F o rm a ç ã o de D irigentes
no S erviço Público F e d e ra l
Bob L. Wynia
D a U n iversid ad e de O regon , E UA T ra d u ç ã o de M arcos H en riq u e C. C ôrtes Fonte: P ublic A dm inistratio n R eview , J u l./A g o . 1972 A fo rm a ç ã o d e d irigentes nunca foi questão p rio ritá ria d e n tro d e nossa estrutu ra adm inistrativa. E m bora tenham os sem pre re c o n h e c id o a n ecessid ad e d e se co n tar com fu n cio n ário s de q u a lid a d e e bem trein ad o s, na sua m aioria esses e lem entos são, depois de nom eados, en treg u es à sua própria sorte no que se refere a a p rim o ra r sua c a p a c id a d e , a p re n d e r novas té c n ic a s ou ad q u irir novos c onhecim en tos. Este artigo te n ta ressaltar a lg u m as das d e fic iê n c ia s do sistem a atual de "tre in a m e n to ” d e d i rigentes no âm bito fe d e ra l e busca o desenvolvim ento de um sistem a novo e m elh o rad o d e “ fo rm a ç ã o e tre in a m e n to ” . Com a ap ro v a ç ã o d a "L e i sobre Pessoal e T re in a m e n to In terg o vern a- m e n ta l” , este artigo ad q u ire m aior s ig n ificação . Ao to m ar a in iciativa desse im portantíssim o projeto , a “ Civil S erv ic e C om - m ission” (C o m issão do S erviço P úblico) e o "O ffic e of M a n a g em ent and B u d g e t” (E scritório de A d m in is tra ç ã o e O rçam en to ) têm a o p o rtu n id a d e de instituir pesquisas m uito necessárias e de desenvolver um sistem a am plo de fo rm a ç ã o e trein am en to .
^ á vários m eses um fu n c io n á rio d o S ec re tá rio d a M a rin h a sobre fo rm as de
a p a r ta m e n to de D efesa d e c id iu m a- co n tra ta ç ã o e de p ro m o ção em sua
n'festar seu individualism o, sua cons- re p a rtiç ã o . Foi dem itid o . 2
^'ència e o que considerou seu d ireito Em ju n h o de 1968 um fu n c i0 n á ri0 i
dever com o c id a d ã o , in form ando o professor d e e s co la p ública, escreveu
^ublico a m e ric a n o sobre gastos e x - um a c a rta ao d ire to r de um jo rn a l de
^6ssivos em contratos g o vernam entais. sua Cjd a d e critic a n d o a ju n ta d ireto ra
01 dem itid o. 1 d a e s c o la por seus m étodos de a lo c a
-c ção de recursos o rç a m e n tá rio s . Foi d e
-t n i m aio de 1967, um fu n c io n á rio m itido 3
c'Vi| d e um órgão naval q u eixo u -se ao
2 . V id e a q u e s tã o n a S u p re m a C o r te “ S w a a - B a rb a ra N e w m a n , " T h e C o s t o f C o u r a g e : le y v e rs u s U n ite d S ta te s " , 5 -6 7 . T h e P e n ta g o n'5 L o n e lie s t M a n " , T h e 3 . V id e a q u e s tã o n a S u p re m a C o r te " P l c k e - W a s h in g to n M o n th ly , V o l. I, N .° 6 7 -6 9 . rin g v e rs u s B o a rd o f E d u c a t io n " , 6 -3 - 6 8 .
H á m uitíssim os outros casos que po deriam ser citados para d em onstrar a tese de que o individualism o não é muito bem recebido no serviço pú blico.
Essa perda de in dividualism o produz um efeito a longo prazo que ag o ra se está fa ze n d o sentir em todos os órgãos da adm inistração fe d e ra l. A cria tiv id a de p a re c e te r c h egado a um nível bai xíssim o nunca atingido antes. O m edo d e rep resálias p a re c e estar num ponto m ais alto do que nunca. A suspeita em relação ao in divíduo se e s p alh a por todas as c a rre ira s do serviço público federal, não sobre suas qualificações para “ fa ze r o tra b a lh o ” m as sobre sua “ le a ld a d e ” para com a org a n iza ç ão a que pertence, o partido político e a filosofia d e m o c rá tic a . 4
O c ham ado sonho am ericano se está ra pidam en te transfo rm and o num m ito. Em eras passadas esse sonho tra d ic io nal se cen tra v a no individualism o, na in d e p e n d ê n c ia , na lib e rd a d e de pensa m ento e de a ç ã o e na c a p a c id a d e ino v adora. 5
Essa noção de governo se c o a dunava com um sistem a eco n ô m ico que tentava c o rp o rific a r o sonho am ericano. Ela procurava tornar possível para c a d a cid adão
4 . A lb e rt O . « H irs c h m a n , " T h e C u ltu r e o f B u - r e a u c ra c y : E x it, V o ic e a n d L o v a ltv " T h l W a s h in g to n M o n th ly (D e z e m b ro d e ' l9 69 )
5. V id e , p o r e x e m p lo , o e x a m e d a v o c a o ã o s ía .» ™ S n n o r te - arn e ric a n a (e ito p 0 r
n e s t I B o J Z 0 R P u rs u it L o n e li-n e s s (B o s to n . B e a c o n P re s s , 197 0 ) n Q tid o " T h e ? ° MVr° a l,a m e n te c o n tr o v e r - v l. o G re e n m g 0 f A m e ric a " (N e w Y o rk : R a n d o m H o u s e , 1 9 7 0 ), p o r C h a rle s R e ic h , e s p e c ia lm e n te o c a p ítu lo s o b re " A P e r s o n a lid a d e P e r d id a ” , p g . 1 2 9
