A impor tância dos
indicadores sociais
g eor referenciados na
Gestão Municipal
Autora: L AUR A REGIN A C A RN EIRO
J U N H O D E 2 0 1 4 – N º 0 3
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO LUÍS EDIVALDO HOLANDA BRAGA JÚNIOR - PREFEITO
SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO (SEPLAN) JOSÉ CURSINO RAPOSO MOREIRA - SECRETÁRIO
DEPARTAMENTO DA INFORMAÇÃO E INTELIGÊNCIA ECONÔMICA (DIIE) LAURA REGINA CARNEIRO – COORDENADORA-GERAL
EDUARDO CELESTINO CORDEIRO – COORDENADOR DA ÁREA DE ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS
ALINE SEREJO ROCHA - COLETORA
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Esta publicação tem por objetivo a divulgação de estudos desenvolvidos por pesquisadores do Departamento da Informação e Inteligência Econômica (DIIE), da Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento (SEPLAN). Seu conteúdo é de inteira responsabilidade do(s) autor(es), não expressando, necessariamente, o posicionamento da Prefeitura Municipal de São Luís (PMSL).
RESUMO
A presente nota técnica visa aduzir sobre a importância da ferramenta do georreferenciamento aplicada na análise dos indicadores sociais na escala municipal. Para tanto, tece-se algumas considerações acerca dos conceitos de indicadores, indicadores sociais, informação, inteligência competitiva, tecnologia da informação e sistema de informação geográfica. Com isso, a relação entre indicadores sociais e georreferenciamento é destacada, o que permite inferir sobre o uso dessa ferramenta como instrumento de planejamento, e definição das prioridades espaciais para fins de intervenção urbana. Essa hipótese será ratificada através do relato de casos de sucesso que funcionarão como benchmarking para aperfeiçoamento das iniciativas da Prefeitura Municipal de São Luís (PMSL).
1. INTRODUÇÃO
A tendência de valorização do uso dos indicadores na tomada de decisões e planejamento de políticas públicas vem se consolidando no Brasil, até em níveis municipais, como já atestava Jannuzzi (2005). Em parte, isso reflete mudanças institucionais da administração pública, como a consolidação do planejamento plurianual (PPA) e o aprimoramento do controle administrativo e social. Reformas gerenciais da gestão pública ocorridas na década de 1990 tiveram um papel importante nesse processo, mas a adoção de novas tecnologias mostra-se fundamental na utilização de indicadores como ferramenta de planejamento. Dentre essas tecnologias, as de georreferenciamento têm se destacado, sendo utilizadas por amplo número de governos.
Frente a esse contexto, o cerne do presente artigo é tratar da importância da ferramenta do georreferenciamento aplicada na análise dos indicadores sociais na escala municipal. Nesse intuito, o capítulo 2 trata sobre a definição, propriedades e classificação de indicadores, além da tecnologia a serviço da tomada de decisão, abrangendo os conceitos de Inteligência Competitiva (IC) e a ferramenta de execução do geoprocessamento, os Sistemas de Informações Geográficas (SIGs). Somente no capítulo 3, parte-se para discutir a ligação entre indicadores e geoprocessamento, de forma teórica e prática. Essa última abordagem evidencia a relação de dependência que se estabelece entre espacialização de dados e indicadores, e que, unidos, são de suma importância para tomada de decisão, orientados para uma Inteligência Competitiva.
2. REVISÃO DA LITERATURA
2.1 INDICADORES SOCIAIS
A discussão sobre indicadores provoca, prioritariamente, o estabelecimento da relação entre dados brutos (primários), dados agregados (analisados), indicadores e índices. Tal escalonamento é visível através da Figura 1 e desencadeia na hierarquização dessas informações, tendo os índices como ápice de agregação.
Figura 1. Hierarquia das informações (pirâmide)
Fonte: Serviço Social da Indústria – SESI, 2010.
Essa duas categorias que estão no topo da pirâmide são variáveis compostas que apresentam,deformasintética,um“conjuntodeaspectosdarealidade;agrupam,emum único número, vários indicadores simples, estabelecendo algum tipo de média entre eles, fundamentais para julgamentosdevalor[...]”(SILVA;WIENS;RAULI,2010,p.57). Para Bellen (2005, p.42 apud SILVA;WIENS;RAULI, 2010, p. 56), “O objetivo dos indicadores é agregar e quantificar informações de modo que sua significância fique mais aparente”. E, complementa: “Se o objetivo é a busca de uma medida para o desenvolvimento sustentável, ele deve ter a função de apontar para uma direção, ou mostraremquepontosechegou,comdeterminadapráticase/oupolíticas”.
No âmbito das políticas públicas, Jannuzzi (2012, p. 21) define:
Um indicador social é uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou programático (para formulação de políticas). É um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na mesma.
