voto002315-1999
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(2) respectivamente, que se referem a duas operações relativas ao mesmo mercado, uma de instituição e outra de operacionalização. Na verdade estabelece o artigo 104 do Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente, que existe continência quando há identidade quanto às partes e à causa de pedir, mas o objeto de uma, por ser mais amplo, abrange o das outras. Ora, no presente caso, não existe uma perfeita identidade entre os requerentes de um e de outro processos, mas pode-se afirmar que todos os requerentes de um estão presentes no outro. A causa de pedir é a associação realizada entre empresas produtoras de álcool, quer anidro quer hidratado, para viabilizar a sua comercialização. O objeto visado por todas elas é a aprovação da operação de concentração, de forma genérica, no primeiro processo, e a aprovação de um instrumento de superação de “situação de crise”, consistente na unificação da comercialização do álcool carburante através da criação de uma empresa para esse fim. Vê-se, pois, que o objeto do primeiro processo é mais amplo do que o do segundo, e este se inclui naquele como um instrumento viabilizador dos objetivos propostos. Daí porque, em existindo continência, pode o julgador, em consonância com o disposto no artigo 105 do Código de Processo Civil ordenar a reunião dos processos, para que haja uma decisão simultânea e que decida todas as questões ventiladas num e noutro processo, evitando-se decisões conflitantes. Pelo que a presente decisão se refere aos dois processos acima referenciados.. 2.. Tempestividade - Consta do processo em que é requerente a Brasil –Álcool S.A. que em 02 de fevereiro de 1999 foi realizada uma reunião com mais de 200 (duzentas) entidades representativas do setor sucroalcooleiro, em Assembléia Geral na Bolsa de Mercadorias e Futuros de São Paulo, para constituição da Brasil-Álcool. Foram ainda realizadas outras reuniões. No dia 02 de março de 1999 encerrou-se a Assembléia, com a constituição da desejada empresa, com a adesão de 84 (oitenta e quatro) entidades. A comunicação do ato se deu em 23 .de março de 1999.. 3.. Quanto à Bolsa Brasileira de Álcool Ltda., foi firmado o contrato social em 07 de maio de 1999, instituindo-se um Convênio de Comercialização de Álcool em 10 de maio de 1999. Em 18 de maio de 1999 foi a operação notificada na forma legal.. 4.. A douta Procuradoria do CADE opina pela intempestividade da apresentação da operação, sob o fundamento de que “não houve a total e devida prestação das informações e documentos necessários, como previsto pelo Anexo I da Resolução nº 15/98 do CADE”.. 5.. Creio assistir razão à douta Procuradoria do CADE, no exercício da exigência rigorosa do cumprimento da lei, salientando-se que essa obediência tem que ser integral. Sua atuação tem sido sistematicamente coerente. Discordo, data venia, de sua posição no presente processo pelas características peculiares de que se reveste. São duas empresas que são criadas. Os documentos referentes à sua criação foram todos apresentados. Outros documentos que, posteriormente, se revelaram necessários para melhor esclarecimento dos fatos, atos e contratos, foram apresentados tão logo requisitados. Entendo, pois, que ambas as operações foram notificadas regularmente, com obediência ao disposto na Lei nº 8.884/94, pelo que as considero tempestivamente apresentadas.. NO MÉRITO. 6.. A decisão dos presentes feitos deve partir de uma apresentação dos fatos que entendo importantes, dentre o universo apresentado no Relatório. Nesse tópico colocarei as questões que me parecem pertinentes a uma análise de direito e do direito envolvido. Passa-se, a seguir, a salientar os dados probatórios que direcionarão e informarão a decisão a ser tomada. Além da instrução realizada pela SEAE e pela SDE, o meu Gabinete realizou diligências que entendeu necessárias não somente para o esclarecimento, mas sobretudo para a atualização dos dados informadores, tendo em vista o lapso de tempo decorrido entre a apresentação dos atos e o encerramento da instrução de ambos os atos, salientando-se que o processo da Bolsa Brasileira do Álcool veio concluso ao Gabinete em 15.09.2000.. OS FATOS - A OPERAÇÃO. 7.. A Brasil-Álcool S.A. comunicou, na forma da lei, que se constituiu em 02 de março de 1999, mediante Assembléia realizada na Bolsa de Mercadorias e Futuros de São Paulo, reunindo 84 (oitenta e quatro) empresas produtoras de álcool carburante.. 8.. Informou a Brasil-Álcool que o objeto social constante de seu Estatuto consiste na “comercialização, no mercado nacional e internacional, de álcool carburante anidro e hidratado e de açúcar, pelo período de três anos, prorrogáveis por tempo indeterminado”.. 9.. Informa a requerente que os objetivos concretizadores de seu objeto social se consubstanciam em três:. 2.