a m ericano conqu istar sua indepen d ê n c ia e co n ô m ica pessoal, a pro- p rie d a d e de suas terras e seu lar. e um a o p ortunidade d e d efin ir e fa ze r o tipo d e tra b a lh o que es colhesse. D entro desse esquem a havia, e vid entem ente, possibilida des para alguns se tornarem ricos, alguns contin uarem ricos e outros p ara continuarem ou fic a re m P°" bres. Porém isso e ra considerado necessário para o o b jetivo global d e in d e p e n d ê n c ia pessoal. A fron te ira estava aberta; as oportunida des podiam ser e n contradas em to d a parte; não havia leis que res tringissem a lib e rd a d e d e movi m ento; h avia um a lib e rd a d e virtu a lm ente ilim ita d a p ara d efin ir 3 “ busca da fe lic id a d e ” d e q u a l q u e r
fo rm a que parecesse satisfató ria à pessoa interessada. 6
H oje em dia as possibilid ad es de um hom em c o m e ç a r sua p ró p ria firmar
co m p ra r um a p equen a fa ze n d a no
oeste, etc., só se c o n cretizam por em- patia para os que pertencem à grande m aioria dos a m ericanos d e classe mé dia. C om e ç a -s e a c o n s id e ra r a herança com o p raticam en te a única fo rm a de se ch e g a r a esse tipo de in d e p e n d ê n cia. O gigantism o do governo e da in dústria privada nos roubaram m uito de nossa in d e p e n d ê n c ia . A m aioria das pessoas é h oje de e m pregados, sobre tudo de grandes o rg a n iza ç õ e s . Eric H offer se d e lic ia em m ostrar como esse gigantism o é um produ to do c a p i talism o au to ritá rio e esse autoritarism o condu z a m enos individualism o, o que. segundo ele, é b e néfico na m e d id a em 6. C h a rle s A . R e ic h , " T h e G re e n in g o f A m e -
elim in a a re sp o n sab ilid ad e in divi dual, que é o que a m aioria das pes soas re a lm e n te d e s e ja . T u llo c k , em seu livro “ T he P olitics of B u re a u c ra c y ” {A Política d a B u ro c ra c ia ), diz que “ se te mos de te r gigantism o burocrático, v a mos, pelo m enos, a b rir os olhos p ara seu fu n c io n a m e n to in terno . O hom em n5o d e ix a sim plesm ente de existir por estar subm erso em um a h ie ra rq u ia a d m inistrativa. Ele contin ua sendo um in divíduo, com m otivações, im pulsos e desejos in d iv id u a is.” 7
O gigantism o veio p ara fic a r e para aum entar a in d a m ais. C om o atual Crescim ento de c o n glom erados, e m p re sas ag ríc o la s , D ep artam en to s co m o o de S aú de, E d ucação e B em -E star, e alé m esm o órgãos de governos es ta duais e m unicipais, veio tam bém a d o m inação o rg a n iza c io n a l do in divíduo, sua fa m ília , sua c a rre ira e seu estilo de vida. As decisões d e outros do m i- nam a vid a do fu n c io n á rio subaltern o, do chefe de nível m édio e até do chefe de e s calão superior. A tu alm en te, qu an - ’°s fu n cio n ário s procuram vestir a rou- Pa certa, te r o m odelo de c a rro certo, Vlver no bairro certo, fre q ü e n ta r as reuniões sociais certas e redigir os e x pedientes certos da fo rm a c e r ta f E o
é c e rto ? P are c e m uito claro que °s adm in istrad o res fre q ü e n te m e n te d i- *arn o que é certo, tal com o o fazem ° s vizinhos, am igos e e n tid ad es. O cP m portam ento ten d e a ser o rien tad o Para o bem da o rg a n iza ç ão , ao invés de o b e d e c e r p rim eiro a c o n sid eraçõ es de ordem pessoal ou d e fa m ília . O *uncionário é, na v e rd a d e , um prisio
G o rd o n T u llo c k , " T h e P o litic s o f B u re a u c r a c y " (W a s h in g to n , D .C .: P u b lic A ffa irs
P re s s , 1 9 6 5 ), p g . 2.
neiro da g ran d e o rg a n iza ç ão , da e n ti d ade, d a rep artição . As res p o n s a b ilid a des por sua vid a, sua c a rre ira , seu estilo de vid a foram e n tregues às pes soas ac im a dele.
N o serviço público, e s p e c ia lm tn te nas c a rre ira s da a d m in is tra çã o fe d e ra l, o individualism o é olh ad o v ia d e regra com o, no m ínim o, a m e a ç ad o r, revolu cio n ário no sentido negativo do term o e a n tio rg a n iza ç ã o . Os jo vens parecem e xcessivam ente ra d ic a is ao fo rm u larem reivin d icaçõ es baseadas nos direitos hum anos, tais com o ig u a ld a d e de tra tam ento, p a rtic ip a ç ã o no processo d e- cisórlo, e com issões im p a rc ia is para ex a m in a re m d iscórdias tra b a lh is ta s. Os fun cio n ário s m ais velhos e e n trin c h e i
rados em suas posições e n c a ra m o fu n cio n ário que fa z perguntas, levan ta dúvidas e sugere novas alte rn a tiv a s com o um "c ria d o r de c a s o ", um a pes soa in teressad a apenas em “ de s tru ir o s is te m a ” . E a v e rd a d e é que os fu n c io nários m ais velhos e en trin c h e ira d o s , que servem em órgãos com o a "C ivil S erv ic e C om m ission” (C S C ), a "S o c ia l S ecu rity A d m in istratio n " (A d m in is tra ç ão d e S eg u ra n ç a S o cial), o "B u re a u of Indian A ffa irs" (E scritório de A ssun tos In dígen as) e outros, estão pro
fu n d a m e n te preo cu p ad o s com que
esses jovens dissidentes possam des tru ir suas “ p a n e lin h a s ” , que os p ro te g eram e p rom overam a posições de poder e prestígio.