Para a pesquisa acadêmica, o indicador social é, pois, o elo de ligação entre os modelos explicativos da Teoria Social e a evidência empírica dos fenômenos sociais observados. Em uma perspectiva programática, o indicador social é um instrumento operacional para monitoramento da realidade social, para fins de formulação e reformulação de políticas públicas. [...]
[...] o que é importante ressaltar é que os indicadores sociais se prestam a subsidiar as atividades de planejamento público e formulação de políticas sociais nas diferentes esferas de governo, possibilitando o monitoramento das condições de vida e bem-estar da população por parte do poder público e sociedade civil permitindo aprofundamento da investigação acadêmica sobre a mudança social e sobre os determinantes dos diferentes fenômenos sociais.
Também, cabe esclarecer sobre as propriedades desejáveis aos indicadores, ou seja, as características das quais deverá ser dotado para tornar-se um bom indicador, cujo rol está listado em SESI (2010, p. 13):
- Confiabilidade da informação: utilizar dados de fontes confiáveis (secundários1) ou coletados com metodologia adequada (primários2).
É desejável que os dados sejam rastreáveis, permitindo a identificação de sua origem.
- Comunicabilidade: focar em aspectos práticos e claros, fáceis de comunicar e que contribuam para envolver os interessados nos processos de monitoramento e avaliação. É desejável, também, haver um bom entendimento do valor ideal para o indicador, oferecendo parâmetros de comparação (...).
- Disponibilidade e Periodicidade: para que os indicadores estejam disponíveis nas tomadas de decisões, escolher dados que sejam de fácil coleta e atualização, com baixo custo, atualizados com a mesma metodologia ao longo do tempo, permitindo a formação de bases históricas, em freqüência compatível às necessidades de sua utilização. - Desagregação: os indicadores devem ser capazes de atender à necessidade de avaliar diferentes estratos sociais ou localidades, possibilitando ações específicas a cada grupo, segundo seus padrões de comportamento. Isto ajudará a entender a diversidade, estabelecer foco de ação e garantir a representatividade e abrangência das informações [...]
- Especificidade com Sensibilidade: os indicadores não devem ser nem tão amplos, que não orientem a decisão a ser tomada, nem tão específicos, que só os entendam quem os formulou; devem, também, ser capazes de captar a maioria das variações sobre o fenômeno de interesse, inclusive mudanças de comportamento durante a execução das atividades [...]
1Secundários: são dados coletados e disponibilizados por outras instituições. É importante
considerar a credibilidade da instituição fornecedora e conhecer a metodologia de coleta, para compreender suas limitações e as restrições de uso.[...] normalmente, permitem o acesso a bases históricas, com tempo e custo de obtenção consideravelmente menores. (SESI, 2010, p. 14)
2.2 INFORMAÇÃO E TECNOLOGIA A SERVIÇO
A globalização suscita não só o uso exaustivo de tecnologias de informação (TI), mas aprofunda a incerteza, em função do imenso volume dados de inúmeras fontes. Assim, a inovação vem se impondo, através da busca incessante por sistemas de informação eficazes, atuais, confiáveis, precisos, completos e funcionais.
Estudos como o realizado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD), constatam que mais do que 50% do PIB dos países desenvolvidos são oriundos do conhecimento. Não obstante, o conceito de informação proposto por Tarapanoff (2001 apud FERREIRA, 2006, p. 22) trata a informação "como sendo dados processados destinados, por meio inteligível, a pessoas que irão utilizá-los".
Unindo essa definição à proposição de Miranda (1999) que sugere o uso da informação como subsídio para uma tomada de decisão, percebe-se que a informação passa a ter uma origem (os dados) e um destino (o usuário) para atender um determinado objetivo (tomada de decisão). Sintetizando essa visão, Garber (2001) define informação como sendo "todo dado coletado capaz de diminuir o nível de incerteza na tomada de decisão" (FERREIRA, 2006, p.22).
O papel da informação nessa nova sociedade está bem definido e, portanto, ser parte dessa sociedade do conhecimento significa reconhecer informação como principal recurso (Figura 2).
Figura 2. Síntese do novo paradigma organizacional.
Fonte: SILVA (2013).
Nesse contexto, surge o conceito da Inteligência Competitiva (IC), como resposta às necessidades em matéria de informações estratégicas. Ela pode ser definida, segundo a Associação Brasileira dos Analistas de Inteligência Competitiva (ABRAIC), como sendo um:
processo informacional pró-ativo que conduz à melhor tomada de decisão, seja ela estratégica ou operacional. É um processo sistemático que visa descobrir as forças que regem os negócios, reduzir o risco e conduzir o tomador de decisão a agir antecipadamente, bem como proteger o conhecimento gerado.