(3) •. Canalizar esforços dos produtores para escoar o estoque de excedentes do mercado brasileiro de álcool combustível (anidro e hidratado), mediante a conquista de novos mercados e certeiro aumento da demanda nacional, mediante medidas governamentais;. •. Promover o equilíbrio entre oferta e demanda no mercado nacional do álcool combustível, mediante remanejamento dos estoques excedentes da produção;. •. Evitar um colapso maior do que o já vivido pelo setor, o que poderia resultar no desaparecimento desse mercado estratégico para o país e no conseqüente desperdício de todos os investimentos públicos despendidos com o setor sucroalcooleiro.. 10.. A Bolsa Brasileira de Álcool Ltda. cumpriu também a determinação legal, em 18 de maio de 1999, comunicando a efetivação do ato em 07 de maio de 1999, decorrente de conversas entre produtores do setor, nas quais se acertou que a única solução imediata para a situação de crise seria unificar a comercialização do álcool carburante através da criação de uma empresa para esse fim. Esta empresa teria a exclusividade da comercialização.. 11.. No Convênio de Comercialização de Álcool, assinado em 10 de maio de 1999, foram fixados alguns princípios, impondo-se a fidelidade e exclusividade relativas à comercialização, com regras básicas a serem obrigatoriamente seguidas, fixadas também as penalidades para o descumprimento. As regras básicas estabelecidas são, sinteticamente, as seguintes: Unificação na oferta de álcool ao mercado; Tratamento diferenciado para os mercados de álcoois anidro e hidratado; Regime de quota mensal de comercialização de modo semelhante ao praticado nas últimas safras; Livre negociação da quota mensal de comercialização entre as unidades produtoras, com conhecimento da Bolsa; A venda para outros fins, consumo próprio ou exportação deverá ser deduzida da quota de comercialização da Unidade Produtora ou do Grupo Econômico, com o pagamento da devida corretagem; Os estoques disponíveis, por tipo de álcool, deverão ser informados pela unidade produtora neste ato e deverão ser avaliados e certificados, mensalmente, por empresa supervisora independente contratada pela Bolsa; Penalização dos Conveniados que se equivocarem nos volumes informados de estoque, produção e vendas realizadas; Os preços básicos serão CIF-Centro Coletor, fixados por micro-região geográfica, através de um critério de desconto do frete médio das unidades produtoras da micro região aos centros coletores supridos pela mesma; Que o período de vigência do presente acordo é determinado, iniciando-se nesta data, 10 de maio de 1999, e terminando em 30 de abril de 2000, admitida a sua prorrogação até 30 de abril de 2001, durante o qual toda a produção da Unidade Produtora deverá ser depositada, a partir de junho/99, em uma das Companhias de Armazéns Gerais credenciadas pela Bolsa, que, por sua vez, fica desde logo autorizada pela unidade produtora a fazer a entrega da totalidade dos respectivos Recibos de Depósitos para a sua comercialização; A Bolsa faz jus a uma comissão de corretagem de 0,3% do valor de todo o álcool acima declarado pela Unidade Produtora, para sua comercialização, com exclusividade pela Bolsa. A corretagem será paga pela unidade produtora, inclusive sobre o álcool vendido para fins não carburantes. Caso a unidade produtora atrase o pagamento da corretagem, estará sujeita a multa de 5% e juros de mora; A Bolsa administrará as vendas de forma a manter a eqüitatividade nos estoques ao final de cada mês, compensando no mês seguinte eventuais distorções (Cf. fls. 63-70).. INSTRUÇÃO PROCESSUAL. 12.. A partir da análise dos documentos trazidos aos autos, a SEAE entende que não se trata de um ato de concentração, pois que a Brasil-Álcool não tem ativos próprios, resultando tão somente de um aglomerado de ativos oriundos de outras unidades econômicas. Considera a operação um cartel de crise, decorrente de um período de transição no ajuste de mercado. Não vê, contudo, benefícios resultantes para. 3.
(4) o consumidor final. Pelo que recomenda que o ato não seja aprovado. Com relação à Bolsa Brasileira de Álcool, a SEAE conclui, após extensa análise da questão, que a atividade da empresa tem por finalidade restringir a concorrência via fixação de preços. Pelo que recomenda a sua desconstituição.. 13.. A SDE também considera a Brasil-Álcool um “cartel de crise” e virtualmente um monopólio. Quanto à Bolsa Brasileira de Álcool Ltda. entende que a operação “limita de forma substancial a concorrência no mercado relevante analisado... que as eficiências apresentadas não se enquadram nas previstas pelos §§ 1º e 2º do art. 54 da Lei nº 8.884/94... e que tampouco o negócio poderia ser admitido como a formação de um ‘cartel de crise’, haja vista que a ‘conjuntura’ em que se insere a operação não justifica tal alternativa, pois a raiz do problema é de fato ‘estrutural’”. Recomenda a reprovação da operação e a comunicação ao Ministério Público do Estado de São Paulo para que promova o ajuizamento de ação civil pública contra as empresas envolvidas na criação da BBA e da Brasil-Álcool, com o fim de indenizar a coletividade dos efeitos negativos dessas operações.. 14.. A douta Procuradoria do CADE caracteriza o ato notificado pela Brasil-Álcool como um ato de concentração, e não como “cartel de crise”, pois entende que este se caracteriza por ação coordenada entre os agentes econômicos de um mercado em vias de desaparecimento. Sugere a desconstituição do ato. Quanto à Bolsa Brasileira, também sugere que não seja aprovado. Entende desnecessária a aplicação de qualquer penalidade pelo ato praticado, mas se houver continuidade ou reiteração, deverão ser tomadas as medidas cabíveis.. 15.. Foram realizadas pelo meu Gabinete algumas diligências, que entendi de capital importância para a formação do meu convencimento. Dentre elas, ressaltam-se as seguintes:. 1). Informações prestadas pela ANP – Agência Nacional do Petróleo.. 2). Informações trazidas pelo Ministério das Minas e Energia, através das quais vieram aos autos importantes dados sobre a liberação dos preços de combustíveis, a partir de 1996, a evolução dos preços da gasolina e do álcool hidratado em alguns Estados da Federação e o quadro da formação dos preços do álcool hidratado em São Paulo e Brasília, em valor absoluto, discriminando-se o preço do produto, os impostos incidentes, o frete e as margens.. 3). Audiência pública realizada no Plenário do CADE, quando foi ouvida a explanação do Assessor do Secretário Executivo do Ministério das Minas e Energia, Dr. Ricardo Dornelles, cujas informações constam do Relatório. Dentre elas vale destacar as seguintes:. a) O Governo ainda subsidia o mercado no segmento de produção da cana-de-açúcar, através do denominado subsídio de equalização.. b) Outros subsídios já foram concedidos no passado (subsídio de competitividade, cuja finalidade era tornar o álcool mais barato do que a gasolina para o consumidor; e subsídio ao frete).. c) O Governo elaborava um plano anual de safra, em que se fixavam as quotas de açúcar e de álcool a serem produzidas.. d) O Governo instituiu a “Mesa do Álcool”, através da qual estabelecia qual usina ou destilaria venderia para determinada distribuidora ou para o mercado internacional, fixando também as quotas.. e) Em 1989 foi extinto o Instituto do Açúcar e do Álcool. A partir de 1995, começa-se a desregulamentação do setor sucroalcooleiro.. f). Em maio de 1997 libera-se o preço do álcool anidro.. g) Em fevereiro de 1999 libera-se o preço do álcool hidratado, depois de demorado planejamento e sucessivas reprogramações e adiamentos.. h) O controle do Governo passou a ser substituído por contratos de médio prazo entre usinas, destilarias e distribuidoras.. i). As crises ocorridas determinaram a intervenção do Governo, que passou a estimular o uso de combustíveis alternativos.. j). Ocorreram super safras em 1997/1998 e 1998/1999.. 4.
