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UNIVERSIDADE CATÓLICA DE BRASÍLIA MESTRADO EM ECONOMIA REGIONAL
UTILIZAÇÃO DA ANÁLISE ENVOLTÓRIA DE DADOS (DEA) NO ESTUDO DE EFICIÊNCIA DO SETOR DE SANEAMENTO COMO FERRAMENTA
ESTRATÉGICA EM POLÍTICAS PÚBLICAS
JAMES MAGALHÃES SATO
JAMES MAGALHÃES SATO
UTILIZAÇÃO DA ANÁLISE ENVOLTÓRIA DE DADOS (DEA) NO ESTUDO DE EFICIÊNCIA DO SETOR DE SANEAMENTO
UTILIZAÇÃO DA ANÁLISE ENVOLTÓRIA DE DADOS (DEA) NO ESTUDO DE EFICIÊNCIA DO SETOR DE SANEAMENTO COMO FERRAMENTA ESTRATÉGICA EM POLÍTICAS PÚBLICAS
Autor: JAMES MAGALHÃES SATO
Orientador: ProfDr BENJAMIM MIRANDA TABAKI
Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
Stricto Sensu em Economia Regional
UTILIZAÇÃO DA ANÁLISE ENVOLTÓRIA DE DADOS (DEA)
NO ESTUDO DE EFICIÊNCIA DO SETOR DE SANEAMENTO
Brasília – DF
2011
JAMES MAGALHÃES SATO
UTILIZAÇÃO DA ANÁLISE ENVOLTÓRIA DE DADOS (DEA) NO ESTUDO DE EFICIÊNCIA DO SETOR DE SANEAMENTO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Strictu Sensuem Economia Regional da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção doTítulo de Mestre em Economia Regional.
Orientador: Benjamin Miranda Tabak
Dissertaçãode autoria de James Magalhães Sato, intitulada “UTILIZAÇÃO DA ANÁLISE ENVOLTÓRIA DE DADOS (DEA) NO ESTUDO DE EFICIÊNCIA DO SETOR DE SANEAMENTO”, apresentada como requisito parcial para obtenção dograu de Mestre em Economia Regional daUniversidade Católica de Brasília, em 29 de novembro de 2011, defendida e assinada pela banca examinadora abaixo assinada:
______________________________ Prof. Dr. Benjamin Miranda Tabak
Orientador
Universidade Católica de Brasília – UCB
_____________________________ Prof. Dr. Tito Belchior Silva Moreira
Banca Examinadora
Universidade Católica de Brasília – UCB
__________________________________ Prof. Dr.Daniel Oliveira Cajueiro
Banca Examinadora Universidade de Brasília - UNB
AGRADECIMENTO
Agradeço aos meus pais e irmãos, que sempre estiveram ao meu lado, dando o apoio necessário para minha formação acadêmica.
Aos professores da graduação, da especialização e do mestrado,que, com seu conhecimento e sua paciência, contribuíram para minha formação acadêmica.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Benjamin Miranda Tabak, pelo incentivo, pelas cobranças no momento certo, pela paciência, convívio salutar e pela contribuição na elaboração desta dissertação.
Ao Prof. Dr. Tito Belchior, pelas discussões oportunas, que muito auxiliaram na construção deste trabalho.
Aos amigos de curso,Kelson Barroso, Pierre Alan, Antônio Maciel, Bruno Cavalcante e Adailson Cordovil,sempre presentes e com companheirismodurante o período do curso.
Aos Professores da Universidade Federal do Amazonas, pelo apoio na revisão e discussão do trabalho.
À Faculdade La Salle Manaus, em especial ao Diretor Ir. Valério Menegat e à Diretora Acadêmica Prof.ª Dr.ª Jussará Lummertz, pela oportunidade epelo apoio dado desde o início do mestrado.
RESUMO
SATO, James. Utilização da Análise Envoltória de Dados (DEA) no estudo de eficiência do setor de saneamento. 2011. 45 p.Dissertação. Pós-Graduação Strictu Sensu em Economia Regional – Universidade Católica de Brasília, Brasília – DF, 2011.
Este trabalho calcula a eficiência das empresas do setor de saneamento básico de 26 empresas sediadas em capitais de estados brasileiros. Utiliza-se o método de Análise Envoltória de Dados (DEA) para avaliar a eficiência do saneamentono período compreendido entre os anos de 2005 a 2008. Os resultados empíricos sugerem que existe grande variação de eficiência na análise dos estados e que é possível melhorar significativamente os níveis de desempenho do setor em algumas regiões.
ABSTRACT
This work calculates the efficiency of companies of the utilities sector for 26 Brazilian states. We employ the method of Data Envelopment Analysis to evaluate the efficiency for period from 2005 to 2008. The empirical results suggest that there is a large variation on efficiency across these states and that it is possible to substantially improve efficiency in some regions.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 –Londres (1859) – Limpeza dos canais de esgoto ... 13
Gráfico 1– Evolução da população no Brasil (1872-2000) ... 16
Quadro 1 – Objetivos do Desenvolvimento do Milênio e temas de saúde ambiental ... 18
Quadro 2 – Input e output utilizados no DEA ... 27
LISTA DE TABELAS
LISTA DE SIGLAS
ANA– Agência Nacional de Águas BNH– Banco Nacional da Habitação
CESB – Companhia Estadual de Saneamento Básico CF – Constituição Federal
CRS–Constant returns to scale -Retornos Constantes de Escala DEA–Data Envelopment Analysis
DEAP–Data Envelopment Analysis Program
DMU–Decision Making Unit ou Unidades Tomadoras de Decisão DOS –Disk OperatingSystem
FGTS– Fundo de Garantia por Tempo de Serviço IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Ipea– Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada MPO – Ministério de Planejamento e Orçamento ODM – Objetivos de Desenvolvimento do Milênio ONU – Organizações das Nações Unidas
Planasa– Plano Nacional de Saneamento
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 11
2 REVISÃO DA LITERATURA ... 13
2.1 PANORAMA HISTÓRICO DO SETOR DE SANEAMENTO ... 13
2.2 ANÁLISE DE CENÁRIOS PARA O SANEAMENTO BÁSICO ... 16
2.2.1 Crescimento populacional, urbanização e saneamento – evolução ... 16
2.2.2 Declaração dos Objetivos Milênio das Organizações das Nações Unidas (ONU) e saneamento ... 18
2.2.3 Gestão e políticas públicas ... 20
2.3 ESTRATÉGIAS PARA O SETOR DE SANEAMENTO ... 22
3 MATERIAIS E MÉTODOS ... 25
3.1 ANÁLISE ENVOLTÓRIA DE DADOS ... 25
3.2 BASE DE DADOS ... 30
3.3 PROCEDIMENTOS ... 33
4 RESULTADOS ... 34
4.1 ANÁLISE DE EFICIÊNCIA POR CAPITAIS (DMU) ... 34
4.2 ANÁLISE DE EFICIÊNCIA ABSOLUTA E INEFICIÊNCIA POR REGIÃO ... 37
4.2 ANÁLISE POR REGIÕES - DE EFICIÊNCIA ABSOLUTA E INEFICIÊNCIA ... 37
4.3 ANÁLISE DE EFICIÊNCIA POR CAPITAIS EM RETORNOS CONSTANTES DE ESCALA E RETORNO VARIÁVEL DE ESCALA ... 38
5 CONCLUSÃO ... 41
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1 INTRODUÇÃOErro! Indicador não definido.
Durante muito tempo julgou-se que a Terra era um lugar de recursos infinitos, que estes nunca seriam preocupação para a humanidade e que o homem não poderia afetá-la de forma incisiva ou irreparável. Porém a partir da Revolução Industrial, que se espalhou pelo mundo com processos produtivos geradores de riquezas, mas altamente poluentes, a degradação ambiental inicia um percurso, que só pode ser freado com a participação efetiva e conscientização de toda a sociedade (PINHEIRO, 2002, p. 11).
