KARIN ELISA HINERASKI
LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA A DEFESA DOS DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS
SANTA ROSA (RS) 2012
KARIN ELISA HINERASKI
LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA DOS DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS
Monografia final do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Curso- TC.
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS – Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientador :MSc. Sérgio Luis Leal Rodrigues
SANTA ROSA (RS) 2012
Dedico este trabalho a todos que de uma forma ou outra me auxiliaram e ampararam-me durante estes anos da minha caminhada acadêmica.
AGRADECIMENTOS
A Deus, acima de tudo, pela vida, força e coragem.
Aos meus pais, Nildo Hineraski e Izalete Hineraski, pelas abdicações feitas para que pudesse prosseguir com minha jornada acadêmica.
A Márcio José Sturmer pelo apoio e compreensão nos momentos difíceis.
A meu orientador Sérgio Luis Leal Rodrigues tal e tal pela sua dedicação e disponibilidade.
A todos que colaboraram de uma maneira ou outra durante a trajetória de construção deste trabalho, minha muito obrigada!
“Mudam-se os tempos, mudam-se as vontades, muda-se o ser, muda-se a confiança, todo o mundo é composto de mudança, tomando sempre novas qualidades.”
RESUMO
O presente trabalho aborda a acirrada discussão que gira em torno da legitimidade ou ilegitimidade do Ministério Público para a defesa dos direitos individuais homogêneos. Aborda também as funções e atribuições dadas ao Ministério Público segundo a Constituição Federal do 1988 bem como as diversas modalidades de interesses que estão elencado no Código de Defesa do Consumidor, com enfoque nos direitos individuais homogêneos. Desse modo, o presente trabalho analisa o papel do Ministério Público na defesa dos direitos individuais homogêneos baseando-se na divergência de doutrina e com análise de jurisprudência sobre a temática.
ABSTRACT
This paper addresses the fierce debate that revolves around the legitimacy or illegitimacy of the Public Prosecutor to the defense of individual homogenous interests. It also discusses the functions and powers given to the public prosecutor under the Federal Constitution of 1988 as well as the different types of interests that are part listed in the Code of Consumer Protection, with a focus on individual homogenous interests. Thus, this paper examines the role of Public Prosecutor in the defense of individual homogenous interests based on homogeneous divergence of doctrine and case law analysis on the subject.
SUMÁRIO INTRODUÇÃO...10 1 O MINISTÉRIO PÚBLICO...13 1.1 Precisão conceitual... ...13
1.2 Formato constitucional e características destacadas ...16
1.3 Funções institucionais...17
2 CLASSIFICAÇÃO DOS DIREITOS ...22
2.1 O interesse público e o interesse privado...22
2.2 A tipologia dos direitos ...24
2.2.1 Direitos individuais homogêneos...26
2.2.2 Direitos coletivos stricto sensu...28
2.2.3Direitos difusos...29
2.3 A legitimidade para a defesa dos direitos...31
3 VISÃO JURISPRUDENCIAL...36
3.1 Do Superior Tribunal Federal- STF ...36
3.2 Do Superior Tribunal de Justiça- STJ ...37
3.3 Do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul...39
CONCLUSÃO ...41
INTRODUÇÃO
A presente monografia foi elaborada com o objetivo de compreender um tema bastante divergente na doutrina: a legitimidade do Ministério Público na defesa de direitos individuais homogêneos.
A escolha do tema deu-se principalmente à notável proliferação de demandas idênticas que aumentam, ainda mais, o crescimento de ações no Judiciário, o que nos leva a questionar se existe outras maneiras de dar celeridade e uma solução harmônica para todos que se encontrem na mesma situação.
Nesse contexto, a temática possui relevância quanto ao buscar uma análise em face dos interesses transindividuais (interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos), em enfoque na legitimidade do Ministério Público na defesa dos direitos individuais homogêneos.
Como objetivo geral, tem-se estudar a legitimidade do Ministério Público na defesa dos direitos individuais homogêneos, ou seja, aqueles que tem como origem fatos comuns e os titulares são pessoas determináveis ou determinados. Como objetivo específico, estes são três: a) analisar o Ministério Público quanto aos aspectos referentes ao seu posicionamento constitucional e às suas funções, devido ao fato de reunir mais condições para a efetiva defesa dos interesses trasindividuais b) demonstrar como os interesses transindividuais se conceituam, as diversas categorias destes interesses suas espécies e características; c) enfocar sobre a legitimidade ou ilegitimidade do Parquet nos direitos individuais homogêneos e as divergências sobre tal atribuição.
No capítulo 1º, é feita uma abordagem sobre o Ministério Público á luz da Constituição Federal de 1988, seu formato constitucional e atribuições. Será feito também, uma análise das características da instituição enfocando o artigo 127 da Constituição Federal de 1988, elencando todas as áreas de atuação que a Constituição Federal proporciona ao Ministério Público.
No capítulo 2º, é realizado um estudo dobre os diversos tipos de direitos. A dicotomia entre o direito público e o direito privado, posteriormente tratando sobre os direitos transindividuais, os direitos coletivos, difusos e individuais homogêneos. Por fim destaca-se a legitimidade do Ministério Público para a defesa dos direitos individuais homogêneos.
No capítulo 3º, é realizado um estudo sobre a visão jurisprudencial referente ao tema. São colacionados julgados do Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça e Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, narrando o caso concreto a decisão do órgão julgador relacionando com o estudo doutrinário.
O estudo se encerra com as Considerações Finais (conclusão), onde são apresentadas as conclusões tiradas do presente relatório de pesquisa, as quais possuem finalidade de estimulação à continuidade do estudo sobre o tema aqui exposto.
Para a presente monografia foi levantada a hipótese de que, com a publicação do Código de Defesa do Consumidor (CDC), surge no meio doutrinário e jurisprudencial uma grande polêmica que gira em torno da legitimidade do Ministério Público na propositura de ação para a defesa dos direitos individuais homogêneos. Contudo, não resta dúvida tampouco divergência doutrinária ou jurisprudencial sobre o tema, visto que o artigo 129, inciso III, da Constituição Federal de 1988 determina que está entre as funções institucionais do Ministério Público a tutela de tais interesses
Quanto à metodologia empregada, esta é do tipo exploratória, onde utiliza-se a coleta de dados em fontes bibliográficas em livros, artigos, revistas e também na rede de computadores, onde se é feita a seleção dos materiais a serem utilizados. Após feita a leitura e uma reflexão crítica, realiza-se o fichamento do material selecionado, este que seja capaz e suficiente para que se construía um referencial teórico que atinja os objetivos propostos na
pesquisa. Finalmente, após uma reflexão crítica sobre o material selecionado, é feita a exposição do entendimento em um texto escrito monográfico.
1 O MINISTÉRIO PÚBLICO
Com a promulgação da Constituição Federativa do Brasil em 1988, atualmente vigente em nosso ordenamento jurídico, o Ministério Público recebeu diversas atribuições e avanços. Encontra-se descrito no Capítulo das “Funções Essenciais á Justiça” e não está incluído nas normas do Executivo, Legislativo e Judiciário. A instituição encontra-se disciplinada dentro da Constituição Federal, onde estão descritas suas funções, princípios, as autonomias da instituição, garantias dos membros, etc.
