UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ – UFC CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA – CAEN
MESTRADO PROFISSIONAL EM ECONOMIA – MPE
FÁBIO CASTELO BRANCO PONTE DE ARAÚJO
A INFLUÊNCIA DA CAGECE SOBRE A TAXA DE INCIDÊNCIA DE DOENÇAS DE VEICULAÇÃO HÍDRICA (HEPATITE VIRAL) NOS MUNICÍPIOS CEARENSES
FÁBIO CASTELO BRANCO PONTE DE ARAÚJO
A INFLUÊNCIA DA CAGECE SOBRE A TAXA DE INCIDÊNCIA DE DOENÇAS DE VEICULAÇÃO HÍDRICA (HEPATITE VIRAL) NOS MUNICÍPIOS CEARENSES
Dissertação submetida à Coordenação do Curso de Mestrado Profissional em Economia – MPE/CAEN, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Economia.
Orientador: Prof. PhD. Paulo de Melo Jorge Neto
FÁBIO CASTELO BRANCO PONTE DE ARAÚJO
A INFLUÊNCIA DA CAGECE SOBRE A TAXA DE INCIDÊNCIA DE DOENÇAS DE VEICULAÇÃO HÍDRICA (HEPATITE VIRAL) NOS MUNICÍPIOS CEARENSES
Dissertação submetida à Coordenação do Curso de Mestrado Profissional em Economia – MPE/CAEN, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Economia.
Aprovada em _____/_____/________
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________ Prof. PhD. Paulo de Melo Jorge Neto
Orientador
_____________________________________ Prof. Dr. Roberto Tatiwa Ferreira
Membro
_____________________________________ Prof. Dr. Ricardo Brito Soares
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus por iluminar meus passos e ser o sentido da minha existência. Aos meus Pais que me ensinaram a atingir os objetivos, com sabedoria, fé e perseverança.
A minha esposa que esteve sempre ao meu lado, me dando força para continuar, mesmo nas situações adversas.
RESUMO
A participação do setor saúde em saneamento deve estar orientada para a universalização do atendimento, superando entraves tecnológicos, políticos e gerenciais que tem dificultado a extensão dos benefícios às populações residentes em áreas rurais, municípios e localidades de pequeno porte. Constata-se assim, a não consolidação de direitos sociais básicos de grupos vulneráveis e desassistidos, conformando um quadro e desigualdades sociais, pobreza e indigência. Ao se abordar a relação entre saúde e saneamento, é vital inseri-la no contexto exposto da relação saúde e ambiente. A primeira constatação, nesse aspecto, é de que preocupações sobre a relação saúde-saneamento estiveram, na verdade, na raiz da atual visão saúde-ambiente. Foram quase exclusivamente as questões de saneamento, sobretudo antes da Revolução Industrial, aquelas que historicamente
caracterizaram os determinantes ambientais da saúde. Esta correlação entre
saneamento básico e saúde, aqui representada pela Taxa de Incidência de doenças de veiculação hídrica, Hepatite Viral, foi estudada para os municípios do Estado do Ceará, como uma forma e mensurar a influência da operação da Cagece na melhoria das condições de saúde da população em relação aos municípios não operados pela companhia.
ABSTRACT
The participation of the health sector in sanitation must be guided to the universality of the service, surnaunting technical, political and managerial enumbrances which have brought difficulties to extended the benefits to the population who live in rural areas, small counties and localities. Thus, we verify that the basic social rights of the vulnerable and abandonned groups don’t consolidate, becoming for this reason in a picture of social inequalities, poverty and indigence. When we speak about the relation between health and sanitation is essential to include it in the spoken subject of the relation health and environment. The first confirmation, in this aspect, show preoccupations about the relation health-sanitation. They were certainly in the root of the actual sight health-environment. The questions about sanitation were almost exclusive, especially before the Industrial Revolution. They were that characterized historically the environment of the health. This correlation between basic sanitation and health represented here by the Tax of Incidence of tre sicknesses brought by the veiculation of the water, the Viral Hepatite, was studied by the counties of the State of Ceará, as a way to measure the influence of the operation of the CAGECE to improve the people’s health conditions in relation to the counties that weren’t operate by this company.
Key words: Basic Sanitation, Public Health, Tax of Incidence of the veiculation of the water.
LISTADEQUADROS
QUADRO 1 - Companhia de saneamento no Brasil – 2006... 37
QUADRO 2 - Histórico do saneamento básico no Brasil... 41
QUADRO 3 - Histórico do saneamento no Ceará... 47
QUADRO 4 - Características gerais da administração descentralizada... 54
QUADRO 5 - Vantagens e desvantagens de cada um dos modelos de gestão de serviços de saneamento... 54
QUADRO 6 - Relação dos Municípios operados pela CAGECE... 56
QUADRO 7 - Legislação... 71
QUADRO 8 - Agentes causadores da diarréia – Parasitas... 85
QUADRO 9 - Agentes causadores da diarréia - Bactérias... 85
QUADRO 10 - Agentes causadores da diarréia – Vírus... 85
LISTADEGRÁFICOS
GRÁFICO 1 - Situação de abastecimento de água por domicílio Brasil – 1991 – 2000... 39 GRÁFICO 2 - Situação de esgotamento sanitário por domicílio Brasil em 1991
e 2000... 40 GRÁFICO 3 - Situação de abastecimento de água por domicílio Ceará – 1991
e 2000... 44 GRÁFICO 4 - Situação de esgotamento sanitário por domicílio Ceará – 1991
e 2000... 45 GRÁFICO 5 - Percentual da população que vive em domicílios com
abastecimento adequado de água... 46 GRÁFICO 6 - Percentual da população que vive em domicílios com
instalação adequada de esgoto... 47 GRÁFICO 7 - Número de ligações reais de água e esgoto (Capital e interior
do Ceará)... 50 GRÁFICO 8 - Casos de doenças de veiculação hídrica no Ceará – 1991 a
LISTADEFIGURAS
FIGURA 1 - Mobilidade / Mortalidade por enfermidades devidos à insalubridade do meio e do desenvolvimento em função do nível
sócio econômico... 17
FIGURA 2 - Esquema conceitual dos efeitos diretos e indiretos do abastecimento de água e do esgotamento sanitário sobre a saúde... 24
FIGURA 3 - Modelo de efeitos diretos na saúde e no meio ambiente provenientes da implementação de sistemas de água e esgoto... 32
FIGURA 4 - Estrutura de relacionamento no setor de saneamento... 39
FIGURA 5 - Formas de prestação de serviço público permitidas pela legislação vigente... 53
FIGURA 6 - Índices de Atendimento de água por município... 58
FIGURA 7 - Índices de Atendimento de esgoto por município... 59
FIGURA 8 - Unidades de negócio da capital... 63
FIGURA 9 - Unidades de negócio do interior... 64
LISTADETABELAS
TABELA 1 - Evolução histórica dos aspectos de saúde pública e meio ambiente no setor de saneamento no Brasil... 19 TABELA 2 - Classificação ambiental unitária das infecções relacionadas
com o saneamento ( água e escretos)... 26 TABELA 3 - Evolução dos objetivos do tratamento de esgotos em países
desenvolvidos... 30 TABELA 4 - Situação de abastecimento de água por domicílio – Brasil –
1991 e 2000... 40 TABELA 5 - Situação de esgotamento sanitário por domicílio – Brasil –
1991 e 2000... 41 TABELA 6 - Situação de abastecimento de água por domicílio – Ceará –
1991 e 2000... 45 TABELA 7 - Situação de esgotamento sanitário por domicílio – Ceará –
1991 e 2000... 46 TABELA 8 - Ligações de água e esgoto para o Ceará de 1995 a 2003... 50 TABELA 9 - Ligações de água e esgoto para Fortaleza - 1995 – 2003... 50 TABELA 10 - Percentual de distritos com serviço de abastecimento de
água e coleta de esgoto sanitário por entidades prestadoras.. 55 TABELA 11 - Cólera no Brasil. Casos confirmados por local de
transmissão: 1990 a 1999... 79 TABELA 12 - Febre tifóide no Brasil – casos notificados, por local de
