Redes sociais no estudo das políticas públicas

Redes sociais no estudo das políticas públicas

Eduardo Marques DCP/USP e CEM

Este artigo visa apresentar sucintamente o uso de redes sociais como método para análise das políticas públicas. A introdução das redes no estudo das políticas data da década de 1970 e permitiu operacionalizar uma das críticas às representações mais convencionais sobre políticas, em especial o caráter autárquico da decisão da implementação, incorporando a idéia de que as políticas públicas são influenciadas por ações localizadas simultaneamente em inúmeros lugares, tanto de formulação, quanto de implementação das políticas. Nesse mesmo momento, a análise de redes como metodologia estava em sua fase inicial de desenvolvimento, o que permitiu aportar diversas inovações metodológicas e analíticas ao estudo das políticas na constituição do campo de estudos das chamadas policy networks. Desde então, o campo da análise de redes se tornou mais denso e rico de perspectivas, permitindo não apenas a consolidação da perspectiva de estudo das redes de políticas, quanto da sugestão de deslocamentos que permitam tornar a representação do processo de produção de políticas produzido por esses estudos mais complexa e mais próxima das dinâmicas políticas de fato em jogo no Estado e no seu encontro. Este capítulo pretende ao mesmo tempo realizar um balanço das perspectivas existentes e apresentar alguns argumentos críticos aos modelos existentes oriundos de trabalhos recentes desenvolvidos no Brasil.

O capítulo se divide em quatro seções, além dessa introdução. Na que se segue,

retomo a origem da aplicação das redes ao estudo das políticas. Em seguida, discuto o

que a chamada sociologia relacional denomina de redes sociais, em especial a partir da

ontologia social considerada. Na terceira seção, apresento as principais características

da literatura que se consolidou ao longo dos 1980 e 1990 para o estudo das policy

networks. A quarta seção apresenta alguns elementos críticos a tal literatura, em especial

por estudos realizados no Brasil, além de resenhar algumas contribuições nacionais recentes próximas teoricamente a essa crítica.

1. Os precursores e porque as redes se tornaram objeto de interesse

Os modelos de análise sobre políticas públicas desenvolvidos pela ciência política ao longo dos últimos 60 anos sofreram diversos deslocamentos, mas apenas nos anos 1970 a idéia de que as políticas eram influenciadas ao mesmo tempo por diversos atores se estabeleceu com força nos debates sobre o tema. Essa trajetória explica porque as redes se tornam objeto de interesse no final dos anos 1970.

Os modelos clássicos de interpretação sobre políticas, desde os trabalhos fundadores de Harold Lasswell e Herbert Simon nos anos 1940 e 1950, centravam suas preocupações no processo de decisão. Esse era pensado como o momento de definição dos elementos fundamentais da política, cabendo ao restante do ciclo de políticas aplicar de forma mais ou menos automática o que havia sido decidido naquela fase. Além disso, considerava-se que a decisão acontecia centrada em um conjunto limitado e singular de atores dotados de controle sobre as políticas.

Ao longo dos anos 1960 e 1970, autores como Charles Lindblom, Barach e Baratz, Amitai Etzioni, James March and Olsen, entre outros, construíram importantes críticas aos modelos tradicionais de análise de políticas, deslocando em especial a centralidade da racionalidade nos processos de decisão e, consequentemente, na produção de políticas. Entretanto, o processo continuou a ser representado como concentrado em um conjunto singular de atores, agora envolvidos em processos mais complexos de decisão.

De forma similar, os anos 1970 assistiram a outro grande deslocamento, desta

vez impactando a idéia do ciclo de políticas e a importância da decisão. Impulsionada

por autores como Aaron Wildawsky e posteriormente Michael Lipsky, a literatura de

políticas tomou consciência da importância da fase da implementação na produção de

políticas públicas, assim como do caráter genérico da descrição das políticas contido na

idéia de um ciclo com fases isoladas entre si, sucessivas e padronizadas. Apesar desses

importantes deslocamentos, mais uma vez manteve-se a idéia da concentração do

processo em um número singular de atores, embora agora posicionados em diferentes níveis hierárquicos.