Verifica-se que além da Constituição Federal, outros diplomas legais agregaram alterações ao Ministério Público, adaptando a instituição aos anseios da sociedade, à qual está incumbida a sua defesa. Entre os principais diplomas podemos destacar: Lei nº. 7.347/85 (Lei Ação Civil Pública); Lei nº. 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor) e dentro do Estado do Rio Grande do Sul a Lei nº. 7.669/92 (Lei Orgânica Estadual do Ministério Público).
1.1 Precisão conceitual
Pode-se afirmar que grande parte da População brasileira não sabe o que é o Ministério Público, vinculando a instituição com o Poder Judiciário, crendo por vezes que Juízes e Promotores pertencem a um mesmo órgão e que o Promotor de Justiça tem como única função acusar pessoas que cometem delitos contra a sociedade.
Diz o artigo 127, caput, da Constituição Federal de 1988 que “O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.”
Em consonância com o texto Constitucional é o que refere o artigo 1º da Lei nº. 8.625 de 12 de fevereiro de 1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público).
Desse modo, o legislador não se limitou ao papel tradicional incumbido ao Ministério Público, de reservar-se na persecução penal ou a trabalho do Governo (antigamente de um Rei). É correto afirmar que o Ministério Público atualmente age com autonomia e independência funcional da instituição e seus órgãos, tendo papel fundamental na defesa da
ordem jurídica e do regime democrático, agindo na defesa dos interesses sociais e direitos individuais indisponíveis com a intervenção e atuação como custos legis (fiscal da lei) (MAZZILLI, 1997).
Nesse sentido, Mazzilli (2003, p. 15) afirma que:
O Ministério Público é um órgão do Estado, essencial não só para preservar a inércia do Poder Judiciário, mas também para garantir acesso efetivo à jurisdição em lesões à interesses públicos ou coletivos, cujas finalidades essenciais consistem no zelo pela ordem jurídica, pelo regime democrático e pelos interesses socais e individuais indisponíveis (CF, art 127, caput).
Como se observa, o Ministério Público não é um órgão ligado ou que presta serviço aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, pois está prescrito na própria Carta Magna, em seu artigo 127, § 2º, as autonomias funcional e administrativa da instituição. Possui ele o papel de preservar a inércia do Poder Judiciário, onde vigora a regra do princípio da demanda e inércia judicial, também é órgão de suma importância na garantia de acesso à jurisdição em lesões à interesses coletivos ou públicos.
Conforme os ensinamentos de Hugo Nigro Mazzili (1997), citado por Jairo Cruz Moreira (2009, p. 30),:
Há quem sustente que o Ministério Público esteja atrelado ao Poder Legislativo, porquanto está incumbido de elaborar as leis e ao Parquet se comete sua fiscalização fiel e cumprimento. Outros advogam que a atividade do Ministério Público é jurisdicional, razão pela qual está a instituição vinculada ao Poder Judiciário. Por fim, há quem argumente que, considerando a atuação de fiscalizar e promover a execução das leis, a atividade do Ministério Público é eminentemente administrativa, por isso está inserida no Poder Executivo.
Sobre o tema Jairo Cruz Moreira (2009, p. 30) leciona que “a história brasileira do Ministério Público demonstra que a instituição esteve, de uma forma ou de outra, sempre vincula ao Poder Executivo, em especial pela instabilidade do cargo exercida pelas respectivas chefia.”
Ainda sobre a vinculação do Ministério Público aos três poderes do Estado Brasileiro Jairo Cruz Moreira conclui:
De outro lado, é percebida claramente a alteração evolutiva desse quadro na Constituição em vigor. Principalmente o tratamento em capítulo separado, a autonomia administrativa e funcional, as garantias de independência para o exercício das funções e a explícita atribuição de zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, com incumbência de promoção das medidas necessárias à sua garantia, induzem à conclusão da não-existência de nenhuma subordinação do Ministério Público aos demais poderes do Estado. (MOREIRA, 2009, p. 30).
Em consonância com Jairo Cruz Moreira é o que leciona Carlos Baptista Puoli:
[...falar em independência do Ministério Público é afirmar que o promotor deva gozar de algumas prerrogativas que possibilitem que ele paute sua atuação por uma efetiva busca pela concretização do afirmado pela lei. É dizer, o agente ministerial deve ter ampla (ainda que não ilimitada) liberdade para examinar os casos que lhe são submetidos, verificando tratar-se ou não de atribuição circunscrita em sua esfera de competência, bem como para delinear as providência extrajudiciais e/ ou judiciais que se deva tomar. Em vista desta especividade, o MP é instituição que, no tocante ao exercício de suas funções típicas, não vai organizado sob forma hierarquizada. Em outras palavras, cada promotor tem liberdade para avaliar as situações e os fatos por ele conhecidos, interpretando-os à luz do disposto no ordenamento jurídico e tomando as medidas que julge necessárias ao atendimento das finalidades constitucionais. (PUOLI, 2007, p. 29).
Sobre o tema Mirabete (2003, p. 329) refere que:
A melhor solução não é erigir o Ministério Público em um suposto ‘quarto poder’, nem inseri-lo dentro dos esquemas rígidos da tripartide, mas considerá-lo isoladamente como órgão de cooperação nas atividades governamentais.
Nesse mesmo sentido Carvalho, (2004) afirma que o Ministério Público não é um quarto poder do Estado, mas sim um órgão que encontra-se salvo das ingerências dos outros poderes e prova disso é que garante aos seus membros independência no exercício de suas funções.
Assim, o Ministério Público é uma instituição independente, sendo reconhecida pela Constituição de 1988 como um instrumento que busca a cidadania e um meio pelo qual a sociedade pode buscar a defesa de seus interesses.
Assim, pode-se conceituar o Ministério Público como uma instituição permanente que não está vinculada a nenhum dos três poderes Estatais, exerce função essencial à justiça e deve promover a defesa da ordem jurídica, dos interesses sociais e individuais indisponíveis, lutando pela preservação do Estado democrático de direito.
1.2 Formato constitucional e características destacadas
As características e funções do Ministério Público estão elencadas na Constituição Federal de 1988, onde a instituição recebeu inúmeros avanços. Encontra-se descrito no Capítulo das “Funções Essenciais à Justiça” e, como foi dito anteriormente, desvinculado das normas do Executivo, Legislativo e Judiciário. Dentro da Constituição Federal está disciplinada as autonomias da instituição, princípios, funções, garantias dos membros, etc.
Além da Constituição Federal outros diplomas legais trouxeram alterações e atribuições ao Ministério Público, sempre com a intenção de adaptação da instituição aos desejos da sociedade a qual seu principal dever é a defesa. Dentre os principais diplomas legais podemos citar a Lei Complementar Federal nº 40 de 1981, Lei nº 7.347/85 (Lei Ação Civil Pública), Lei nº 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente), Lei nº 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), Lei Federal nº 8.625/93 e dentro do Estado do Rio Grande do Sul a Lei º 7.669/82 (Lei Orgânica do Ministério Público).
Sobre as alterações e inovações trazidas com a Constituição Federal de 1988 em relação ao papel do Ministério Público, Jairo Cruz Moreira refere:
Foi o Ministério Público, no entanto, a instituição que sofreu a mais aguda alteração em sua essência, atribuindo-se-lhe relevante status constitucional. A mudança topográfica e o perfil traçado ligaram a missão do Parquet diretamente há defesa da sociedade, mesmo que o interesse desta colida com o do Estado. (MOREIRA, 2009, p. 56).