transmissão – 1990 – 2001... 80 TABELA 13 - Casos de doenças de veiculação hídrica no Ceará – 1991 a
SUMÁRIO
1.INTRODUÇÃO... 13
2. A RELAÇÃO ENTRE SAÚDE E SANEAMENTO... 15
2.1 Evolução Histórica... 18
2.2 Definição de Saneamento... 21
2.3 Marcos Conceituais da Relação Saneamento e Saúde Pública... 23
2.4 Os Efeitos das Intervenções de Saneamento... 27
2.5 Elementos para Desenvolvimento de um Modelo de Planejamento... 31
3. RETROSPECTIVA DO SANEAMENTO BÁSICO... 34
3.1 O Saneamento Básico no Brasil e Diagnóstico... 34
3.1.1 Características e Estrutura do Setor de Saneamento Básico... 37
3.1.2 A Situação do Abastecimento de Água e Esgoto no Brasil... 39
3.2 O Saneamento Básico no Ceará... 43
3.2.1 Situação do Abastecimento de Água e Esgoto no Ceará... 44
3.2.2 A Evolução dos Indicadores de Saneamento no Ceará... 48
3.3 Modelos de Gestão... 51
3.3.1 Companhia Estadual de Saneamento: Companhia de Água e Esgoto do Ceará – CAGECE... 55
3.3.1.1 Sistema de Tratamento de Água e Esgoto... 64
3.3.1.2 Áreas de Atuação da CAGECE... 68
3.3.2 Serviços Municipais de Água e Esgoto – Saaes... 69
3.4 A Legislação do Saneamento no Ceará... 71
3.5 As Concessões de Água e Esgotos... 72
3.5.1 Situação Atual... 72
3.5.2 Perspectivas... 73
4.DOENÇAS DE VEICULAÇÃO HÍDRICA... 76
4.1 Causas das Doenças de veiculação Hídrica... 76
4.1.1 Leptospirose... 76
4.1.2 Cólera... 78
4.1.3 Febre Tifóide... 79
4.1.4 Hepatite A... 80
4.1.5 Esquistossomose... 82
4.1.6 Diarréia Aguda... 83
4.2 Doenças de Veiculação Hídrica no Ceará... 86
5.1 Descrição dos Dados... 88
5.2 Modelo Econométrico... 90
5.3 Resultados do Modelo... 92
CONCLUSÃO... 96
1. INTRODUÇÃO
Um ambiente saudável para se viver é aquele em que existe o mínimo de condições de higiene e limpeza, com infra-estrutura adequada de habitação, saneamento básico, água tratada e esgotamento sanitário, ou fossas sépticas, e um serviço freqüente de coleta de lixo.
Essas condições adequadas de higiene é que vão proporcionar uma boa qualidade de vida para a população, claro que, aliadas a outros fatores, como uma boa alimentação, educação, renda e lazer.
Este trabalho busca demonstrar a influência da Cia de Água e Esgoto do Ceará – CAGECE sobre a taxa de incidência de doenças de veiculação hídrica nos municípios do estado do Ceará. No caso analisado a Hepatite viral, ou seja, testar a hipótese de que quando a operação de abastecimento de água e esgotamento sanitário é realizada pela Cia estadual a taxa de incidência de doenças de veiculação hídrica é menor do que nos municípios não operados pela empresa estadual.
Segundo a Organização Mundial de Saúde – OMS, saúde é um estado completo de bem-estar físico, mental e social e não apenas ausência de enfermidade; e saneamento é o controle de todos os fatores do meio físico do homem que exercem ou podem exercer efeito deletério sobre seu bem-estar físico, mental ou social.
A apresentação deste trabalho está disposta em seis partes: esta introdução; quatro capítulos contendo o desenvolvimento do assunto e a conclusão.
O primeiro Capítulo traz a relação entre saúde e saneamento, onde se mostra a evolução histórica, a definição de saneamento, os marcos conceituais da relação do saneamento e da saúde pública, bem como, os efeitos positivos das intervenções de saneamento para o bem estar da população em geral.
O segundo Capítulo mostra uma retrospectiva do saneamento básico no Brasil e no Ceará, com suas características e estruturas, além de trazer o perfil sócio-econômico do Ceará e a Evolução destes indicadores nas décadas de 70, 80,90 e 2000. Também são mostrados os modelos de gestão, onde se mostra o modo de operação via SAAE – Serviço Autônomo de Água e Esgoto e Cia Estadual, no caso a Cia de Água e Esgoto do Ceará, bem como a legislação do saneamento do Ceará e as premissas das concessões de água e esgoto.
O terceiro Capítulo faz uma explanação dos tipos de doenças de veiculação hídricas mais freqüentes e da evolução do número de casos ocorridos no Ceará, de 1995 a 2003.
O quarto Capítulo demonstra a influência da Cia Estadual de Saneamento – CAGECE sobre a taxa de incidência de doenças de veiculação hídrica nos municípios do estado do Ceará, no caso analisado a Hepatite viral, ou seja, testar a hipótese de que quando a operação de abastecimento de água e esgotamento sanitário é realizada pela Cia estadual a taxa de incidência de doenças de veiculação hídrica é menor do que nos municípios não operados pela empresa estadual. A metodologia utilizada para encontrar os resultados se fundamentou no método dos Mínimos Quadrados Generalizados, onde foram geradas regressões lineares de variáveis múltiplas.
2. A RELAÇÃO ENTRE SAÚDE E SANEAMENTO
Verifica-se atualmente a consolidação do inovador enfoque saúde e
ambiente, que encontra na terminologia epidemiologia ambiental seu instrumental
metodológico e na expressão saúde ambiental a chave para orientar a organização
institucional e para sensibilizar comunidades, técnicos e governos sobre a
necessidade de uma abordagem que articule ambas as esferas.
Subjacente a essa visão, há a percepção da importância de que saúde e
ambiente se aproximem, enquanto conceito e prática. O resultado dessa
aproximação para a área da saúde seria o de valorizar o ambiente como fator
determinante de agravos à saúde, enquanto que, para a área ambiental, visualizar
efeitos das alterações ambientais sobre a saúde humana traria a significativa
contribuição de resgatar o impacto sobre o homem nas preocupações do enfoque
ambiental, avançando da clássica supervalorização dos impactos sobre o meio
físico.
Por outro lado, ao se abordar a relação entre saúde e saneamento, é vital
inseri-la no contexto exposto da relação saúde e ambiente. A primeira constatação,
nesse aspecto, é de que preocupações sobre a relação saúde-saneamento
estiveram, na verdade, na raiz da atual visão saúde-ambiente. Foram quase
exclusivamente as questões de saneamento, sobretudo antes da Revolução
Industrial, aquelas que historicamente caracterizaram os determinantes ambientais
da saúde. E, nesse ponto, os vários marcos que, ao longo da História, denotaram a
preocupação da melhoria do ambiente visando à prevenção de problemas com a
saúde humana, tiveram no saneamento seu referencial. Assim, desde dois mil anos
antes de Cristo, com o reconhecimento da necessidade de se purificar a água
(USEPA, 1990) e de se praticarem hábitos sanitários, até Snow (1990), passando
por Hipócrates e pela prática ditada pela teoria miasmática, a trajetória histórica da
saúde ambiental foi, até este século, a constatação da relação entre o saneamento e
A complexidade da sociedade atual e a decorrente ampliação dos
impactos ambientais, tanto sob o ponto de vista de sua natureza quanto de sua
abrangência geográfica, em muitos casos atingindo escala planetária, impôs
também a expansão da visão dos determinantes ambientais sobre a saúde.
Nesse contexto, mostra-se insuficiente e reducionista a consideração
apenas das questões sanitárias, ignorando relevantes problemas ambientais
contemporâneos e o risco à saúde a eles associados, a exemplo de fatores das mais
diversas naturezas como a poluição atmosférica, o empregos de biocidas na
agricultura, o stress urbano e a radiação.
Apesar dessa tendência, há que se ter clara a persistência da importância
do papel do saneamento no quadro de saúde, em especial nos países em
desenvolvimento. Seria equivocado substituir a visão de saneamento pela visão
ambiental mais ampla, sendo necessário sim reconhecer as questões de
saneamento como ainda na ordem do dia da saúde ambiental, localizando seu
papel, sua pertinência e a aplicabilidade do conceito, identificando sociedades,
ocupações, situações e fatores de risco associados.