D eixam os d e c u id a r dos p ro b le m as de m o d ific a ç ão dos estilos de o r g a n iza ç ã o , de relaçõ es hu m a n a s d e n tro da o rg a n iza ç ão , de n e c e s s id a d e s in dividuais etc. A c a rre ira d e um in d iv í duo, seu& estilos de vid a, suas p re o
cupações pessoais foram relegados a segundo plano pelos projetos, e fic iê n c ia e produção da o rg an ização . 8 C on tudo, com o D ylan diz de form a tão bela "th e tim es are a ’c h a n g in ” ’ (“ os tem pos se estão a m u d ar” ). A questão é se podem os m udar. P ode um a buro cracia, e n crustada em um século de trad ição e um a g e ra ç ã o c o m p le ta 'd o que A nthony Downs cham a “ conser- vantistas” , e n fre n ta r as novas e x ig ê n cias que lhe são opostas? P ara aten der a essas e xig ências será necessária um a b u ro c ra c ia re -tre in a d a — re -tre i- nada em novos estilos de adm inistra ção, novas estruturas de organização , novas té cn icas de to m a d a de decisão.
P re p a ra ç ã o p a ra o A m anhã
É tendo em m ente essas exig ências, a perda do in dividualism o, um a a p a rente falta de c ria tiv id a d e e a c a ic ifi- cação do b u ro crata de c a rre ira , que fazem os um breve exam e de com o estam os a tualm ente tentan do “ tre in a r” ou “ re -tre in a r” ou "fo rm a r” dirigentes no setor governam ental e o que é ne c essário para p re p a ra r os dirigentes do serviço público p ara o am anhã.
Todo ano m ilhões de dólares e m i lhares de hom ens-hora são de s p e n d i dos no que o governo fed eral den o m ina program as de "tre in a m e n to ” ou "fo rm ação de d irig e n te s ". Os progra m as variam de sem inários e reuniões curtos, de um ou dois dias, a p ro g ra m as de treinam ento de um ano c o m pleto em universidades. Q ue se ganhou com o gasto de vários bilhões de d ó lares nesses poucos anos? P are c e que
8 . J o h n G a r d n e r, " S e lf - R e n e w a l" (N e w Y o rk - H a rp e r a n d R o w , 1 9 6 3 ), p g s . 9 2 -9 3 .
ninguém sabe ao certo. A lguns espe- culam sobre "m e lh o r a dm inistração’’ e “ dirigentes m ais e fic ie n te s ” , porém jam ais se fez um a a v a lia ç ã o sistem á tica do conjunto de program as de "tre in a m e n to " ou “ fo rm ação de diri' g entes” nas c a rre ira s do serviço pú' blico federal.
O que existe é um a c o lc h a de re
talhos de e x ercício s de treinam ento, com c a d a de p a rta m e n to ou órgão exe cutando suas próprias m o d alid ad es de program as. C ad a program a de treina m ento é supostam ente m ontado para, de algum a form a, m elhorar a ca p a c i dade do d irig en te para adm inistrar, or g a n iza r ou exe c u ta r seus projetos. Não há q u a lq u e r c o e rê n c ia ou consistência visível entre program as, quer no âm bito in te rd e p a rta m e n ta l quer dentro de um m esm o de p a rta m e n to . Entrevistas feitas no C entro de S em inários de Di rigentes, em B erkeley, com funcioná rios in cum b idos do trein am en to , dire tores de program as regionais de trei nam ento e dirig en tes revelam que ° s cursos são program ados ou "vendi d os” aos órgãos g o vernam entais na m edida em que um d ire to r de treina m ento sinta haver nec e s s id a d e deles ou em que o "B u re a u of T ra in in g " (Es critório de T re in a m e n to ) d a C S C ins trua unidades de trein am en to a esta' be le c e r um c u rrícu lo (com o ocorreu quando foi instituído o PPB S °). Todo órgão dispõe d e d e te rm in a d a s dota ções p ara "tre in a m e n to " e geralm ente as distribui a vários e lem entos numa base c o m p le ta m e n te subjetiva. Na ver dade, não fom os c a p a ze s d e p la n e ja i 0 P P B S — " P la n n ln g , P ro g ra m m in g a n d & 0<* '
g e tin g S y s te m " (S is te m a d e P |a_' n e ja m e n to . P ro g ra m a ç ã o e O rC3 ' m e n ta ç ã o ). (N T )
desenvolver e supervisionar program as 9overnam entais de fo rm ação e tre in a mento.
Em um artigo escrito em 1967, R oger Jones enum erou quatro providências due achava deviam ser ado ta d a s pela CSC e por outros órgãos g o v e rn a mentais.
1 • E stab elecim en to de um sistem a perm anente e e ficaz de av a lia ç ã o de program as de d esen vo lvim en to de c a rre ira s e de do ta ç ã o de pessoal em c a d a órgão, d e es forços de trein am en to de c a d a órgão e en tre vários órgãos, e da c o m p e tê n c ia es p e c ial de alguns
colégios e universidades para
a te n d e r a cu rrícu lo s e sp ecífico s p a ra trein am en to e fo rm a ç ã o de pessoal do serviço público. 2 . P ronta d ecisão de d e fin ir e d e li
m itar os tipos de trein am en to que m elhor podem ser m inistrados no âm bito d a a d m in is tra çã o fe d e ra l p ara a te n d e r a suas próprias n e
cessid ad es e às necessid ades
co rre la ta s de governos estaduais e m unicipais.