Foi apenas no final dos anos 1970 que a idéia de “redes de políticas públicas”

apareceu no debate, incorporando a consideração, na análise das ações do Estado, dos padrões de interação formais e informais existentes entre atores políticos estatais e não estatais na formulação e na implementação de políticas públicas. A idéia da existência de conexões entre atores, com influência sobre as políticas governamentais, não era estranha à ciência política. O próprio coração teórico do pluralismo propõe que muito frequentemente as políticas não são geradas apenas por decisores isolados entre si e de outros atores sociais, mas, ao contrário, são fortemente influenciados por grupos de interesse.

Ainda no interior da tradição pluralista, autores mostraram que, ao menos em alguns casos, se conformariam padrões relativamente estáveis de relações entre atores, dando origem do que a literatura tematizou como ‘triângulos de ferro’. Os chamados

‘triângulos de ferro’ (iron triangles) ou ‘subgovernos’ diziam respeito a associações de interesses relativamente estáveis entre parlamentares interessados em enviar políticas clientelistas para suas bases territoriais ou beneficiar grupos de interesse específicos, burocratas interessados em expandir políticas como forma de expandir seu poder e eleitores ou grupos de interesse ansiosos por receber benefícios particularistas. Os autores que utilizam esse vínculo explicativo partem de dois pressupostos. O primeiro sustenta, seguindo os passos de Downs (1999) e de Mayhew (1974), que o comportamento predominante dos políticos é a maximização de suas chances de reeleição, que obteriam prestígio e recursos políticos quando bem sucedidos.

Considerando esses interesses dos políticos, a propensão das burocracias a aumentar as políticas sob seu controle, e o desejo do eleitorado dos redutos eleitorais de receber mais benefícios, estaria montado o cenário para a escalada sem fim dos gastos públicos, e para a constituições de tais triângulos (Fiorina, 1989). Essa elevação dos gastos seria limitada apenas pelo tamanho do orçamento público e pelas ações dos outros políticos, devendo ser combatida por regras e instituições específicas, assim como pela redução das margens de manobra das burocracias.

Embora essa teoria se associe aos padrões de relação, tentava descrever padrões

de interação intencionais que influenciavam ações de governo e não exatamente os

padrões de vínculo relativamente estáveis ocorridos no entorno dos ambientes onde políticas eram geradas. O primeiro autor a chamar atenção especificamente para esse problema foi Hugh Heclo (1978), que discordava que a produção de políticas ocorresse centrada em atores singulares que tomassem decisões de forma autárquica e isolada. Em sentido mais específico, criticava também a idéia de que o padrão de intermediação de interesses presente nas políticas ocorresse através de triângulos de ferro. Heclo afirmou que essa interpretação seria incompleta e equivocada, defendendo que a produção de políticas ocorreria através de redes entre um conjunto maior de atores envolvidos com cada política ou dela demandantes, estatais e não estatais, frouxamente conectados por vínculos instrumentais e não instrumentais, mas também associados à comunhão de visões do setor de política e mobilizados em torno de um assunto específico, razão pela qual as denominou ‘issue networks’.

Outra formulação precoce de incorporação das redes foi a sua tematização como

‘implementation structures’ (Hjern e Porter, 1981). Para eles, o mesmo problema associado ao caráter múltiplo dos decisores se faria presente na implementação de políticas, constituindo ‘estruturas de implementação’ envolvendo burocracias governamentais e atores do mercado ligados por tipos diversos de relação. Essas estruturas seriam importantes em todas as fases do ciclo de políticas.

Consequentemente, a unidade de análise das políticas não poderia corresponder às organizações isoladamente como considerado até aquele momento pela literatura, mas ao conjunto delas em relação. Nessas estruturas de implementação as relações seriam menos pautadas pela autoridade oriunda de estruturas formais do que sugerido pelas análises, e constantemente influenciadas por relações informais e conexões não oficiais, em constante dinâmica e mudança, recompondo os atores participantes. A entrada e saída dos atores seria produto tanto de troca de benefícios mútuos entre participantes quanto de coerção ou indução de certos atores. Cada estrutura de implementação teria suas formas próprias de coordenação interna e com as demais, assim como graus de coesão específicos.

Assim, a consideração da importância de se estudar os padrões de relação entre

os múltiplos atores envolvidos com as políticas se estabeleceu com força a partir do

final dos anos 1970. Com a incorporação da análise de redes sociais nos anos 1980 e

início dos 1990, se consolidaria uma linha de estudos sistemática dedicada a analisar as

chamadas ‘policy networks’ a partir da importação de métodos e conceitos que vinham

sendo utilizados para o estudo de padrões relacionais associados a diversos objetos.