Logo, a temporalidade (velocidade) é fundamental nesses processos, o que exige foco da coordenação responsável, uma vez que o objetivo é entregar, em tempo, informação adequada para tomadores de decisões estratégicas. Incorre-se daí a importância na seleção da equipe-chave.
A IC se diferencia de Gestão do Conhecimento e da Informação, apenas, por ter como foco as estratégias da organização e por trabalhar tanto com o fluxo formal quanto informal de informações.
São muitos os ciclos de IC propostos. No entanto, algumas etapas são básicas e fundamentais nesse processo, como os representados na Figura 3.
Figura 3. Ciclo básico da Inteligência Competitiva
Fonte: Elaboração própria.
A primeira etapa é de identificação dos fatores críticos de sucesso e questões estratégicas, como as fontes de coleta de informações e metodologia de monitoramento. A Coleta de dados tem como objetivo transformar dado bruto em informação inteligente. Já a etapa de Análise é a essência do processo, momento em que a "engenharia" aflora e tem-se de filtrar e vincular as informações, utilizando-se, para tanto, ferramentas como o data mining, isto é, a Mineração de Dados. Finalmente, por meio da Disseminação, a efetividade de todo processo é colocado à prova, exigindo a entrega tempestiva ao
Para complementar esse sistema, outras etapas podem ser acrescidas, como as de Armazenamento através de tecnologias de informação (banco de dados) e também de Avaliação, por meio da criação de mecanismos de retro-alimentação do sistema (Figura 4).
Figura 4. Ciclos complementares da Inteligência Competitiva
Fonte: Elaboração própria.
2.3 SISTEMA DE INFORMAÇÃO GEOGRÁFICA (SIG)
Alinhado ao diagnóstico anterior, a ferramenta do georreferenciamento está ligada, intrinsecamente, à utilização de tecnologia da informação (TI), dada a natureza de sua coleta e uso. Através da TI, criam-se os sistemas de informação, que são entendidos como:
conjunto de componentes inter-relacionados trabalhando juntos para coletar, recuperar, processar, armazenar e distribuir informação com a finalidade de facilitar o planejamento, o controle, a coordenação, a análise e o processo decisório [...]. Segundo essa conceituação, seriam constituídos por dados sobre lugares, pessoas e assuntos de interesse no ambiente externo e interno à própria organização. Esses sistemas transformam a informação com o sentido de facilitar a análise e visualização de assuntos complexos e a tomada de decisão, e o fazem por meio de um ciclo de três atividades básicas: entrada, processamento e saída. Por sua vez, sua realimentação (ou feedback) representa componente importante, pois permite que ele possa ser refinado ou reajustado (PRADO; KEINERT, 2009, p. 192).
Assim, mais especificamente, a ferramenta que possibilita a operacionalização do georreferenciamento aplicado como instrumento de tomada de decisão é um sistema de informação, denominado Sistema de Informação Geográfica (SIG).
O SIG permite a associação de diferentes bancos de dados georreferenciados em uma base comum, o que torna uma importante ferramenta para as análises espaciais. Ou seja, semprequeo“ONDE”surgenosquestionamentos,pode-se adotar um SIG.
Podemos definir geoprocessamento como a área do conhecimento que utiliza técnica matemáticas e computacionais para tratar a informação geográfica, e Sistema de Informação Geográfica como o ambiente computacional para o geoprocessamento que integra dados cartográficos, cadastrais, de sensores remotos, redes e modelos numéricos de terreno, com o objetivo de consultar, recuperar, visualizar, manipular e plotar o conteúdo de um banco de dados georreferenciados. Sua utilização pode ser tanto como ferramenta para a produção de mapas (geração e visualização de dados espaciais) quanto como suporte para a análise espacial de fenômenos (combinação de informações espaciais) e banco de dados geográficos (armazenamento e recuperação de informação espacial). (PRADO; KEINERT, 2009, p. 194).
Portanto, o SIG não apenas figura como uma ferramenta do georreferenciamento, mas também um importante instrumento no processo informacional voltado à tomada de decisões estratégicas. Logo, dada a possibilidade de captar a manifestação espacial das questões tratadas pela IC, o uso do SIG tem se difundido entre organizações das mais diversas naturezas e missões.
3. RESULTADOS E DISCUSSÃO
Finalmente, considerando-se o referencial teórico tecido ao longo do presente artigo, que estabeleceu o detalhamento acerca do tema, de maneira isolada, a princípio definindo INDICADORES e outrora caracterizando o GEORREFERENCIAMENTO; agora, é possível sustentar o vínculo existente entre ambos.