De acordo com Rosen (1994, p. 113), “entre os anos 1750 e 1830 lançaram-se as fundações do movimento sanitário do século XIX, num desdobramento de outros dois movimentos, o Iluminismo e a Revolução Industrial”. Em diversos centros urbanos europeus, o número de habitantes começou a crescer rapidamente. A introdução da força a vapor e de máquinas na produção atraiu a população do campo para a cidade, suscitando diversos problemas como a pobreza, o desemprego, a disseminação de epidemias, o trabalho infantil e feminino e a mortalidade infantil. Segundo Rezende (2000, p.),
Na Alemanha, em fins do século XVIII, o estado entendeu então que a saúde das pessoas não podia permanecer uma questão particular e começou a agir no sentido de sanear as cidades, livrando-as dos inconvenientes dos esgotos, do lixo e de outros problemas sanitários.
O setor de saneamento do Brasil vem enfrentando grandes dificuldades, tanto no serviço de fornecimento de água quanto no serviço de coleta e tratamento de esgoto. No fornecimento de água, destaca-se o elevado nível de perdas, que chega a ser de 43% de toda a água produzida. Na coleta de esgoto, destaca-se que apenas 34% dos domicílios brasileiros possuem conexão com a rede de esgoto, ou seja, dois terços dos domicílios lançam seus dejetos em local não apropriado, poluindo rios, mares e lençóis freáticos (SISTEMA NACIONAL DE INFORMAÇÕES DE SANEAMENTO, 2006).
Diante desse quadro, torna-se necessário encontrar soluções e procedimentos capazes de adaptação aos novos tempos e às exigênciasdo mercado competitivo. Nas últimas décadas, as empresas privadas e as empresas públicas têm buscado maximizar as receitas e reduzir os custos dos processos produtivos, com vistas à melhoria da eficiência.
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produtos).Atécnica citada é a Análise Envoltória de Dados – DEA (Data Envelopment Analysis), contabilizando a gama de entradas e suas saídas, sendo esta mais confiável que outras ferramentas paramétricas ou medidores de lucratividade.
Foram analisadas 26 (vinte e seis) empresas de saneamento de capitais brasileiras, com atuação entre os anos de 2005 a 2008, utilizando o software DEAP v.2.1, base MS-DOS1, desenvolvido em 1996.A base de dados é composta de 2 (dois) inputs2 e de4 (quatro) outputs3 retirados da base de dados Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), criado pelo Governo Federal em 1996, no âmbito do Programa de Modernização do Setor de Saneamento – PMSS, vinculado à Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidade.
O trabalho foi organizado em cinco seções, sendo a primeira esta introdução.Na segunda seção, traçou-se um brevepanorama histórico do setor de saneamento do século XIX e XX e uma análise dos cenários atuais.Esta seção abordou, ainda, a abrangência do serviço de saneamento em nível internacional, conforme declarado nos Objetivos do Milênio da Organização das Nações Unidas, bem como as estratégias de análise de eficiência para o setor com foco na metodologia não-paramétrica.
Na terceira seção, foram tratados os procedimentos metodológicos. Na quarta seção, foram apresentados os resultados, por capitais,das empresas de saneamento e sua análise quantitativa e qualitativa por regiões.
Na conclusão,foram apresentados os resultados e asdiscussões decorrentes da análise do setor de saneamento ea exposiçãode algumas observações finais.
1D.O.S, sigla para
Disk Operating System ousistema operacional em disco,é um acrônimo para vários sistemas operativosintimamente relacionados para computadores entre 1981 e 1995. (FLYNN, 2001, p. 13).
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2 REVISÃO DA LITERATURA
2.1PANORAMA HISTÓRICO DO SETOR DE SANEAMENTO
Para procederà análise do saneamento nas capitais brasileiras, faz-se necessário um breve panorama histórico sobre o estudo do saneamento no mundo. Como marco inicial, considerou-se o período da chamada primavera das revoluções ou a era das revoluções, em 1848.
Neste período foi promulgada a primeira Lei de Saúde Pública na Grã-Bretanha, em 1859, iniciou-se o processo de limpeza e canalização de esgotos e igarapés das grandes cidades. Em 1875, em Londres foram canalizados 133 km de coletores novos de esgotos que percorriam o subsolo de Londres, recolhendo dejetos em uma área de cerca de 260 quilômetros quadrados. O exemplo seria seguido por outras cidades industriais da Inglaterra e de outros países do continente europeu e americano. (HOBSBAWM, 1997, p.)
Figura 1 – Londres (1859)– Limpeza dos canais de esgoto
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A industrialização, a principal força motriz econômica e inovadora do século XIX, produziu o mais degradado ambiente urbano que o mundo já vira, sem as mínimas condições de sobrevivência, fruto do crescimento desordenado das cidades.
O saneamento básico era praticamente inexistente, água potável era para poucos, por isso, podemos considerar que a lei do crescimento urbano, ditada pela economia capitalista, significou a inexorável destruição de todas as características naturais que deleitam e fortificam a alma humana em suas atividades diárias. Os rios eram transformados em esgotos e igarapés eram aterrados etc. (MUMFORD, 1998)
Segundo Benévolo (1995, p. 92),
a cidade industrial produzida pelo modelo econômico liberal, caracterizado pelo desenvolvimento econômico industrial estava destruindo a sociedade ocidental. Entre o período de 1820-1900, a destruição e a desordem nas grandes cidades assemelhavam-se a um campo de batalha, tudo devido ao crescimento e expansão populacional desordenado.
A crise do modelo clássico liberal de cidade fez os intelectuais do final do século XIX e início do XX reelaborarem a forma de pensar o mundo e suas relações socioambientais e, principalmente, a forma de pensar as questões sanitárias e higiênicas.Era necessário um novo modelo de cidade que representasse a prosperidade e a modernidade, baseado nos avanços da tecnologia e do comércio, conforme afirmaMumford (1998):
Esse novo ordenamento foi produzido a partir das contradições existentes nas cidades industriais. Os modelos de cidades que estavam surgindo passaram a se orientar pelas necessidades de saneamento e higienização. Assim, a cidade deveria apresentar uma imagem bonita e aprazível, de tal forma que pudesse causar o bem-estar do corpo e da mente de seus moradores.
As questões envolvendo a higiene e o saneamento dos espaços urbanos passaram a nortear as políticas públicas desde o final do século XIX na Europa. No Brasil, a necessidade de promover a melhoria das questões higiênicas e sanitárias não foidiferente. Segundo Hobsbawm (2007) “o crescimento da população e [o] acelerado ritmo de urbanização não estava[m] na mesma velocidadeda universalização dos serviços de saneamento básico das principais capitais brasileiras”. Além do crescimento populacional, outra justificativa para a não implementação imediata dos serviços de saneamento foi o estilo de política de centralizadoraadotado pelo Estado brasileiroà época,o qualesvaziava a atuação dos governos locais,tornando-os simples gestores da política central. Essa situação erafruto da característica de gestão praticada no periodo de 1964-1985, conhecido como Regime Militar.
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decisões no governo central. A propagação de ideais de descentralização da gestão e a adoção de um modelo de gestão participativa foi avultado a partir de então, conforme discorreAbrucio (2004) :
[....] O tema da descentralização também ganha destaque especial porque é, entre os tópicos de reforma do Estado, o que mais questões abarca. Autonomia local, formas de democracia participativa, racionalização da provisão de serviços, maior liberdade e responsabilidade dos gestores públicos, desigualdades regionais, entre os principais, são aspectos que fazem da descentralização um verdadeiro caleidoscópio. Por conta deste caráter, ela deve intrinsecamente lidar, a um só tempo, com as variáveis do desempenho e da democratização da gestão pública.
A ineficiência do Estado para resolver problemas locais ligados à centralização da decisões não era visto apenas no Brasil.“Na Itália, a descentralização era portadorade expectativas relacionadas à vitalização dos governos regionais,esvaziadosem seus poderes por Estados unitários excessivamentecentralizadores” (PUTNAM, 1996).
O contexto atual pode ser classificado como uma era de descentralização, dada a desconcentração sem precedentes do poder político nacional. Os seus primeiros passos foram dados nos anos 50, mas o grande impulso se deu na década de 70, com a inclusão de um número crescente de países, num processo ainda hoje em expansão. Entre os desenvolvidos, houve grandes mudanças na organização territorial em lugares como a Bélgica (que passou por um processo de federalização nos últimos trinta anos), a Espanha e a Itália - ambas criadoras de uma estrutura regional ou quase federal (LARSSON; NOMDEN; PETITEVILLE, 1999).