(5) k) Ajuizaram-se ações perante o Judiciário, que, com a concessão de tutela antecipada, determinaram efeitos positivos sobre os preços dos produtos.. l). Aparecimento de um mercado paralelo e de sonegação fiscal do ICMS.. m) Diante disso, o Governo novamente intervém através de várias medidas reguladoras. n) O setor privado adota medidas, criando a Brasil-Álcool, com o intuito de retirar álcool excedente do mercado.. o) Cria-se a Bolsa do Álcool para suprir as funções anteriormente exercidas pela Mesa do Álcool.. 4). Foi também aberta oportunidade às Requerentes, para que pudessem expor, em audiência pública, realizada em 08 de agosto de 2000, as razões determinantes de seus requerimentos.. 5). Deve-se ressaltar ainda a audiência pública realizada com o representante da Bolsa de Mercados e Futuros, Dr.Felix Schouchana, Diretor-Adjunto de Mercados Agrícolas da BM&F, que gentilmente veio de São Paulo para prestar as informações necessárias à instrução deste processo. A audiência realizou-se às 10,00 (dez) horas do dia 14 (quatorze) de setembro de 2000, no auditório do Plenário do CADE, Os esclarecimentos por ele prestados podem-se sintetizar nos seguintes ítens:. a). Na BM&F são negociados contratos futuros de café arábica, boi gordo, algodão, soja, açúcar e milho. Existem ainda contratos de opções sobre o mercado futuro de café, boi gordo, soja e milho. Opções sobre futuro de açúcar e algodão poderão ser lançadas pela Bolsa desde que haja liquidez nos contratos futuros.. b). Para que uma mercadoria seja negociada em bolsa de futuros, alguns requisitos são necessários: •. o produto deve ser homogêneo e suscetível de padronização e classificação;. •. deve haver grande oferta e demanda do produto, com grande número de vendedores e compradores, de forma competitiva;. •. o mercado deve ser livre, sem o constrangimento por parte do governo ou de monopólio;. •. deve haver diversos tomadores de risco, de forma a permitir que o custo desse risco se dilua entre eles;. •. o produto não pode ser muito perecível;. •. as regras do mercado devem ser estáveis e não podem mudar durante a vida do contrato;. c). É função da Bolsa de Mercados & Futuros: •. Controlar e supervisionar as sessões diárias de negociação (pregões). •. Divulgar as cotações diárias .... •. Realizar e garantir os procedimentos de liquidação financeira e por entrega da mercadoria;. •. Desenvolver normas, procedimentos de operações, regulamentos e controles de negociações para seus membros e fiscalizar sua aplicação;. •. Desenvolver contratos que atendam às funções econômicas dos mercados futuros;. •. Promover os mercados futuros.... •. Zelar pela auto-regulamentação e pelo relacionamento com os governos.... •. Providenciar classificação de produtos negociados pela bolsa.... •. Providenciar arbitragem para dirimir dúvidas ou alegações quanto à qualidade do produto. A BM&F possui juízo arbitral.... 5.
(6) 16.. d). Atualmente, a BM&F, no setor pecuário e agrícola, trabalha com contratos futuros de café arábica, boi gordo, açúcar, soja, milho e algodão.. e). A partir de 31 de março de 2000 a BM&F passou a negociar os contratos para venda de álcool. Em 31 de março de 2000 foram negociados 837 contratos. Em abril, 2682; em maio 1.204; em junho 5.160; em julho 6.162 e em agosto 9.192 (Cf. gráfico constante de transparências anexadas a fls. 505).. f). Em março de 2000, a um volume de 837 contratos de álcool corresponde um volume de 22.465 contratos de café arábica e um volume total de 37.766 contratos (Cf. gráfico de fls. 516).. g). Em agosto de 2000, a um volume de 9.192 contratos de álcool corresponde um volume de 34.916 de café arábica e um volume total de 66.377 contratos (Cf. gráfico de fls. 516).. Os elementos acima são todos eles pertinentes à formação do convencimento para a adequada decisão dos processos agora sob exame.. MERCADO RELEVANTE. 17.. Pode-se conceituar como mercado relevante, quanto ao produto, a produção de álcool combustível para automóveis (anidro e hidratado).. 18.. O álcool anidro tem sua produção destinada para fins carburantes, sendo adicionado à gasolina. Esta adição tem dupla finalidade: reduzir o consumo da gasolina e substituir o chumbo tetra-etila, com expressiva função de redução da poluição ambiental.. 19.. Já o álcool hidratado é resultado da produção com maior percentual de água. É utilizado diretamente no abastecimento de automóveis.. 20.. Não incluímos aqui o questionamento a respeito do açúcar, que tem equacionamentos absolutamente distintos: não tem finalidade carburante, tem mercado internacional, tem fixação de preços no mercado internacional, é, enfim, uma commodity.. 21.. Quanto ao aspecto geográfico, levando em conta que as empresas que ofertam e procuram o produto aqui questionado, o fazem com reflexos em âmbito nacional, considero o mercado nacional.. ESTRUTURA DO MERCADO RELEVANTE. 22.. Alguns aspectos estruturais assinalados mais extensamente no Relatório devem ser aqui destacados, para melhor formação do convencimento: •. Há cerca de 4.000.000 (quatro milhões) de hectares plantados de cana-de-açúcar, em quase todas as unidades da Federação;. •. Cerca de 1.200.000 trabalhadores atuam no setor;. •. O Brasil é o maior produtor e exportador mundial de cana-de-açúcar, o maior produtor e consumidor mundial de álcool e o maior produtor de açúcar;. •. A cultura da cana-de-açúcar é caracterizada como de CICLO e é SAZONAL;. •. O plantador de cana-de-açúcar dispõe de mercado restrito;. •. O setor é importante para a balança comercial, em que movimenta aproximadamente 3,4 bilhões de dólares anuais;. •. O Brasil, maior produtor mundial de açúcar, exporta-o para mais de 35 países, vindo batendo recordes desde 1992/1993.. BARREIRAS À ENTRADA. 23.. As barreiras à entrada são significativas, pois exige-se elevado volume mínimo de capital ao investimento em usinas e destilarias. Houve excesso de oferta de álcool no mercado, nas safras de 1997/1998 e 1998/1999. Existe capacidade ociosa no setor nos períodos de entressafra. Existem barreiras institucionais, que dificultam a entrada de novos concorrentes, tais como os regulamentos impostos pela. 6.