Nesse particular, deve-se ter claro que a persistência da problemática do
saneamento encontra-se fortemente associada ao modelo sócio-econômico
praticado e que a população mais vulnerável corresponde justamente àquela
excluída dos benefícios do desenvolvimento.
Considerando essa premissa, se permanece hegemônico em nível
mundial o processo de globalização, suportado por uma visão neo-liberal do
desenvolvimento, é legítimo supor que a situação de dependência da economia
periférica terá continuidade, acarretando maior exclusão e aprofundamento da
pobreza, confirmando a pertinência da manutenção, como contemporânea, das
preocupações com a relação saneamento – saúde.
De forma simplificada, pode-se situar que os riscos decorrentes da
insalubridade do meio afetam com maior intensidade as populações de menor status
desenvolvimento atingem mais homogeneamente a todos os estratos sociais,
conforme ilustra-se na Figura 1.
Figura 1 – Morbidade/Mortalidade por enfermidades devidas à insalubridade do meio e ao desenvolvimento, em função do nível sócio-econômico
Fonte: Revista Ciência e Saúde Coletiva, v. 3, 1998
Nos últimos anos, tem-se observado que a finalidade dos projetos de saneamento tem saído de sua concepção sanitária clássica, recaindo em uma abordagem ambiental, que visa não só a promover a saúde do homem, mas, também, a conservação do meio físico e biótipo.
Com isso, a avaliação ambiental dos efeitos dos sistemas de saneamento nas cidades consolidou-se como uma etapa importante no processo de planejamento, no que se refere à formulação e seleção de alternativas e à elaboração e detalhamento dos projetos selecionados. A avaliação da viabilidade ambiental assume caráter de forte condicionante das alternativas a serem analisadas, ocorrendo, muitas vezes, a predominância dos critérios ambientais em relação, por exemplo, aos critérios econômicos (PIMENTEL & CORDEIRO NETTO, 1998). Por outro lado, verifica-se a ausência de instrumentos de planejamento relacionados à saúde pública, constituindo, no Brasil, uma importante lacuna em programas governamentais no setor de saneamento (HELLER, 1997).
de modo a privilegiar os impactos positivos sobre a saúde pública (objeto primordial das ações) e sobre o meio ambiente.
Vale ressaltar que apesar do conceito de saneamento compreender os sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, a coleta e disposição de resíduos sólidos, a drenagem urbana e o controle de vetores, considerou-se, neste trabalho, apenas os sistemas de água e esgotos.
No entanto, essa opção metodológica não descarta a importância das demais ações de saneamento, que também devem ser incorporadas oportunamente na formulação de um modelo de planejamento integrado.
Quando se fala da implementação de sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário e dos benefícios à saúde pública e ao meio ambiente, deve-se esclarecer algumas questões.
Os benefícios à saúde e ao meio ambiente são obtidos com o mesmo tipo de intervenção? Quais os efeitos negativos quando da implementação desses sistemas? Como são integradas as duas dimensões de análise, a ambiental e a sanitária? O fortalecimento da consciência ambiental, com a mudança de paradigmas, retirou o foco de interesse na área de saúde pública?
Apesar dessas questões já estarem conceitualmente resolvidas para os especialistas da área de saneamento, meio ambiente e saúde, a formulação e a clareza dessas respostas são fundamentais na etapa de planejamento.
2.1 Evolução Histórica
A Tabela 1 apresenta um panorama histórico dos aspectos de saúde pública e meio ambiente que nortearam o setor de saneamento, desde meados do século XIX até o início do século XXI.
aspectos referentes à legislação de controle de qualidade da água, seja ela para o abastecimento público ou para o controle da poluição, são condutores das ações de saneamento.
A história brasileira é toda pontuada por aspectos institucionais e de regulação sobre a qualidade das águas, que se modificaram na medida em que os conceitos de saúde e meio ambiente foram sendo incorporados.
O enfoque eminentemente sanitarista, em que o saneamento é uma ação de saúde pública, prevaleceu durante vários anos, mesmo não havendo um consenso científico quanto aos benefícios advindos da implementação dos sistemas de água e esgotos (CAIRNCROSS, 1989; HELLER, 1997). A avaliação ambiental, incorporada recentemente, inclui novas questões quando da implementação dos sistemas de saneamento, tanto com relação aos seus efeitos positivos como também aos negativos.
Tabela 1 - Evolução histórica dos aspectos de saúde pública e meio ambiente no setor de saneamento no Brasil
Período Principais características
Meados do século XIX
• Estruturação das ações de saneamento sob o paradigma do higienismo, isto é, como até início do século XX uma ação de saúde, contribuindo para a redução da morbi-mortalidade por doenças infecciosas, parasitárias e até mesmo não infecciosas.
• Organização dos sistemas de saneamento como resposta a situações epidêmicas, mesmo antes da identificação dos agentes causadores das doenças.
Início do século XX
• Intensa agitação política em torno da questão sanitária, com a saúde ocupando lugar central na agenda pública até a década de 30: saúde pública em bases científicas modernas a partir das pesquisas de Oswaldo Cruz.
• Incremento do número de cidades com abastecimento de água e da mudança na orientação do uso da tecnologia em sistemas de esgotos, com a opção pelo sistema separador absoluto em um processo marcado pelo trabalho de Saturnino de Brito, que defendia planos estreitamente relacionados com as exigências sanitárias (visão higienista).
Décadas de 30 e 40
• Elaboração do Código das Águas (1934), que representou o primeiro instrumento de controle do uso de recursos hídricos no Brasil, estabelecendo o abastecimento público como prioritário.
• Coordenação das ações de saneamento (sem prioridade) e assistência médica (predominante) essencialmente pelo setor de saúde.
• Surgimento de iniciativas para estabelecer as primeiras classificações e os primeiros parâmetros físicos, químicos e bacteriológicos definidores da qualidade das águas, por meio de legislações estaduais e em âmbito federal.
Décadas de 50 e 60
Período Principais características
Década de 70
• Predomínio da visão de que avanços nas áreas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário nos países em desenvolvimento resultariam na redução das taxas de mortalidade, embora ausentes dos programas de atenção primária à saúde.
• Consolidação do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), com ênfase no incremento dos índices de atendimento por sistemas de abastecimento de água.
• Inserção da preocupação ambiental na agenda política brasileira, com a consolidação dos conceitos de ecologia e meio ambiente e a criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA) em 1973.
Década de 80
• Formulação mais rigorosa dos mecanismos responsáveis pelo comprometimento das condições de saúde da população na ausência de condições adequadas de saneamento (água e esgotos).
• Instauração de uma série de instrumentos legais de âmbito nacional definidores de políticas e ações do governo brasileiro, como a Política Nacional do Meio Ambiente (1981).
• Revisão técnica das legislações pertinentes aos padrões de qualidade das águas.
Década de 90 até o início do século XXI
• Ênfase no conceito de desenvolvimento sustentável e de preservação e conservação do meio ambiente e particularmente dos recursos hídricos, no início do século XXI, refletindo diretamente no planejamento das ações de saneamento.
• Instituição da Política e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97).
• Incremento da avaliação dos efeitos e conseqüências de atividades de saneamento que importem impacto ao meio ambiente.
Fonte: Branco (1991), Cairncross (1989), Costa (1994) e Heller (1997).
Com efeito, embora saúde e higiene tenham sido motivos de preocupações em políticas urbanas na América Latina desde meados do século XIX, somente nos últimos anos o acesso aos sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário passou a ser considerado como tema ambiental, inclusive no Brasil.
Deve-se ressaltar, no entanto, que apesar dessa mudança de enfoque, os objetivos ambientais e de saúde não são exatamente os mesmos. Isso fica evidenciado, por exemplo, quando se examinam os padrões de qualidade da água relacionados aos aspectos de proteção do corpo receptor e ao aspecto de potabilidade, diretamente associado à qualidade da água fornecida ao consumidor (LIJKLEMA, 1995; NASCIMENTO & VON SPERLING, 1998).
queria estabelecer. Com efeito, no final dos anos 80, começaram a ser elaboradas e revisadas as legislações pertinentes aos padrões de qualidade das águas, a exemplo da Resolução 20/86 (Brasil, 1986) do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), que, dentre outros objetivos, busca a proteção das águas dos mananciais, e da Portaria no 36/90 do Ministério da Saúde (MS, 1990), que estabelece normas e padrões para a qualidade da água de consumo humano.
