 285
Figura 3.53 Ocupação da APP no Núcleo da Área do Alvarenga Peixoto ... 285
Figura 3.54 Ocupação da APP no Núcleo da Área do Alvarenga Peixoto ... 285
Figura 3.55 Projeto de intervenção no Núcleo da Área do Alvarenga Peixoto .... 286
Figura 3.56 Fases do Projeto de Intervenção no Núcleo da Área do Alvarenga Peixoto ... 286
Figura 3.57 Quadra A – Obra parada – nova licitação ... 287
Figura 3.58 Quadra B – Obra parada – Nova Licitação ... 287
Figura 4.1 Eixos rodoviários e localização do município de São Bernardo do Campo em relação ao Grande ABC, à RMSP, à RMBS e ao Estado de São Paulo ... 298
Figura 4.2 Localização do município de São Bernardo do Campo ... 303
Figura 4.3 Perda de vegetação pela ocupação consolidada e esparsa ... 307
Figura 4.4 Cobertura nativa da bacia hidrográfica do Alto Tietê em 2001 ... 308
Figura 4.5 Reconstituição da Cobertura Florestal do Estado de São Paulo ... 310
Figura 4.6 Espacialização do Índice Paulista de Vulnerabilidade Social – IPVS em São Bernardo do Campo ... 311
Figura 4.7 Distribuição da População, segundo Grupos do Índice Paulista de Vulnerabilidade Social – IPVS do Estado de São Paulo e município de São Bernardo do Campo – 2010 ... 313
Figura 4.8 Projeção da Expansão da Mancha Urbana da RMSP em 2030 ... 314
Figura 4.9 Macrozona de Proteção e Recuperação do Manancial (MPRM) ... 331
Figura 4.10 Linha do tempo dos instrumentos jurídicos destinados ao ordenamento territorial ... 334
Figura 4.11 Anexo VII do zoneamento da Lei nº 5.716/2007 ... 338
Figura 4.12 São Bernardo do Campo – área territorial – imagem satélite... 341
Figura 4.13 São Bernardo do Campo – área territorial ... 346
Figura 4.14 Classificação dos assentamentos irregulares por tipologias ... 356
Figura 4.15 Síntese do processo de ocupação do território ... 360
LISTA DE QUADROS
Quadro 1.1 Principais riscos da ocupação e retirada de vegetação das margens de cursos d’água... 73 Quadro 1.2 Alterações dos limites das APPs ao redor de reservatórios artificiais
segundo uso e área, de acordo com as alterações da legislação... 78 Quadro 1.3 Alterações dos limites das APPs de nascentes de acordo com as
alterações das legislações... 81 Quadro 1.4 Aspectos históricos do Código Florestal brasileiro ... 86 Quadro 1.5 Medidas estruturais e efeitos positivos e negativos resultantes de
sua adoção... 104 Quadro 1.6 Lei nº 12.561/12 com as alterações da MP 571/12: Áreas de
Preservação Permanente – APP ... 118 Quadro 1.7 Nível de proibição para uso das faixas marginais de rio ... 128 Quadro 2.1 Princípios e estratégias gerais da sustentabilidade... 189 Quadro 3.1 Compartimento ambiental ... 248 Quadro 3.2 Metas de qualidade por compartimento ambiental da APRM-Billings 253 Quadro 3.3 Diretrizes e parâmetros urbanísticos das subáreas de ocupação
dirigida - lei específica da APRM-B ... 255 Quadro 3.4 Metas de manutenção do índice de área vegetada ... 258 Quadro 4.1 Legislações editadas a partir de planos diretores... 333 Quadro 4.2 Evolução da ocupação do território ... 349 Quadro 4.3 Evolução da cobertura vegetal... 351 Quadro 4.4 Evolução das ocupações das bordas (APP) ... 353 Quadro 4.5 Evolução dos assentamentos considerando as tipologias ... 355 Quadro 4.6 Evolução da infraestrutura viária ... 358
LISTA DE TABELAS