Antes de discutir essa literatura, entretanto, é importante que situemos o leitor com relação às premissas teóricas e às dimensões de método envolvidas na análise de redes sociais.

2. A ontologia relacional e a análise de redes

A análise de redes é uma perspectiva teórica e metodológica que considera que os mais variados fenômenos sociais devem ser analisados considerando os padrões de relação entre as entidades sociais envolvidas com o fenômeno. A literatura internacional sobre análise de redes sociais é ampla e diversificada, sendo já longa a história da sua utilização nas ciências humanas (Freeman, 2004). Foram estudados desde a construção histórica de partidos políticos (Hedstrom et al., 2000) até ações coletivas de alto risco (McAdam, 1986), passando por ações coletivas (Gould, 1991 e 1993; Rosenthal et al., 1985; Mische, 2009), o mercado de trabalho (Granovetter, 1973 e Forsé, 1997), relações sexuais entre adolescentes (Bearman et al. 2004), transferências de propriedade em economias pós-socialistas (Stark, 1996) e discursos sobre a pobreza (Mohr, 1994), entre muitos outros assuntos.

Em termos mais teóricos, trata-se da consideração de uma ontologia relacional

do social – a premissa de que o mundo social é feito de relações entre entidades de

diversos tipos em constante transformação. Nesse sentido ontológico, a consideração

das redes já estava presente nos clássicos das ciências sociais, em especial em Georg

Simmel. Na verdade, há ao menos três formas de considerar as redes nas ciências

sociais. Em primeiro lugar, e de caráter mais geral, está a utilização do conceito de rede

como metáfora, levando em conta a ontologia relacional do social, mas não a

operacionalizando em uma metodologia de pesquisa específica. Esse uso é certamente o

mais antigo e disseminado, estando presente em inúmeros estudos que trabalham, às

vezes de forma periférica, com a idéia de que entidades, indivíduos ou mesmo idéias

estão de alguma forma conectados entre si. Uma segunda utilização do conceito de

redes tem função normativa, determinando certas formas de estruturação de um dado

conjunto de entidades de maneira a alcançar determinados objetivos, como por exemplo

a estruturação dos fluxos e tarefas no interior de uma indústria, de forma a otimizá-los e

a se alcançar economia de tempo/recursos ou aumento da produtividade, ou a

localização de atividades, insumos e equipamentos em uma determinada região

geográfica, de forma a melhor distribuí-los considerando custos, mercados e outras considerações.

Por fim, e mais importante para nós, a terceira forma de utilização do conceito de redes é a que diz respeito especificamente à análise de redes sociais. Trata-se de considerar as redes não apenas como metáfora da estruturação das entidades na sociedade, mas também como método para a descrição e a análise dos padrões de relação nela presentes. Essa utilização metodológica se baseia na sociologia relacional (Emirbayer, 1997; Emirbayer e Goodwin, 1994), que não pretende ser nova, embora a utilização dos métodos e das técnicas recentes permita focalizar em um novo patamar analítico as relações sociais, ao invés dos atributos de grupos e indivíduos. As primeiras análises dessa perspectiva criticaram implícita ou explicitamente a elaboração de estudos que tentavam explicar ou compreender os fenômenos da sociedade através da observação de dados de categorias sociais ou atributos, em vez das informações referentes a relações. Dados de atributo dizem respeito a características ou qualidades de indivíduos ou grupos, enquanto dados relacionais envolvem contatos, vínculos e conexões que relacionam os agentes entre si, e não podem ser reduzidos às propriedades dos agentes individuais (Scott, 1991; Emirbayer, 1997). Para essa literatura, as instituições, a estrutura social e as características de indivíduos e grupos são cristalizações dos movimentos, trocas e “encontros” entre as entidades, nas múltiplas e intercambiantes redes de relações ligadas e superpostas. A matéria prima das ciências sociais seria, portanto, o conjunto das relações, vínculos e trocas entre entidades e não suas características (Tilly, 1992). Em período mais recente, essa oposição entre atributos e relações foi afastada, inclusive pela construção mútua de ambos através dos processos de homofilia (McPherson et al, 2001).

Para autores como Tilly (1992), esse deslocamento permitiria a construção de um “estruturalismo a posteriori”, que difere fundamentalmente das posturas estruturalistas anteriores por não partir de postulações de larga escala sobre as estruturas sociais, nem tampouco tentar derivar delas os fenômenos sociais de forma indutiva.