A Portaria no. 36/90 deve continuar em vigor somente durante o período de transição para a vigência da nova portaria do MS, a de No 1.469/2000 (MS, 2000), que revisou os padrões de potabilidade e os procedimentos relativos ao controle e vigilância da qualidade da água para o consumo humano. Segundo Bastos et al. (2001), essa portaria pretendeu incorporar ao máximo as informações recentes sobre os riscos associados, por exemplo, à Giardia lamblia,
Cryptosporidiumsp. e cianobactérias; os mecanismos de remoção de patogênicos
por meio do tratamento de água; o emprego de indicadores e as evidências toxicológicas de agravos à saúde decorrentes da ingestão de substâncias químicas.
Ao contrário dos padrões de potabilidade, que versam quase que exclusivamente sobre aspectos relacionados com a saúde humana, com pouca relação com o meio ambiente, os padrões de qualidade ambiental levam em conta, essencialmente, alterações do teor de oxigênio, de matéria orgânica, de nutrientes, do pH e da temperatura, do curso d’água, isso é, possuem um enfoque ambiental.
Os parâmetros citados não acarretam, na maior parte das vezes, prejuízos diretos ao homem, pois as doenças infecciosas provenientes da poluição hídrica são, normalmente, o resultado de uma ação mais direta de contágio de uma pessoa para outra.
2.2 Definição de Saneamento
com o enfoque ambiental, ao situá-lo no campo do controle dos fatores do meio físico, e com a abordagem preventiva de saúde, assumindo que a própria OMS considera o bem estar físico, mental e social como definição de saúde.
Esta conceituação mais geral contribui para a delimitação das ações compreendidas sob a terminologia saneamento, a partir do campo de intervenções a ela associadas - fatores do meio físico – e das conseqüências esperadas – prevenção dos efeitos deletérios sobre a saúde. Entretanto, o conceito admite amplas interpretações sobre as ações abrangidas e disciplinas envolvidas. Ao longo da trajetória institucional e avaliando as diversas tentativas de delimitação de seu campo de ação, localizam-se desde definições absolutamente estreitas até limites mais amplos para o seu significado. No primeiro extremo, o PLANASA – Plano Nacional de Saneamento – em 1971 definiu saneamento básico como apenas as ações de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Por outro lado, algumas definições de saneamento ambiental, ao lado das áreas mais clássicas, incluem ações como o saneamento dos alimentos, das habitações e dos locais de trabalho, além da higiene industrial e o controle da poluição atmosférica e sonora. Para efeito de padronização, a tendência predominante no Brasil tem sido a de considerar como integrantes do saneamento as ações de:
• abastecimento de água, caracterizado como o fornecimento de água em quantidade suficiente e com qualidade que a enquadre nos padrões de potabilidade às populações;
• esgotamento sanitário, compreendendo a coleta dos esgotos gerados pelas populações e sua disposição de forma compatível com a capacidade do meio ambiente em assimilá-los;
• drenagem pluvial, significando a condução das águas pluviais, de forma a minimizar seus efeitos deletérios sazonais sobre as populações e as propriedades;
• controle de vetores de doenças transmissíveis, especialmente artrópodes e roedores.
2.3 Marcos Conceituais da Relação Saneamento e Saúde Pública
Do estrito ponto de vista da engenharia, o que se avalia em um organismo patogênico não é a sua natureza biológica, nem o seu comportamento no corpo do doente, e sim o seu comportamento no meio ambiente, pois é nessa dimensão que as intervenções de saneamento podem influenciar na ação desse patogênico sobre o homem (CAIRNCROSS, 1984). Desta forma, para melhor compreensão do problema, dois tipos de estudos se mostram pertinentes (HEKKER, 1997). O primeiro diz respeito aos modelos que têm sido propostos para explicar a relação entre ações de saneamento e a saúde, com ênfase em distintos ângulos da cadeia casual. O segundo tipo de análise consiste em classificar as doenças segundo categorias ambientais cuja transmissão está ligada com o saneamento, ou com a falta de infra-estrutura adequada. Assim, a partir dessas classificações, o entendimento da transmissão de doenças relacionadas com o saneamento passa a constituir um instrumento de planejamento das ações, com vistas a considerar de forma mais adequada seus impactos sobre a saúde do homem.
provenientes de intervenções médicas, o que leva a sugerir um efeito multiplicador da ação dos sistemas de água e esgotos. Esse efeito, se devidamente confirmado, é um importante aspecto a ser levado em consideração quando do planejamento de sistemas de saneamento, pois indica uma intervenção potencial de longo prazo.
Com outro enfoque, o estudo de Cvjetanovic (1986), parte para uma visão mais abrangente sobre a questão da saúde, agregando fatores sociais e econômicos. Esquematicamente, a figura 2 ilustra o modelo proposto pelo autor, no qual se prevê que sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário proporcionam benefícios gerais sobre a saúde da população segundo duas vias: mediante efeitos diretos e indiretos, resultantes, primordialmente, do nível de desenvolvimento da localidade atendida. Segundo Heller (1997), embora tenha pleiteado uma explicação casual mais sistêmica, o modelo de Cvjetanovic (1986), não considera o papel dos determinantes sociais.
Figura 2 – Esquema conceitual dos efeitos diretos e indiretos do abastecimento de água e do esgotamento sanitário sobre a saúde
Essa tentativa é feita, por exemplo, pela teoria do limiar e saturação desenvolvida por Shuval et al. (1981), que procuraram explicar a influência do nível sócio-econômico da população sobre a relação entre as condições de saneamento e saúde. Supõe-se que exista um limiar sócio-econômico e de saúde, abaixo do qual os investimentos em saneamento não resultam em benefícios concretos e um limite superior de saturação, acima do qual um próximo investimento não produz novos benefícios sobre a saúde.
Segundo Briscoe (1987) e Heller (1997), a alegação do limiar pode ser contestada por estudos epidemiológicos realizados em diversos países pobres, especialmente africanos e asiáticos, que demonstraram importantes impactos sobre os indicadores diversos de saúde a partir de intervenções em saneamento. Entretanto, nessas situações, não se pode desconsiderar os efeitos provenientes da educação sanitária e ambiental, de noções de higiene e do aspecto cultural (GOMES, 1995)
A partir da década de 70, foram iniciados esforços no sentido de estudar as doenças infecciosas, sob o enfoque das estratégias mais adequadas para o seu controle, e sua relação com o meio ambiente (HELLER, 1997).
Ao longo dos anos, vários estudos foram desenvolvidos (CAIRNCROSS, 1984; CAIRNCROSS & FEACHEM, 1990; MARA & ALABASTER, 1995), de modo a classificar ambientalmente as doenças, com base em suas vias de transmissão e seu ciclo. Esse tipo de classificação tem maior aplicabilidade para o engenheiro, ao contrário da classificação biológica clássica, que agrupa as doenças segundo o agente: vírus, bactérias, protozoários ou helmintos.
Tabela 2 – Classificação ambiental unitária das infecções relacionadas com o saneamento (água e excretas)
Categoria Estratégias de Controle e Exemplos (organismo ou doença)
A – Doenças do tipo feco-oral (transmissão hídrica ou relacionada com a higiene)
9 Melhora da quantidade, disponibilidade e confiabilidade da água
(abastecimento de água), no caso das doenças relacionadas com a higiene;
9 Melhora da qualidade da água (tratamento de água), para as
doenças de transmissão hídrica;
9 Educação sanitária.
9 Ex.: Hepatite A, E e F, Poliomielite, Cólera, Disenteria bacilar,
Amebíase, Diarréia por Escherichia coli e rotavírus, Febre tifóide, Giardíase e Ascaridíase.
B – Doenças do tipo não feco-oral (relacionadas com a higiene)
9 Melhora da quantidade, disponibilidade e confiabilidade da água
(abastecimento de água)
9 Educação sanitária.
9 Ex.: Doenças infecciosas da pele e dos olhos e febre transmitida
por pulgas.