Tabela 1.1 Faixa das APPs no entorno de reservatórios naturais e artificiais ... 76 Tabela 1.2 Classificação das áreas ripárias no Canadá ... 125 Tabela 3.1 Evolução da carga orgânica poluidora doméstica (2002-2008) ... 253 Tabela 3.2 Projeção do desmatamento legalizado de forma velada... 260 Tabela 3.3 Projetos de urbanização integrada Alvarenga ... 288 Tabela 3.4 Ganhos ambientais dos projetos de urbanização integrada Alvarenga .. 289 Tabela 4.1 Dimensões territoriais – São Bernardo do Campo ... 304 Tabela 4.2 Evolução da População de 1950 a 2010 ... 305 Tabela 4.3 Evolução do urbano consolidado de 1989 a 2010 (km²) ... 305 Tabela 4.4 Evolução da ocupação esparsa nos municípios da RMSP de 1989 a
2010 (km²) ... 306 Tabela 4.5 Percentual de área de vegetação arbórea de 1989 a 2010 (%)... 309 Tabela 4.6 Percentual de área de vegetação rasteira de 1989 a 2010 (%)... 309 Tabela 4.7 Percentual de área de cobertura vegetal de 1989 a 2010 (%)... 309 Tabela 4.8 Índice Paulista de Vulnerabilidade Social – IPVS ... 312 Tabela 4.9 População nas áreas de proteção aos mananciais por bairro, São
Bernardo do Campo, 1989 a 2009 ... 319
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AAEP Área Ambiental Empresarial Permissiva ACP Área de Conservação e Preservação AER Área de Estruturação do Rodoanel AOD Áreas de Ocupação Dirigida APP Áreas de Preservação Permanente ARA Área de Recuperação Ambiental ARO Áreas de Restrição à Ocupação
AURA Área Urbana de Recuperação Ambiental AUV Área Urbana de Ocupação Vocacional
CAR Cadastro Rural
CBH-AT Comitê de Bacia Hidrográfica do Alto Tietê CDB Convenção da Diversidade Biológica
CDR Conselho de Desenvolvimento Regional CETESB Companhia Ambiental do Estado de São Paulo
CONDEPHAAT Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Artístico, Arqueológico e Turístico do Estado de São Paulo
CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente COP8 8th Conference of the Parties
DFPA Drainage Feature Protection Area EM-DAT Emergem Evento Data-base
ETEP Espaço Territorial Especialmente Protegido ETEs Estações de Tratamento de Esgoto
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IPT Instituto de Pesquisas Tecnológicas
IPVS Índice Paulista de Vulnerabilidade Social MUNIC Informações Básicas Municipais
PAC Plano de Aceleração do Crescimento
PMDI Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado PMMV Programa Minha Casa Minha Vida
PMSBC Prefeitura Municipal de São Bernardo do Campo PNAP Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas PNH Política Nacional de Habitação
PRAs Programas de Regularização Ambiental
PRIS Programa de Recuperação de Interesse Social PSA Pagamento dos Serviços Ambientais
RiMS Sistema de Gerenciamento Ripário RMAs Riparian Management Areas RMs Regiões Metropolitanas
RMSP Região Metropolitana de São Paulo
RPPN Reservas Particulares do Patrimônio Natural
SABESP Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo SBD Subáreas de Ocupação de Baixa Densidade
SBD Subárea de Ocupação de Baixa Densidade SCA Subáreas de Conservação Ambiental
SEADE Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados SEC Subáreas de Especial Corredor
SER Subáreas de Envoltória da Represa SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente SOD Subáreas de Ocupação Diferenciada SOE Subáreas de Ocupação Especial
SUC Subáreas de Ocupação Urbana Consolidada SUCt Subáreas de Ocupação Urbana Controlada TCE Tribunal de Contas do Estado
UGRHIs Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos UPGs-A Unidades e Planejamento e Gestão-Ambiental ZER Zona Empresarial Restritiva
ZUD Zona de Uso Diversificado
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 35
CAPÍTULO 1 57
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE: ASPECTOS RELEVANTES PARA PENSAR OS ESPAÇOS PROTEGIDOS EM ÁREAS URBANIZADAS ... 59