Essa linha de análise parte do estudo de uma série de situações concretas para investigar

a interação entre as estruturas presentes e as ações, estratégias, constrangimentos,

identidades e valores. Segundo essa visão, as redes constrangem as ações e as

estratégias, mas estas também as constroem e reconstroem continuamente. Da mesma

forma, redes e identidades se constituem mutuamente em um processo complexo que apenas começa a ser explorado.

A força da análise de redes sociais está na possibilidade de se construir estudos muito precisos em termos de aspectos descritivos, sem impor uma estrutura a priori à realidade e aos atores, e permitindo reinseri-los nos contextos em que operam, criando um tipo muito particular de “individualismo relacional” (Tilly, 1992). Ao faze-lo, essas análises permitem a realização de investigações sofisticadas e diretas, de nível intermediário, dos padrões de relação entre indivíduos e grupos, de forma a chegar aos tão decantados micro-fundamentos sem a perda de visão da estrutura social. A potencialidade aberta por tal metodologia não substitui de forma alguma a utilização de atributos ou o estudo de instituições, decisões, entre outras dimensões - para as quais inúmeras outras perspectivas como o neoinstitucionalismo e a escolha racional continuam tendo muito a contribuir. No entanto, como toda nova ferramenta analítica, a perspectiva que ela propicia abre um amplo campo de aspectos da realidade social que pode ser “iluminado” pela primeira vez, já que estes eram mantidos na “penumbra”

pelas perspectivas anteriores, viabilizando novos olhares sobre fenômenos pouco compreendidos.

A literatura internacional sobre análise de redes sociais é ampla e diversificada.

São estudados desde os padrões de citação de notícias dos jornais em todo o mundo (Kim e Barnett, 1996) até as ações coletivas de alto risco (McAdam, 1986) e a importância das relações sexuais na sua motivação (Goodwin, 1997), passando pela ação coletiva (Gould, 1989, 1991 e 1993; Rosenthal et al., 1985), os estudos sobre o mercado de trabalho (Granovetter, 1973 e Forsé, 1997), o fluxo de passageiros entre as principais cidades globais ou o comércio entre os países (Smith e Timberlake, 1995 e Smith e White, 1992), as transferências de propriedade e as reformas em economias pós-socialistas (Stark, 1996 e 1997) e os discursos sobre a pobreza (Mohr, 1994), entre muitos outros.

Uma dessas áreas é justamente o estudo do Estado e da sua interação com a

sociedade. A sua utilização permite a consideração detalhada e empiricamente

embasada dos padrões de vínculos entre os atores envolvidos nos processos de produção

de políticas, assim como a análise das interconexões entre atores do Estado e da

sociedade, que podem ser analisadas pela primeira vez sem que se recorra a um padrão

de relações a priori, permitindo analiticamente que esses dois campos se interpenetrem de forma complexa e reproduzindo de maneira mais precisa a realidade social.

Vale concluir com alguns esclarecimentos técnicos básicos. Tecnicamente podem ser estudadas as chamadas redes totais, quando a unidade de análise é o conjunto da rede de uma dada situação, região ou circunscrição social (por exemplo, mobilização política, política pública, órgão público, elite local etc), assim como redes pessoais, quando a unidade de análise é a rede centrada em uma única entidade ou agente (que não precisa ser uma pessoa, apesar da denominação). Além dessas, podemos analisar as redes egocentradas, que são um recorte analítico das redes anteriores centradas em uma dada entidade ou agente de referência (chamado de ego), mas considerando apenas os contatos diretos dessa entidade e os vínculos entre elas. A escolha de qualquer dessas diz respeito apenas a escolhas analíticas, considerando o objeto a estudar e as perguntas de pesquisa a serem enfrentadas.

3. As policy networks

A partir dos anos 1970, as redes têm sido crescentemente utilizadas na ciência política (Knoke, 1990), embora nem sempre incorporando completamente a ontologia relacional que fundamenta a chamada sociologia relacional, como veremos. São basicamente três os conjuntos de análises presentes na literatura de redes para o estudo da política que nos interessam aqui: os estudos sobre elites, poder e corporações;

investigações sobre movimentos sociais e mobilizações coletivas e os estudos sobre políticas públicas.