(7) ANP. Ressaltem-se ainda as barreiras opostas pela regulamentação de países possivelmente importadores do álcool combustível, barreiras dificilmente superáveis pelos agentes econômicos isoladamente. EFICIÊNCIAS ALEGADAS. 24.. 25.. As Requerentes alegam as seguintes eficiências, para justificar tanto a criação da Brasil-Álcool quanto a da Bolsa Brasileira do Álcool: •. Conquista de mercados internacionais;. •. Garantia de nível de empregos, tendo em vista que o setor sucroalcooleiro é responsável por elevado número de empregos no País;. •. Garantia de arrecadação tributária, que o setor mantém em nível elevado;. •. Manutenção do abastecimento para mais de 4.000.000 (quatro milhões) de veículos movidos a álcool hidratado;. •. Importância tecnológica e estratégica do álcool combustível como fonte de energia alternativa para o petróleo;. •. Formação de estoques estratégicos do combustível, conforme determina a Lei nº 8.176/91;. •. Preservação dos avanços tecnológicos conquistados pelo Pró-Álcool.. Especificamente em relação à Bolsa do Álcool, são informadas duas eficiências: lidar com a crise do setor e eliminar o efeito do mercado paralelo.. ANÁLISE DAS QUESTÕES. 26.. Ato de Concentração - O legislador brasileiro adotou o critério utilizado pelo Tratado de Roma, que no artigo 81 (antigo artigo 85) trata dos acordos entre empresas, das decisões de associações de empresas e das práticas concertadas que possam afetar o comércio.. 27.. O Regulamento (CEE) nº 4064/89, alterado pelo Regulamento (CE) nº 1310/97, define, no artigo 3º, a operação de concentração como aquela em que uma ou mais empresas mediante a aquisição de participação no capital ou na compra de elementos do ativo, mediante contrato ou por qualquer outro meio, adquira direta ou indiretamente, o controle sobre a totalidade ou sobre parte de uma ou várias empresas.. 28.. O legislador brasileiro, referindo-se no caput do artigo 54, genericamente, a atos, deu-se ao trabalho de especificar e definir “qualquer forma de concentração econômica” como aquela que se realiza através de fusão ou incorporação, constituição de sociedade para exercer o controle de empresas ou qualquer forma de agrupamento societário. Estão aqui incluídas todas as figuras a que se refere a Lei nº 6.404/76.. 29.. Ora, no presente caso, todas as empresas mencionadas como requerentes, nos dois processos, se uniram para constituir a Brasil-Álcool S.A. e a Bolsa Brasileira do Álcool Ltda., que assumiram, na forma prevista no § 2º do artigo 243 da Lei nº 6.404/76, a função de controladoras, relativamente à comercialização do álcool, das empresas por elas controladas.. 30.. Trata-se, pois, sob o aspecto formal, de autêntica concentração de empresas.. 31.. E o objeto do pedido formulado pelas requerentes é justamente a aprovação do ato, que se revestiu da figura genérica de concentração de empresas, com a justificativa de que o mercado se encontrava em “crise”.. 32.. Deve-se verificar se este ato terá o potencial de limitar ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou resultar na dominação de mercados relevantes.. 33.. Não se pode negar que haja, como o ensinou a Escola de Harvard, uma vinculação estreita entre a estrutura, a conduta e a performance. Ensina aquela Escola que a estrutura de mercado determina o comportamento da empresa o que, por sua vez, determina a performance. Não vem ao caso entrar em detalhamentos supervenientes, em decorrência do pensamento da Escola de Chicago, para a qual a elevada concentração não é necessariamente má e somente em muito particulares circunstâncias a política. 7.