1.1 DESAFIOS DA TUTELA AMBIENTAL DA APPs... 59 1.2 A IDEIA DE PROTEÇÃO DE ESPAÇOS DE FRAGILIDADE AMBIENTAL: SUA IMPORTÂNCIA PARA A PROTEÇÃO DAS FAIXAS MARGINAIS DE CORPOS D’
ÁGUA ... 65 1.3 APP COM FUNÇÃO DE PROTEÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS ... 71 1.3.1 APP no entorno dos reservatórios artificiais ... 45 1.3.2 APP das nascentes e olhos d’água perene... 79 1.3.3 O processo de institucionalização das APPs a partir da CF/1988 no âmbito de suas funções múltiplas... 82 1.4 ASPECTOS TÉCNICOS QUE SUBSIDIAM A DELIMITAÇÃO DE APPS: A QUESTÃO DA MORFOLOGIA FLUVIAL ... 89
1.4.1 Leitos fluviais ... 96 1.5 APP EM ÁREAS URBANAS CONSOLIDADAS ... 99 1.5.1 Possibilidades e desafios para intervenção em APPs fluviais... 101 1.5.2 O novo Código Florestal (Lei nº 12.651/2012) e sua aplicabilidade.... 116 1.6 AS APPS NO ÂMBITO DA LEGISLAÇÃO INTERNACIONAL ... 123
CAPÍTULO 2 131
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NO COM TEXTO DA CIDADE
CONTEMPORÂNEA ... 133
2.1 O ATUAL CONTEXTO DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP)
NO TECIDO URBANO: DESAFIOS PARA SUA PERMANÊNCIA ... 135 2.2 A OCUPAÇÃO HABITACIONAL PRECÁRIA E IRREGULAR EM ÁREAS DE APPs 138
2.2.1 Os impactos socioambientais: a questão das vulnerabilidades
socioambientais ... 143 2.2.2 Os riscos socioambientais decorrentes de ocupações urbanas em
áreas de preservação permanente... 147 2.2.2.1 Vulnerabilidades socioambientais ... 162 2.3 EM BUSCA DE NOVAS ESTRATÉGIAS DE RECUPERAÇÃO AMBIENTAL E
URBANA EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP) ... 166 2.3.1 A importância da incorporação de novos conceitos como
contribuição para um processo de gestão integrada das APPs ... 176 2.3.2 A sustentabilidade ... 179 2.3.3 Planejamento urbano ecológico: algumas questões... 182 2.3.4 Sustentabilidade em assentamentos precários ... 187
CAPÍTULO 3 195
ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NO ÂMBITO DA LEGISLAÇÃO DE PROTEÇÃO AOS MANANCIAIS DA REPRESA
BILLINGS (APRM-B) ... 197 3.1 AS ÁREAS DE PROTEÇÃO DOS MANANCIAIS NA REGIÃO METROPOLITANA
DE SÃO PAULO E A REPRESA BILLINGS ... 197 3.1.1 Breve contextualização da Represa Billings ... 201 3.1.2 A Importância da Billings para a formação do ABC paulista ... 202 3.1.3 O processo de implantação da Billings ... 208 3.1.4 Caracterização da Represa Billings ... 216 3.2 A LEGISLAÇÃO DE PROTEÇÃO E RECUPERAÇÃO AOS MANANCIAIS ... 230 3.2.1 Evolução da tutela dos mananciais ... 238 3.2.2 Avanços e desafios da lei específica da APRM-Billings ... 246 3.3 PROGRAMAS DE RECUPERAÇÃO AMBIENTAL NA APRM BILLINGS ... 261
3.3.1 Pagamento dos Serviços Ambientais (PSA) ... 262 3.3.2 Programa de Recuperação de Interesse Social (PRIS) ... 266 3.3.2.1 Uma referência de intervenção urbanística – PAC Alvarenga .... 269
CAPÍTULO 4 293
POLÍTICAS AMBIENTAIS INTEGRADA PARA A RECUPERAÇÃO DAS APPS EM MANANCIAIS: O CASO DE
SÃO BERNARDO DO CAMPO... 295 4.1 FORMAÇÃO DE UM TERRITÓRIO: O PROCESSO DE PRODUÇÃO DO
ESPAÇO URBANO DE SÃO BERNARDO DO CAMPO ... 295 4.1.1 São Bernardo do Campo: a perda da cobertura vegetal em face da
ocupação territorial ... 303 4.2 UMA NOVA ESTRUTURA INSTITUCIONAL E NORMATIVA: A POLÍTICA
URBANA E HABITACIONAL ... 316 4.2.1 Primeiro Plano Diretor de São Bernardo do Campo - Lei Ordinária
nº 4.434, de 15 de maio de 1996 ... 317 4.2.2 Segundo Plano Diretor de São Bernardo do Campo - Lei Ordinária
nº 5.493, de 5 de outubro de 2006 ... 320 4.2.3 Terceiro Plano Diretor de São Bernardo do Campo - Lei Ordinária nº