O primeiro conjunto de trabalhos é o mais antigo e o mais desenvolvido. Suas

análises focalizam a estrutura da economia e as elites políticas, enquanto um número

menor de trabalhos analisa a interação entre elas. A partir de estudos pioneiros sobre a

interpenetração de firmas nos EUA, um grande número de estudos tem analisado a

interpenetração de diretorias de empresas privadas e a “estrutura do mundo dos

negócios”, e seus pontos de contato com o mundo político, reconceituando a

competição econômica assim como testando argumentos dos debates da teoria das

elites’ em trabalhos como Mintz e Schwartz (1981) e Mizruchi (1992). Em anos

recentes desenvolveu-se também um conjunto autônomo de estudos sobre elites no

México investigando com grande detalhe a dinâmica das elites políticas desse país.

Essas análises, entretanto, não entram em diálogo com a literatura citada acima, e silenciam sobre as conexões dos atores estudados com o restante da sociedade (Gil- Mendieta e Schmidt et al., 1997).

Uma segunda linha de investigação também bastante desenvolvida concentra-se na análise de movimentos sociais. A idéia que mobilizações e ações coletivas dependem das conexões entre seus membros é demais óbvia para necessitar de explicação.

Seguindo essa trilha, se consolidou um conjunto de análises sobre tema ao longo dos anos 1980. Uma primeira geração de estudos focou mobilizações coletivas e a construção de identidades, estudando os padrões de conexões entre atores no bojo de mobilizações de diversos tipos (McAdam,1986; Gould, 1991; Rosenthal et al., 1985), mas desconsiderando os campos discursivos que davam origens a projetos e idéias, ou considerando-os como fixos e definidos a priori. Mais recentemente, uma nova geração de estudos tem avançado em considerar que os atores se encontram nas mobilizações, mas que as idéias e projetos defendidos por eles também se conectam e se transformar, sendo intensamente mobilizadas, suprimidas e negociadas (Diani e McAdam, 2003 e Mische, 2009). Essa linha de análises vem permitindo incorporar de forma mais sistemática as dimensões cognitivas e identitárias da construção das mobilizações coletivas, mas contribui também para uma melhor compreensão da construção de referenciais e idéias em campos mais amplos do que os movimentos sociais propriamente ditos.

A terceira linha de análise é a que nos interessa mais centralmente aqui e diz

respeito ao estudo das políticas públicas. Seguindo os passos de Heclo e Hjern já citados

anteriormente, esses estudos defendem que o desenvolvimento das políticas do Estado

em certo setor envolve a interação de entidades públicas, privadas e grupos em “policy

networks”, em ambientes marcados pelas características institucionais, pelos padrões de

relação pré-existentes e suas posições relativas, e pelos recursos de poder à disposição

dos diversos atores. Embora o ponto de partida tenha sido pluralista, os autores tentaram

construir uma “abordagem melhor informada sociologicamente sobre o comportamento

dos grupos de interesse” (Laumman e Knoke, 1987, p.7). No que diz respeito às

relações entre Estado e interesses privados, além de destacar as relações entre atores

privados e públicos teorizados como triângulos de ferro, as analises das policy networks

propuseram a existência de estruturas mais permanentes e menos orientadas a fins

conformando o que Heinz et al. (1997, p. 8) chamou de “atributos estruturais da influência”.

A unidade básica da análise seria os chamados “policy domains” – subsistemas ou campos de política pública delimitados pelas organizações formais identificadas por reconhecimento mútuo de relevância e orientação comum no que diz respeito a formular, defender e selecionar ações no domínio, excluindo as organizações que não são levadas em conta pelos participantes principais (Knoke, 1992). Os atores pertenceriam ao Estado e à sociedade e estariam envolvidos nas políticas por contatos organizacionais de diversas formas (Laumman e Knoke, 1987; Knoke et al., 1996), lobby e busca de influência (Heinz et al. 1997), conexões políticas e econômicas (Laumann et al., 1992), arenas de representação como conselhos de políticas (Schneider et al., 2003), ou a aquisição de ativos (Jordana e Sancho, 2003). O estudo das redes permitiria reproduzir a estrutura do domínio em termos de proximidades, oposições e mediações entre atores e tipos de atores, mapeando constrangimentos para a ação política e instrumentos de poder não analisáveis apenas com os instrumentos convencionais da análise de políticas. A influência seria baseada em relações organizacionais mobilizadas de forma intencional no domínio, em oposição a vínculos individuais (Knoke et al., 1996). Vale dizer que também no caso dos estudos sobre elites (primeira linha de análise citada nessa seção), a grande maioria das análises foca em relações formais e intencionais, sendo Kadushin (1995) uma importante exceção.