Com a promulgação da Constituição Brasileira de 1988, a gerência do Estado passou a ter novos parâmetros, saindo de uma política centralizadora para uma política de gestão participativa, descentralizando o poder e responsabilizando os Estados e Municípios pelas políticas públicas locais.
A partir do início dos anos 90, se fortalece no Brasil o consenso acerca da necessidade de uma profunda reforma do Estado, incluindo reformas no campo fiscal, na previdência social e no próprio modelo administrativo do Estado. Em termos de reforma gerencial, a proposta que vem sendo implementada nos últimos anos é constituir um Estado que seja “enxuto” num certo sentido e, ao mesmo tempo, capaz de desempenhar as suas funções básicas relacionadas com a saúde, educação, habitação e proporcionar qualidade de vida para sociedade (PEREIRA; BALTAR, 2000).
A partir da promulgação da CF/88, as políticas públicas voltadas para as questões de saneamento básico passaram a ser de responsabilidade dos governos locais. Surgem, então,outros problemas.
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econômicas, de gestão e fiscalização existentes, externalidades ligadas ao sucesso da execução dos serviços de saneamento. (CARVALHO, 2010).
A existência de diferenciação dos níveis desses fatores nos estadospoderia tanto resolver os problemas de saneamento básico, como também a ausência ou excesso de alguns itens poderia dificultar a execução dos objetivos propostos devido à falta de recurso.
2.2ANÁLISE DE CENÁRIOS PARA O SANEAMENTO BÁSICO
2.2.1 Crescimento populacional, urbanização e saneamento – evolução
O déficit de saneamento é fruto do desenvolvimento industrial acelerado.A necessidade de grande quantidade de mão-de-obra para trabalhar nas unidades, na construção civil, no comércio ou nos serviços atraiu milhares de migrantes do campo para as cidades. Em análise histórica, a partir da década de 1950, o processo de urbanização no Brasil tornou-se cada vez mais acelerado, sobretudo, por conta da intensificação do processo de industrialização brasileiro ocorrido a partir de 1956, consequência do exercício da "política desenvolvimentista" do governo Juscelino Kubitschek4 (1956-1961).
Nesse contexto, ocorreu o aumento proporcional da populaçãourbana em relação à população rural e um crescimento populacional, que pode ser verificado no gráfico 1:
Gráfico 1– Evolução da população no Brasil (1872-2000)
Fonte: IBGE (2010)
4O governo de Juscelino Kubitscheck (1956-1961) é especialmente lembrado pela intensa atividade econômica e
industrial. O lema do presidente era audacioso: "cinquenta anos em cinco", isto é, desenvolver rapidamente o País, fazendo, em cinco anos, então o período de um mandado presidencial, o que normalmente levaria cinquenta. (MOREIRA, 1995).
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O processo brasileiro de urbanização apoiou-se essencialmente no êxodo rural. A migração rural-urbana tem múltiplas causas, sendo as principais a perda de trabalho no setor agropecuário (em consequência da modernização técnica do trabalho rural, com a substituição do homem pela máquina) e a estrutura fundiária concentradora, resultando numa carência de terras para a maioria dos trabalhadores rurais.
A dimensão demográfica é ressaltada em diferentes enfoques dada a sua centralidade na questão do saneamento notadamente no que toca aos aspectos territoriais da distribuição espacial desses serviços no País. Sabe-se que entre os determinantes demográficos da demanda por saneamento, encontram-se três variáveis demográficas básicas: o tamanho da população, seu ritmo de crescimento e o seu grau de urbanização (LIMA, 2005).
Fruto dos acontecimentos históricos do crescimento populacionaldas grandes cidades, a ineficiência dos serviços de saneamento, o qual cresceu em velocidade inferior a demanda por este tipo de serviço, resulta da ausência de políticas públicas capazes de acompanhar o acelerado crescimento urbano. A universalização e a melhoria desse tipo de serviço tem sido um dos maiores desafios postos à gestão pública do Brasil na contemporaneidade.
2.2.2Declaração dos Objetivos doMilênio das Organizações das Nações Unidas (ONU) e saneamento
[...] Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) até 2015 constituem-se em compromisso definido em reunião da Organização das Nações Unidas (ONU), acontecida em 2000. No momento em questão, os países signatários se comprometeram a alcançar metas para eliminação da extrema pobreza. “Esses objetivos são marcos referenciais, que indicam claramente o avanço do desenvolvimento inclusivo e equitativo nas sociedades”. (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2005).
O documento intitulado Declaração dos Objetivos do Milênio revela o compromisso assumido, por diversos países, de erradicar a extrema pobreza, por intermédio da adoção de medidas capazes de melhorar a qualidade de vida das pessoas. Apesar da assunção do compromisso, percebe-se que ainda há a necessidade de maior envolvimento por parte dos países signatários do documento já citado.
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saneamento básico. Ainda segundo o referido relatório,o crescimento da população, aliado aos hábitos da vida moderna, farão o consumo se elevar drasticamente. Estima-se que anualmente nasçam oitenta milhões de crianças no mundo;com isso, cresce também o número dos que não têm acesso à água potável. Estima-se, ainda, que cinco bilhões de pessoas (algo em torno de 67% da população mundial) vão continuar sem acesso a esse recurso natural até 2030 se o cenário atual for mantido. Essas pessoas, em geral, também não têm acesso ao saneamento básico. Reforça ainda a preocupação mundial transcrita da Revista Internacional de Direitos Humanos (2004):
[...] envergonhados pela magnitude dessa violação aos direitos humanos fundamentais e perturbados pela potencial reação sobre a segurança global dessa extrema privação enfrentada pela maioria da população, os líderes mundiais, em setembro de 2000, assumiram um compromisso. Na maior reunião de chefes de Estado da história da humanidade, subscreveram um documento solene no qual prometiam libertar seus cidadãos da indignidade e do sofrimento que acompanham a abjeta pobreza. No momento em que se iniciava um século e um milênio, recapitularam os resultados das diversas conferências de cúpula das Nações Unidas da década de 90, e estipularam para si mesmos um período de 15 anos, ou seja, até 2015, para atingir um conjunto de metas e objetivos mínimos, embora concretos. Esse programa ficou conhecido como Metas de Desenvolvimento do Milênio, ou Objetivos de Desenvolvimento do Milênio.
Na análise dos objetivos a serem atingidos até 2015,o quadro 1apresenta metas referente aos tópicos que alavancam aobtençãodos referidos objetivos.Pode-se observar que muitas das metas estabelecidas impõem, para sua consecução, a implementação de ações de saúde ambiental, e não apenas o sétimo objetivo, específico para a ampliação da cobertura por abastecimento de água e esgotamento sanitário, influenciando outras áreas socioeconômicas. Quadro 1– Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e temas de saúde ambiental
Objetivo de Desenvolvimento
do Milénio Tópico de saúde ambiental
Erradicar pobreza e fome
• melhor ambiente: pessoas sadias, capazes de melhorar habitação e quebrar o ciclo pobreza – saúde – doença;
• melhor[es]condições de saneamento: menos parasitoses, diarréia infantil menos desnutrição.
Universalizar educação
primária •
<enfermidades: >comparecimento à escola; • instalaçõessanitárias na escola.
Equidade de gênero e
fortalecimento da mulher
• menor carga das doenças ambientalmente determinadas:> benéfico para mulheres!
• melhores condições de saneamento: maior disponibilidade da mulher para a vida produtiva – >valorização.
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resíduos sólidos, manejo das águas pluviais e controle de vetores.
Combater HIV/AIDS, malária e
outras doenças • Ações de saúde ambiental para prevenção da malária, p. ex.
Sustentabilidade ambiental
• Redução em 50% até 2015 da proporção de pessoas sem acesso sustentável à água segura.
• Redução em 50% até 2015 da proporção de pessoas sem acesso ao esgotamento sanitário sustentável.
Fonte : HELLER, 2007
Contudo, as externalidades negativas ocasionadas pela falta de infraestrutura dificultam boa parte das ações consecutivas para as metas de 2015. Isso se deve, em grande parte, à falta de investimento no setor, aumentando significativamente os gastos públicos, já que o Estado tem de custear os tratamentos das doenças causadas pela falta de esgotamento sanitário. Tal situação gera mais obstáculos para a consecução das metas nacionais dos Objetivos do Milênio.