(8) de concorrência é invocada. Este pensamento condiz com a tendência geral, a partir dos anos setenta e oitenta, para ver limites à efetividade da interferência governamental.. 34.. No caso agora sob exame, a concentração efetivada, através da criação de duas sociedades controladoras, mostra de imediato a sua finalidade, que é a de controlar, regular a comercialização do álcool carburante. Através da Brasil-Álcool garante-se a propriedade de determinado montante de toda a produção do álcool, e por meio da Bolsa do Álcool se garante a unificação da comercialização.. 35.. Donde se deduz que o ato de concentração, autenticamente realizado, está visceralmente ligado a condutas definidas como acerto entre concorrentes para fixação de preços e de condições de venda, obtenção de conduta comercial uniforme ou concertada e divisão de mercados de produtos.. 36.. A esta conduta a O.C.D.E. – Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico - chama de CARTEL, que é definido como “um acordo anticompetitivo, prática concertada anticompetitiva ou combinação anticompetitiva feita por concorrentes para fixar preços, realizar licitações concertadas (bid rigging – collusive tenders), estabelecer restrições de produtos ou quotas, ou partilhar ou dividir mercados através de alocação de clientes, fornecedores, territórios ou linhas de comércio” (1).. 37.. Tenha-se presente, contudo, que neste processo estamos examinando somente o ato de concentração notificado pelas requerentes. Cabe-nos, neste processo, somente verificar se tal ato poderá causar danos à concorrência. Se se verificar essa potencialidade, deverá reprovar-se o ato notificado. Se ausente tal possibilidade, deverá ser aprovado.. 38.. Não se pode, data venia, examinar a conduta detectada. Fazê-lo neste processo, seria privar as requerentes do direito de defesa, que não lhes foi dado. A existência de cartel, como conduta anticoncorrencial, somente poderá ser examinada com observância do due process of law. Para exame de condutas, a lei prevê processamento próprio através dos dispositivos constantes do artigo 30 e seguintes da Lei nº 8.884/94.. 39.. É verdade que o Processo Administrativo poderia ter sido instaurado imediatamente após a comunicação do Ato de Concentração à Secretaria de Direito Econômico, que dele tomou conhecimento por informação das próprias Requerentes e através do exame a que se procedeu e que constou do Parecer da SDE. Tal, entretanto, não aconteceu.. FINALIDADE DO ATO. 40.. A validade do ato jurídico requer agente capaz, objeto lícito e forma prescrita ou não defesa em lei (art. 82 CCB). A declaração de vontade inserida em qualquer contrato deve estar em conformidade com os fins éticos do direito, que não pode cercar de garantias combinações contrárias aos seus preceitos fundamentais. O ato jurídico há de ser lícito, por definição. Conseqüentemente, se o objeto do ato for ofensivo à moral ou às leis de ordem pública, o direito não lhes reconhece valor. Tal princípio se insere entre aqueles que integram o contexto da Teoria Geral do Direito e que, por isso mesmo, se aplicam a todas as áreas de especialização (2). Aplica-se, por óbvio, ao Direito da Concorrência, que tem como essência de seus princípios o da lealdade.. 41.. Ora, quando o legislador declara que a coletividade é a titular dos bens jurídicos protegidos pela lei de concorrência, está a estabelecer uma norma de ordem pública, pois que o bem comum de todos os cidadãos, de toda a coletividade não pode ser afetado, ser ferido por contratos celebrados por um grupo em proveito deles próprios.. 42.. Ressalte-se, contudo, que a idéia de bem comum subjacente à de ordem pública não pode levar à demolição dos interesses individuais ou de grupos de indivíduos. Não se podem esquecer as lições de CLAUDE DU PASQUIER (3) e de HENRI BATIFFOL, quanto à necessidade de estabelecer-se um equilíbrio entre a liberdade individual e o interesse da coletividade, ou seja, impor-se o que for conveniente ao bem comum e respeitar o que decorrer da vontade legítima da pessoa humana (4). O. Recommendation of the Council of March 1998 concerning Effective Action against Hard Core Cartels. BEVILAQUA, Clovis. Theoria geral do direito civil. 2ª ed. Rio de Janeiro, Francisco Alves, 1929, p.269 e segs. Cf. também Código Civil dos Estados Unidos do Brasil. 3ª tiragem. Edição histórica. Rio de Janeiro, Editora Rio. 1977, p.329. 3 Introduction à la théorie générale et à la philosophie du droit, 5e. éd., Paris, Delachaux & Niestlé, 1979, ++ 308-312 e 337-338. 4 “La médiation entre les pouvoirs nécessaires de l’autorité pour déterminer le bien commun, en imposant ses exigences, et la volonté légitime de la personne humaine que son bien soit respecté dans les entreprises les mieux intentionnées du pouvoir passe inéluctablement par la raison. Ce ne sont pas les définitions de droits individuels inattaquables qui y suffiront, car leurs frontières sont constamment remises en 1 2. 8.