C – Helmintíases do solo
9 Tratamento dos excretas ou esgotos antes da aplicação no solo;
9 Educação sanitária.
9 Ex.: Ascaridíase e Ancilostomose.
D – Teníases 9 Como na categoria C, mais cozimento e inspeção da carne.
9 Ex.: Teníases.
E – Doenças baseadas na água
9 Diminuição do contato com águas contaminadas;
9 Melhora das instalações hidráulicas;
9 Sistemas de coleta de esgotos e tratamento dos esgotos antes
do lançamento ou reuso
9 Educação sanitária.
9 Ex.: Leptospirose e Esquistossomose.
F – Doenças transmitidas por inseto vetor
9 Identificação e eliminação dos locais adequados para procriação;
9 Controle biológico e utilização de mosquiteiros;
9 Melhora da drenagem de águas pluviais.
9 Ex.: Malária, Dengue, Febre amarela, Filariose e Infecções
transmitidas por baratas e moscas relacionadas com excretas*.
G – Doenças relacionadas com vetores roedores
9 Controle de roedores;
9 Educação sanitária;
9 Diminuição do contato com águas contaminadas.
9 Ex.: Leptospirose e Doenças transmitidas por vetores roedores*.
* Infecções excretadas compreendem todas as doenças nas Categorias A, C e D e as doenças por helmintos na Categoria E
Fonte: Mara & Feachem (1999)
A partir dos modelos conceituais e da classificação ambiental das doenças que podem estar relacionadas, de alguma forma, com o saneamento, pode-se antecipar os efeitos das intervenções de saneamento na saúde pública e ainda inferir sobre as possíveis relações com o meio ambiente. Cabe ao planejamento indicar quais as medidas que estão relacionadas e quais são as ações independentes, de modo a direcionar a forma mais eficaz de implementação dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, com vistas à melhoria tanto da saúde pública, quanto do meio ambiente. Para tanto, é necessário identificar os efeitos positivos e negativos quando da implementação desses sistemas de saneamento.
2.4 Os Efeitos das Intervenções de Saneamento
Os efeitos prováveis decorrentes de um sistema de abastecimento de água são geralmente positivos, por constituir um serviço que assegura melhoria e bem-estar da população (CAIRNCROSS, 1989; VAN DERSLICE & BRISCOE, 1995). O benefício oferecido pelo tratamento de água, por exemplo, é indiscutível, pois transforma, após a remoção de contaminantes, água inadequada para o consumo humano em um produto que esteja de acordo com padrões de potabilidade. No entanto, o tratamento implica na utilização de substâncias químicas que podem afetar a saúde daqueles que a utilizam.
Além dos riscos à saúde, o processo de tratamento de água convencional também pode causar danos ambientais. No Brasil, de acordo com Cordeiro (2000), a água de lavagem dos filtros e dos tanques de preparação de soluções e suspensões de produtos químicos, e o lodo dos decantadores tradicionais são resíduos do processo de tratamento, que são dispostos, com grande freqüência, nos mananciais próximos às estações de tratamento de água (ETAs). Como a toxicidade potencial desses resíduos depende de inúmeros fatores, tais como a utilização de determinados produtos químicos (com destaque para o sulfato de alumínio, muito empregado no processo de coagulação e floculação da água), faz-se necessário maior cuidado com a sua disposição, de modo a evitar maiores prejuízos ao meio ambiente.
confiáveis) para o consumo ou encontrando-se em áreas com regime deficiente de abastecimento (ALABURDA & NISHIHARA, 1998).
A contaminação da água nos sistemas de abastecimento se dá, portanto, pela associação de diversos fatores, tais como: a descontinuidade do fornecimento, que determina pressões negativas na rede; a falta de esgotamento sanitário; a presença de baixas pressões na rede, por problemas operacionais ou de projeto e a manutenção inadequada da rede, dos reservatórios de distribuição e, principalmente, das ligações domiciliares de água (D'AGUILA et al., 2000).
Cairncross & Kolsky (1997) e Esrey et al. (1991) apontam, entretanto, que não só a qualidade, mas, principalmente, a quantidade de água disponível para consumo possui um impacto preponderante na saúde das pessoas, sendo fator a ser considerado quando da etapa de planejamento. Esrey (1996), entretanto, considera que a melhoria das condições de esgotamento sanitário possui um maior benefício à saúde, como por exemplo, na redução da incidência de diarréias (categoria A, Tabela 2), do que os sistemas de abastecimento de água, posição esta questionada por Cairncross & Kolsky (1997).
Os resultados de Gerolomo & Penna (2000), apontam, embora de maneira cautelosa, que instalações sanitárias sem destino adequado do esgoto constituem um fator de risco para disseminação da cólera (categoria A, Tabela 2). Isso reforça a tese de Cairncross & Kolsky (1997), segundo a qual as prioridades em termos de saneamento são a oferta de água de boa qualidade e em quantidade suficiente necessária para o bom funcionamento das instalações sanitárias e o afastamento dos esgotos, quando existir uma rede coletora ou fossa séptica.
vida aquática e ainda prejudicar outros usuários da água ou outras espécies de animais e vegetais (PIMENTEL & CORDEIRO NETTO, 1998; TCHOBANOGLOUS & SCHROEDER, 1985).
O comprometimento do corpo receptor é um agravante tanto ambiental quanto sanitário e se reflete mesmo quando ocorre o tratamento dos esgotos. Estudos desenvolvidos por von Sperling & Chernicharo (2000) indicam que as tecnologias de tratamento de esgotos empregadas no Brasil são eficientes somente no que se refere à remoção de Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO), Demanda Química de Oxigênio (DQO) e Sólidos em Suspensão (SS). Entretanto, não produzem um efluente compatível com os padrões de qualidade exigidos pela legislação, em termos de amônia, nitrogênio, coliformes fecais e, principalmente, fósforo.
Com estes dados, percebe-se um significativo distanciamento entre os objetivos alcançados no tratamento de esgotos no Brasil e os já atingidos em países desenvolvidos, apresentados na Tabela 3.
Tabela 3 – Evolução dos objetivos do tratamento de esgotos em países desenvolvidos
Período Objetivos do Tratamento de Esgotos
Início do Século XX até a Década de 70
Remoção de sólidos em suspensão (SS).
Tratamento de matéria orgânica (remoção de DBO e DQO).
Eliminação de organismos patogênicos.
Décadas de 70 e 80
Preocupação principal com aspectos estéticos e ambientais do
efluente.
Remoção de DBO e SS e patogênicos continua com níveis mais
elevados.
Remoção de nutrientes (nitrogênio e fósforo) começa a ser
incorporada.
A partir da década de 80
Preocupação com os riscos à saúde relacionados com compostos
químicos tóxicos ou potencialmente tóxicos lançados no meio ambiente.
Permanência dos objetivos de melhoria da qualidade da água dos
anos anteriores, porém com a mudança de ênfase para a definição e remoção de compostos tóxicos que podem causar efeitos na saúde humana em longo prazo.
Fonte: Metcalf & Eddy Incorporation (1991)
de organismos patogênicos. Por outro lado, os países desenvolvidos já possuem preocupações avançadas com a proteção ambiental e os riscos à saúde pública que se refletem, por exemplo, nos cuidados com o manejo do lodo produzido em estações biológicas de tratamento de esgotos.
No Brasil, uma alternativa que pode ser adotada como forma de planejamento é a garantia da qualidade do efluente por etapas (von Sperling & Chernicharo, 2000), afigurando-se, assim, como uma solução prática no sentido de viabilizar um atendimento gradativo aos padrões de qualidade da água e aos objetivos do tratamento de esgotos. Essa evolução gradual da qualidade do efluente tratado deve permitir, além da redução dos custos de implantação da Estação de Tratamento de Esgotos (ETE), a adoção de novas alternativas tecnológicas, mesmo com mudanças na concepção original proposta para o tratamento. De certo modo, pode ser retratada também como a evolução histórica apresentada na Tabela 3, que possibilitou o atendimento gradual aos padrões ambientais e sanitários.
2.5 Elementos para Desenvolvimento de um Modelo de Planejamento
Diante das considerações anteriores, apresenta-se uma sistematização dos efeitos positivos e negativos advindos da implementação de sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário em áreas urbanas (Figura 2), com o objetivo de esclarecer as inter-relações entre saneamento, saúde pública e meio ambiente.