Ainda sobre o papel do Ministério Público na Constituição Federal de 1988 Moreira (2009, p. 56) conclui que “a nova gama de atribuições constitucionais veio acompanhada da indicação dos meios e instrumentos necessários para dar efetividade ao desempenho das funções.”
O ministério Público foi conceituado como instituição permanente, essencial à prestação jurisdicional do Estado, incumbida da defesa da ordem jurídica, dos interesses sociais e individuais indisponíveis e do próprio regime democrático (MOREIRA, 2009).
Com isso observa-se que com o atual modelo constitucional o Ministério Público fica incumbido, através dos meios que lhe são ofertados na proteção, defesa e principalmente como instituição representante da sociedade.
Dessa forma, como preceitua o artigo 127 da Carta Magna o Ministério Público é uma instituição permanente cuja finalidade é a defesa da ordem jurídica do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, ou seja, a instituição age como um órgão de cooperação com os Poderes Estatais.
Esse perfil constitucional mostra o Ministério Público como “fiscal da lei e defensor dos interesses sociais”, com o a finalidade de zelar a cidadania, a dignidade da pessoa humana e ordem social, elementos estes fundamentais para um Estado Democrático de Direito.
1.3 Funções institucionais
O Ministério Público possui inúmeras atribuições constitucionais, o que não impede que se havendo compatibilidade com as finalidades da instituição, o ordenamento jurídico possa lhe confiar outras funções.
No artigo 127, caput, da Carta Magna está descrito as primeiras funções da instituição, quais sejam, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
No que se refere ao Ministério Público como defensor da ordem jurídica, Jairo Cruz Moreis (2009, p. 68) refere que por mais que esteja mencionada como objetivos da instituição não se devem abranger ao Parquet o cumprimento de todas as normas vigentes no país, mas sim apenas aquelas que estão inseridas em suas atribuições.
Há muito consagrado como instituição fiscal da lei, a destinação constitucional do Ministério Público deve ser compreendida à luz dos demais dispositivos da Lei Maior que disciplinam sua atividade, e, em especial, à luz de sua finalidade de zelar pelos interesses sociais, pelos interesses individuais indisponíveis e pelo bem geral. (MAZZILLI, 2003, p. 22).
Ainda sobre a defesa da ordem jurídica conclui Jairo Cruz Moreira (2009, p. 70) que:
A análise da noção de ordem jurídica deve levar em conta sempre quais sejam os interesses a serem tutelados, o que, no caso no Ministério Público, limita-se aos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Dessa forma, nota-se que não é incumbido ao Ministério Público a legitimidade de atuar em qualquer causa sob a justificativa de estar defendendo a ordem jurídica, pois a atividade do Ministério Público foi voltada para a satisfação dos interesses da sociedade.
Além de promover a defesa da ordem jurídica, o Ministério Público também age como defensor do regime democrático. A Constituição Federal em seu preâmbulo e no art. 1º define o perfil político-constitucional do nosso país asseverando que a República Federativa do Brasil é constituída de um Estado Democrático de Direito.
Segundo os ensinamentos de Jairo Cruz Moreira (2009, p. 73):
O Estado Democrático brasileiro, com fundamento nos incisos do art. 1º da Constituição Federal, destina-se a garantir o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos da coletividade.
Em síntese, o Regime Democrático fixa sua base na soberania popular, na liberdade eleitoral, na divisão dos poderes e no controle dos atos das autoridades públicas. Se violadas estas bases, o Ministério Público como guardião do regime democrático promover a defesa dos cidadãos que são os possuidores do poder Estatal (MOREIRA, 2009).
No tocante ao papel do Ministério Público como defensor do regime democrático, Jairo Cruz Moreira leciona que:
Todavia, é no meio democrático que o Ministério Público verdadeiramente atinge sua finalidade última de defensor da sociedade. Isso porque a garantia do respeito à liberdade e aos reais valores coletivos somente pode ser
alcançada no contexto em que o papel da instituição não se curva ou se submete a nenhum interesse escuso e arbritário, às vezes ligado apenas aos desejos dos governantes ou do governo. Ademais, não interesse ao poder autoritário a existência de um órgão livre que possa adotar medidas até mesmo em desfavor de seus dirigentes. (MOREIRA, 2009, p. 75).
Ainda sobre o tema, o mesmo autor concluí:
O Parquet, é, portanto, uma instituição a serviço da defesa do regime democrático. Isso não quer dizer que o membro do Ministério Público, ao seu talante e em abstrato, escolher quais leis pretende fazer cumprir ou que considera melhor para o exercício da democracia. Incumbe-lhe avaliar, caso a caso, se ocorre violação a alguma norma constitucional, mediante a ação penal e civil pública, inquérito civil, sempre guiado nos interesses sociais, difusos e individuais indisponíveis. ( MOREIRA, 2009, p.76).
Além de todas as funções institucionais acima mencionadas, também cabe ao Ministério Público promover a tutela dos interesses sociais, conforme está elencado no art. 127 da Constituição Federal, dentro de um conceito amplo de “interesses sociais” estão os direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.
No que se refere aos conceitos de direitos sociais é o entendimento de Jairo Cruz Moreira (2009, p. 78):
Os direitos sociais são todos aqueles que intentem regular as condições sociais desiguais, de maneira a possibilitar a melhoria da qualidade de vida. O art. 6º da Constituição Federal prescreve como direitos sociais a educação, saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma da Constituição. Além disso, tem-se o direito social relativo à cultura, à família, à criança, ao adolescente, ao idoso, bem assim ao meio ambiente (arts.193 e seguintes da CF).
Nota-se que é função institucional do Ministério Público, conforme prescreve o artigo 129, III, CF, promover ação civil pública, inquérito civil, para proteção do patrimônio público ou social, do meio ambiente de outros direitos difusos e coletivos.
É nesse prisma que devem agir os Promotores de Justiça durante sua atuação, sempre que houver risco ou lesão que atinja a coletividade devem amparar direitos sociais relacionados à educação, moradia, trabalho, lazer, previdência social, enfim os valores elencados no art. 6º da Constituição Federal.
Nesse sentido, cabe ao Ministério Público preservar esses valores, desde que estes sejam compatíveis com suas finalidades institucionais. Ou seja, enquanto a maiores desses valores elencado no art. 6º da CF são compatíveis com a intervenção Ministerial outros será detectado a necessidade ou não de atuação.
Nos termos do art. 127 da CF o Ministério Público também possui como encargo a defesa dos interesses individuais indisponíveis.
Segundo os ensinamentos de Valter Foleto Santin (2001, p. 971), os direitos individuais são aqueles que possuem abrangência particular, porém devido à sua importância que é relevante à sociedade cabe ao Ministério Público tutelar esses direitos quando considerados indisponíveis.
Ou seja, indisponível é aquele interesse em que a pessoa não pode dispor livremente do direito, nesses casos ao Ministério Público impõem-se o dever de zelar por estes interesses considerados maiores da sociedade.