6.184, de 21 de dezembro de 2011... 327 4.3 LEGISLAÇÕES EDITADAS A PARTIR DE PLANOS DIRETORES ... 332 4.3.1 Parcelamento do solo ... 335 4.3.2 Lei do uso e ocupação do solo ... 337 4.3.3 Lei de parcelamento do solo e uso e ocupação do território ... 339 4.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ANÁLISE DE ESTUDO DE CASO 340 4.4.1 Desenvolvimento do estudo ... 342 4.4.2 Levantamento dos dados ... 343 4.4.3 Análise e discussões ... 346 4.4.3.1 Ocupação territorial e ocupação habitacional precária ... 346
4.4.3.2 Cobertura vegetal ... 350 4.4.3.3 Ocupação de borda dos mananciais (APPS) ... 352 4.4.3.4 Evolução de assentamentos ... 354 4.4.3.5 Evolução da infraestrutura viária ... 356 4.4.4 Resultado do estudo de caso ... 359
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 367
BIBIOGRAFIA... 391
INTRODUÇÃO
INTRODUÇÃO
Esta tese busca refletir, a partir de seu objeto de estudo – áreas de preservação permanente (APPs), uma componente natural com funções ambientais reconhecidas, situada em área de proteção e recuperação aos mananciais, onde as dinâmicas ambientais, sociais e legais e as inter-relações ocorrem no complexo cenário de áreas intensamente urbanizadas e ocupadas por assentamentos precários. Tem como estudo de caso o trecho que envolve a área de proteção dos mananciais do reservatório Billings, localizado em São Bernardo do Campo, importante município paulista situado na sub-região sudeste da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP).
Para o desenvolvimento desta pesquisa parte-se do pressuposto de que as políticas urbanas e ambientais devem ser sistêmicas e abrangentes, considerando como prioridade a preservação da função essencial das APPs, tendo em vista a manutenção, o equilíbrio e a sustentabilidade do ecossistema dos mananciais hídricos que ocupam função estratégica para o desenvolvimento sustentável da principal metrópole do país.
APPs é uma nomenclatura jurídica que traz em sua essência a obrigatoriedade de preservar, em caráter permanente, os espaços no entorno das margens dos cursos d’água, espaços com atributos ambientais necessários ao equilíbrio ecossistêmico, visando à garantia da vida de um dos mais preciosos bens ambientais – a água.
Em áreas urbanas, os espaços delimitados ao longo das margens de corpos d’água arrastam um quadro de disjunção pouco compreendido em todo seu enredamento e importância decorrentes das questões socioambientais.
Nesse contexto, é inquestionável a relevância das funções ambientais realizadas por esses espaços naturais, o que vem legitimar sua designação em categorias de APPs1 instituídas no país desde meados dos anos de 1960, por meio do Código Florestal de 1965 – Lei nº 4.771. Ainda que na atualidade as matas ciliares tenham sido incorporadas no Novo Código Florestal (Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012), em seu artigo 2o, como APPs e demais formas de vegetação existentes ao redor dos rios, lagos, nascentes, lagoas e
1 Apesar de as APPs terem sido protegidas por lei no Código Florestal de 1965 (Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965), suas raízes são provenientes do período colonial. Deve ser ressaltado que a institucionalização das APPs teve sua origem nas necessidades de uma economia voltada as práticas do desenvolvimento agrário – de exploração extrativista, para a qual foram determinadas restrições e limitações físicas em atendimento às necessidades daquele momento histórico.
reservatórios (BRASIL, 2012), esse reconhecimento ocorreu não somente pela enormidade de benefícios concernentes aos fatores ambientais, mas sobretudo por suas especificidades geofísicas associadas aos cursos d’água, tendo em vista estarem localizadas em áreas sensíveis da paisagem.