3- D e te rm in a ç ã o da c a p a c id a d e a c a d ê m ic a e d isposição (do pessoal) p ara re c e b e r tre in a m e n to e s p e c ia lizado e em p erío d o curto, em lu g ar de cursos m ais longos de "a m p lia ç ã o d e h o rizo n te s ” . 4 . D esenvolvim en to de um a lista bá
sica de a ptidõ es de d ire ç ã o ju l g adas necessárias p ara que os
dirigentes de c a rre ira possam
m elh o rar seu d e sem penho. 9
R o g e r W . J o n e s , " D e v e lo p m e n t in G o v e rn m e n t M a n p o w e r : A F e d e ra l P e r s p e c ti v e " , P u b lic A d m in is tra tio n R e v le w , V o l. 27 (J u n h o d e 1 9 6 7 ),
A té esta d ata nenhu m a m e d id a e fe ti va foi to m a d a num a ten ta tiv a de seguir esses rum os. A C S C p a re c e relu tar em ten tar q u a lq u e r a v a lia ç ã o s ig nificativa de program as ou e ntão está in certa sobre o que e com o avaliar. P are c e haver pouca c o e rê n c ia com os pro g ram as adotados em niveis in te rd e p a r tam entais, in tra d e p a rta m e n ta is ou in dividuais. A pós fa ze r pergun tas a c e n tenas de pessoas in scritas no P ro g ra m a do C entro de S em inários de D iri gentes, encontram os poucos casos em que a c a p a c id a d e a c a d ê m ic a e ra um p ré-requisito p ara a in scrição. C o n quanto alguns órgãos tenham feito es forços corajosos p ara d efin ir e d e s e n volver um a lista de a ptidõ es d e d ire ç ã o n ecessárias a pessoal de c a rre ira , não foram feitos q u a is q u e r tra b a lh o s de v e rific a ç ão longitudinal, d e re definição, de pesquisa, e estudos coesos e de longo a lc a n c e dos pontos re lacionados. P oucos program as de "tre in a m e n to ” dos órgãos do governo tra d u ze m um a p re o c u p a ç ão com o fato de que 8 0 % de todos os fu n c io n á rio s de nível G S 15* p ara c im a têm m ais d e 45 anos d e id ade, m ais da m etade de todos os d irig en tes de c a rre ira nos setores c ie n tífico s têm m ais de 55 anos de id a d e e, m ais s u rp reen d en te ain da, o fa to de aue dentro d e cinco anos m ais da m e
tade de todos os dirig en tes de c a rre ira na a d m in is tra çã o fe d e ra i es ta rã o h a b i litados a re q u e re r a p o s e n ta d o ria ou /'á e starão aposentados.
O que p a re c e d e s ejá ve l é um sis te m a c o o rd e n a d o , a m p lo e útil de fo r m ação de dirigentes, bem com o um
• O s e r v iç o p ú b lic o fe d e r a l n o r te -a m e r ic a n o e s tá e s tru tu r a d o e m n iv e is " G S " ( G o v e rn m e n t S e r v ic e ) q u e v â o , e m e s c a la h ie r á r q u ic a c re s c e n te , d o n llv e l 1 a té 1 8 . (N T )
sistem a que identifique o tipo de or ganização adm inistrativa com que d e vam lid ar os dirigentes no serviço pú blico.
D evem os sublinhar o term o sistem a, pois é im perativo que o desenvolvi m ento de c a rre ira s e ja e n c a ra d o com o um processo ao longo de um a linha continua, a qual se estende do nível de ingresso ao de sald a p ro jetad a, p e r m itindo assim a c a d a indivíduo pro gredir em sua c a rre ira de acordo com
seu ritm o, porém com a assistência do
treinam ento e fo rm ação fornecid os pelo governo. S ublinham os sistem a tam bém porque é preciso im por c e rta ordem na proliferação de "c u rs o s " discretos que são propo rcionad os em m uitos centros de treinam ento. Assim , os pro gram as regionais de treinam ento, que são totalm ente separados dos Centros de S em inários de D irigentes, deveriam ser considerados com o um a parte do sistem a de fo rm ação instituído pelo G o verno.
Em 1969, por exem plo, o governo gastou m ais de 36 m ilhões de dólares para "tre in a r" pessoal. D esse total c e r ca de 9 0 % foram gastos em sessões curtas (oito horas ou m enos) de tre i nam ento em m atérias com o: d ireção em geral, A DP *, adm inistração de A DP, aptidões b urocráticas, PPB S, adm inis tração de pessoal, e "sistem as de g u a rd a ". Em m aio d e 1967, o decreto n.° 1 1 .3 4 8 determ inou à C S C "a p e r fe iç o a r seus funcionários (do serviço publico fe d e ra l) através do e s ta b e le c i m ento e funcio nam ento de program as de treinam ento progressivos e e fic i
• A D P — " A u to m a tic D a ta P ro c e s s in g " ( P r o - ( N T ) a m e n ,° A u to m á tic o d e D a d o s ).
e n tes". A C S C a tu alm en te se refere com orgulho a seus dez centros regi°' nais que, durante 1969, proporcionaram "tre in a m e n to " para- 5 3 .2 9 9 funcioná rios públicos fed erais, e a seus C e n tr o s d e S em inários de D irigentes que “ trei na ra m " m ais 1 .2 5 7 funcio nários. 10
N esse em aran h ad o de cifras perde- se de vista a natureza crucial de ques tões com o: quem d e c id e quando um funcio nário necessita de “ trein am en to ’'; em que plano am plo de c a rre ira s indi vid uais está baseado o "tre in a m e n to ” ; qual a base para se d e te rm in a r se um curso deve d u ra r oito horas ou duas sem anas; qual a d ife re n ç a en tre pro- g ra m a s de "tre in a m e n to ” e program as d e “ fo rm a ç ã o ” , etc. Estas são questões críticas p ara todos os fu n cio n ário s pú blicos e não apenas para os dirigentes. A á re a m ais c rític a , e ntretan to, parece ser a do grupo situado do nível GS 12 para cim a. Nos dirigim os, portanto, aos planos de “ c a rre ira ” desse grupo.