Outras funções institucionais do Ministério Público estão elencadas no artigo 129, da Constituição Federal:
Art. 129 – São funções institucionais do Ministério Público: I – promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II – zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de
relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IV – promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de
intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
V – defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas; VI – expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua
competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;
VII – exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei
complementar mencionada no artigo anterior;
VIII – requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito
policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;
IX – exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis
com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
O exame deste dispositivo legal revela a dimensão de áreas de atuação que o legislador conferiu ao Ministério Público, pois, além de sua atuação no inquérito policial e o processo penal, o parquet atua como guardião dos direitos assegurados pela Constituição, inclusive quando estes direitos são atacados pelos próprios poderes públicos, como no caso dos incisos I, II, IV e V (BENEVIDES, 2002).
De outra banda, no que se refere sobre a legitimação do Ministério Público para as ações civis que estão dispostas no artigo 129, o parágrafo 1º do mesmo diploma legal diz que não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto na Constituição Federal e na própria lei.
Sobre o tema leciona Mazzilli que:
Embora o artigo 129 da CF diga estar referindo-se às funções institucionais do Ministério Público, na verdade refere-se antes a seus instrumentos de atuação institucional, e as funções institucionais são aquelas previstas no artigo 127, ‘caput’ da CF. (MAZZILLI, 2003, p. 56).
Assim, observa-se que as funções institucionais estão previstas no artigo 127 da Constituição Federal, sendo o artigo 129 do mesmo diploma legal os meios e métodos pelos quais o Parquet pode-se valer para tutelar e defender os interesses da sociedade.
2 A CLASSIFICAÇÃO DOS DIREITOS
A doutrina clássica divide os direitos em públicos e privados. O interesse público pode ser caracterizado como aquele direito que existe na relação entre o Estado e o indivíduo ou entre dos Estados. Quando falamos em direito privado refere-se ao interesse no relacionamento de indivíduos entre si.
Partindo de uma visão publicista, que também acompanha a de outros doutrinadores, o jurista italiano Renato Alessi divide o interesse público em dois, o primário e o secundário, sendo o primeiro aquele que visa alcançar à coletividade. O segundo é considerado o interesse da Administração, ou seja, o interesse da comunidade (MAZZILI, 2008).
Atualmente, é reconhecido que entre o interesse público e o interesse privado existam outros direitos que excedem a esfera individual do direito privado, mas que não chegam a ser chamados de direitos públicos. Essa categoria intermediária de interesses que incluem grupo, categorias ou classes de pessoas são conhecidos como direitos transindividuais.
2.1 O interesse público e o interesse privado
Embora ainda não haja consenso sobre a noção de interesses público, esta expressão é utilizada para definir e alcançar o interesse de proveito social ou geral, ou seja, o interesse da coletividade em seu todo.
Para melhor compreensão a doutrina (MAZZILLI, 2008, p. 47) dispõe:
Num estado democrático de Direito, no instante em que o legislador edita a lei, e o administrador ou o juiz a aplicam, colima-se alcançar o interesse da sociedade. Assim, como as a atividades legislativas, administrativas ou jurisdicionais são exercidas sob a invocação do interesse da coletividade, é o próprio Estado, por seus órgãos, chama para si a tarefa de dizer, num dado momento, em que consiste o interesse de todos. O povo só interfere no rumo ou no resultado dessas decisões do Estado quando se manifesta, direta ou indiretamente, pelas vias cabíveis (eleições, plebiscitos, referendos, etc.).
Dito isto, interesse público é aquele que envolve o interesse da coletividade, considerada em seu todo, no caso a sociedade, a quem o Estado toma decisões para seu benefício, ou seja, a contraposição do interesse do Estado ao do indivíduo.
Sobre a dicotomia entre interesse público e interesse privado, Hugo Nigro Mazzilli (2008, p. 48) leciona que:
A clássica dicotomia entre o interesse público e o interesse privado, que existe em todos os países de tradição romana do Direito, passou, porém, a sofrer crítica muito acentuada, principalmente nesta três últimas décadas. Em primeiro lugar, porque hoje a expressão interesse público tornou-se equívoca, quando passou a ser utilizada para alcançar também os chamados interesses sociais, ou interesses indisponíveis do indivíduo e da coletividade, e até os interesses coletivos ou os interesses difusos etc. O próprio legislador não raro abandona o conceito de interesse público como interesse do Estado e passo a identificá-lo com o bem geral, ou seja, o interesse geral da sociedade ou o interesse da coletividade como um todo. Em segundo lugar, porque nos últimos anos tem-se reconhecido que existe uma categoria intermediária de interesses que, embora não sejam propriamente estatais, são mais que meramente individuais, porque são compartilhados por grupos, classes ou categoria de pessoas, como os moradores de uma região quanto a questões ambientais comuns, ou os consumidores de um produto quanto à qualidade ou ao preço dessa mercadoria.
Sob o prisma de que o Estado ao tomar decisões para a defesa do direito público nem sempre age para o bem da coletividade a doutrina dividiu o interesse público em primário (o bem geral) e secundário (o modo pelo qual os órgãos da administração veem o interesse público). (MAZILLI, 2008, p. 49).
No que se refere ao interesse público primário, Hugo Nigro Mazzilli (2008, p. 49) conceitua que são os interesses sociedade ou da coletividade como um todo. O interesse público primário (bem geral) pode ser identificado com o interesse social, o interesse da sociedade ou da coletividade, e até mesmo com alguns dos mais autênticos direitos difusos, exemplo do meio ambiente em geral.
Já o interesse público secundário, nos ensinamentos de Hugo Nigro Mazzilli (2008), é aquele pelo qual os órgãos da Administração veem o interesse público, ou seja é o interesse do Estado enquanto pessoa jurídica, se torna legítimo apenas para a realização do interesse primário.
Passado o entendimento sobre interesse público e sua divisão, há o interesse privado, que segundo os ensinamento de Sílvio Rodrigues pode ser definido como:
Direito privado é o regula as relações entre os homens, tendo em vista o interesse particular dos indivíduos, ou a ordem privada. Ele disciplina as relações humanas que surgem no âmbito familiar; as obrigações que se estabelecem de indivíduo para indivíduo, quer oriundas do contrato, quer derivados do delito, quer provenientes da lei; os direitos reais sobre as coisas próprias, ou seja, o domínio, e os direitos reais sobre as coisas alheias, tais como a enfiteuse, o usufruto, as servidões, etc.; e ainda as questões que se ligam à transmissão da propriedade causa mortis. (RODRIGUES, 2003 p. 8).
Dito os conceitos referentes ao interesse público e privado, Jairo Cruz Moreira (2009, p. 148), ao fazer referência sobre a atuação do Parquet na defesa do direito público, leciona:
O móvel da atuação ministerial é o interesse público primário, ou interesse social, que, no caso concreto, se fará presente em situações jurídicas de relevância para a sociedade, decorrente ou da condição pessoal dos litigantes, ou do direito material discutido em juízo. Afinal, o interesse público, para os fins do art. 82 do Código de Processo Civil, deve ter suas razões fincadas na Carta Política de 1988, especialmente em conformação com o multicitado caput do art. 127.
Assim, observa-se que a doutrina classifica o direito público em duas subdivisões, o direito público primário e secundário, o que facilita a compreensão do que de fato engloba o direito público e suas ramificações e onde se encaixa o Ministério Público como defensor de tais direitos.
2.2 A tipologia dos direitos
Como vimos a doutrina clássica divide o interesse público e privado. Público é todo aquele direito existente entre a relação do Estado com o indivíduo, já o privado é aquele que regula as relações dos indivíduos entre si.