2.2.3Gestão e políticas públicas
O setor de saneamento do Brasil vem enfrentando grandes dificuldades, tanto no serviço de fornecimento de água quanto no serviço de coleta e tratamento de esgoto. No fornecimento de água, destaca-se o elevado nível de perdas, que chega a ser de 43% de toda a água produzida. Na coleta de esgoto, destaca-se que apenas 34% dos domicílios brasileiros possuem conexão com a rede de esgoto, ou seja, dois terços dos domicílios lançam seus dejetos em local não apropriado, poluindo rios, mares e lençóis freáticos (SNIS, 2006).
A escassez de coleta de esgoto, que ocasiona aumento da poluição, leva ao surgimento de diversos problemas socioeconômicos. Destaque deve ser dado à proliferação de doenças que têm forte relação com a taxa de mortalidade infantil, com maior efeito em regiões de baixa renda (COELHO, 2004). Segundo a Organização Mundial de Saúde (OMS), oitenta doenças são transmitidas pelo contato com água contaminada (CARMO; TÁVORA JUNIOR, 2003).
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brasileiro foi o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), criado no ano de 1971num contexto de centralização das decisões políticas no plano federal e de limitação das liberdades individuais e coletivas, com a distribuição de recursos para os municípios. No Planasa, a participação dos municípios ficava restrita ao repasse do patrimônio e das instalações existentes dos serviços de água e esgoto às Companhias Estaduais de Saneamento Básico; contudo, à época, vinte e cinco por cento dos municípios existentes não aderiram ao novo sistema (Ibid.).Neste modelo institucional, o único papel dos municípios era o de delegar a gestão dos serviços às Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs), por meio de contrato, para poder ser incluídos no plano e terem acesso aos financiamentos do então Banco Nacional da Habitação (BNH) (BRITTO, 2001).
Devido àcriação desse sistema de gerenciamento e execução dos serviços de saneamento básico no Brasil, a reestruturação do setor era necessária, conforme afirma por Arretch (1999):
Entre os anos 70 e meados dos anos 80, expandiu-se notavelmente a oferta de serviços de saneamento básico no Brasil, como resultado dos mecanismos institucionais e financeiros postos em marcha pelo PLANASA. Constituíram-se, então, no Brasil, 27 companhias estaduais de saneamento, as quais controlam a maior parte das operações no setor, dado que detêm a concessão dos serviços de mais de 4.000 municípios brasileiros, em um universo de cerca de 5.500. A partir de meados dos anos 80, contudo, as condições institucionais e financeiras de operação do PLANASA apresentaram evidentes sinais de erosão. E, a partir de então, debates acerca da reestruturação das condições de oferta desses serviços têm-se avolumado.
Nesse cenário, o modelo de gestão dos serviços acarretou duplo papel para as CESBs: o papel de regulador – no planejamento, coordenação e definição dos padrões de serviços – e o papel de regulado – quando responsável pela operação dos sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário (SOARES; NETTO; BERNARDES, 2003).Todavia, a ausência de qualquer outro mecanismo de controle social limitava a imposição de regras ao sistema.
O Planasa, por meio de amplo aporte de recursos para investimentos, proporcionou significativo aumento no atendimento à população por abastecimento de água, contribuindo para a redução da taxa de mortalidade infantil e a ampliação da expectativa de vida da população brasileira (REZENDE; HELLER, 2002).
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Agência Nacional de Águas (ANA), que é a responsável pela implantação da Política Nacional de Recursos Hídricos, que disciplina o uso desses recursos no Brasil. (ANA, 2002).
Assim, o entendimento dos determinantes políticos, econômicos e socioculturais do cenário brasileiro do acesso ao saneamento básico passa por um esforço de compreensão das relações entre Estado, Sociedade e Capital e suas influências na definição de políticas públicas, em geral, e nas de saneamento, em particular. Por outro lado, esse entendimento também envolve uma reflexão sobre os fluxos e nexos entre a formulação de políticas, a tomada de decisão, renovação, execução e os resultados e os impactos produzidos (BORJA, 2009).
2.3ESTRATÉGIAS PARA O SETOR DE SANEAMENTO
Nas últimas décadas, as empresas privadas e as empresas públicas buscaram maximizar as receitas e reduzir os custos dos processos produtivos; com isso, a utilização de indicadores para avaliar o desempenho das organizações tornou-se algo essencial (BEHN, 2003). Em algumas situações, o desempenho das organizações pode ser calculado mediante simples procedimentos matemáticos, pois sua complexidade variará conforme a estrutura do ambiente.Esse desempenho deve ser a diretriz do planejamento. Segundo Atkinson et al. (2000):
a avaliação do desempenho organizacional propicia um vínculo crítico entre o planejamento, que identifica os objetivos da empresa e desenvolve as estratégias e os processos para alcançá-los, e o controle, que faz com que a empresa se mantenha no caminho em direção ao alcance de seus objetivos. Isso porque um sistema de avaliação de desempenho enfoca o desenvolvimento de objetivos organizacionais, o monitoramento, a avaliação dos resultados para alcançar esses objetivos e a comparação do desempenho atual com o planejado ou visado para que se possam fazer ajustes e alcançar os objetivos.
Nesse contexto, Breno (2007) afirma que:
é de extrema importância analisar a eficiência das empresas de saneamento para conhecimento de quais fatores induzem ao melhor desempenho operacional. Identificados os fatores, as empresas podem adotar condutas mais precisas, buscando melhorar sua eficiência, elevando a qualidade de vida da população, em especial a de baixa renda, que é mais afetada. Maior eficiência conduz também a menores índices de poluição, questão de extrema importância pelos impactos ambientais aos ecossistemas que podem afetar diversas atividades urbanas e rurais.
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abastecimento de água e de coleta e tratamento de esgoto. Assim sendo, o que é realmente relevante naatuação organizacional é odesempenho relativo da empresa, considerando-se um conjunto de competidores previamente selecionados (ATKINSON et al., 2000). Isso leva a empresa a ser classificada como eficiente ou ineficiente. Ser eficiente significa que a realização de suas atividades para produzir seus produtos ou serviços não consome recursos em excesso. Só é possível determinar se uma empresa é eficiente pela comparação de seu desempenho com o de seus concorrentes. Esse processo é chamado de benchmarking competitivo. Reforça o conceito de eficiência a experiência utilizada na reforma dos serviços de água e esgoto do País de Gales, conforme
[...] a utilização da competição comparativa (yardstick competition), pela qual o desempenho de uma dada empresa é monitorado e sua eficiência incentivada por meio da utilização de indicadores operacionais e financeiros, tais como: custos operacionais unitários, padrões de serviços e custos alternativos de capital. O acompanhamento desses indicadores permite ao diretor geral definir, a cada revisão tarifária, o aumento (K) que as companhias poderão praticar. Com essa imposição, as empresas menos eficientes que a média tendem a gerar resultados financeiros insatisfatórios, caso não adotem medidas que visem à redução de custos e a ganhos de produtividade. As companhias cujo desempenho se situa acima da média obtêm maiores lucros e distribuem maiores dividendos. Como as revisões são periódicas, a tendência é que os ganhos de produtividade acabem transferidos aos consumidores, sob a forma de contas de água e esgotos mais baratas (OFWAT, 1995).
Para isso, na economia, segundo Farrell (1957), existem duas abordagens tradicionais para a determinação da eficiência de uma unidade produtiva: a abordagem paramétrica e a abordagem não paramétrica. Os modelos paramétricos podem ser definidos como modelos descritos a partir da equação linear, dados seus coeficientes (GILLEN; LALL, 1997; SOARES MELLO et al., 2005).
Os modelos não-paramétricos podem ser definidos como modelos que não apresentam coeficientes e só apresentam dados após a resolução do problema. Esses modelos são baseados na programação matemática e têm o objetivo de construir fronteira de produção”. (SENGUPTA, 1989).