Considerando as inúmeras alterações físicas e ambientais do território frente às dinâmicas socioeconômicas2 e do processo de desenvolvimento do país, ao tratar das APPs, no contexto urbano a dimensão do problema assume proporções ainda mais significativas, o que permite colocar em xeque a legitimidade de sua proteção legal frente ao baixo desempenho das normas jurídicas dedicadas à questão ao longo das últimas décadas. Muito embora suas funções ambientais tenham sido originariamente reconhecidas desde o primeiro Código Florestal de 1934 (Decreto nº 23.793, arts. 2º e 3º) e posteriormente destacadas com maior ênfase no Código Florestal de 1965, e mais recentemente no Novo Código Florestal, diversos especialistas afirmam que essas sempre receberam normatizações de cunho genérico, elaboradas à margem de adequados fundamentos científicos e empíricos, que muito poderiam ter contribuído para o aprimoramento de sua função primordial – a de preservação permanente das áreas ambientalmente frágeis. Dessa forma, a discussão atual afirma que o Novo Código Florestal, por meio de lei recentemente aprovada, resultou num esforço inócuo, notadamente ao tratamento dado às APPs inseridas em áreas intensamente urbanizadas.
Frente à complexidade do problema e à relevância que a questão da gestão dos espaços de fragilidade ambiental assume no processo de planejamento urbano e regional, é de vital importância a compreensão das dinâmicas vinculadas às distintas funções desempenhadas pelas APPs no contexto das cidades. Tal compreensão pode subsidiar a elaboração de processos de planejamento e gestão ao considerar as especificidades geofísicas e socioambientais desses espaços. Nesse sentido, ao considerar que o processo de desenvolvimento urbano e regional acarreta modificações ambientais que afetam a
2 Dinâmicas socioeconômicas – Tal questão não se reduz somente a uma resposta teórica mais adequada ao mundo do cotidiano ou à busca de aproximação de diferentes paradigmas científicos, mas como possibilidade de percepção de reconhecerem-se os efeitos dos processos econômicos sobre a dinâmica dos ecossistemas e das alternativas possíveis para a reorganização produtiva da sociedade e aproveitamento dos recursos. A questão ambiental é, pois, uma problemática social e passa por um conjunto de processos socioambientais.
Entretanto, as ciências sociais e ambientais carecem ainda de conceitos, métodos e paradigmas teóricos capazes de abordar as complexas relações entre esses processos sociais e as mudanças ambientais emergentes. Além disso, a questão ambiental atinge todos os âmbitos da organização social, os aparelhos de Estado, todos os grupos e classes sociais (ROESLER, 2007, p. 127).
paisagem – sobretudo os espaços ambientalmente frágeis, o processo de gestão das APPs, principalmente as ocupadas por assentamentos precários, muito comum em áreas intensamente urbanizadas, não deve ser tratado apenas com enfoque na preservação ambiental ou em sua degradação.
Os quadros atuais mostram uma realidade complexa, o que exige uma análise aprofundada das nuances envoltas na questão, conformando um desafio ainda maior para os processos de planejamento e gestão das metrópoles e de suas áreas de preservação.
Apesar da complexidade do tema, no âmbito desta pesquisa a questão central a ser tratada são as APPs situadas em bacias hidrográficas protegidas, particularmente em áreas de proteção de mananciais. Nessas áreas, a expansão irregular e precária encontra-se em evidência em razão da vulnerabilidade e risco ao qual as populações residentes são submetidas como nos mananciais. A ausência de políticas habitacionais, carência e inadequação de infraestrutura urbana, necessárias para suportar as demandas por serviços públicos básicos, contribuem para acirrar os conflitos socioambientais frente à necessidade de garantia da sustentabilidade ambiental do manancial enquanto recurso essencial para manutenção do ecossistema urbano e regional.
Sob essa perspectiva, as normas e legislações incidentes apresentam, como define Alvim et al (2010, 2012), um processo conflituoso, construído historicamente por finalidades diversas no âmbito dos setores políticos institucionais e sociais. Para os autores, as políticas urbanas e ambientais voltadas para a recuperação das áreas de mananciais, situadas em áreas intensamente urbanizadas, apresentam uma dualidade a ser enfrentada: por um lado, há a necessidade de equacionar a recuperação dos assentamentos precários situados em áreas de mananciais com a finalidade de atender às demandas habitacionais e adequar o saneamento ambiental, setores considerados emergentes; por outro, a recuperação ambiental dos mananciais é condição fundamental para o enfrentamento da crise hídrica que as cidades brasileiras atualmente vivenciam.