Em se tratando de projetos de grandes dimensões, como a implementação de sistemas de saneamento em extensas áreas urbanas, a integração da avaliação desses efeitos na etapa de planejamento deve ser imprescindível, visando a garantir a implementação adequada das ações, tanto do ponto de vista dos objetivos ambientais, quanto dos de saúde pública.
Em muitos casos, mesmo com o investimento feito em ações de saneamento, não ocorrem os impactos positivos esperados, independente do tipo de sistema implementado. Por um lado, deficiências de projeto e dos serviços de manutenção e operação contribuem para essa situação, por outro, a ausência de ações integradas de água e esgotos, dentre outras, constitui o fator dominante para a minimização ou eliminação dos efeitos positivos, como pode ser observado nas inter-relações apresentadas na Figura 3.
Figura 3 - Modelo de efeitos diretos na saúde e no meio ambiente provenientes da implementação de sistemas de água e esgoto
Sem dúvida, vários estudos dos efeitos das ações de saneamento confirmam a evidência de que a implementação de sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário causam benefícios à saúde pública e ao meio ambiente. Uma questão que permanece indefinida, no entanto, é o conhecimento do comportamento dos diferentes efeitos ao se compararem realidades diferentes, uma vez que os fatores envolvidos nessa questão podem ser bastante dinâmicos e muito variáveis de uma realidade à outra.
Dentre os vários fatores, um está relacionado com a existência de dois domínios de transmissão de doenças, o domínio público e o doméstico (CAIRNCROSS et al., 1996), sendo fundamental essa distinção em se tratando de saneamento. Segundo os autores, a divisão em dois domínios é importante na medida em que o controle da transmissão de cada tipo exige intervenções diferentes. As doenças infecciosas que podem ser combatidas pelo saneamento se transmitem, geralmente, em ambos os domínios. Assim, mesmo que, de forma ampla, o saneamento só atue no domínio público, é necessário atender às necessidades do domínio doméstico para que se dê a eliminação de toda transmissão evitável de doenças infecciosas.
3. RETROSPECTIVA DO SANEAMENTO BÁSICO
Este capítulo mostra uma rápida retrospectiva do Saneamento no Brasil e no Ceará, com foco na evolução dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, bem como os modelos de gestão existentes para a promoção do serviço de saneamento no estado do Ceará, os serviços municipais de água e esgotos e a Cia estadual de saneamento, no caso do estado do Ceará a Cia de Água e Esgoto do Ceará, a CAGECE.
3.1 O Saneamento Básico no Brasil e Diagnóstico
A história do saneamento básico no Brasil mostrou-se nas últimas três décadas fortemente marcada pela ausência de planejamento sistemático, associada ainda à indefinição de políticas e programas que efetivamente trouxessem respostas às demandas sociais. Em decorrência, o saneamento como ação socioeconômica de caráter coletivo nunca alcançou níveis estáveis de institucionalização, padecendo dos sucessivos movimentos de ascensão e declínio que resultam em uma realidade extremamente precária, não apenas nos indicadores de salubridade ambiental, mas também nos fatores que caracterizam a expressão economia, financeira, organizacional, gerencial e tecnológica desse importante setor da atividade humana no país.
Nessa perspectiva, a participação do setor saúde em saneamento deve estar orientada para a universalização do atendimento, superando entraves tecnológicos, políticos e gerenciais que têm dificultado a extensão dos benefícios às populações residentes em áreas rurais, municípios e localidades de pequeno porte. Constata-se, assim, a não consolidação de direitos sociais básicos de grupos vulneráveis e desassistidos, conformando um quadro de desigualdades sociais, pobreza e indigência.
saneamento para controle de endemias e epidemias a exemplo da malária, esquistossomose, hepatite A, febre tifóide, leptospirose e mais recentemente, a dengue e a cólera.
Atuação do setor saúde em saneamento deve estar pautada pela disponibilização de tecnologias capazes de assegurar a sustentabilidade dos sistemas locais de saneamento, especialmente nos municípios menores e nas localidades rurais, vislumbrando meios que promovam a correta e regular operação e manutenção dos serviços implantados.
Por ser um setor que se apresenta com predominância de custos fixos elevados em capital altamente específico, o saneamento possui características de monopólio natural, o que acarreta um dilema entre a eficiência produtiva e a eficiência alocativa, além de um baixo incentivo ao investimento (TUROLLA, 2002).
No Brasil, até o final da década de 60, a questão do saneamento era muito incipiente, porque as cidades praticamente não eram abastecidas com água, a não ser as capitais, porque as sedes e os municípios do interior dos estados, notadamente aqui no Nordeste, praticamente não dispunham deste serviço. Daí foi que o governo federal entendeu que era preciso fazer um plano para que isso acontecesse em escala nacional. (MENDES, 1999).
Em 1969 o Governo Federal instituiu o Plano Nacional de Saneamento - PLANASA que só passou a funcionar dois anos depois, destinando recursos para os estados criarem suas próprias companhias de saneamento, as CESB’s, as quais se responsabilizariam pelo abastecimento de água e esgotamento sanitário das cidades.
Era uma exigência do Banco Mundial que a composição acionária das CESB’s tinha que ser com participação do Governo do Estado, mas tinha que ser uma empresa sociedade anônima, S/A, para habilitar-se a ir buscar recursos externos. (MENDES, 1999).
O PLANASA exigia que o estado investisse pelo menos 50% do montante global de recursos de seu respectivo FAE e o BNH, por sua vez, utilizando recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), oferecia empréstimos, em condições facilitadas de crédito, para compor os 50% restantes.
Com isso aconteceu que os Estados buscavam os financiamentos e as empresas constituíam seus sistemas de abastecimento de água, mas para isto, as Companhias Estaduais de Saneamento Básico, CESB’s, precisavam obter a concessão dos municípios de seu estado para neles operarem em forma de monopólio passando aos estados as concessões do saneamento dos municípios. Enquanto aos estados eram dadas todas as facilidades, até mesmo empréstimos para viabilizar sua contrapartida nos financiamentos, aos municípios poucas eram as chances de acesso a estes recursos. Embora os financiamentos do PLANASA fossem teoricamente possíveis, exigiam uma grande contrapartida municipal, o que dificultava sua participação. Segundo a legislação do BNH, o FAE só poderia ser utilizado nas companhias estaduais. Sem empréstimos federais ou estaduais, e com baixa capacidade financeira, só restavam aos municípios concederem seus serviços às CESB’s. Em meados dos anos setenta, as companhias estaduais de saneamento já haviam se estabelecido em todo o Brasil.
Dentro de uma ótica de rápida auto-sustentação financeira e retorno tarifário, o PLANASA sugeria como estratégia que as companhias estaduais concentrassem inicialmente seus recursos em sistemas de abastecimento de água, mais viáveis economicamente do que os de esgotamento sanitário, e nas cidades grandes e médias, com maior garantia de retorno dos investimentos (CANÇADO; COSTA, 2003).
num marco histórico e institucional para o setor de saneamento, e o mais importante modelo de regulação (e talvez o único), possibilitando significativo crescimento no acesso à água tratada e ao esgotamento sanitário e sua estrutura, em linhas gerais, ainda é a predominante.
Hoje existem 26 CESB’s no Brasil, uma para cada estado, o que pode ser visto no quadro 1 abaixo, sendo que a Companhia de Saneamento de Tocantins, SANEATINS, foi privatizada em 2002.
EMPRESA ESTADO
COPASA Minas Gerais
EMBASA Bahia
CORSAN Rio Grande do Sul
SANESUL Mato Grosso do Sul
CASAN Santa Catarina
CEDAE Rio de Janeiro
SANACRE Acre SANEPAR Paraná AGESPISA Piauí
CAESB Distrito Federal
CAGEPA Paraíba CAESA Amapá
SABESP São Paulo
CAGECE Ceará
SANEMAT Mato Grosso
DESO Sergipe COMPESA Pernambuco SANEAGO Goiás
CESAN Espírito Santo
COSAMA Amazonas COSANPA Pará
CAEMA Maranhão CASAL Alagoas
CAERN Rio Grande do Norte
CAERD Rondônia CAER Roraima
Quadro 1 – Companhias de Saneamento no Brasil – 2006
Fonte: CAGECE
3.1.1 Características e Estrutura do Setor de Saneamento Básico
das Cidades, dos 4.327 municípios atendidos com serviços de abastecimento de água ou esgotamento sanitário em 2005, último exercício com dados disponíveis, 3.919 são operados por companhias estaduais, 23 por autarquias estaduais e 385 municípios são operados diretamente pela administração municipal ou empresas de abrangência municipal.