Em ambos os casos, acredito que a concentração dos estudos em vínculos formais, organizacionais e intencionais diz respeito à herança da visão de poder do pluralismo, entendido apenas como conflito aberto. Dada essa abordagem, dimensões de poder associadas a conflito oculto, à mobilização de viés e influência ficam de fora das análises.

O debate internacional sobre as redes de políticas públicas representou um

grande avanço para o entendimento da importância da interdependência entre atores na

produção de políticas públicas. Entretanto, como tal literatura apresenta fortes traços da

tradição pluralista, os estudos consideraram apenas vínculos entre organizações,

desprezando conexões entre indivíduos, assim como centrando o foco em relações

construídas intencionalmente. As dimensões de inércia que marcam os campos de ação

estatal também são escassamente consideradas, sugerindo menor resiliência e

constrangimentos do que os que usualmente envolvidos nas políticas. Nesse sentido, a

incorporação das lições da sociologia relacional foi apenas parcial e muito mais centrada em dimensões técnicas do que na absorção plena da sociologia relacional.

Esses problemas de ênfase se evidenciam claramente quando a perspectiva é aplicada a casos como o brasileiro, marcados por baixa institucionalização do Estado e pela presença importante de relações pessoais conectando atores de vários tipos.

4. A crítica e o tecido relacional do Estado

Ao adaptar a metodologia de análise de redes para o estudo de políticas públicas no Brasil, estudos como Marques (2009) criticaram justamente essa ênfase em relações formais e organizacionais, assim como a baixa centralidade do Estado em si nas análises da literatura internacional. Refiro-me ao fato de que no funcionamento concreto da política (e das políticas), os contatos institucionais são canalizados por contatos pessoais e institucionais que se apoiam em padrões de relações preexistentes, assim como ajudam a recriá-los. Essas estruturas de médio alcance canalizam informações, apoios, alianças e a formação de projetos e visões e percepções. Esse elemento é importante, pois esses padrões de relação induzem visões de mundo (e da política), influenciam a formação de preferências, constrangem escolhas, estratégias e alianças e alteram resultados políticos. A desconsideração dessa dimensão tende a produzir uma visão excessivamente automática do funcionamento do Estado, levando ao isolamento nas estratégias políticas, ao desenvolvimento de análises equivocadas, e a produção de propostas normativas de política dissociadas da realidade.

O deslocamento teórico e metodológico a construir envolve ao menos duas

dimensões. Em primeiro lugar, diferentemente da maior parte da tradição das policy

networks, temos que olhar simultaneamente para vínculos pessoais e organizacionais

(em especial em contextos como o latino-americano). Embora as redes sempre

envolvam uma dualidade entre pessoas de grupos ou organizações (Breiger e Mohr,

2004), a significância das relações pessoais em contextos de baixa institucionalização

dos procedimentos como no Brasil tornaria análises centradas em vínculos artificiais e

ingênuas. Não se trata de deslocar a ontologia relacional, nem de focar apenas redes

pessoais, mas de levar em conta laços construídos por indivíduos que veiculam

dimensões supra-individuais, podendo inclusive se tornem vínculos organizacionais

com o passar do tempo.

Além disso, é necessário deslocar a ênfase incorporando não só vínculos orientados a fins, mas também laços não intencionais construídos entre indivíduos e organizações em outros momentos do tempo. As redes de políticas são apenas versões setoriais das redes sociais mais amplas que estruturam a sociedade em termos relacionais, grande parte dessas construídas em outros momentos com objetivos diversos (ou mesmo sem objetivo algum). Sob esse ponto de vista, portanto, os atores podem agir estrategicamente, mas suas ações são apenas uma parte relativamente pequena das redes em que estão inseridos, sendo eles constrangidos pelas ações de outros atores na rede (Granovetter, 2000), assim como pelas configurações postas a eles pelas estruturas das redes.

As redes das políticas, nesse sentido, seriam apenas parte de redes sociais mais amplas envolvendo entidades dentro e fora do Estado conectadas por vínculos de naturezas variadas, conformando um tecido relacional relativamente estável que podemos denominar de ‘tecido relacional do Estado’ (Marques, 2009). A conformação de tal tecido influenciaria os conflitos políticos ocorridos no interior do Estado, visto que os atores mobilizariam ferramentas de poder associadas às posições relativas que ocupam. Além disso, este tecido mediaria a permeabilidade do Estado a atores localizados na sociedade e no mercado, especificando os padrões de intermediação de interesses presentes em cada política.