A RMSP é um dos aglomerados que mais exemplificam tais conflitos e permite uma discussão ampliada sobre a questão tratada nesta pesquisa. Nesta metrópole, a ocupação precária de áreas protegidas, em especial, áreas que abrigam os mananciais hídricos, expressam, entre outros aspectos, o descaso histórico do Estado para duas questões significativas para o pleno desenvolvimento de uma cidade, de uma região e mesmo de uma
nação – a questão da preservação de recursos naturais (nesse caso – manancial de abastecimento público) e a questão da provisão habitacional para os diversos estratos sociais, especialmente os de menor renda.
A complexidade e a dimensão das demandas específicas a esse quadro explicitam uma atuação emergencial dos processos de elaboração de políticas públicas – urbanas e ambientais – dedicadas a seu enfrentamento, mesmo considerando divergentes leituras, claramente definidas em dois segmentos, em que um defende a prioridade da preservação das áreas que abrigam os mananciais de água para abastecimento público, principalmente a preservação restritiva das APPs; o outro defende a ideia de equacionar a problemática habitacional, tendo em vista a ocupação consolidada de um contingente populacional significativo e por muito tempo excluído de políticas públicas.
Em resposta a tais questões, emerge uma nova estrutura institucional e política na tentativa de superação dos problemas legais, por meio, entre outros, de novos mecanismos de planejamento e gestão territorial, com a finalidade de mitigar e reverter os altos níveis de vulnerabilidade biofísica existentes nos espaços frágeis de proteção aos mananciais, os quais apresentam, dentre outros aspectos, sério comprometimento dos serviços ambientais – essenciais para o equilíbrio do ecossistema urbano e regional.
A principal legislação que busca enfrentar o problema da recuperação dos mananciais da metrópole emerge em 1997, quando o Governo Estadual, por meio da Lei Estadual nº 9.866, institui um novo modelo de planejamento e gestão dedicado ao tratamento específico das áreas de mananciais, onde não somente passou a adotar a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e intervenção, como também previu a adoção de instrumentos de caráter urbano-ambiental, visando à recuperação das áreas degradadas.
A nova Lei de Proteção e Recuperação dos Mananciais passou a indicar diretrizes de uso e ocupação do solo para as sub-bacias do Estado de São Paulo, com vistas à recuperação ambiental de suas áreas de mananciais. Na década de 2000, legislações específicas foram instituídas indicando novos instrumentos urbanísticos de recuperação ambiental e possiblidades de intervenções nas áreas protegidas, onde a Lei Estadual nº 12.233/06 instituiu a APRM-Guarapiranga, e a Lei Estadual nº 13.579/2009 instituiu a APRM-Billings, e recentemente, a Lei Estadual Lei nº 15.790/2015 institui a APRM-Juqueri Cantareira.
Apesar do reconhecimento da proteção das APPs ter sua origem na legislação federal, principalmente no Código Florestal de 1965, e reafirmada enquanto uma das
categorias dos espaços territoriais especialmente protegidos3 em áreas urbanizadas no atual Código Florestal de 2012; no âmbito da legislação de mananciais do Estado de São Paulo, diversas normativas reafirmam a legislação federal destacando sua importância desde a edição da Legislação de Proteção dos Mananciais da década de 1970 (LPM), passando pela nova Lei de Proteção e Recuperação aos Mananciais de 1997 até as Leis específicas recentes das bacias hidrográficas que possuem áreas de mananciais a serem protegidas e recuperadas (Guarapiranga, Billings e Cantareira) na bacia hidrográfica do Alto Tietê (porção territorial que praticamente coincide com a delimitação geográfica da RMSP).
No entanto, é importante observar que enquanto a legislação federal, de um modo geral, estabelece demarcações das APPs em faixas non aedificand ao longo dos corpos d'água (com destaque para o Código de 1965), faixas essas que são de certa forma reproduzidas no conjunto de legislações de proteção aos mananciais do Estado de São Paulo da década de 1970 e reafirmadas nos princípios da lei de 1997, no contexto da lei específica da Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais da Bacia Hidrográfica da Billings (APRM- Billings), nota-se uma importante modificação. Nessa lei permite-se a manutenção de assentamentos humanos ao longo das APPs, desde que essas estejam localizadas em Áreas de Recuperação Urbana (ARA) e as ocupações tenham sido urbanizadas no âmbito de um Programa de Recuperação de Interesse Social, instrumentos previstos na lei de proteção e recuperação dos mananciais de 1997.