(9) interesse público não pode contrapor-se ao interesse individual ou grupal para destruí-lo. O que deve haver, repita-se, é o equilíbrio construtivo entre ambos.. 43.. Daí porque a análise da validade do ato agora questionado deverá passar pelo crivo do balanço entre o interesse da coletividade e o das empresas (aqui tomadas como indivíduos). Na análise que será feita adiante, essa necessidade de equilíbrio deverá ser sempre levada em conta, a regra da razão.. CONCORRÊNCIA E POLÍTICAS ECONÔMICAS. 44.. Uma leitura crítica do Título VII da Constituição da República Federativa do Brasil – Da Ordem Econômica e Financeira - revela à primeira vista que qualquer visão terá que centrar-se num ambiente contextual. O princípio da defesa da livre concorrência deve ser implementado levando em conta todos os demais princípios. Em outras palavras, a política econômica da livre concorrência deve aliar-se a todas as demais ações, porque sempre depende de cada uma delas e porque exerce sempre influência sobre elas.. 45.. Por razões didáticas podemos destacar e apresentar sucessivamente as diversas políticas econômicas. Mas não se pode esquecer sua interferência, sua interação constante, no que concerne tanto às políticas globais (horizontais), quanto às setoriais (verticais) (5).. 46.. ROBERT PITOFSKY, Presidente da FTC, também endossa a opinião segundo a qual o Direito da Concorrência não pode ser adequadamente posto em prática sem levar em conta os valores políticos. Rejeita a abordagem exclusivamente econômica e afirma que os que elaboraram a política antitruste não quiseram regular as fusões e joint ventures sem ter presentes as conseqüências políticas daí derivadas (6).. 47.. RICHARD WHISH assinala também que alguns julgamentos de valor, de conteúdo social e político, levam à conclusão de que a concorrência não é apropriada para alguns setores particulares da economia, tais como a agricultura, o mercado de trabalho e as profissões liberais. Critérios políticos podem colocar a política agrícola numa posição de exceção (7).. 48.. Não se podem desconhecer as profundas implicações do chamado Programa do Álcool com as crises de energia geradas pelo cartel do petróleo, com as políticas alternativas de energia enfatizadas pelo governo federal e com as políticas de emprego, ou mesmo de trabalho. Em pronunciamento perante a Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados, o Dr. BOLÍVAR DE MOURA ROCHA assim se manifestou sobre a questão, enfatizando justamente as mútuas implicações entre a política de concorrência e as demais políticas de interesse do Estado:. cause par les circonstances; les droits subjectifs son indispensables, mais organisés par le droit objectif; dans cette organisation le pouvoir doit chercher à traiter l’individu comme un être raisonnable, et l’individu chercher à se conduire comme tel. Ce que l’homme peut exiger en tout état de cause, c’est d’être traité en homme, c’est-à-dire en être raisonnable.” (Problèmes de base de philosophie du droit. Paris, L.G.D.J., 1979, pp. 462-467). 5 “L’efficacité de la politique monétaire dépend largement de son emploi coordonné avec la politique budgétaire, ce qui n’est pas toujours le cas. De plus, elles interfèrent l’une et l’autre avec les politiques moins globales... Même les politiques plus spécialisées interfèrent entre elles: ... Dans certaines économies libérales, comme la RFA, la politique de concurrence couplée à la politique monétaire tient lieu de politique des prix... (NÊME, Jacques et Colette. Politiques économiques comparées. Paris, P.U.F.1977, p.23-24). 6 There probably has never been a period comparable to the last decade *** when antitrust economists and lawyers have had such success in persuading the courts to adopt an exclusively economic approach to antitrust questions. *** I will urge a different view. It is bad history, bad policy, and bad law to exclude certain political values in interpreting the antitrust laws. By “political values” I mean, first, a fear that excessive concentration of economic power will breed antidemocratic political pressures, and second, a desire to enhance individual and business freedom by reducing the range within which private discretion by a few in the economic sphere controls the welfare of all. .....Factors other than strictly economic concerns should be taken into account because the legislative history of the antitrust statutes *** so requires, because an exclusively economic approach reflects an unrealistically optimistic view of the certainty introduced by that kind of analysis, and because the introduction of non-economic factors does not result in an undue interference with effective enforcement. ..... But putting aside the Sherman Act and its admittedly obscure legislative history, can we discern anything with respect to legislative intent from subsequent antitrust statutes? If we can, it seems clear that those subsequent statutes must be interpreted to incorporate political concerns, and it appears arguable that these subsequent expressions define Congress’ vague intentions in earlier enactments. Specifically, can fairminded commentators read the legislative history of amended section 7 - the most recent major substantive revision of general antitrust policy - and conclude that Congress intended to regulate mergers and joint ventures without taking into account the political consequences of what it perceived to be an ongoing merger movement? (PITOFSKY, Robert. The political content of antitrust. University of Pennsylvania Review, 127/1051. 1979). 7 “Equally it might be that social or political value judgments lead to the conclusion that competition is inappropiate in particular economic sectors. Agriculture is an obvious example. Legislatures have tended to the view that agriculture possesses special features entitling it to protection from the potentially ruthless effects of the competitive system. An obvious illustration of this is the common agricultural policy of the EEC. Similarly it might be thought inapropriate (or politically indelicate) to expose the labour market to the full discipline of the competitive process, and there has been a tendency to refrain from anything as offensive as price competition or advertising. However the immunity of trade union activity and the professions from the rigours of the competitive process has come under close scrutiny recently in the UK and the EEC (WHISH, Richard. Competition Law. London, Butterworths, 1993, p.7).. 9.