A vantagem do método não paramétrico é a sua flexibilidade, já que se adapta a sistemas com múltiplos insumos e produtos e impõe menos restrições quanto à tecnologia de produção, evitando restrições desnecessárias sobre a função de produção, o que poderia afetar a análise e distorcer as estimativas da eficiência (GILLEN et al., 1997).
23
citada é a Análise Envoltória de Dados – DEA (Data Envelopment Analysis),ferramenta que contabiliza a gama de entradas e saídas. O método DEA pode ser utilizado para comparar um grupo de unidades ou unidades tomadoras de decisão – DMU (Decision Making Unit) – de serviços, a fim de identificar as unidades relativamente ineficientes, medindo a magnitude das ineficiências e, pela comparação das unidades ineficientes com as eficientes, descobrir formas para reduzir as ineficiências.
O objetivo deste trabalho é, então, efetuar uma avaliação da potencialidade da ferramenta DEA, bem como suas aplicações. Essa ferramenta oferece subsídios às empresas de saneamento para a realização de diagnósticos de eficiência em suas unidades, fornecendo informações que nortearão a formulação de estratégias de melhoria dos índices de eficiência, por meio da análise do uso de insumos (inputs) para obtenção de produtos (outputs), classificando-os na fronteira de eficiência.
3MATERIAIS E MÉTODOS
Esta pesquisa pode ser caracterizada, de acordo com o exposto por Vergara (2004), como empírica, descritiva e quantitativa, devido àaplicação da ferramenta de eficiênciaAnálise Envoltória de Dados nas informações das empresas de saneamento que fazem parte da amostra. O processo de amostragem é não probabilístico, pois se parte de um universo naturalmente restrito. As empresas foram escolhidasno banco de dados do Sistema Nacional de Informações de Saneamento (SNIS), do Ministério das Cidades.
Os dados geralmente estão disponíveis para a análise empírica nos seguintes tipos: séries temporais, cortes transversais e dados em painel (GUJARATI, 2006). De acordo com o autor, “nas séries temporais observamos os valores de uma ou mais variáveis ao longo do tempo. Nos dados de corte transversal, coleta-se dados relativos a uma ou mais variáveis para várias unidades ou entidades amostrais no mesmo período”.
24
3.1 ANÁLISE ENVOLTÓRIA DE DADOS
Esta pesquisa optou por analisar as oportunidades de aplicação apenas da DEA. Segundo Peña (2008):
a DEA tem sido aplicadacom sucesso no estudo da eficiência da administração pública e organizações sem fins lucrativos. Há sido usado para comparar departamentos educacionais (escolas, faculdades, universidades e institutos de pesquisas), estabelecimentos de saúde (hospitais, clínicas), prisões, produção agrícola, instituições financeiras, países, forças armadas, esportes, transporte (manutenção de estradas, aeroportos), redes de restaurantes, franquias, cortes de justiça, instituições culturais (companhias de teatro, orquestras sinfônicas) entre outros.
Além disso, Silva (2002)assevera que“o método apresenta como vantagem a maior facilidade em seu cálculo e também na representação por meio de gráficos.” Segundo o autor, a análise DEA
é um método não-paramétrico que utiliza programação linear para construir uma fronteira de eficiência a partir de uma amostra de firmas ou Unidade Tomadora de Decisão (DMU – Decision Making Unit), calculando índices individuais de ineficiência em relação a essa fronteira. (Ibid.)
Portanto, a metodologia consiste na comparação entre unidades decisórias, neste caso, empresas de saneamento, calculando uma eficiência relativa entre elas. A comparação é um fator importante na análise da eficiência, pois a avaliação do desempenho de uma unidade decisória só tem significado quando os dados são confrontados com um padrão de comparação (sejam outras unidades decisórias ou a mesma em períodos anteriores). Este processo de comparação é chamado benchmarking competitivo.
A DEA é uma técnica não paramétrica utilizada para medir a eficiência de unidades semelhantes e independentes, denominadas DMU (Decision Making Unit ou Unidades Tomadoras de Decisão), tais como lojas de supermercados, agências bancárias, franquias de uma rede, escolas públicas, indústria e empresas da mesma, agências de correios. Ela permite trabalhar com múltiplas entradas e saídas (insumos e produtos ou inputs e outputs), o que normalmente dificulta as comparações entre as unidades avaliadas, e não exige que todas as variáveis tenham a mesma dimensão, diferenciando-se dos métodos baseados em avaliações puramente econômicas ao não necessitar de preços exógenos para converter todos inputs e outputs em unidades monetárias. Surge como uma alternativa aos métodos tradicionais de análise da tendência central e de custo benefício (LINS;MEZA, 2000).
25
fronteira. A análise é chamada de envoltória porque nenhuma DMU pode ficar além da fronteira; ela envolve a todos. Para calcular a eficiência das firmas que estão fora da fronteira, a DEA indica a cada firma ineficiente aquela situada sobre a fronteira que lhe é mais semelhante, definindo, assim, um padrão de comparação. As firmas sobre a fronteira escolhida como comparação são chamadas de “pares”.E são obtidas por meio de projeção das unidades ineficientes sobre a fronteira de eficiência.
Existem dois modelos clássicos de DEA. O CRS, que utiliza retornos constantes de escala (constant returns to scale), ou seja, considera que o tamanho das firmas não impacta em sua eficiência. “O tamanho da empresa não influencia a produtividade de seus insumos” (PINDYCK; RUBINFELD, 2002). Esse modelo é adequado quando todas as firmas estão operando numa escala ótima. Todavia, em muitos casos isso não acontece, seja por causa de competição imperfeita, regulação governamental ou restrições financeiras. Assim, Banker, Charnes e Cooper (1984) propuseram o modelo VRS, de retornos variáveis de escala (variable returns to scale), chamado também de BCC, com as iniciais de seus criadores. Segundo Charnes et al (1994),
várias são as formulações dos modelos DEA, entretanto dois modelos básicos são geralmente usados. O primeiro modelo chamado de CCR (CHARNES, COOPER, e RHODES, 1978), também conhecido como CRS (Constant Returns to Scale), avalia a eficiência total, identifica as DMU (Decision Making Unit) eficientes e ineficientes e determina a que distância da fronteira de eficiência estão as unidades ineficientes. O segundo modelo chamado de BCC (BANKER, CHARNES e COOPER, 1984), também conhecido como VRS ( Variable Returns to Scale), utiliza uma formulação que permite a projeção de cada DMU ineficiente sobre a superfície de fronteira (envoltória) determinada pelas DMUs eficientes de tamanho compatível.
A eficiência é uma medida relativa na DEA e varia entre 0 e 1, sendo que as firmas mais eficientes são representadas pelo valor 1, ou 100%. Esse valor é chamado de escore (score). As firmas que se encontram sobre a fronteira recebem a pontuação máxima. Para calcular a eficiência das firmas que estão fora da fronteira, a DEA cria uma projeção de cada DMU ineficiente sobre a fronteira com base nas firmas que se situam sobre ela. Essa projeção é chamada de “alvo” (target) e as firmas sobre a fronteira escolhida para comparação são chamadas de “pares” (peers). “Quando se deseja medir a eficiência ao longo do tempo, são usados dados em painel”(SANT’ANNA; OLIVEIRA, 2002). Para isso, é utilizado o método MalmquistDEA.
26
custo, para determinar a eficiência regional de companhias de água, de acordo com a natureza de atuação da empresa (pública ou privada). O estudo concluiu que a eficiência não é significativamente diferente entre as companhias com participação privada ou pública. A eficiência pode ser medida por intermédio da função de produção, calculando a proporção entre fatores e produto.
Na análise do setor no Brasil, Carmo e Távora (2003) estimam o grau de eficiência técnica de vinte e seis empresas estaduais de saneamento, por meio da metodologia não-paramétrica, DEA (Data Envelopment Analysis), para obter a fronteira de eficiência. Os autores levam em consideração dois modelos: o primeiro tem como produto o volume faturado de esgoto e como fator de produção o volume de esgoto coletado; o segundo modelo considera a quantidade de economias ativas como produto e o volume faturado de esgoto como fator de produção. As empresas são justificadas pelo grau de diferença na produção de cada companhia.