A idéia de tecido relacional foi desenvolvida por mim em Marques (2000) e

(2003) e sumarizada posteriormente em Marques (2009). Esse último trabalho é baseado

nos achados teóricos mais gerais de dois primeiros, publicações que apresentam os

resultados de pesquisas de porte. A primeira analisou as políticas de infra-estrutura de

saneamento básico na região metropolitana do Rio de Janeiro por uma empresa pública

de nível estadual – a Cedae – entre 1975 e 1996. A companhia foi criada em 1975 com a

fusão dos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara, processo que levou a fusão das

agências e organizações então existentes (no caso da Cedae, foram três empresas

fundidas para a criação da Cedae). O segundo estudo analisou as políticas de infra-

estrutura viária – pavimentação, abertura de vias, guias e sarjetas, micro-drenagem,

pontes, viadutos e túneis -, desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Vias Públicas

entre 1975 e 2000. Considerando as estruturas institucionais, portanto, as duas políticas

foram desenvolvidas órgãos muito distintos com relação ao seu insulado, padrões de

carreira e disponibilidade de recursos financeiros. De forma similar, os dois casos

diferiam muito politicamente, com o Rio de Janeiro marcado por polarização política e alternância de poder, enquanto em São Paulo observou-se uma forte e estável hegemonia de um único grupo político durante a maior parte do período.

As pesquisas indicaram que o tecido relacional do Estado é composto por uma superposição de redes de relações temáticas que circunscrevem as comunidades ligadas a cada uma de suas ações. Essas redes incluem todos os atores envolvidos com uma dada política, como técnicos do Estado, ou burocracias em um sentido mais geral, demandantes da política, contratantes da política e políticos e gestores que ocupam cargos eletivos e de livre indicação. Esses atores são conectados por vínculos de diversos tipos em constante transformação, sendo grande parte deles herdados de outros momentos. Essas redes apresentam um caráter fortemente inercial, estruturando o Estado internamente de maneira dependente da trajetória, governo após governo. O tecido relacional do Estado, portanto, constrói permanências no que para o pluralismo seria transitório, estruturando influências, alianças e oposições políticas e dando acesso a instrumentos de poder específicos a certos atores de forma desigual, como veremos a seguir.

Por outro lado, essa estrutura é influenciada também pelas escolhas políticas dos atores mais importantes, visto que vínculos são efetivamente construídos e quebrados ao longo da gestão das políticas, inclusive de forma intencional. Na verdade, a alteração do tecido pode ser parte de estratégia política durante certos governos, que frente a oposições a suas políticas de parcelas expressivas da rede, introduzem inúmeros técnicos externos à comunidade e os tentam conectar a ela, desde fora (Marques, 2003).

Nesse contexto, as relações pessoais podem ser unidades básicas de processos de construção institucional, ao contrário do que se afirma usualmente. Por outro lado, os processos de fusão institucional observados também sugerem a importância das interpenetração paulatina das redes ao longo do tempo na constituição da nova organização (Marques, 2000).

A estrutura do tecido relacional do Estado tem como consequência política que

as disputas políticas que ocorrem no interior do Estado são polarizadas por grupos que,

dependendo da estrutura de poder, se associam com os detentores do poder institucional

de forma negociada, trocando poder posicional pelo poder oriundo da investidura dos

cargos. Nesse sentido, na dinâmica das políticas no interior das redes, um tipo de poder

específico emerge associado às posições ocupadas pelos indivíduos no tecido do Estado.

Como a gestão cotidiana da política depende da mobilização de parcelas da rede, os detentores de cargos institucionais (principalmente eletivos, mas também indicados) negociam alianças com indivíduos das comunidades de políticas, trocando poder posicional (oriundo da ocupação de posições na rede) por poder institucional (oriundo da investidura de cargos).