Hugo Nigro Mazzili (2008, p. 49), partindo de uma visão publicista, juntamente com o doutrinador italiana Renato Alessi, dividiu o interesse público em primário e secundário. O primeiro alcança o bem geral da coletividade, ou seja, o interesse social; o segundo é o interesse da Administração.
Diante disso, é cediço reconhecer que entre o direito público e o interesse privado há uma posição intermediária entre tais interesses, trata-se de dos direitos transindividuais, que reúnem grupos, classes ou categoria de pessoas.
Sobre o tema leciona Hugo Nigro Mazzilli (2008, p. 50) :
Situados numa posição intermediária entre o interesse público e o interesse privado, existem os interesses transindividuais (também chamados de interesses coletivos, em sentido lato), os quais são compartilhados por grupo, classes, ou categoria de pessoa (como os condôminos de um edifício, os sócios de uma empresa, os membros de uma equipe esportiva, os empregados do mesmo patrão). São interesses que excedem o âmbito estritamente individual, mas não chegam propriamente a constituir interesse público.
Como visto, os interesses transindividuais são aqueles que reúnem grupo, classes, ou categoria de pessoas, como exemplo: moradores de um condomínio, grupo de pessoas em matéria ambiental, trabalhadores de uma mesma empresa, crianças, adolescentes, pessoas idosas etc.
Corroborando com os ensinamentos de Mazzilli, Ricardo de Castilho (2006, p.46) ao lecionar sobre os interesses transindividuais refere que:
Reconhecer a existência desses interesses de grupo não é meramente constatar que há interesses que ultrapassam a esfera individual, mas não chegam a caracterizar interesse geral. Mais que contribuir para a classificação dos direitos segundo seus titulares, o reconhecimento desses interesses de grupos significa proporcionar instrumentos jurídicos que promovam a tutela coletiva desses interesses, evitando, assim, a multiplicação de lides individuais.
A tutela coletiva foi proporcionada no Brasil pela LACP e pelo Código de Defesa do Consumidor, sendo os principais diplomas legais definidores de tutela coletiva. O CDC definiu as espécies de interesses e grupos em: interesses ou direitos difusos, interesses ou direitos coletivos e interesses ou direitos individuais homogêneos.
Sobre os diversos tipos de interesses e a tutela coletiva, Hugo Nigro Mazzili afirma que:
Há, pois, interesses que envolvem uma categoria determinável de pessoas (como os interesses individuais homogêneos e os interesses coletivos); outros são compartilhados por grupo indeterminável de indivíduos ou por grupos cujos integrantes são de difícil ou praticamente impossível determinação (como os interesses difusos).
Todos os interesses de grupos, classes ou categoria de pessoas merecem tutela coletiva para acesso à Justiça, e não apenas tutela individual. (MAZZILI, 2008, p.51)
No tocante à terminologia encontra-se diversas denominações para os interesses transindividuais: interesses metaindividuais, interesse coletivo em sentido lato, interesses essencialmente coletivos, ou, ainda, interesses acidentalmente coletivos.
Sobre a terminologia, Hugo Nigro Mazzili (2008, P.52) usa diversas expressões para caracterizar as espécies de interesses: interesses transindividuais, interesses coletivos em sentido lato e interesses metaindividuais. A respeito da utilização correta e diferença entre transindivudais e metaindividuais explica:
Embora, em rigor de formação gramatical, seja preferível utilizarmo-nos da primeira expressão, porque é neologismo formado com prefixo e radical latinos (diversamente da segunda, que, enquanto hibridismo, soma prefixo grego a radical latino), a verdade é que a doutrina e a jurisprudência têm usado indistintamente ambos os termos para referir-se a interesse de grupos, ou a interesses coletivos, em sentido lato.
Assim, interesse transindividual é gênero, e tem como espécie os interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, que são as diversas formas interesses que são tutelados por ações coletivas ou individuais, estão descritos no Código de Defesa do Consumidor e referem-se a grupos, classes ou categoria de pessoas.
2.2.1 Direitos individuais homogêneos
A origem dessa garantia é a class actions for demages do direito norte americano e sua importância é clara uma vez que sem ela os direitos individuais, com natural dimensão coletiva em razão da homogeneidade, ficariam sem proteção.
Alguns doutrinadores argumentam que os direitos individuais homogêneos são uma categoria de ficção jurídica que foi criada pelo direito brasileiro para possibilitar a tutela coletiva de direitos que na realidade são individuais, mas que possuem dimensão coletiva.
Nos ensinamentos de Didier e Zaneti (2012, p. 78) a “` ficção jurídica” atende a um imperativo do direito, realizar com efetividade a Justiça frente aos reclames da vida contemporânea.
O código de Defesa do Consumidor, em seu art. 81, inciso III, conceitua os direitos individuais homogêneos como aqueles que decorrem de origem comum:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: [...]
III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.
O conceito trazido pelo CDC é um tanto sintético, mas dele há a possibilidade de inferir que estão protegidos pelo inciso III, do artigo 81 do CDC os direitos oriundos da própria lesão ou da ameaça de lesão.
Desse modo, verifica-se que a relação jurídica entre as partes é post factum, ocorre em momento posterior a lesão. Entretanto, não é necessário que o fato se dê em um único lugar ou momento histórico. O importante é que decorra da homogeneidade entre dos direitos dos diversos titulares de pretensões individuais (DIDIER; ZANETTI, 2012, p. 78).
Sobre o tema vale transcrever a lição de Kazuo Watanabe, citado por Didier e Zaneti (2012, p. 79):
“Origem comum” não significa, necessariamente, uma unidade factual e temporal. As vítimas de um publicidade enganosa veiculada por vários órgãos de imprensa e em repetidos dias ou de um produto nocivo à saúde adquirido por vários consumidores em um largo espaço de tempo e em várias regiões têm, como causa de seus danos, fatos como homogeneidade tal que os tornam a “origem comum” de todos eles.
Assim, o que há em comum entre esses direitos é a procedência, a conduta omissiva ou comissiva da outra parte, as questões de direitos ou de fatos lhe conferem características de homogeneidade, que revelam a prevalência de questões comuns e superioridade na tutela coletiva (DIDIER; ZANETTI, 2012).
Sobre o tema, Ricardo de Castilho (2006, p. 54) refere que os “direitos individuais homogêneos são aqueles titularizados por pessoas determináveis, unidas por uma lesão divisível, de origem comum. Trata-se de um instrumento processual criado para tutelar coletivamente direitos individuais.
Assim, nos direitos individuais homogêneos é possível identificar os sujeitos, bem como sua relação com o objeto de direito. A ligação com os demais sujeitos advém do fato de serem titulares de direitos com origem comum, embora sejam tutelados em Juízo de forma coletiva (DIDIER E ZANETTI, 2012, p.79).
Vale dizer que os interesses compartilhados pelos titulares dos direitos individuais homogêneos são possíveis de serem atribuídos para cada interessado, ou seja, a indenização é divisível pois é analisado o prejuízo que casa pessoa do grupo determinado de pessoas sofreu.
2.2.2 Direitos coletivos stricto sensu
Os direitos coletivos estão classificados no art. 81 parágrafo único, inciso II do Código de Defesa do Consumidor, como interesses transindividuais, de natureza divisível, o titular deve ser um grupo de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base.
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: [...]
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base.
(...)