Assim, no contexto desta pesquisa, tornou-se fundamental estudar o conjunto de normativas formuladas para as áreas de proteção e recuperação aos mananciais da RMSP e suas interfaces com as APPs, a fim de assegurar sua preservação e manutenção, bem como identificar os principais avanços e desafios para a efetiva proteção e recuperação desses territórios. Ou seja, busca-se verificar em que medida as legislações – a partir de suas revisões, conseguiram alcançar seu principal objetivo – a proteção e recuperação das áreas de fragilidade ambiental a partir de suas dinâmicas urbanas e socioambientais e com isso assegurar os princípios de preservação das APPs, enquanto condição essencial para a recuperação e preservação dos mananciais de abastecimento público?
No contexto da APRM-Billings, o município de São Bernardo do Campo/SP constitui- se em uma referência emblemática na implementação de um conjunto de planos, programas
3 Espaços territoriais especialmente protegidos – essa questão será discutida no início do capítulo 1.
e intervenções voltados para a recuperação socioambiental das áreas de mananciais. O que justifica sua escolha como estudo de caso desta pesquisa.
Ao adotar como referência os principais institutos normativos concebidos com a finalidade de criar estratégias efetivas visando à proteção e recuperação dos mananciais de abastecimento público inseridos na bacia hidrográfica da Billings, na porção territorial ocupada pelo município de São Bernardo do Campo, pergunta-se:
Em que medida os princípios de sustentabilidade são incorporados no processo de compatibilização das condicionantes físicas e ambientais em proposta de intervenção urbana, visando à recuperação das áreas de preservação permanente inseridas em áreas de proteção e recuperação aos mananciais (APRM-Billings)?
Ao considerar as dinâmicas urbanas e socioambientais, as soluções apresentadas nos projetos de intervenções, baseadas nas legislações vigentes são suficientes para alcançar a recuperação das APPs inseridas em áreas de proteção e recuperação de mananciais (APRM-Billings), e, consequentemente, as melhorias ambientais e urbanísticas dos assentamentos precários inseridos nesse território?
OBJETIVOS
Esta pesquisa tem como objetivo geral contribuir para a discussão acerca das possibilidades de recuperação ambiental das áreas de preservação permanente (APPs) inseridas em áreas de proteção e recuperação aos mananciais no âmbito das recentes legislações ambientais e urbanas que incidem sobre as cidades brasileiras.
À luz dos aspectos técnicos e científicos que embasam a institucionalização das APPs – objeto de estudo desta investigação, foram analisadas as principais ações estatais voltadas à proteção e recuperação ambiental de áreas de proteção dos mananciais da RMSP.
Em caráter complementar, o principal objetivo é indicar as possibilidades de aprimoramento das políticas ambientais e urbanas com foco nas ações de recuperação urbana e ambiental na Área de Preservação dos Mananciais da Bacia Hidrográfica Billings
(APRM-B), particularmente na porção que incide no município de São Bernardo do Campo, localizado na sub-região sudeste da RMSP.
Os objetivos específicos da pesquisa são:
Estudar e compreender a importância da criação do instituto jurídico das APPs, sua aplicabilidade em ambientes fluviais e os aspectos técnicos que embasam sua institucionalização.
Estudar e compreender a importância do instituto jurídico das APPs fluviais e sua aplicabilidade em áreas urbanas e possibilidades de incorporar novas técnicas e abordagens em seu tratamento em espaços urbanizados.
Compreender o processo de institucionalização das áreas de preservação permanente e suas especificidades no território ocupado pela Sub-bacia Billings em face de suas condicionantes físicas, socioambientais e institucionais;
Estudar e analisar as legislações urbana e ambiental no âmbito das políticas Públicas implementadas no município de São Bernardo do Campo – RMSP, a partir da concepção da recuperação ambiental urbana por meio do (re)ordenamento territorial dos assentamentos precários voltados à recuperação das APPs;
Analisar em que medida as ações de intervenção urbana contemplam os princípios da sustentabilidade, conforme enunciado nas normas protetivas e de ordenamento territorial, para a recuperação ambiental das APPs ocupadas irregularmente nas áreas de proteção e recuperação dos mananciais (APRM- Billings).