Na análise feita, chegou-se à conclusão de que a região mais eficiente foi a Sudeste. Motta e Moreira (2004) estimam eficiência na produção para as empresas de saneamento do Brasil por meio da DEA. O trabalho utilizou a base de dados do SNIS para os anos de 1998 a 2002, considerando todas as empresas de saneamentodo território nacional. As conclusões apontadas pelos autores indicam que a falta de regulação no setor de saneamento não estimula avanços em direção à fronteira tecnológica, tendo em vista que não há regulação voltada para o incentivo aos ganhos de produtividade. Os aspectos envolvidos na regulação técnica têm abrangência territorial, geralmente superior aos limites geográficos da atuação de cada poder concedente. Racionalmente, a análise econômica considera que a mensuração da eficiência do setor público torna-se fundamental para análise de reformas, como projetos de universalização do serviço e introdução de novos mecanismos de regulação.
27
Quadro 2 –Input e output utilizados no DEA
OUTPUT 01
AG007 Volume de água tratado em ETA(s)
Volume de água submetido a tratamento, incluindo a água bruta captada pelo prestador de serviços e a água importada bruta, medido ou estimado na(s) saída(s) da
ETA(s) ou Unidade(s) de
Tratamento Simplificado (UTS) e excluindo o volume de água tratada por simples desinfecção e o volume importado de água já tratada. 1.000 m³/ano Informações operacionais – água OUTPUT 02 AG021 Quantidade de ligações
totais de
água
Quantidade de ligações totais (ativas e inativas) de água à rede pública, providas ou não de
aparelhos de medição
(hidrômetro), existentes no último mês do ano.
Ligação Informações operacionais – água OUTPUT 03 ES006 Volume de esgoto tratado
Volume de esgoto submetido a tratamento, medido ou estimado naentrada da(s) ETE(s).
1.000 m³/ano Informações operacionais – esgoto OUTPUT 04 ES002 Quantidade de ligações
ativas de
esgoto
Quantidade de ligações ativas de esgoto à rede pública, que contribuíram para o faturamento, no último dia do ano de referência. Ligação Informações operacionais – esgoto INPUT 01 F01 Receita operacional direta total
Valor faturado anual decorrente das atividades-fim do prestador deserviços, resultante da exclusiva aplicação das tarifas. Resultado dasoma da Receita Operacional
Direta-Água, Receita
OperacionalDireta-Esgoto e
Receita Operacional Direta-Água Exportada.
R$/ano Informações financeiras
INPUT 02
FN026 -
Quantidade
total de
empregados próprios [empregado]
Despesas com Pessoal
Próprio/Quantidade Total de
Empregados Próprios.
R$/empreg
Informações operacionais
– esgoto
Fonte: BRASIL, 2008b. (Adaptado)
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recursos da melhor maneira possível (observando o conjunto de empresas consideradas) e operando da forma mais eficiente, inclusive apontando possíveis razões para as ineficiências detectadas. Vale destacar que, como a eficiência encontrada é relativa, nada se pode falar das unidades avaliadas com relação a outras unidades fora do grupo estudado, nem com relação a outras variáveis que não as selecionadas.
Essa técnica pode ser utilizada para avaliação da eficiência de qualquer tipo de empresa, ou mesmo de unidades ou departamentos desta, desde que as comparações sejam feitas envolvendo grupos homogêneos, permitindo a confecção de um ranking de eficiência, em que é possível identificar as melhores práticas do mercado. Dessa maneira, pode-se vislumbrar a identificação das causas e dimensões da ineficiência relativa de cada unidade avaliada, assim como o índice de eficiência de cada uma.
Os resultados gerados com base na abordagem não-paramétrica apresentam um melhor detalhamento do que aqueles obtidos por análisesparamétricas, permitindo uma fácil caracterização das unidades eficientes/ineficientes e das variáveis que podem ser trabalhadas para a melhoria do resultado de qualquer DMU, sendo os mais adequados para servir como indicadores quanto à tomada de decisões de natureza gerencial. Tal fato tem resultado no aumento do número de adeptos da DEA, como fica evidenciado pela vasta bibliografia apresentada por Tavares (2002).
Teoricamente, a eficiência econômica pode ser dividida em dois componentes: técnico e alocativo. A eficiência técnica é a capacidade de a firma obter o máximo de produto, devidoà quantidade de fatores disponível. A eficiência alocativa é a capacidade de a firma utilizar os fatores de produção em proporção ótima, minimizando os custos de produção (FARRELL, 1957; SHIROTA, 1995). Esses dois tipos de eficiências, em geral, existem em uma determinada firma.
A estimativa de eficiência é geralmente feita por meio do método econométrico (baseado em funções de fronteiras) ou matemático (Data Envelopment Analysis – DEA).
3.2 BASE DE DADOS
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SNIS, criado pelo Governo Federal em 1996, no âmbito do Programa de Modernização do Setor Saneamento – PMSS. Na estrutura do Governo Federal, o SNIS está vinculado àSecretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades. O Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento estápautado em um banco de dados que contém informações de caráter institucional, administrativo, operacional, gerencial, econômico-financeiro e de qualidade sobre a prestação de serviços de água, de esgotos e de manejo de resíduos sólidos. (BRASIL, 2008a).
Após a escolha, a eficiência relativa de cada DMU é definida como a razão da soma ponderada de seus produtos (outputs) pela soma ponderada dos insumos necessários para gerá-los (inputs). Em DEA, essas variáveis são ponderadas por pesos, calculadas livremente ou de forma restrita,por intermédio de programação linear, objetivando maximizar a eficiência de cada DMU em relação ao conjunto de referência.A captação de informações do banco de dados do SNISé solicitadapara as prestadoras de serviço de água e esgoto e aos Municípios; contudo, um número maior de municípios ou séries temporais mais amplas não foram abordados devido à ausência de alguns dados no sistema.
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Tabela 1 – Composição das informações do SNIS de 1995 a 2008.
Ano dereferência
Prestadores de serviços Municípios
Convidados Publicados Solicitados Publicados
1995 69 54 42 29
1996 80 59 368 260
1997 116 100 405 411
1998 174 155 637 767
1999 238 198 611 782
2000 277 217 1.205 1.024
2001 412 260 1.714 1.604
2002 430 2 79 1.997 1.815
2003 473 319 2.249 2.061
2004 505 374 2.537 2.684:
2005 545 422 3.156 3.045
2006 670 5°2 4 579 4.516
2007 760 605 4.623 4.547
2008 905 661 4.854 4.610
Fonte: BRASIL, 2008a.
3.3PROCEDIMENTOS
31
4RESULTADOS
4.1 ANÁLISE DE EFICIÊNCIA POR CAPITAIS (DMU)
Na análise de eficiência por capitais, foi realizada verificação quantitativa e qualitativa dos resultados encontrados por meio da Análise Envoltória de Dados (DEA), utilizando a ferramenta DEAP.Atabela 2 expressa o painel com os dados da análise por DMU.
Tabela 2 –Ranqueamento de eficiência de 2005 a 2008 de 26 capitais (CRS-CCR).