Segundo Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr (2012, p. 76-77), a relação jurídica pode ocorrer entre os membros do grupo – affectio societati- ou pela sua ligação coma parte contrária. No primeiro caso tomamos como exemplo os advogados inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil, ou se qualquer outra associação profissional que são ligados ao órgão de classe e configuram-se como classe de pessoas, e no segundo, os contribuintes de
determinado imposto, que por serem ligados ao ente estatal responsável pela tributação configuram-se como grupo de pessoas.
No que se refere à relação – base existente entre os titulares dos interesses coletivos lecionam Didier e Zanetti (2012, p.77) que:
Cabe ressalvar que a relação-base necessita ser anterior à lesão (caráter de anterioridade). A relação-base forma-se entre os associados de uma determinada associação, os acionistas da sociedade ou ainda os advogados, enquanto membros de uma classe, quando unidos entre si (affectio societatis, elemento subjetivo que os une entre si em busca de objetivos comuns); ou, pelo vinculo jurídico que os liga a parte contrária, e.g., contribuintes de um mesmo tributo, estudantes de uma mesma escola, contratantes de seguro com um mesmo tipo de seguro etc. No caso da publicidade enganosa, a “ligação” com a parte contrária também ocorre, só que em razão da lesão e não de vinculo precedente, o que a configura como direito difuso e não coletivo strcto sensu (propriamente dito).
Desse modo, face ao acima exposto, é possível concluir que o elemento que difere o direito difuso do direito coletivo stricto sensu é a determinabilidade e a decorrente coesão como grupo, categoria ou classe anterior à lesão, fenômeno que se verifica nos direitos coletivos stricto sensu e não ocorre nos direitos difusos (DIDIER; ZANETTI, 2012, p. 77).
Portanto, os interesses coletivos stricto sensu possuem relação com os interesses individuais homogêneos, pois os são referem-se a grupo ou categoria, porém apenas os individuais homogêneos são divisíveis entre seus titulares, supondo que possuem origem comum.
2.2.3 Direitos difusos
Como o próprio nome já sugere, difuso dá a ideia de algo fluído, espalhado, derramado, não sendo possível uma conceituação precisa, tendo em vista a extensão do objeto e a indeterminação dos sujeitos a ele afetos.
Conforme afirma Mancuso (1997), os interesses difusos pertencem à categoria dos meta ou superindividuais, pois se inserem no contexto global, ultrapassando as barreiras da órbita individual. Recaem em valores de ordem social, como a qualidade de vida e o bem comum. As discussões existentes são de valores, ideias, não estando em jogo os interesses
pessoais de A ou B, muito menos quem está em posição de vantagem. Busca-se a posição mais favorável dentro de um leque de opções existentes.
Segundo o conceito apresentado pelo Código de Defesa do Consumidor, os direitos difusos são aqueles transindivuduais de natureza indivisível, cujos titulares são pessoas indeterminadas ligadas por circunstâncias de fato.
Nesse sentido, dispõe o art. 81, parágrafo único, inciso I, in verbis:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato.
[...]
Hugo Nigro Mazzili (2008, p. 53) definiu direito difuso como:
Os interesse difusos compreendem grupos menos determinados de pessoas (melhor do que pessoas indeterminadas, são antes pessoas indetermináveis), entre as quais inexiste vínculo jurídico ou fático preciso. São como um feixe de interesses individuais, de objeto indivisível, compartilhados por pessoas indetermináveis, que se encontram unidas por circunstâncias de fato conexas.
Desse modo, os interesses difusos são aqueles que atingem a coletividade de um modo geral e só podem ser considerados como num todo. As pessoas encontram-se ligadas por um vínculo fático, não sendo necessário vínculo comum de natureza jurídica. Não comportam atribuição a um titular definido ou exclusivo, uma vez que “constituem a ‘reserva’, o ‘arsenal’ dos anseios e sentimentos mais profundos que, por serem necessariamente refervíeis à comunidade ou a uma categoria como um todo, são insuscetíveis de apropriação a título reservado (MANCUSSO, 1997, p. 121).
Em suma, são aqueles que pertencem indistintamente a cada um de nós e aqueles a que cada um tem título para pedir a tutela de tais interesses.
2.3 A legitimidade para a defesa dos direitos
Certamente, as maiores discussões acerca da atuação do Ministério Público na ação coletiva se referem a sua legitimação para o ajuizamento de ação que vise à tutela de interesses individuais.
Regra geral, doutrina e jurisprudência permitem que o Parquet ajuíze ações que tenham por objeto tanto direito individual indisponível como disponível, desde que, no último caso, apresente relevância social e amplitude significativa.
O artigo 127, caput, da Constituição Federal estabelece que o Ministério Público está encarregado de promover a defesa dos interesses sociais e dos interesses indisponíveis. Assim, subtende-se que, no que se refere aos interesses sociais, o Ministério Público está legitimado a promover a defesa de todos. Porém, quanto aos individuais, somente os que forem indisponíveis (MAZZILLI, 2008).
Desse modo, face às funções do Ministério Público, não resta dúvida de que este está legitimado a promover a tutela dos interesses difusos. Mas e quanto aos interesses individuais disponíveis não poderia o Ministério Público atuar na sua defesa?
Para tentar explicar a legitimação do Ministério Público existem três teses. A primeira, que é a corrente mais restritiva, diz que a Constituição só referiu a defesa de interesses difusos e coletivos, ficando excluídos os interesses individuais homogêneos.
Mazzilli (2008, p. 107) diz que esse entendimento é extremamente pobre e superficial. Prossegue o doutrinador argumentando que a Constituição de 1988 jamais poderia aludir ao Ministério Público a defesa dos interesses individuais homogêneos, uma vez que tal expressão somente foi criada cerca de dois anos após, com o advento do Código de Defesa do Consumidor.
[...] quando o constituinte de 1988 mencionou “interesses difusos e coletivos”, estava a referir-se a interesses transindividuais em sentido lato, não podendo sua ampla dicção subordinar-se à distinção, posteriormente feita em sede infraconstitucional, entre interesses coletivos stricto sensu e interesses individuais homogêneos. Por isso, embora a lei infraconstitucional tenha passado a definir os interesses coletivos em sentido estrito, e a distingui-los dos interesses individuais homogêneos, essa distinção não limita a abrangência da atuação ministerial em defesa de interesses transindividuais uma vez que a expressão “interesses coletivos” tem alcance constitucional próprio. (MAZZILLI, 2008, p. 107).
A segunda tese é ampliativa e diz que o legislador conferiu legitimidade ao Ministério Público para a defesa de quaisquer interesses transindividuais, não podendo o interprete questionar a presença do interesse social legitimador, uma vez que este foi presumido pelo legislador, o qual considerou toda e qualquer relação de consumo como matéria de ordem pública. Desse modo, o Código de Defesa do Consumidor permitiria que o Ministério Público ajuizasse ação coletiva para tutela de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos não só em matéria relativa às relações de consumo, mas também em qualquer outra área que envolva interesses transindividuais (MAZZILI, 2008).