O governo tem ag o ra um a oportuni d a d e ím par para e la b o ra r um am pl° program a de in strução que pode servir e fic a zm e n te para m elh o rar um sistema bu ro crático m oribu ndo. 11 P rogram as de fo rm a ç ã o de dirig en tes podem am p lia r os c onhecim en tos do e sp ecialis ta, in je ta r c o n c e p ç õ es novas e inova doras na a d m in is tra çã o , re vitalizar a b u ro c ra c ia , prom over o individualism o e a b rir novas opções p ara a m ovim en ta ç ã o de dirigentes entre os órgãos do governo. O novo O M B deve, quer-nos p arecer, in gressar nesse te rre n o e de
1 0 . T h e U n ite d S ta te s C iv il S e r v ic e C o m n jl* ' s io n (C o m is s ã o d o S e r v iç o P ú b lic o ), ‘ |n ' te r a g e n c y T r a in in g ” , 1 9 6 9 , p g . 1. 1 1 . W a rre n B e n n is , " T h e D e a th o f B u re a u - c r a c y " , T h in k , V o l. 3 2 , N .° 6 (Dezenr\t>r0 d e 1 9 6 6 ), p g . 3 0.
sem penhar um papel útil nesse sistem a de ap e rfe iç o a m e n to d e dirigentes.
O P red om ínio da C SC
Alguns passos nesse sentido foram dados com o e s ta b e le c im e n to dos C e n tros d e S em inários de D irigentes e do Instituto F ederal de D irigentes; não obstante, neles se estão v e rificando algum as m o d ific a ç õ e s sutis. N o seu Período d e in c u b a ç ã o , eram e n c o ra ja das fo rm u la ç õ e s inovadoras, todos os órgãos p a rtic ip a n te s se reuniam para decidir sobre cu rrícu lo s e os in struto res tinham grande lib e rd a d e p ara d e term inar o conteúdo e a m etod olog ia específicos. Os resultados foram e x c e lentes program as e co n trib u iç õ e s a lta mente positivas dos p a rticipantes. Isso Parece estar m udando agora. A C om is são do S erviço P úblico (C S C ) atual exige que sejam in c lu íd a s em todos °s cursos “ P ráticas M o d e rn a s de P es soal" ("p ro p a g a n d a ” da C S C ), junto- com m atérias que p assaram re c e n te m ente a ser e x ig id a s tais com o “ jovens e veteranos, rela ç õ e s trab alh istas, e Ig u a ld a d e de e m p re g o ” . C o n quanto não se possa d iscu tir as v antagens d e se exam inar a m aioria desses assuntos em a lg u m a p arte dos program as para form ação de dirigentes, existe um a c e r ta d úvida sobre se todos devem ser estudados em c a d a s e m in á rio apenas Porque a C S C assim o o rd en a. Esse tipo d e d ire triz está, até certo ponto, reduzindo a fle x ib ilid a d e dos C entros e sua c a p a c id a d e de o fe re c e r program as de boa q u a lid a d e .
F inalm ente, um p ro b le m a p e rm a n e n te, d e c o rre n te dos atuais program as de treinam ento de d irig e n te s da C S C , resi
de no fato de que todos os c o n fe re n -
cis ta s devem ser "lib e ra d o s ” por
W ashington (p elo E scritório de Investi gação da C S C ). Esse p ro ced im en to obviam ente im p e d e os p a rticip an tes em program as de fo rm a ç ã o de c o n h e c e rem todos os pontos-de-vista e lan ça um ônus sobre os responsáveis por obter as inform ações necessárias para " lib e ra r" um c o n feren cista que se p re tenda convidar. Essa "lis ta n e g ra " e o uso que d e la faz a C om issão p ara e fe tivam ente "le v a n ta r a n te c e d e n te s " dos c o n feren cistas é rid íc u la e in te ira m e n te in a d e q u a d a em um a atm o sfera de fo rm ação .
N ão q u e r isto d ize r que os p ro g ra mas regionais e os C entros de S em i nários de D irigentes tenham de ix a d o de fa z e r um bom trab alh o . Nós re a l m ente não tem os com o saber qual foi o im pacto d e seus p ro g ram a s . As té c nicas d e a v a lia ç ã o a tualm ente usadas pelos C entros de S em inários são um a form a in a d e q u a d a de "a fe riç ã o de fe lic id a d e ” que não fo rn ece in d ic a ç ã o alg um a de ab so rção de m a té ria ou nível de reten ção um a s em an a após te r sido re a liza d o um sem inário. P a rece haver por parte d a C S C certa re lu tâ n c ia para m o d ific a r o m étod o de a v a lia ç ã o ou p ara o b te r assessora- m ento de te rc e iro s sobre com o c h e g a r m ais perto d e um m étod o de a v a lia ção que pudesse la n ç a r novas luzes sobre m o d ific a ç õ e s n e cessárias de pro g ram as, estilos de a p re s e n ta ç ã o ou m étodos novos e in ovadores de pro g ra m a ç ã o p ara fo rm a ç ã o . É n ecessário a u m e n ta r a c a p a c id a d e dessas p ro g ra m ações de serem vitais e inovadoras e d e c o n d u zire m a s e m in ário s e s tim u lantes, bem com o é preciso que as
atividades nelas previstas sejam coor denadas e seüs program as avaliados.
Em segundo lugar, os centros re gionais de treinam ento funcionam q u a se totalm ente in dependentes dos órgãos a que servem e a com issão assessora dos C entros de S em inários de D irig e n tes raram ente se reúne. Os diferentes órgãos abdicaram , em grande parte, da responsabilidade de supervisionar o conteúdo dos program as dos Centros em favor da C SC . P arece que enquanto os relatórios provenientes da C SC "p a reçam bons" ao pessoal e aos res ponsáveis por treinam ento nesses ór gãos, eles não intervirão. C ontinuando a C SC a d e sem penhar am bas funções, de d ep artam en to de pessoal e de es pecialistas em instrução, sem qualquer contrib uição d ireta dos órgãos servi dos, não se pode d e ix a r de c hegar a um dom ínio ain da m aior pela C SC e a um a d e te rio ra ç ã o do atual program a de treinam ento. C onquanto seja intim a a ligação entre um órgão central de pessoal e o ap e rfe iç o a m e n to de funcio nários no nível de chefia, os progra mas de form ação de dirigente^ devem se ocupar precip u am en te de questões e problem as de p ro g ram a ç ã o e de d i retrizes. P arece, no caso da C SC , que uma quantidade m uito grande de c on siderações relativas a p ro g ram a ç ã o e diretrizes de “ pessoal” foi in trod uzida no âm bito da instrução. É preciso que de algum a form a se opere um deslo cam ento que condu za os program as de form ação para um a m aior ênfase em program ação e diretrizes, facilitando, ao m esm o tem po, o processo de p la nejam ento de c a rre ira de c a d a in diví duo. S om ente por essa form a parece ser possível reduzir o espírito paro
quial de cada órgão, que atualm ente infesta a estrutura fed eral.