2005 2006 2007 2008
Porto Velho 1 Florianópolis 1 Porto Velho 1 Porto Velho 1 São Paulo 1 Porto Velho 1 São Paulo 1 São Paulo 1
BH 1 São Paulo 1 BH 1 BH 1
Belém 1 BH 1 Manaus 1 Belém 1
RJ 1 Manaus 1 Belém 1 Vitória 1
Porto Alegre 1 Belém 1 Vitória 1 RJ 1
Rio Branco 1 RJ 1 RJ 1 Porto Alegre 1
Salvador 1 Porto Alegre 1 Porto Alegre 1 Salvador 1 C. Grande 1 Rio Branco 1 Rio Branco 1 C. Grande 1
Goiânia 1 Salvador 1 Salvador 1 Goiânia 1
Manaus 0.981 C. Grande 1 C. Grande 1 Curitiba 0.828 Florianópolis 0.845 Goiânia 1 Goiânia 1 Florianópolis 0.626 Recife 0.777 Curitiba 0.749 Curitiba 0.787 Teresina 0.609 Curitiba 0.674 Macapá 0.644 Florianópolis 0.777 Recife 0.595 Palmas 0.535 Recife 0.633 Palmas 0.706 Macapá 0.56 Vitória 0.479 Palmas 0.594 São Luís 0.613 São Luís 0.515 Macapá 0.477 Vitória 0.484 Recife 0.606 Palmas 0.322 Teresina 0.379 São Luís 0.477 Macapá 0.587 Maceió 0.296 São Luís 0.327 Teresina 0.347 Teresina 0.571 Natal 0.271 Fortaleza 0.266 Maceió 0.253 Maceió 0.292 J. Pessoa 0.217 Natal 0.24 Fortaleza 0.241 Natal 0.278 Fortaleza 0.211 Boa Vista 0.234 Boa Vista 0.239 Boa Vista 0.26 Aracaju 0.191 J. Pessoa 0.22 J. Pessoa 0.223 Fortaleza 0.252 Boa Vista 0.093 Maceió 0.215 Natal 0.213 J. Pessoa 0.249 Brasília 0.076 Aracaju 0.155 Aracaju 0.158 Aracaju 0.175 Manaus 0 Brasília 0.101 Brasília 0.085 Brasília 0.088 Rio Branco 0 Média 2005 0.65 Média 2006 0.667 Média 2007 0.701 Média 2008 0.593 Fonte: Elaboradapelo autor
32
RHODES, 1978), também conhecido como CRS (Constant Returns to Scale). Os resultados são expressos por ano: em 2005, do total de 26 capitais, 10 estiveram na fronteira de eficiência, representando 38,5% do total. No ano de 2006, na análise foram constatados 12 DMUs eficientes, perfazendo um total de 46,2%. Já em 2007, a situação quantitativa é semelhante a 2006, com 12 cidades e 46,2% na fronteira de eficiência. Na análise de 2008, ocorre uma queda de empresas de saneamento eficientes, com 10 empresas de saneamento, correspondendo a 38,5% do total de 26 empresas. (tabela 3).
Tabela 3 – Análise quantitativa de 26 capitais (CRS-CCR)
Ano Qtd %
2005 10 38,5%
2006 12 46,2%
2007 12 46,2%
2008 10 38,5%
Fonte: Elaborada pelo autor
Em uma análise qualitativa de Retorno Constante de Escala (CRS-CCR)(tabela 2),verifica-se que o campeão de eficiência é a cidade de Porto Velho (RO). De 2005 a 2008, nove cidades estiveram permanentemente eficientes: Porto Velho, São Paulo, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Salvador e Campo Grande. Alguns resultados foram inesperados, como os apresentados pelas cidades de Manaus (AM) e Rio Branco (AC), ambas apresentaram dois anos de eficiência, mas decaíram para última posição em 2008. Ao se verificar a causa, é possível notar que as cidades ou as prestadoras de serviço de saneamento, provavelmente, não enviaram as informações para a composição de dados do SNIS.Brasília também está com resultado ineficiente, último lugar em todoo período considerado.
33
Tabela4 –Ranqueamento de eficiência de 2005 a 2008 de 26 capitais (VRS-BCC)
2005 2006 2007 2008
Porto Velho 1 Porto Velho 1 Porto Velho 1 Porto Velho 1
São Paulo 1 São Paulo 1 São Paulo 1 São Paulo 1
BH 1 BH 1 BH 1 BH 1
Belém 1 Manaus 1 Belém 1 Belém 1
RJ 1 Belém 1 Vitória 1 Vitória 1
Porto Alegre 1 Vitória 1 RJ 1 RJ 1
Rio Branco 1 RJ 1 Porto Alegre 1 Porto Alegre 1
Salvador 1 Porto Alegre 1 Salvador 1 Salvador 1
C. Grande 1 Rio Branco 1 C. Grande 1 C. Grande 1
Goiânia 1 Salvador 1 Goiânia 1 Goiânia 1
Manaus 0.981 C. Grande 1 Curitiba 0.828 Curitiba 0.828 Florianópolis 0.845 Goiânia 1 Florianópolis 0.626 Florianópolis 0.626 Recife 0.777 Curitiba 0.787 Teresina 0.609 Teresina 0.609 Curitiba 0.674 Florianópolis 0.777 Recife 0.595 Recife 0.595
Palmas 0.535 Palmas 0.706 Macapá 0.56 Macapá 0.56
Vitória 0.479 São Luís 0.613 São Luís 0.515 São Luís 0.515
Macapá 0.477 Recife 0.606 Palmas 0.322 Palmas 0.322
Teresina 0.379 Macapá 0.587 Maceió 0.296 Maceió 0.296 São Luís 0.327 Teresina 0.571 Natal 0.271 Natal 0.271 Fortaleza 0.266 Maceió 0.292 J. Pessoa 0.217 J. Pessoa 0.217 Natal 0.24 Natal 0.278 Fortaleza 0.211 Fortaleza 0.211 Boa Vista 0.234 Boa Vista 0.26 Aracaju 0.191 Aracaju 0.191 J. Pessoa 0.22 Fortaleza 0.252 Boa Vista 0.093 Boa Vista 0.093 Maceió 0.215 J. Pessoa 0.249 Brasília 0.076 Brasília 0.076
Aracaju 0.155 Aracaju 0.175 Manaus 0 Manaus 0
Brasília 0.101 Brasília 0.088 Rio Branco 0 Rio Branco 0 Média 2005 0.667 Média 2006 0.701 Média 2007 0.593 Média 2008 0.593 Fonte: Elaborada pelo autor
Na análise quantitativa do método (VRS-BCC)de eficiência das 26 capitais (DMU) da tabela 4,a situação é semelhante à eficiência apontada pelo método de Retorno Constante de Escala (ver tabela 5).
Tabela 5 – Análise quantitativa de 26 capitais (VRS-BCC)
Ano Qtd %
2005 10 38,5%
2006 12 46,2%
2007 12 46,2%
2008 10 38,5%
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Qualitativamente (tabela 4), o modelo chamado de BCC, também conhecido como VRS (Variable Returns to Scale). Nos resultados, verificou-se uma proximidade dos modelos CRS e VRS com relação à eficiência. No modelo VRS, as cidades dePorto Velho, São Paulo, Belo Horizonte, Belém, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Salvador e Campo Grande apresentaram índices eficientes. Já a cidade de Goiânia manteve-se na última posição de eficiência.
No modelo BCC-VRS, a cidade de Florianópolis apresentou ineficiência em todo o período considerado. Nos dois modelos utilizados nesta pesquisa, as cidades de Rio Branco e Manaus decaíram para índices de ineficiência nos anos de 2007 e 2008. Em todo período analisado, Brasília permaneceu nas últimas posições.
4.2 ANÁLISE POR REGIÕES –DE EFICIÊNCIA ABSOLUTA À INEFICIÊNCIA
A análise de eficiência absoluta é constituída por empresas de saneamento que estão na fronteira de eficiência ou fora dela, na ineficiência. No estudo em questão,foi atribuindo valor 1 para os eficientes e o valor 0 para os ineficientes.Para a apresentação dos resultados, a classificação foi feitapor regiões:Centro-Oeste (CO), Norte (N), Nordeste (NE), Sul (S) e Sudeste (SE). As regiões estão distribuídas assim:Norte, com 7 (sete) DMUs;Nordeste, com 9 (nove) DMUs;Sul, com 3 (três) DMUs;Cento-Oeste, com 3 (três) DMUs; e Sudeste, com 4 (quatro) DMUs; totalizando as 26 (vinte e seis) capitais em estudo. A presente análise está baseada em DMUs eficientesno período de 2005, 2006, 2007 e 2008. O objetivo é verificar a eficiência e a ineficiência, por regiões, no período citado, das empresas de saneamento, segundo inputs e outputs selecionados e aplicados na Análise Envoltória de Dados(tabela 6).