Mazzilli (2008, p. 107 e 108) argumenta que embora respeitável a posição, essa generaliza demais as hipóteses de atuação do Ministério Público em matéria de ação coletiva. Refere ainda que essa posição não leva em conta que o legislador somente pode atribuir ao Ministério Público o que for compatível com o seu perfil constitucional. Assim, defende que “é necessário conciliar a defesa do interesse a ele cometido na legislação infraconstitucional com a destinação constitucional do Ministério Público, voltada para a atuação social”. Por tais razões, sustenta que devido a abrangência ou extensão dos direitos difusos, estará sempre o MP legitimado a sua proteção. Porém, no caso de direitos individuais homogêneos ou no caso de interesses coletivos em sentido estrito “sua iniciativa ou intervenção processual só podem ocorrer quando haja efetiva conveniência social na atuação ministerial”.
Já a terceira tese, da qual o autor acima citado é partidário, defende que deve ser levado em conta a efetiva conveniência social da atuação do Ministério Público, devendo essa conveniência na atuação ser auferida em concreto a partir dos seguintes critérios: a) natureza do dano (saúde, educação, etc.); b) dispersão de lesados; c) interesse social no funcionamento de um sistema econômico, social ou jurídico (previdência social, captação de poupança
popular etc.). Desse modo, a defesa de interesses difusos sempre se justifica. No que tange aos direitos coletivos e individuais homogêneos é necessário se ter presente que:
“a defesa de interesses de meros grupos determinados ou determináveis de pessoas só se pode fazer pelo Ministério Público quando isso convenha à coletividade como um todo, respeitada a destinação institucional do Ministério Público (MAZZILLI, 2008, p. 107 e 108).
Nesse sentido, é a Súmula nº. 7 do Conselho Superior do Ministério Público paulista:
O Ministério Público está legitimado à defesa de interesses individuais homogêneos que tenham expressão para a coletividade, como: a) os que digam respeito à saúde ou à segurança das pessoas, ou ao acesso das crianças e adolescentes à educação; b) aqueles em que haja extraordinária dispersão de lesados; c) quando convenha a coletividade o zelo pelo funcionamento de um sistema econômico, social ou jurídico.
Ainda, segundo Mazzilli (2008, p. 106), entender que o Ministério Público somente poderia atuar na defesa dos interesses individuais homogêneos indisponíveis é o que se vislumbra de uma leitura apressada do texto constitucional, uma vez que há absoluta compatibilidade entre o Ministério Público e a defesa de interesses individuais homogêneos disponíveis, desde que este possua “suficiente expressão ou abrangência social, o que lhes conferirá a natureza de interesse social (como as lesões patrimoniais de milhares ou milhões de consumidores, decorrentes de produtos em série com o mesmo defeito)”.
Os doutrinadores Fredie Didier e Hermes Zaneti (2012, p. 355) são adeptos da teoria eclética e compartilham da mesma posição de Hugo Nigro Mazzilli argumentando que o único freio que deve ser observado para que o Ministério Público possa ajuizar ação coletiva deve ser a presença de finalidade afeta à instituição, uma vez que a Constituição Federal, em seu art. 129, IX, determina expressamente que são atribuições do Ministério Público “exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com a sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria de entidades públicas.”
Referem ainda que a nossa Constituição conferiu ao Ministério Público, para exercer a função promocional de alavanca do sistema de freios e contrapesos, a função institucional de ajuizar ação civil pública para tutela de direitos difusos e coletivos, sendo que, mais tarde, o Código de Defesa do Consumidor acrescentou a tutela dos interesses individuais homogêneos .(DIDIER; ZANETTI, 2012).
Os autores acima citados defendem que o interesse social está sempre presente nas ações coletivas, o que determina a obrigatória intervenção do Ministério Público como custos nos casos em que não atua como parte. Contudo, referem que nada obsta que se façam algumas ponderações acerca da legitimação, de modo que o Ministério Público não é sempre parte legítima para ajuizar qualquer ação que tenha por objeto a defesa de interesses individuais (DIDIER, ZANETTI, 2012).
Sobre esse aspecto referem que não há qualquer sentido para que o Ministério Público tome a iniciativa de investigar e propor ação que beneficie titulares de direitos disponíveis que possuam condições de se organizar adequadamente e não dependam da intervenção do MP.
Prosseguem argumentando que:
Em verdade, a linha é muito tênue, mas em um país em desenvolvimento e com um povo necessitado como o nosso não subsiste qualquer lógica em ser o MP legitimado à tutela dos direitos ‘de bem’, daqueles que, por sua condição social, econômica e cultural, podem muito bem se defender sozinhos. Atuará nesses casos apenas como custus juris. A distribuição racional dos poderes e deveres do estado deve atender primeiro aos mais necessitados. (DIDIER e ZANETI, 2012, p. 357).
Por fim, Didier e Zaneti (2012, p. 357) argumentam que o Ministério Público brasileiro mudou sua postura significativamente com a entrada em vigor da Constituição de 1988, deixando de lado aquela “tônica estrutural, preocupada com a correspondência direita de sua atuação nos modelos da Era dos Códigos, privatista, individualista, reparadora e técnica” para adotar uma postura que vislumbrasse a:
Atuação social, proativa, coletiva e de equilíbrio das relações de poder, tendo por papel principal, atuar a Constituição e os direitos fundamentais e conformar o Estado – e as práticas privadas – à ideologia e à tábua de valores constitucionais.
Assim, por tudo o que acima foi dito, e levando-se em conta que a cada dia as lesões em massa de alguns direitos se tornam mais comuns, parece mais coerente a corrente que defende ser possível sim a defesa de interesses individuais homogêneos pelo Ministério Público, desde que por este, é claro, seja analisada a questão e se conclua que o ajuizamento
da ação beneficiará grande número de pessoas e satisfaça as necessidades da sociedade como um todo.
3 VISÃO JURISPRUDENCIAL
Como observamos no transcorrer da pesquisa ficou claro que há acirrada discussão entre doutrinadores sobre a possibilidade do parquet em tutelar direitos individuais homogêneos. Com base na divergência que existe na doutrina vale colacionar entendimentos de graus superiores de jurisdição.
A partir de decisões oriundas do Superior Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça e Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul será analisado em quais casos a atuação do Ministério Público é valida, quando tratar-se de direitos individuais homogêneos.
3.1 Do Supremo Tribunal Federal- STF
O tema da presente pesquisa atualmente encontra-se muito discutido entre doutrinadores. No Supremo Tribunal Federal, a linha adotada é que o Ministério Público tem legitimidade ativa para defesa de direitos individuais homogêneos quando há relevante interesse social. Desse modo, vale colacionar o julgado extraído da Suprema Corte referente ao assunto:
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSO CIVIL. CONCURSO. ISENÇÃO DE TAXA DE INSCRIÇÃO
DE CANDIDATOS CARENTES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. DECISÃO RECORRIDA EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. 1. A legitimação do Ministério Público para o ajuizamento de ação civil pública, não se restringe à defesa dos direitos difusos e coletivos, mas também abarca a defesa dos direitos individuais homogêneos, máxime quando presente o interesse social. Nesse sentido, o RE 500.879 – AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma. 2. In casu, não houve violação ao princípio da reserva de plenário, conforme a tese defendida no presente recurso, isso porque a norma em comento não foi declarada inconstitucional nem teve sua aplicação negada pelo Tribunal a quo, ou seja, a controvérsia foi resolvida com a fundamento na interpretação conferida pelo Tribunal de origem a norma infraconstitucional que disciplina a espécie. Precedentes: Rcl. 6944, Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, Dje de 13.08.2010; RE 597.467-AgR, Primeira Turma, Dje de 15.06.2011 AI 818.260-AgR, Segunda Turma, Dje de 16.05.2011, entre outros. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento. (BRASI, 2011).