As redes também estruturam a relação entre o campo do público e do privado, explicando uma parte importante da permeabilidade do Estado. Isso porque indivíduos, organizações e empresas de dentro e de fora do Estado se encontram vinculadas de formas diversas, tanto por vínculos de trabalho e de caráter intencional, quanto por conexões construídas ao longo das trajetórias de vida dos indivíduos nos processos de formação técnica e profissional, nas associações profissionais ou mesmo nas suas trajetórias de trabalho. A permeabilidade do Estado, portanto, é substancialmente mais inercial e disseminada do que considerado por categorias usadas anteriormente para descrever o fenômeno, como privação do Estado e anéis burocráticos do poder. Nesse sentido, empresas tanto operam no interior do tecido utilizando as posições que conquistaram de forma paulatina na rede da política, mobilizando seu próprio poder posicional, quanto trocam poder econômico por poder posicional quando não dispõe desse último, em especial quando são de fora do setor, gerando corrupção. Entretanto, mais uma vez aqui as escolhas políticas importam, e as estratégias dos ocupantes dos principais cargos institucionais influenciam a maneira pela qual a permeabilidade ocorre, mantidas as demais condições institucionais e políticas.

Adicionalmente, a comparação dos dois casos estudados sugere que as redes

tendem a apresentar mais importância e a influenciar mais fortemente as políticas

quando as organizações estatais envolvidas são mais insuladas. No caso do Rio de

Janeiro, onde a política era implementada por uma empresa estatal com estrutura de

carreira e receitas próprias, a relação entre os detentores do poder institucional e os

grupos no interior da rede tendia a ser de mais de negociação. No caso de São Paulo,

onde as políticas eram implementadas por um órgão da administração direta, sem

insulamento ou espírito de corpo e com intenso padrão de migração para fora e para

dentro, a relação do poder institucional com a rede era muito mais desequilibrada, e os

projetos tendiam a ser emanados muito mais fortemente de fora da comunidade. Assim,

em organizações mais insuladas os projetos a serem implantados tendem a dialogar

mais com os defendidos pelos grupos da comunidade no interior da rede, e em órgãos mais abertos as políticas implantadas tendem a expressar mais fortemente os projetos vindos de fora.

Como vimos, a idéia do tecido relacional permite o estudo do impacto da interação entre o Estado e seu entorno imediato. Assim, gostaria de encerrar essa rápida contribuição ressaltando outros estudos recentes no Brasil têm tentado lançar luz sobre a contraparte das vinculações com o Estado que compõe o seu tecido relacional, destacando elementos e processos ocorridos em redes na sociedade por influência de ações estatais. As análises ficam como exemplos do que se pode fazer com redes para adensar o conhecimento que temos sobre não apenas o Estado e suas ações, mas também as suas conseqüências. Dentre esses merecem destaque primeiramente Lotta (2010), que analisou as redes dos agentes comunitários de saúde do Programa Saúde da Família, tentando investigar de que forma esses mobilizam vínculos e repertórios discursivos para executar as atividades de mediação que caracterizam sua posição na cadeia de produção da política de saúde. Seus resultados sugerem que a institucionalização dos programas reduz a discricionaridade das práticas dos agentes, mas não reduz o repertório de estilos através dos quais interagem com a demanda do programa.

Investigando diretamente uma rede comunitária, o estudo Pavez (2006), investigou o impacto de um programa de urbanização de favelas sobre o tecido relacional de uma comunidade de baixa renda em Santo André. Levantamento as redes da comunidade antes e depois da intervenção, a autora mostrou as transformações produzidas pela política, tornando a rede da comunidade mais densa, de estrutura mais complexa e menos centralizada em um conjunto singular e limitado de indivíduos.

Por outro lado, Soares (2009), também analisou o impacto de políticas sobre

redes na sociedade, mas investigou o impacto de uma política de remoção de favelas

sobre as redes pessoais de indivíduos deslocados pela política para conjunto

habitacional localizado de forma segregada e distante. Os resultados confirmam a

existência de grandes transformações nas redes pessoais no processo, que se tornaram

menores e menos complexas, perdendo uma parte significativa de sua estrutura e a

diversidade da sua sociabilidade.

Por fim, vale destacar o trabalho recente de Marques (2010), que analisou as redes pessoais de indivíduos em situação de pobreza em diferentes localizações na região metropolitana de São Paulo, questionando o lugar da sociabilidade e das redes na reprodução da pobreza. Os resultados sugerem que certos tipos de redes e de sociabilidade contribuem para a atenuação ou para a intensificação da pobreza urbana, em especial por uma combinação entre A pesquisa foi posteriormente replicada em na região metropolitana de Salvador, com resultados similares (Marques, Bichir, Moya e Castello, 2010), indicando que os padrões de sociabilidade ocupam um lugar importante na produção e reprodução da pobreza em nossas metrópoles.

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