Tabela6 –Percentual de eficiência absoluta por região
REGIÃO 2005 2006 2007 2008
VRS CRS VRS CRS VRS CRS VRS CRS
3 CO 67% 67% 67% 67% 67% 67% 67% 67%
7 N 43% 43% 57% 57% 29% 57% 57% 29%
9 NE 11% 11% 11% 11% 11% 11% 11% 11%
3 S 33% 33% 33% 67% 33% 33% 33% 33%
35 66,7 66,7 66,7 66,7 42,9 57,1 85,7 71,4
11,1 11,1 11,1 11,1
33,3 33,3 33,3 33,3
75,0 100,0 100,0 100,0 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0
2005 2006 2007 2008
CO N NE S SE
Verifica-se a liderança de eficiência da região Sudeste (SE)no período de 2005 a 2008 quanto ao serviço de saneamento básico, bem como a eficiência técnica por meio da observação dos índices atingidos pela regiãoCentro-Oeste, tanto em retorno constante de escala, como também em retorno variável de escala.A região Nordeste lidera os índices de ineficiência do período em questão. A região Sul tem eficiência relativamente baixa, variando de 33%, em sua maioria, até 67%, atingindo a penúltima posição entre as regiões em estudo.Na região Norte,que vem lentamente melhorando seus índices, foi verificada a ausência de dados no banco de dados SNIS(ver Gráfico2 e tabela 6).
Gráfico 2 – Eficiência das regiões, avaliada por suas capitais, no período de 2005 a 2008 (CRS e VRS)
Fonte: Elaborado pelo autor
4.3 ANÁLISE DE EFICIÊNCIA POR CAPITAIS EM RETORNOS CONSTANTES DE ESCALA E RETORNO VARIÁVEL DE ESCALA
Após os resultados gerados pelo processo das variáveis inputs e outputs pelo DEAP (versão 2.1), na Análise Envoltória de Dados, os índices obtidos foram extraídos por ano e aglutinados na tabela 7. Os índices de eficiência obtidos foram classificados na série temporal 2005 a 2008 e,posteriormente, calculadas as médias dos resultados obtidos por estado e regiões:Centro-Oeste, Norte, Nordeste, Sul e Sudeste.
Na tabela 7, pode-se observar que, no ano de 2005, a região Sudeste (SE) foi a que apresentou o maior número de capitais classificadas como eficiente, com análise de Retornos Constantes e Variáveis de Escala (CRS e VRS), chegando a 100% de eficiência nos anos de 2007 e 2008. Na região Norte (N), algumas capitais não atingirama eficiência, como Boa
66,7 66,7 66,7 66,7
42,9
57,1 57,1 57,1
11,1 11,1 11,1 11,1
33,3 66,7 33,3 33,3 75,0 75,0 100,0 100,0 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0
2005 2006 2007 2008
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Vista (RR), Macapá (AP) e Palmas (TO).Na regiãoCentro-Oeste (CO), verificou-se uma disparidade regional. A composição da região é de três DMUs: duas delas, Campo Grande e Goiânia,apresentaram eficiência plena no período 2005 a 2008, enquanto Brasília (DF)apresentou índices muito baixos de análise, tanto em Retornos Constantes de Escalas quanto em Retornos Variáveis de Escala, obtendo, muitas vezes, a última colocação.
Tabela7 – Análise de eficiência de 2005 a 2008 das capitais e classificados por estados
2005 2006 2007 2008
VRS CRS VRS CRS VRS CRS VRS CRS
CO
DF Brasília 0.10 0.10 0.09 0.09 0.08 0.09 0.08 0.08
MS C. Grande 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00
GO Goiânia 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00
0.70 0.70 0.70 0.70 0.69 0.70 0.69 0.69
N
RO Porto Velho 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00
RR Boa Vista 0.23 0.23 0.26 0.24 0.09 0.26 0.09 0.09
AM Manaus 0.98 0.98 1.00 1.00 0.00 1.00 0.00 0.00
PA Belém 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00
TO Palmas 0.54 0.54 0.71 0.59 0.32 0.71 0.32 0.32
AC Rio Branco 1.00 1.00 1.00 1.00 0.00 1 0.00 0.00
AP Macapá 0.48 0.48 0.59 0.64 0.56 0.59 0.56 0.56
0.75 0.75 0.79 0.78 0.43 0.79 0.43 0.43
NE
PI Teresina 0.38 0.38 0.57 0.35 0.61 0.57 0.61 0.61
AL Maceió 0.22 0.22 0.29 0.25 0.30 0.29 0.30 0.30
CE Fortaleza 0.27 0.27 0.25 0.24 0.21 0.25 0.21 0.21
PB João Pessoa 0.22 0.22 0.25 0.22 0.22 0.25 0.22 0.22
MA São Luís 0.33 0.33 0.61 0.48 0.52 0.61 0.52 0.52
RN Natal 0.24 0.24 0.28 0.21 0.27 0.28 0.27 0.27
SE Aracaju 0.16 0.16 0.18 0.16 0.19 0.18 0.19 0.19
PE Recife 0.78 0.78 0.61 0.63 0.60 0.61 0.60 0.60
BA Salvador 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00
0.40 0.40 0.45 0.39 0.43 0.45 0.43 0.43
S
SC Florianópolis 0.85 0.85 0.78 1.00 0.63 0.78 0.63 0.63
PR Curitiba 0.67 0.67 0.79 0.75 0.83 0.79 0.83 0.83
RS Porto Alegre 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00
0.84 0.84 0.85 0.92 0.82 0.85 0.82 0.82
SE
SP São Paulo 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00
MG BH 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00
ES Vitória 0.48 0.48 1.00 0.48 1.00 1.00 1.00 1.00
RJ RJ 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00
0.87 0.87 1.00 0.87 1.00 1.00 1.00 1.00
Fonte: Elaborada pelo autor
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municípios e das prestadoras de serviço de água e esgoto contribuiu para uma análise que, possivelmente, não corresponde à realidade. São exemplos disso a cidade de Cuiabá (MT), que não possuía os dados referentes ao período pesquisado, e as cidades de Manaus(AM) e Rio Branco (AC), que possuíam poucas informações no banco de dados do SNIS. Tais cidades permearam a eficiência alternando com ineficiência absoluta, devido ao problema citado.
SegundoFaçanha e Marinho (2001)
os números, embora importantes, não devem ser objeto de visualização única por parte do leitor e de avaliadores do sistema. Na realidade, tais resultados expressam, apenas, uma das potencialidades do modelo e o atrativo especial de converter um problema muito complexo em representação numérica sintética.
Quando os dados de 2005 a 2008 são comparados, observa-se que as capitais Porto Velho, São Paulo, Belo Horizonte, Belém, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Salvador, Campo Grande e Goiânia mantiveramos escores máximos nas análises constantes e variáveis.Dentre todas as capitais, de acordo com a tabela 7, referente ao ano de 2006, Vitóriafoi a que apresentou a maior diferença de ranqueamento entre retornos constantes e variáveis, uma diferença de escore cerca de 50%.Isso se deve ao pressuposto de que há diferenças de desempenho em função da escala dos insumos.
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5CONCLUSÃO
A incessante procura pela qualidade e eficiência das organizações tornou-seo principal objetivo para direcionara atuação das empresas no mercado. Na análise deste objetivo, as empresas governamentais e entidades reguladoras necessitam desenvolver técnicas e inovar processos de medida de eficiência para avaliar os investimentos públicos e privados nos diversos setores. As empresas não eficientes seguem os pressupostos de benchmarking competitivo à procura da eficiência. Para fins deste trabalho, foi decidido que os investimentos em infraestruturae em desempenho seriam os norteadores da investigação sobre medidas de eficiência de empresas de saneamento. Dessa forma, tornou-se imprescindível a adoção de indicadores como instrumentos de análise e comparação.
Percebeu-se a necessidade de coordenação entre os órgãos regulamentadores, empresas privadasdo setor de saneamento e asautoridades governamentais, nas esferas federal, estadual e municipal,a fim de unificar procedimentos para o supracitado setor. No entanto, a falta de investimento no setor e em infraestrutura impossibilita a universalizaçãodos serviços de saneamento básico nas cidades pesquisadas.
Posteriormente, verificou-se que a literatura nacional apresenta escassez bibliográfica sobre o assunto, o que tornou essencial sistematizar os principais métodos capazes de avaliar os investimentos e a eficiência técnica em infraestrutura. Para tanto, esta pesquisa possibilitou a sistematização de técnicas de análise e o detalhamento dos procedimentos metodológicos básicos, bem como as possíveis aplicações nas cidades ineficientes. Numa análise mais ampla, observou-se que toda a região Nordeste carece de investimentos em infraestrutura.
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REFERÊNCIAS
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