Trata-se de agravo regimental interposto pelo Banco Central do Brasil contra decisão que negou seguimento ao agravo de instrumento que tinha como objetivo reformar a decisão que inadmitiu o recurso extraordinário com base no artigo 102 da Constituição Federal de 1988.
A matéria discutida versa sobre a isenção de taxa de inscrição de concurso para candidato hipossuficiente, direito individual homogêneo que foi tutelado pelo Ministério Público em sede de ação civil pública.
Entende a Corte Superior que o Ministério Público possui legitimidade na defesa de direitos individuais homogêneos, desde que presente o interesse e relevância social, com base no artigo 127 da Constituição Federal, tal requisito encontra-se presente, visto que há relevante natureza social pois trata sobre o acesso dos menos favorecidos a oportunidade de prestar concurso público.
Desse modo, com base nos estudos doutrinários verifica-se que a Suprema Corte entende que ser legitima a defesa de direitos individuais homogêneos pelo Ministério Público, nas hipóteses em que os interesses tutelados versarem sobre matéria com relevância social.
3.2 Do Superior Tribunal de Justiça- STJ
Também há precedentes sobre a legitimidade do Ministério Público na defesa dos direitos individuais homogêneos no Superior Tribunal de Justiça. Nesse sentido é o entendimento desta Corte Superior sobre o tema:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. DIREITO INDIVIDUAL HOMOGÊNEO. CONSUMIDORES USUÁRIOS DOS SERVIÇOS DE TELEFONIA. 1. Trata-se na origem de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Mato Grosso contra a Brasil Telecom – filial Telemat, com pedido liminar, em face da ineficácia e precariedade no
serviço de telefonia prestado no município de Porto dos Gaúchos, pleiteando: (i) a troca da central de telefonia local para uma unidade digitalizada, mais moderna e eficiente; (ii) a manutenção e o funcionamento dos equipamentos; (iii) a contratação de pessoal técnico especializado para esta localidade.
2. O objeto da presente ação civil pública é a defesa dos direitos dos consumidores de terem o serviço de telefonia em perfeito funcionamento, ou seja, temos o direito discutido dentro da órbita jurídica de cada indivíduo,
divisível, com titulares determinados e decorrente de uma origem comum. São direitos individuais homogêneos.
3. A jurisprudência desta Corte Superior de Justiça é no sentido da legitimidade do Ministério Público para "promover ação civil pública ou coletiva para tutelar, não apenas direitos difusos ou coletivos de consumidores, mas também de seus direitos individuais homogêneos,
inclusive quando decorrentes da prestação de serviços públicos. Trata-se de legitimação que decorre, genericamente, dos artigos 127 e 129, III da Constituição da República e, especificamente, do artigo 82, I do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90). Precedentes.4. Recurso especial provido. (BRASIL, 2011).
Trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Mato Grosso contra a Brasil Telecom, com pedido de liminar em face da ineficácia e precariedade no serviço de telefonia prestado no Município de Porto dos Gaúchos, pleiteando melhoria na qualidade dos serviços. A liminar foi concedida e contra tal decisão foi interposto agravo de instrumento, que decidiu pela ilegitimidade do Ministério Público, extinguindo o processo sem resolução do mérito.
O recorrente alega haver legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública na defesa de direitos dos consumidores, a fim de que o serviço de telefonia fique em perfeito funcionamento. Tais direitos que estão sendo tutelados pelo Ministério Público são divisíveis, com titulares determinados e decorrentes de origem comum, ou seja, direitos individuais homogêneos.
A Corte Superior de Justiça deu provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público alegando que a jurisprudência é no sentido de haver legitimidade da instituição para a defesa de direitos individuais homogêneos, tratando-se de legitimação que decorre genericamente dos artigos 127 e 129, III da Constituição Federal de 1988, juntamente com o artigo 82, I do Código de Defesa do Consumidor.
Nesse sentido é o que determina a corrente doutrinária, que o Ministério Público possui a legitimidade para a defesa de direitos individuais homogêneos tendo em vista o disposto no artigo 82, I do Código de Defesa do Consumidor, haja vista a presunção de relevância da questão para a coletividade, visto que o direito tutela decorre de origem comum atingindo grande parte da população.
3.3 Do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul
O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul também manifestou seu entendimento sobre a legitimidade do Ministério Público em defender os direitos individuais homogêneos, no seguinte julgado:
Ementa: APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO COLETIVA DE CONSUMO.
LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AGRAVO RETIDO. O Ministério Público possui legitimidade ativa para a tutela de direitos individuais homogêneos decorrentes de relações de consumo, na qualidade de substituo processual dos lesados, nos termos dos artigos 81, parágrafo único, inciso III, e 82 do CDC, bem assim do artigo 127, caput, da Magna Carta. Precedentes do Egrégio STJ. RESPONSABILIDADE CIVIL. QUEDA DE ARQUIBANCADA EM EVENTO AUTOMOBILÍSTICO.
DANOS MATERIAIS E MORAIS. SOLIDARIEDADE.
RESPONSABILIDADE DA LIGA INDEPENDENTE DE
AUTOMOBILISMO DO RGS, MUNICÍPIO DE ERECHIM E DO ENGENHEIRO QUE INSTALOU A ARQUIBANCADA. Nos termos do artigo 7º, parágrafo único, do CDC, havendo dano experimentado em decorrência de relação de consumo, não há dúvida da legitimidade passiva de todos aqueles envolvidos na prestação do serviço ou no fornecimento do produto que contribuíram na causação do resultado. Não há como excluir a responsabilidade da LIA/RS, Município de Erechim e do engenheiro Tiago José Zanette, respectivamente organizadora do evento, sem registro no órgão oficial, que, mesmo em situação irregular conhecida pelo Município, obteve autorização para o evento, e o engenheiro responsável pela montagem da arquibancada, olvidando normas técnicas de execução e segurança. Solidariedade afastada apenas no que tange à devolução dos ingressos, que deve ser procedida apenas por quem amealhou os recursos. DANOS MORAIS E MATERIAIS. INDIVIDUAÇÃO. ADEQUAÇÃO. DANOS MORAIS COLETIVOS NÃO TIPIFICADOS. CONTRATO DE SEGURO POR MORTE E INVALIDEZ PERMANENTE. SINISTROS NÃO TIPIFICADOS. Não tendo ocorrido nenhuma das hipóteses de cobertura previstas no contrato de seguro, cabe a exclusão da seguradora. Isenção de sucumbência do Ministério Público quando inocorrente má-fé. Preliminares rejeitadas, com desprovimento do agravo retido. Parcial provimento dos apelos interpostos pela LIA/RS, Tiago José Zanette e Município de Erechim. Provimento do apelo da seguradora. (RIO GRANDE DO SUL, 2010).
Trata-se de ação coletiva ajuizada pelo Ministério Público em face de Liga Independente de Automobilismo do Rio Grande do Sul-LIA/RS, Município de Erechim, Sul América Seguros de Vida e Previdência S.A e Tiago José Zanette, devido a acidente coletivo ocorrido em evento promovido pela Liga Independente de Automobilismo do RS. Acidente este consistente na queda de arquibancada ocasionando lesões em 100 pessoas. Referiu que