Remetendo ao conceito citado, onde Wiens; Rauli; Araújo (2006 apud SILVA;WIENS;RAULI,2010,p.57)apontamqueumindicadorpossibilitaa“obtençãode informação sobre uma determinada realidade, podendo sintetizar um conjunto complexodeinformaçõeseservircomouminstrumentodeprevisão”,pode-se afirmar que a utilização do georreferenciamento, no âmbito dos indicadores, permite melhor identificação e delimitação dos territórios prioritários e facilita o processo de vigilância socioassistencial, já que um acervo com produtos georreferenciados enriquece a base de informações.
Em adição, o uso de SIG na tomada de decisão e monitoramento de indicadores dá uma objetividade espacial aos dados tratados, evitando que os mesmos fiquem apenas “datado”.CabeaoSIGnessecontexto,nãoapenasgerarasrepresentaçõescartográficas da realidade em questão, mas também subsidiar as análises espaciais das variáveis de
estudo, o que permite acompanhar a evolução territorial de determinados processos e condições.
Não obstante, os avanços das TIs têm possibilitado a criação de mapas temáticos dinâmicos, associados a gráficos e informações alfanuméricos tradicionais, possíveis de serem acessados através da internet e exportados em forma de arquivos eletrônicos (PRADO; KEINERT, 2009).
Um caso de sucesso relatado na literatura é o da cidade de Curitiba. Desde 1987, o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC) calcula o Índice de Satisfação da Qualidade de Vida (ISSQV), composto por indicadores georreferenciados nos 75 bairros da cidade. O objetivo é mensurar, espacialmente, o nível de acesso da populaçãoaoschamados“gruposdenecessidades”sociais:habitação,saúde,transporte e educação, além de hierarquizar as carências por bairros (NAHAS, 2009).
Em São Paulo, a elaboração do Índice de Exclusão Social (IEx) permitiu o mapeamento, desde 1996, do quanto a população se encontra excluída do acesso a qualidade de vida, autonomia, desenvolvimento humano e equidade. Indicadores georreferenciados de 96 distritos administrativos foram avaliados a partir de padrões de inclusão, permitindo calcular as discrepâncias entre distritos (NAHAS, 2009).
Recentemente, a Prefeitura Municipal de São Luís (PMSL) começou a priorizar o tema e iniciou seu investimento em SIGs. Três iniciativas podem ser citadas:
1.SIG SLZ: visa a modelagem e implementação de banco de dados georreferenciados sobre o Município, com informações urbanísticas, socioeconômicas e ambientais, tendo como unidades básicas de informação: os distritos censitários, zonas fiscais e zonas urbanas (zoneamento urbano), além de construir e implementar o Sistema de Informações Urbanísticas de São Luís (SIURB) em ambiente Web (SigWeb). A contratação é pelo Instituto da Cidade (INCID), já se encontrando em execução.
2.SIG PPA: projeto piloto, da Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento (SEPLAN), de um banco de armazenamento de dados geográficos para auxiliar no planejamento e tomada de decisões no âmbito do PPA que, posteriormente, evoluiu para MAPA SOCIOECONÔMICO DE SÃO LUÍS.
3. MAPA SOCIOECONÔMICO DE SÃO LUÍS: Portal disponível através do endereço www.mapasocioeconomicoslz.com.br, tem por finalidade responder a necessidade de publicação de dados socioeconômicos de São Luís e, assim, subsidiar o planejamento público municipal e facilitar acesso dos cidadãos e
investidores, ao congregar uma ampla gama de informações de fontes diversas.
Com este objetivo, o Portal é dotado de ferramentas de visualização e criação de indicadores flexível, com associação espacial dos dados, através de Sistemas de Informações Geográficas em ambiente Web (SigWeb).
No entanto, apesar dos primeiros passos terem sido dados rumo a consolidação de uma Inteligência Competitiva, os SIGs ainda devem ser associados e analisados sob a ótica de indicadores ou índices, como nos casos de Curitiba e São Paulo.
De comum, as experiências retratadas ratificam a conexão entre indicadores e georreferenciamento como instrumento de planejamento e definidor de prioridades espaciais para fins de intervenção urbana..
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Concretamente, o objetivo final do usuário de indicadores georreferenciados (principalmente, a administração pública) é processar uma série histórica de determinados indicadores, dentro de um sistema de informações geográficas, permitindo a análise desses dados coletados com visualização da espacialização, suscitando o suporte à tomada de decisão no planejamento urbano e seu, posterior, monitoramento.
Portanto, superada a etapa de difusão da importância de indicadores georreferenciados, as iniciativas da PMSL podem tornar-se referência de inteligência competitiva para o planejamento municipal, exacerbando sua utilidade como critério para definição de prioridades de ações e investimentos urbanos, especialmente, para formulação de políticas públicas de combate à exclusão social.
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