(10) “A própria lei brasileira de defesa da concorrência contempla situações em que, diante do interesse público relevante, aquilo que seria inadmissível em circunstâncias normais do ponto de vista concorrencial passa a ser admissível, e até desejável, sob circunstâncias excepcionais. A alternativa aqui, diante da escassez de recursos fiscais para proceder ao enxugamento total desse mercado, seria advogar e insistir numa postura purista do ponto de vista concorrencial, e permitir que se instalasse a bancarrota nesse sistema produtivo. Nós estamos diante da exceção prevista na nossa lei, no que aliás ela não é exceção à prática de outros países. Ou seja, essa organização dos produtores para comercializar em bloco sua produção é não apenas tolerável, mas absolutamente desejável, do ponto de vista do interesse público, nesse momento. O Ministério do Desenvolvimento vai dizer isso formalmente aos órgãos que têm a atribuição de decidir sobre a admissibilidade da BBA, do ponto de vista concorrencial: o MF, o MJ, e em última instância o CADE. Vou sustentar isso com a tranqüilidade de quem durante muito tempo esteve à frente da área do Ministério da Fazenda responsável pela defesa da concorrência, que é a Secretaria de Acompanhamento Econômico. (fls. 472). “... A política do governo para o Programa do Álcool é uma política energética e ambiental. No entanto ela é nesse momento, antes de tudo e mais que tudo, uma política pelo emprego. Não estamos empenhados principalmente em resgatar a saúde do produtor de álcool, embora esse seja também o nosso objetivo. Estamos empenhados em assegurar a solidez e a saúde da cadeia da agroindústria canavieira, e com ela o emprego no campo. Provavelmente isso exigirá da nossa parte dar alguns passos atrás no que diz respeito à desregulamentação que esse setor vem conhecendo. Pois bem, nós estamos dispostos a dar esses passos atrás”. “... O Ministério tem muito claro que Programa do Álcool é para o Brasil sinônimo de desenvolvimento, e nós não vamos fugir dessa responsabilidade. Digo isso sem medo de incorrer em retórica fácil, porque o faço, olhando para trás, amparado na credibilidade decorrente de vários meses de trabalho intenso, duro e dedicado para “costurar”, a quatro mãos com o setor privado, aquilo que é uma trilha de saída da crise e construção da solidez do Programa a médio e longo prazo” (fls. 473) (8).. 49.. É sabido que o legislador, no § 2º do artigo 54, coloca como precedentes para o atendimento ao “motivo preponderante da economia nacional e do bem comum” o preenchimento de pelo menos três das condições previstas nos incisos do § 1º do mesmo artigo. E, no caso presente, a operação realizada e agora apreciada, a meu ver, não preenche nenhuma das condições estabelecidas, ou seja, não teve por objetivo (embora verbalmente proposto) o aumento da produtividade, a melhoria da qualidade, o alcance da eficiência e do desenvolvimento tecnológico ou econômico, nem visou a melhoria da condições dos consumidores ou dos usuários finais.. 50.. Entretanto, embora não sirva de suporte para a aprovação do ato, como se verá adiante, a questão da política econômica do programa do álcool não pode deixar de ser considerada nesta decisão.. O CONTEXTO HISTÓRICO DA POLÍTICA ECONÔMICA DO ÁLCOOL. 51.. Uma retomada das considerações de Gilberto Freyre, em Casa-Grande & Senzala ou em Sobrados e Mucambos, nos mostra que a cultura da cana-de-açúcar veio acompanhando a cultura brasileira desde seus primórdios. Em Casa-Grande & Senzala afirma que “a cana-de-açúcar começou a ser cultivada igualmente em São Vicente e em Pernambuco, estendendo-se depois à Bahia e ao Maranhão a sua cultura, que onde logrou êxito - medíocre como em São Vicente ou máximo como em Pernambuco, no Recôncavo e no Maranhão - trouxe em conseqüência uma sociedade e um gênero de vida de tendências mais ou menos aristocráticas e escravocratas. Por conseguinte de interesses econômicos semelhantes....”(9). Em Sobrados e Mucambos refere a política econômica adotada por D. Thomaz de Mello, na Capitania de Pernambuco, em 1787, a que denomina de “economia dirigida” (10).. 8. Pronunciamento perante a Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados, em 08.06.99. Casa-Grande & Senzala, 12ª edição brasileira, 13ª edição em língua portuguesa. Brasília, Editora Universidade de Brasília, 1963, p. 94. Observa ainda Gilberto Freyre que “não só o algodão, o bicho-da-seda e a laranjeira introduziram os árabes e mouros na Península: desenvolveram a cultura da cana-de-açúcar que, transportada depois da Ilha da Madeira para o Brasil, condicionaria o desenvolvimento econômico e social da colônia portuguesa na América, dando-lhe organização agrária e possibilidades de permanência e fixidez.” (p. 266). 10 Sobrados e Mucambos: Decadência do patriarcado rural e desenvolvimento do urbano. 5ª edição. Rio de Janeiro, Instituto Nacional do Livro, 1977, p. 170. 9. 10.
(11) 52.. Não há que esquecer que o ciclo da cana-de-açúcar deu origem a fecunda literatura através principalmente de José Américo de Almeida (A Bagaceira) e de José Lins do Rego (Menino de Engenho, O Moleque Ricardo, Bangüê, Usina, etc.).. 53.. Assim é que WALTER BELIK e outros salientam a profunda inter-relação existente entre a política econômica da cultura da cana-de-açúcar e o contexto histórico brasileiro, desde os tempos do Brasil colônia até os tempos modernos. Tomemos como fundamento e razão de decidir, neste processo, o período histórico mais próximo.. 54.. A partir dos anos trinta, dentro do contexto constitucional intervencionista, a ação do Estado sobre a atividade canavieira acentuou-se sobremaneira, quer na administração dos conflitos, quer na implementação de políticas de produção, quer no estabelecimento de “cotas de produção”, quer no controle e administração dos preços. A criação do INSTITUTO DO AÇÚCAR E DO ÁLCOOL ocorreu através do Decreto n 22.789, de 1 de junho de 1933, com a finalidade de assegurar o equilíbrio do mercado do açúcar, incrementando paralelamente a produção e o consumo do álcool-motor nacional. Já o Decreto n 22.981, de 25 de julho de 1933, modificando o Decreto de criação, determinava, no artigo 2 , que ficava isento de impostos todo o álcool anidro produzido no País, toda a aguardente e álcool destinados ao fabrico de álcool anidro, bem como todo o álcool destinado aos fabricantes do álcool motor, para fabricação de carburantes cujas fórmulas tenham sido aprovadas pelo Instituto do Açúcar e do Álcool.. 