Centros R egionais
É es p e c ialm e n te necessário efetuar um a co m p le ta análise e a valiação dos centros regionais de treinam ento. Muí- tas perguntas cercam os m ilhares de "curso s" propo rcionad os nos dez cen tros. Q uem se in screve neles e por que? Q ue plano de ap e rfe iç o a m e n to é m an tido para cada in divíduo? Q uem deter m ina o conteúdo e a m etod olog ia dos
cursos? Q ual é a vantagem d e se ter
procedim entos m uito "firm e s ” em vez de um a m etod olog ia m ais flexível na condu ção dos cursos? O que lucram o pa rtic ip a n te e o governo nesses exer cícios de “ tre in a m e n to " de curta du ração? To d as essas pergun tas deve riam ser fo rm u lad as pelo setor de pes quisa e a valiação da EOP ° (atualm ente no O E O " ) ou por alg um a e q u ip e de pesquisa não-g o vern am en tal. No meio tem po, esse aspecto do E scritório de Tre in a m e n to ("B u re a u of Train in g ) de veria ser alvo de e xam e m inucioso P °r parte do O M B , e s p e c ialm e n te nos ca sos em que os cursos são m i n i s t r a d o s
p ara o e s calão de "d irig e n te s ” (G S 1z
p ara c im a ). Os program as r e g i o n a i s
em especial e todos os program as go vernam entais de tre in a m e n to em g e ra 1
o ferecem um a o p o rtu n id a d e ím par
para dim inuir a resistência a 95'
pectos com o m udança da m issão, di retrizes novas e in ovadoras, reorgani z a ç ã o etc. N o m om en to é m ín im a
nos-O E nos-O P — " E x e c u tiv e O ffic e o f th e P ' e s l ’
d e n t" , q u e f u n c io n a c o m o e s p é c ' d e G a b in e te C iv il d a P r e s id ê n c i
(N T )
°® O E O — " O f fic e of E c o n o m ic O p p o rtu n ity (E s c ritó r in d e O p o rtu n id a d e s Ec0
sa c a p a c id a d e de utilizar no D e p a rta mento (M in istério ) dos T ranspo rtes en genheiros disponíveis em c onseqü ên cia de um a reunião no D e p a rta m e n to (M inistério) d a D efesa.
P recisam os, portanto, b uscar form as de e m p re g a r m elhor os fundos de fo r mação e tre in a m e n to p ara a u m e n ta r a m obilidade dos dirig en tes no âm bito ^ d e ra l e p ara au x iliá -lo s a d esenvolver n°vas linhas d e c a rre ira s dentro d a adm inistração fe d e ra l.
R ecom endações
D urante o p erío d o 1 969-70 o autor realizou um estudo de pesquisa no Centro de S em inários de D irigentes de
B erkeley, orientad o p rim o rd ia lm e n te
Para d e te rm in a r as atitudes de d irig e n tes no âm bito fe d e ra l. A o longo desse estudo, pesquisam os os m étodos utili zados na e la b o ra ç ã o dos p ro g ram as de treinam ento do governo, o processo de seleção dos partic ip a n te s , o conteúdo dos program as de tre in a m e n to e a m e todologia a p lic a d a na e x e c u ç ã o dos Program as.
A pós e s tu d a r o processo a tual, fo mos levados às seguintes observações ° u re com endações:
D evido às g ran d es d ife re n ç a s em c°n te ú d o de p ro g ram a, nível de tre i nam ento, nível h ie rá rq u ic o (G S ) dos Participantes, d u ra ç ã o das sessões de treinam ento e lo c a liza ç ã o g e o g rá fic a d°s e s ta b e le c im e n to s de treinam ento, d ever-se-ia atrib u ir a supervisão e a direção d e p ro g ram as p ara todos os Program as de fo rm a ç ã o d e dirig en tes
no setor governam ental à nova Divisão d e Fo rm ação de D irigentes do O M B .
D e s ta c a ría m o s v á ria s razões básicas p ara essa g ra n d e a lte ra ç ã o :
1 . Os C entros de S em inários, por e xem plo, foram c ria d o s p ara rea liz a r sem inários d e a p e rfe iç o a m ento p ara dirig en tes de nível m édio d estinad os a e le v a r suas a ptidõ es d e c h e fia , etc. O c u rrí culo d e v e ria ser o rg a n iza d o por um grupo in term in isterial e um a com issão in term in isterial d e v e ria e x e rc e r um a supervisão p e rm a nente. D urante os seus três a c in c o prim eiros anos de fu n c io nam ento, essa fu n ção vital foi sendo len ta m e n te e n tre g u e ao E scritório d e T re in a m e n to d a C SC e a alg um as poucas pessoas “ po de ro s a s ” dentro da C S C . O c u rrí c ulo tem refletido c a d a v ez m ais as opiniõ es d a “ C o m is s ão ” . Os c o n feren cistas são s elecio n ad o s (“ lib e ra d o s ” ) p e la C om issão an tes d e poderem ser in c lu íd o s no p ro g ram a e, em num erosas o c a siões, fu n cio n ário s d a C om issão foram c o nvidados a p ro n u n c ia r p alestras c o n tra a vo n ta d e do d i retor do p ro g ram a em questão. T o d a s essas a tiv id a d e s in d ic a m a n e c e s s id a d e d e c o lo c a r a s u p e r visão desses p ro g ram a s d e fo r m a ç ã o em um con texto de a d m i n is tra ç ã o dentro do O M B . 2 . D a d a a na tu re za in te rm in is te ria l
desses program as, e le s deveriam ser e x e c u ta d o s com a p le n a c o o p e ra ç ã o e p a rtic ip a ç ã o d e c a d a ó rg ã o in te re s s a d o . O O M B p a re c e
ser o único "c o o rd e n a d o r” ló gico para essa tarefa.