A estrutura empresarial do setor de saneamento encontra-se atualmente concentrada em 26 (vinte e seis) companhias de saneamento básico (SNIS, 2005). De acordo com dados do ano de 2005, essas companhias empregaram diretamente cerca de 76,3 mil pessoas e geraram em conjunto um faturamento da ordem de R$ 14,1 bilhões. São responsáveis pelo abastecimento de 134,8 milhões de habitantes com água potável e 88,1 milhões de habitantes com redes de esgotamento sanitário.
As companhias estaduais foram responsáveis pelo investimento de R$ 3 bilhões em 2005 para melhorias e expansão dos serviços (SNIS, 2005), mas de acordo com as estimativas do Ministério das Cidades (2005), o Brasil precisa investir aproximadamente R$ 178,4 bilhões em 20 anos para universalização dos serviços no país. Desses, R$ 5,9 bilhões representam a necessidade de investimento no estado do Ceará, âmbito de atuação da Cagece.
A prestação dos serviços de saneamento básico, cuja competência conferida pela Constituição Federal (artigo 30, incisos I e V) é municipal quando sua abrangência restringe-se à área do município, e estadual quando os serviços envolvem funções públicas comuns em regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas (artigo 30, parágrafo 3º), ocorre pelas seguintes formas distintas:
1. Pela operação direta dos municípios que administram seus próprios serviços;
2. Por meio dos departamentos ou serviços autônomos de água e esgoto; 3. Por contratos com entidades de direito privado.
Poder Poder Concedente Concedente Operador do Operador do Serviço Serviço Fornecedores
Fornecedores ProdutoServiço PopulaçãoPopulação
Pagamento de Tarifas
Figura 4 - Estrutura de relacionamento no setor de saneamento Fonte: Oxera (2001).
3.1.2 A Situação do Abastecimento de Água e Esgoto no Brasil
Período entre 1991 e 2000
Os serviços de abastecimento de água e esgoto passaram por profundas melhorias em termos de investimento, de 1991 a 2000, período em que pode ser verificado o crescimento destes serviços no Brasil. O gráfico 1 abaixo, com dados retirados dos Censos Demográficos de 1991 e 2000 do IBGE, apresenta dados de atendimento do serviço de abastecimento de água por situação e domicílio no Brasil, onde é possível verificar um crescimento no abastecimento por rede Geral de 41,92 %, passando de 24.562.013 para 34.859.393 domicílios, o que denota um grande investimento nesta, diminuindo, assim, as outras formas de abastecimento, de 3.623.339 para 2.958.831 domicílios, uma queda de 18,34 %.
Gráfico 1 – Situação de abastecimento de água por domicílio Brasil – 1991e 2000 Fonte: IBGE – Censos Demográficos 1991 e 2000.
2 4 .5 6 2 .0 1 3
3 4 .8 5 9 .3 9 3
6 .9 7 6 .8 7 7 6 .5 4 9 .3 6 3
2 .9 5 8 .8 3 1 3 .6 2 3 .3 3 9
0 5 .0 0 0 .0 0 0 1 0 .0 0 0 .0 0 0 1 5 .0 0 0 .0 0 0 2 0 .0 0 0 .0 0 0 2 5 .0 0 0 .0 0 0 3 0 .0 0 0 .0 0 0 3 5 .0 0 0 .0 0 0 4 0 .0 0 0 .0 0 0
1 9 9 1 2 0 0 0
A N O S
DO M IC ÍL IO S
A Tabela 4 apresenta dados quantitativos para os tipos de abastecimento de água para o Brasil, já demonstrados no Gráfico acima.
Tabela 4 - Situação de abastecimento de água por domicílio - Brasil - 1991 e 2000
SITUAÇÃO 1991 2000
Rede Geral 24.562.013 34.859.393
Poço ou Nascente 6.549.363 6.976.877
Outra Forma 3.623.339 2.958.831
TOTAL 34.734.715 44.795.101
Fonte: IBGE – Censos 1991 e 2000
A situação do esgotamento sanitário dos domicílios para este período no Brasil sofreu um crescimento acentuado no tocante à interligação dos domicílios à rede geral de esgoto ou pluvial, atingindo uma variação de 72,64 % em 2000, como pode ser visto no gráfico 2 a seguir.
Gráfico 2 – Situação de esgotamento sanitário por domicílio Brasil em 1991 e 2000 Fonte: IBGE – Censos 1991 e 2000
Na tabela 5 a seguir pode-se visualizar as diversas situações dos domicílios por esgotamento sanitário e as quantidades para os anos de 1991 e 2000 no Brasil. Ao passo que a interligação dos domicílios à Rede Geral de esgoto cresceu, passando de 12.256.963 para 21.160.735 domicílios, ou seja, 72,645 %, o número de domicílios sem banheiros diminuiu, passando de 5.173.661 para 3.705308, correspondendo a um decréscimo de 28,38 %.
12.256.963 21.160.735 5.941.799 6.699.715 8.971.135 10.594.752 1.174.577 1.154.910 5.173.661 3.705.308 1.479.681 1.216.580 0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000 25.000.000 1991 2000 ANOS DO M IC ÍL IOS
Rede geral de esgoto ou pluvial Fossa séptica
Fossa rudimentar Vala
Tabela 5 - Situação de Esgotamento Sanitário por Domicílio - Brasil - 1991 e 2000
SITUAÇÃO 1991 2000
Rede geral de esgoto ou pluvial 12.256.963 21.160.735
Fossa séptica 5.941.799 6.699.715
Fossa rudimentar 8.971.135 10.594.752
Vala 1.174.577 1.154.910
Rio, lago, mar/ outro escoadouro 1.216.580 1.479.681
Não tinham banheiro nem sanitário/Não
sabe 5.173.661 3.705.308
TOTAL 34.734.715 44.795.101
Fonte: IBGE – Censos 1991 e 2000
O Quadro 2 abaixo descreve um breve histórico do saneamento no Brasil.1
Início do Século XIX
O Abastecimento de água era feito através da coleta nas bicas e fontes. Os dejetos domésticos eram armazenados em tonéis, que eram conduzidos pelos escravos e despejados nos rios, no mar e em outras localidades perto dos centros urbanos.
1808
Vinda da família real para o Brasil. Implantação de infra-estrutura mínima compatível com seu novo status. Criação de estradas, pontes e abastecimento de água à população.
Meados da década de 30
O surgimento dos conglomerados urbanos fazia pressão por abastecimento de água. Cidades maiores como o Rio de Janeiro já contavam com chafarizes. Surge a figura dos pipeiros.
Segunda metade do século XIX
Os fluxos migratórios do exterior juntamente com o crescimento das cidades acarretavam maior demanda por água Consequentemente, a falta de esgotamento sanitário piorava a qualidade da água. Este fato trazia implicações para a saúde da população.
Início do Século XX
Começam a operar as primeiras companhias de saneamento básico, formadas por associações entre os governos locais e engenheiros.
1910
Insuficiência no abastecimento de água. A febre tifóide era edêmica em vários estados. Ficavam claras as interfaces entre o saneamento básico e a saúde pública.
Década de 20 Surgimento das divisões de Água e Esgoto e aprofundamento dos estudos técnicos
e científicos dos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Décadas de 30 e 40
Neste período, as instituições públicas responsáveis pelo saneamento ampliaram-se e estadualizaram-ampliaram-se, passando a agregar os novos municípios que afloravam no País. Esses órgãos operavam com recursos tributários provenientes do orçamento da União, muitas vezes utilizados a fundo perdido.
1942
Criação do Serviço Especial de Saúde Pública - SESP, criado através de um acordo entre o governo brasileiro e o americano com o objetivo de sanear as regiões dos rios Amazonas e Doce, mas ampliou-se a outras regiões, representando uma mudança no paradigma da estrutura organizacional do setor.