Apresentar possibilidades de novos caminhos que possam contribuir para o aprimoramento de novos estudos voltados à questão da recuperação ambiental das APPs ocupadas por assentamentos precários consolidados em áreas de mananciais.
HIPÓTESE
Apesar do longo período que envolveu o processo de elaboração, revisão e adequação das atuais legislações de proteção e recuperação aos mananciais, quase duas décadas, os resultados do conjunto de políticas públicas implementadas em São Bernardo do Campo estão longe de alcançar seu objetivo principal – a reversão do quadro de deterioração do manancial, o qual se deve, entre outros aspectos, a uma visão equivocada, em que se atribui em grande parte a ocupação habitacional precária, em especial nas APPs inseridas em áreas de proteção e recuperação de mananciais (APRM-Billings). Nesses espaços os processos de ocupação habitacional precária recebem tratamentos parciais, não abrangendo toda a dimensão e complexidade de suas demandas, e para intensificar esse quadro, continuam ocorrendo em uma proporção e velocidade acima da capacidade de atuação do Estado, seja pela alta complexidade das normas protetivas, por deficiência do aparelhamento governamental, por práticas administrativas extremamente burocratizadas, por falta de planejamento financeiro dentre outros fatores. De um modo geral, são aspectos que comprometem a efetividade das normas protetivas e de ordenamento territorial, e consequentemente, o processo de recuperação das áreas degradadas inseridas em APRM-B.
Diante desse quadro, a implementação de políticas públicas urbanas e ambientais em São Bernardo do Campo, em especial, os programas de urbanização e recuperação de assentamentos precários (PRIS) são processos lentos permeados por contradições, em razão da alta complexidade das normas vigentes. Todas as alterações ocorridas, entendidas como avanços resultantes de revisões e adequações recentes nas normas vigentes, tornam-se inócuas frente as inúmeras dificuldades de entendimento e aplicação prática, o que dificulta a recuperação urbanística e socioambiental dos assentamentos precários e principalmente a recuperação ambiental do manancial. Em meio a essas adversidades, as intervenções urbanas implementadas não são suficientes, o que denota a persistência de quadros de precariedade e insalubridade envolvendo a população residente e o comprometimento ambiental do manancial.
Portanto, a principal hipótese que orienta a pesquisa é que a complexidade dos instrumentos normativos e ausência de uma visão integrada das políticas públicas somam-se aos conflitos políticos institucionais e contribuem para invalidar todo o empenho despendido durante o processo de revisão e compatibilização de seu Plano Diretor à Lei
Específica da Billings, bem como para a implementação das intervenções voltadas à recuperação urbana e ambiental.
TESE
A partir desse quadro, defende-se a seguinte tese:
As legislações voltadas à recuperação e preservação das áreas de mananciais, com destaque para aquelas que envolvem as APPs, bem como a proposição de políticas públicas, são instrumentos estratégicos que buscam o enfrentamento dos diversos problemas de ordem socioambiental, em grande parte permeados por intensos conflitos políticos institucionais. Para os contextos em que a consolidação de assentamentos precários em áreas protegidas é uma realidade, a intervenção urbana passa a exercer papel fundamental, por possibilitar uma articulação do projeto urbanístico às políticas habitacional e ambiental. Nesse caso, as políticas urbanas e ambientais, somente poderão alcançar resultados satisfatórios quando reconhecerem a dimensão, velocidade e abrangência dos processos de ocupação habitacional precária inseridos nesses territórios.
Reconhecer essa realidade implica na revisão das normas vigentes, princípios e instrumentos de modo a incorporar políticas públicas que abandonem concepções de formato pontual para avançar com uma concepção ampliada, convergente e integradora voltada para as especificidades das dinâmicas urbanas e socioambientais afetas às áreas protegidas, em especial, as áreas de mananciais, que leve em consideração, sobretudo, a intensificação do quadro de vulnerabilidades em que todo o ecossistema está submetido.
JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA DO TEMA
As questões subjacentes às áreas de proteção dos mananciais inter-relacionam-se aos valores intangíveis que tais espaços apresentam no âmbito do desenvolvimento territorial, em especial, em regiões metropolitanas. Assim, esta pesquisa busca a compreensão ampliada sobre o tratamento dado aos espaços protegidos, em especial as APPs no âmbito do arranjo normativo abarcado pelas leis de proteção aos mananciais