3 . U m a supervisão abrangen do todo o setor governam ental de todos os program as d e a p e rfe iç o a m e n to de pessoal é absolutam ente essencial p ara se c h e g a r a um sistem a de instrução bem d iri gido. Assim , por exem plo, um dos aspectos m ais c ríticos do sistem a atual, bem com o do sistem a fu turo, é o processo de s e leção de todos os participantes. A tu alm en te não há um processo de s e le ção sistem ático, m ontado de for m a a ex a m in a r os projetos de c a rre ira de c a d a in divíduo, o ní vel de conhecim en tos de c a d a pa rtic ip a n te , a a v a lia ç ã o que c a d a indivíduo fa z d e si m esm o e o efeito dos program as de tre in a m ento sobre os funcio nários. A l guns desses tem as poderiam e deveriam ser exam inados im e d ia ta m ente pelo novo O M B .
U m a outra razão para que o O M B fosse in cum b ido da supervisão dos program as de fo rm ação de dirigentes reside na e lim in ação de um a possível orientação com fin a lid a d e de “ pessoal” d a d a a todos os sem inários, assegu rando aos contros de fo rm a ç ã o o m á xim o de fle x ib ilid a d e na org a n iza ç ão e realização de sem inários de acordo -o m as necessidades m anifestadas pe los funcionários. A lém disso, tal m edi da poderia resultar num m aior apoio fin an ceiro por parte do órgão em que as decisões orçam entárias poderiam ser vinculadas às necessidades de a p erfeiçoam ento d e carreiras.
Esse ra c io c ín io de v e ria servir de base p ara se c o g itar s eriam ente de tra n s fe rir as a tivid ad es de supervisão p ara o O M B . U m a segund a recom en d a ç ã o seria a de se in ic iar im ediata m ente um estudo d e todos o a progra m as de trein am en to existentes, seus currículos, órgãos atendidos, nível dos funcio nários treinado s, processo de se leção, tipos d e instrutores (funcionários ou c ontratados), etc.
N ingu ém no serviço pú b lico federai parece s a b e r o que está ocorrend o na fo rm a ç ã o e no trein am en to . T ra ta -s e de um a vasta série, d es c o o rd e n a d a e não- c a ta lo g a d a, d e con fe rê n c ias , sem iná
rios, reuniões, sessões de trei
nam ento e, p ara usar d e franqueza, d e a tivid ad es “ p ara c o n s ta r". A que
les que desejam in screver-se num
program a d e tre in a m e n to poderão ser s elecio n ad o s se e le for re aliza d o em Flagstaff, A rizona, ou em A ugusta, G e' orgia, m as som ente a q u eles que ‘‘c0' nhecem as pessoas c e rta s ” ou podem ser "d is p e n s a d o s pela org a n iza ç ão > consegu irão ir se o p ro g ram a tiver lu g a r em H onolulu ou M iam i B each. Em bora s e ja d ifícil do c u m e n ta r essa de c la ra ç ã o , este autor d e b a te u as táti cas e m p re g a d a s por diversos dirigen tes da a d m in is tra çã o fe d e ra l p ara con seguirem p a rtic ip a r de program as no C entro de B erkeley (d e s ig n a ç ão a |ta' m ente a traen te, com d u ra ç ã o de duas sem anas e a um a d is ta n c ia de apenas alguns m inutos d e São F rancisco). F°' ig u alm en te interessante observar d ue
c e rc a de um terço de todos os P a r tl
c ip a n te s em program as nos C entros o S em in ário s d e D irigentes d u ra n te o Pe' ríodo 1 9 6 9 -7 0 não foi seq u er consultad0 sobre se q u e ria p a rtic ip a r d e um se
bin ário no C entro, sim plesm ente re cebeu ordem p a ra co m p a re c e r.
Uma te rc e ira re c o m e n d a ç ã o é a de Çue, com o p arte do atual S istem a de D esignação de D irigentes (q u e até hoje 'em sido bastante in útil), d e v e r-s e -ia c°lh e r in form ações sobre ten d ên cias Para desenvolvim ento d e c a rre ira s e desejos d e c a d a pessoa, bem com o se deveria in cluir p la n e ja m e n to de lon- 9° prazo nos sistem as de in form ação, 'sso p e rm itiria ao novo E scritório de A perfeiçoam ento de D irig en tes do O M B determ inar, através de c om putadores: Pessoas que d e s e ja m re c e b e r tre in a mento, tipos de program as de tre in a
mento existentes, de s lo c a m e n to de
^ n c io n á rio s nas c a rre ira s , lo c a liza ç ã o das pessoas que de s e ja m tre in a m e n to em relação aos locais d e trein am en to , 6,c. D essa fo rm a não se p re v e ria a m anutenção da c o n c e p ç ã o atual do Sistema de D es ig n a ç ã o de D irigentes
(EAS). é pura fa n ta s ia presum ir que
Se Possa, através dos m eios do EAS, c,1eg ar a decisões ou m esm o re c o m endações ace itá v e is em m a té ria de Pessoal. E m bora esse processo possa Ser d esejável e ta lv e z pudesse até ser melhor e x e c u ta d o por m eio de c o m p u tador, p a recem o s estar m uito longe de a c e ita r tal posição. É e s sen cial que Se p ro ced a a m ais estudos o e x p e riê n - c'as de de s lo c a m e n to de d irigentes entre órgãos do governo e o O M B os deveria fa ze r, e s p e c ia lm e n te à luz do n°v0 "In s titu to p a ra A d m in is tra ç ã o de ^essoal" (IP A ). N ossos co m e n tá rio s a n c o r e s sobre o in d ivíd u o no serviço Público fe d e ra l assum em re le v â n c ia es- ^®cial neste con texto . Um in divíduo ^6ve sen tir-se livre p a ra se d e s lo c a r 6ntre órgãos do governo, ser c a p a z de
d is c e rn ir possibilid ad es de a p e rfe iç o a m ento e, então, ser c a p a z d e p la n e ja r sua c a rre ira no serviço público . T al situação o fe re c e ria um g ra n d e co n tras te com as c o n d içõ es atuais, em que o fu n cio n ário pú b lico é “ p u n id o ” por m u d a r de um p ara outro órgão, pois isso o fa z p e rd e r tem p o de classe em um órgão ou o fa z p a re c e r in satisfeito e in stável.