1
Anos 50
Os sistemas de saneamento adequados passam a ter importância também para viabilizar o desenvolvimento econômico. Começam a ser visualizadas as interfaces do setor com a infra-estrutura do País. Neste período o saneamento é de competência dos municípios.
1952
O SESP passa a assinar convênios com os municípios, com o objetivo de construir, financiar e operar o sistema de saneamento. Os recursos utilizados provinham de fundos rotativos, formados com o dinheiro público e previam o retorno das aplicações.
Década de 60
O Brasil ocupava o penúltimo lugar, entre os países da América Latina, em termos de saneamento básico. Nesta época, menos de 50% da população era atendida com água e cerca de 25% era atendida com esgotamento sanitário.
1964
Com o golpe militar as decisões políticas ficam mais centralizadas. A fundação SESP é enfraquecida, já que enfrentava dificuldade em captar recursos e repassá-los aos municípios.
1965 Criação do Fundo Nacional de Financiamento para Abastecimento de Água, sob a
administração do Grupo Executivo de Financiamento, cujos resultados são modestos.
1967
Criação do Fundo de Financiamento para o Setor de Saneamento (FISANE) a partir do disposto no Plano Decenal e no Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED). Sua criação deu-se no âmbito do então Ministério do Interior e tinha como gestor o Banco Nacional de Habitação - BNH.
1967
Também nesta época foi criado o Conselho Nacional de Saneamento (COSANE), que tinha por finalidade planejar, coordenar e controlar a Política Nacional de Saneamento, cujo objetivo consistia na busca de maior rentabilidade social aos investimentos federais e estaduais.
1968 Devido à insuficiência de recursos, tanto provenientes da União quanto de fontes
externas, foi instituído o Sistema Financeiro de Saneamento, sob a gerência do BNH.
1969
Instituído o Plano Nacional de Saneamento – PLANASA pelo Decreto - Lei n.º 949 e executado pelo BNH a partir de 1971. Este decreto estabelecia a utilização do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS para o financiamento de implantação e expansão do serviço de água e esgoto e previa a criação das companhias estaduais de saneamento.
1971 O PLANASA contava com 230 municípios integrados aos serviços de saneamento de
água, enquanto 6 integravam os sistemas de esgotamento sanitário.
1974
O Saneamento de água gerido pelo PLANASA atingia 1.029 localidades, representando um crescimento de 347,4% em relação à 1971 enquanto os serviços de esgoto atendiam 96, representando 1.500% em relação a 1971.
1984 Nesta época, 80% da população urbana dos municípios vinculados ao PLANASA,
eram atendidas por abastecimento de água e 72% por esgotamento sanitário.
1975-1982
O PLANASA investiu mais de US$ 6 bilhões em obras neste período, correspondendo a receitas médias anuais de US$ 80 milhões, referentes À taxa de administração de 10% de investimento.
1983-1986
1986 Com a extinção do BNH, a Caixa Econômica Federal – CEF assumiu o financiamento
para o setor de saneamento
1989
O Conselho Curador do FGTS passou a poder influir nos programas de aplicação dos recursos deste fundo, assim como fiscalizá-los. A Caixa Econômica Federal passa a exercer a função de agente financeiro do FGTS.
1990-1992
Período de forte queda de crescimento do PIB. O governo Collor realiza ampla reforma administrativa, entre elas a extinção do Ministério do interior e alguns órgão ligados a ele. Criação de duas secretarias: da Habitação e do Saneamento, subordinados ao então criado Ministério da Ação Social. Extinção do PLANASA.
1991-1995
Adoção do Plano Plurianual com as Seguintes diretrizes: universalização do abastecimento de água para a população urbana - 36 milhões de pessoas; expansão das redes de esgoto sanitário, incluindo 45 milhões de pessoas; implantação de serviço de saneamento rural, atingindo 4,2 milhões de pessoas.
1993-1995
Primeira revisão do Plano Plurianual, ressaltando a necessidade de reformulação do modelo institucional e financeiro do setor, prevendo a elaboração de estudos e o fomento à modernização do setor.
1994-1995
Segunda revisão do Plano, com o reconhecimento de que as ações de saneamento deveriam estar integradas aos demais setores afins, especialmente os de habitação e assistência social.
1995-1998 Política Nacional de Saneamento, que previa a universalização dos serviços de
saneamento até 2010.
1998-2004
PMSS – Programa de Modernização do Setor de Saneamento, com o aprimoramento do Sistema Nacional de Informações em Saneamento – SNIS. O PMSS II, através do BIRD passa a financiar companhias de saneamento do Norte, Nordeste e Centro Oeste bem como estudos de desenvolvimento Institucional.
Quadro 2 – Histórico do saneamento básico no Brasil
Fontes: Panorama Setorial, Gazeta mercantil, 1998; Frederico A. Turolla, 2002
3.2 O Saneamento Básico no Ceará
A história do saneamento no Ceará segue a mesma linha do histórico do saneamento no Brasil, cujo período aurífero se deu com a criação do Plano Nacional de Saneamento, o PLANASA. Isso ocorreu na década de 70, quando o Brasil se deu conta da importância de se ter uma política voltada para o saneamento com ações mais estruturadas de investimentos em infra-estrutura de água e esgotamento sanitário.
A iniciativa do Barão, todavia, não foi capaz de atender à demanda de toda a população da cidade, que crescia rapidamente, o que se constituía um desafio para a administração pública.
A Companhia de Água e Esgoto do Ceará – CAGECE está inserida neste contexto, pois se constitui numa das CESB’s criadas no período do PLANASA e o seu advento foi marcante para a história do Saneamento no Ceará.
3.2.1 Situação do Abastecimento de Água e Esgoto no Ceará
Período entre 1991 e 2000
Analogamente à situação do saneamento no Brasil, o abastecimento de água dos domicílios para os anos de 1991 e 2000 no Ceará apresentou uma melhoria, conforme demonstrado no Gráfico 3 a seguir. O maior crescimento se dá pela ligação do domicílio à Rede Geral de abastecimento, de 574.222 ligações em 1991 para 1.068.746 em 2000, um crescimento de 86,12 %, ao passo que decresceu o quantitativo de abastecimento por outras formas de abastecimento, de 509.278 para 328.405 domicílios, uma redução 35,52 %.
Gráfico 3 – Situação de abastecimento de água por domicílio Ceará – 1991 e 2000 Fonte: IBGE – Censos 1991 e 2000.
5 7 4 .2 2 2
1 .0 6 8 .7 4 6
3 6 0 .7 3 7 2 6 1 .4 6 2
3 2 8 .4 0 5 5 0 9 .2 7 8
-20 0 .0 0 0 40 0 .0 0 0 60 0 .0 0 0 80 0 .0 0 0 1 .00 0 .0 0 0 1 .20 0 .0 0 0
1 99 1 2 00 0
A N O S
DO
M
ICÍ
L
IO
S
Na Tabela 6 abaixo verificamos o total de domicílios com abastecimento de água para o Estado do Ceará para o período em análise.
Tabela 6 - Situação de abastecimento de água por domicílio - Ceará - 1991 e 2000
SITUAÇÃO 1991 2000
Rede Geral 574.222 1.068.746
Poço ou Nascente 261.462 360.737
Outra Forma 509.278 328.405
TOTAL 1.344.962 1.757.888
Fonte: CAGECE
A situação de esgotamento sanitário para os domicílios no Ceará também apresentou um quadro satisfatório de melhoria, aumentando as interligações à rede de esgoto em 343,23 %, apesar de ainda haver um número grande de domicílios com fossa rudimentar (ver gráfico 4).
Os domicílios também apresentaram uma melhoria com relação às instalações sanitárias, com uma redução de 23,40 % para os sem banheiro.
Gráfico 4 – Situação de esgotamento sanitário por domicílio Ceará – 1991 e 2000 Fonte: CAGECE
Na Tabela 7 abaixo podemos visualizar o total dos domicílios por situação de esgoto no Ceará.
85.030 376.884 182.901 218.682 489.536 693.036 563.001 11.845 16.930 12.649 21.109 431.247 0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000 1991 2000 ANOS DO M ICÍ L IO S
Rede geral de esgoto ou pluvial Fossa séptica
Fossa rudimentar Vala