D a m esm a form a, tanto a so c ie d a d e com o o in d ivíd u o lu cram com a livre m ovim entação de pes soas de um a p ara outra o rg a n iza ção. N ossa própria s o c ie d a d e d á a im pressão de c o m p le ta flu id e z, m as isso é p a rc ia lm e n te ilusório. H á re lativam en te po u ca m ovim en ta ç ã o , por e xem plo, en tre os se tores g o vern am en tal, in dustrial e a c a d ê m ic o a d e s p e ito de alguns casos e s p e ta c u la re s de e lem entos q u e c ru za m essas fronteiras. E a m o b ilid a d e en tre o rg a n iza ç õ e s está sendo re d u zid a por planos d e a p o s e n ta d o ria nos quais os b enefícios d e p e n d e m d a p e rm a n ê n c ia do in d ivíd u o na m esm a o rg a n iza ç ão . *2
A tu alm e n te o in d ivíd u o tem pouco ou nada a d ize r sobre seu p ro g ram a de in strução d en tro do serviço público; este é d ete rm in a d o por fun cio n ário s e adm in is tra d o re s de tre in a m e n to e de p e s s o a l. T al c irc u n s tâ n c ia o b v iam en te d e ix a a c a rre ira do in d iv í duo à m e rc ê dos que estão a c im a d e le , a m enos que s e ja um a pessoa e x c e p c io n a lm e n te d e c id id a e a m b ic io s a que c onsiga c o n h e c e r as "p e s s o a s c e rta s ” nos "lu g a re s c e rto s ” e q ue s ig a as
1 2 . G a r n e r , o p c it ., p g . 7 7 .
norm as “ c e rta s ” nos m om entos “ c e r tos".
U m a observação final é a de que se deve c ria r um "centro de sem inários" ou, talvez m ais a propriadam ente, um "instituto de a perfeiçoam ento de d iri gentes g overnam entais” em c a d a uma das dez regiões. Esses centros deve riam funcionar com o instituições ofi ciais de ensino, dirigidas por um órgão misto (o fic ia l-p a rtic u la r) em c a d a re gião, com um a ju n ta consultiva com posta de representantes federais, re presentantes estaduais e m unicipais e representação p articu lar (talvez de uni versidades ou em presas). Essas juntss poderiam assessorar a divisão exe c u ti va do O M B e do C onselho R egional de c a d a região. O O M B de v e ria então ex e rc e r a supervisão geral dos pro gram as globais. Esses centros pode
riam ser estruturados segundo os
atuais centros de sem inários, lo c a liza dos dentro ou nas proxim idades de
c am pi universitários, o fe re c e r cursos
que outorgassem créditos reconhecidos em faculdad es, m anter íntim as relações de trabalho com universidades e forne cer um program a vital de a p e rfe iç o a m ento de dirigentes a todos os ram os do governo.
Um recente artigo de John Rehfuss Publicado no “ P ublic A dm inistration R eview ” (PAR) 13 sustenta que os pro gram a governam entais de treinam ento
’ 3 ' £ e c u . i v e e h s ^ ; " E x e c u ,i™ D e v e lo p m e n t :
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não levam em conta possíveis modifi* c açõ es futuras na estrutura organizacio nal. C oncordam os to talm en te com essa
observação e com 0 ponto-de-vista
de que com essas m odificações de vem vir novos m étodos de treinam ento, m aiores oportunidades de treinam ento, program as m ais in dividualizados, etc.
A form a e o estilo das o r g a n i z a ç õ e s futuras serão determ in ad o s pelos in'
dividuos que ocupam os postos d e di
reção dentro dessas organizações. So m ente contando com lid e ra n ç a ím ag1'
nativa e inovadora podem os e s p e r a r
algum desafio a um sistem a b u r o c r á
tico que d eixa m uito a d e s e ja r. ^ f o r m a ç ã o d e dirigentes g o v e r n a m e n t a i s inovadores, que “ pensem por conta p ró p ria ” , que não estejam constante m ente dom in ados pelo m edo de “virar o b a rc o " é o grande desafio atual aos adm inistradores p ú b lic o s . O dirigen,e do futuro deve ser c a p a z e te r disp0' sição de d e s a fia r velhos m étodos, ve' lhos regulam entos e teorias que nao têm m ais utilidad e. P ara que as orga- nizações se m odifiquem , para que as
instituições sobrevivam , 3 preciso Que
os indivíduos, e e s p e c ialm e n te os di rigentes, ad q u iram c o n s c iê n c ia das mu danças que são necessárias em atitu- tudes pessoais, níveis d e conscientiza ção, processos de c o m u n ic a çã o , Pr0 blem as sociais, etc. Este é o desa
fio d irig id o ao E scritório de A dm in is
tra ç ã o e O rçam ento (O M B ), à C om is
são do S erviço P úblico (C S C ), aos d' rigentes do serviço público e a cada órgão ao d es p e n d e r suas verbas Para “ tre in a m e n to ” .