55.. É interessante observar que em 1938, através do Decreto-lei n 737, de 23 de setembro de 1938, o governo federal já determinava a adição de álcool anidro à gasolina:. DECRETO-LEI N 737/38 O Presidente da República, usando das atribuições que lhe confere o artigo 180 da Constituição; atendendo ao que lhe propôs o Conselho Federal de Comércio Exterior, e Considerando que a legislação açucareira em vigor, somente torna obrigatória a adição do álcool anidro de produção nacional à gasolina de procedência estrangeira; Considerando que a produção de gasolina no país, presentemente em escala diminuta, tenderá a desenvolver-se sob o amparo das medidas consubstanciadas nos decretos-leis ns. 395, de 29 de abril de 1938, e 538, de 7 de julho de 1938, que declararam de utilidade pública o abastecimento nacional de petróleo, nacionalizaram a indústria da refinação do petróleo bruto e criaram o Conselho Nacional do Petróleo; Considerando que a este órgão incumbe a execução de todas as disposições legais e regulamentares relativas ao abastecimento nacional de petróleo, inclusive decidir da natureza e qualidade dos produtos de refinação, e julgar da conveniência da adição de álcool anidro nos vários casos; Considerando, finalmente, a imperiosa necessidade de proteger e desenvolver a indústria de fabricação do álcool anidro, não só para debelar as crises de super-produção da indústria açucareira, restabelecendo o equilíbrio entre a produção e o consumo, mas, igualmente para diminuir a importação de carburante estrangeiro; Decreta: 1 – Os produtores de gasolina, qualquer que seja o método ou o processo de sua fabricação, ficam obrigados a adicionar álcool anidro de produção nacional àquele carburante, quando conveniente e na proporção que for fixada. Art. 2 - A mistura de álcool anidro nacional com a gasolina será feita em proporção fixada, de comum acordo, pelo Conselho Nacional de Petróleo e Instituto do Açúcar e do Álcool. Art. 3 - O Governo baixará regulamento para a execução do presente decreto-lei, no qual serão estabelecidas, sem prejuízo das penas previstas na legislação vigente, multas até o limite máximo de vinte contos de réis por infração. Art. 4 - Revogam-se as disposições em contrário.. 56.. Em 21 de novembro de 1941 surge o Decreto-lei n 3.855, que cria o ESTATUTO DA LAVOURA CANAVIEIRA, em que se dispõe, no artigo 68, que “a quota de fornecimento adere ao fundo agrícola em que se encontra a lavoura que lhe deu origem e a de açúcar acompanha o estabelecimento industrial que a fabrica, ressalvadas unicamente as hipóteses previstas neste Estatuto”.. 11.
(12) 57.. Dispunha ainda o artigo 70 do mesmo diploma que “a quota de fornecimento de cada fornecedor será fixada pelo I.A.A., mediante processo regular, em face das declarações prestadas nos termos dos artigos 11 a 15”.. 58.. Quanto ao preço, determina o artigo 88 do mesmo diploma que “a tabela de preços será organizada, nos termos do artigo anterior, pelo INSTITUTO”.. 59.. Na Segunda metade dos anos quarenta, cresce sobremaneira o número de usinas, destacando-se já os grupos DEDINI, OMETTO e ZANINI, dentre outros. O Estado passou a subsidiar o preço do açúcar destinado à exportação.. 60.. A partir dos anos cinqüenta cresce sobremaneira a produção, que passou a localizar-se no Estado de São Paulo. No final dessa década surge a COPERSUCAR.. 61.. Em 1965, a Lei n 4.870, no seu artigo 3 , § 4 , cria o Fundo Especial de Exportação, para o qual deveriam reverter as eventuais margens sobre os preços internos. O artigo 5 confere ao I.A.A. o poder de fixar nos seus Planos Anuais de Safra, uma quota de retenção de até 20% (vinte por cento) da produção nacional de açúcar para a constituição de um estoque regulador. A mesma lei estabelece um controle rígido sobre custos e preços.. 62.. Em 1975, através do Decreto n 76.593, foi instituído o Programa Nacional do Álcool, visando ao atendimento das necessidades do mercado interno e externo e da política de combustíveis automotivos. Ficou instituída a Comissão Nacional do Álcool composta por representantes dos Ministérios mencionados no artigo 3 do mesmo Decreto.. 63.. Em 1977, o Decreto n 80.762 dispõe sobre os investimentos e dispêndios a serem propiciados pelos Bancos que menciona, atribuindo ao Instituto do Açúcar e do Álcool competência para estabelecer as especificações técnicas para mel residual e álcool de quaisquer tipos e origens, determina a obrigatoriedade de todas as destilarias de álcool de se inscreverem no I.A.A. Determina ainda o Decreto, em seu artigo 6 , que o Conselho Nacional do Petróleo – CNP – assegurará aos produtores de álcool etílico, para fins carburantes e para a indústria química, preços de paridade baseados na relação de 44 (quarenta e quatro) litros de álcool por 60 (sessenta) quilogramas de açúcar cristal “standard”, na condição PVU (Posto Veículo na Usina) ou PVD (Posto Veículo na Destilaria) sujeitos a ágios ou deságios, em função das especificações técnicas do tipo adquirido, fixados pelo IAA.. 64.. Em 1978, o Decreto n 82.476 estabelece normas para o escoamento e a comercialização do álcool para fins carburantes, determinando especificamente que o Conselho Nacional de Petróleo, em articulação com o Instituto do Açúcar e do Álcool, estabeleceria normas com relação ao escoamento, para outros centros de consumo, do excesso de produção verificado nas regiões produtoras.. 65.. Em 1982, o Decreto n 87.813, determina que “os preços de álcool destinado a fins carburantes, a nível de distribuidor e de consumidor, examinados pelo Conselho Nacional do Álcool, serão propostos e fixados pelo Conselho Nacional do Petróleo, após homologação da Secretaria de Planejamento da Presidência da República”.. 66.. Em 15 de março de 1990, a Medida Provisória n 151, depois convertida em lei pela Lei n 8.029, extinguiu o Instituto do Açúcar e do Álcool, em consonância com o Programa Nacional de Desestatização criado pela Lei n 8.031, de 12 de abril de 1990, cujos princípios fundamentais estão insculpidos no artigo 1 . Dentre eles cabe destacar a reordenação da posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público e a contribuição para a modernização do parque industrial do País.. 67.. Em 3 de setembro de 1990, o Decreto n 99.503 constitui uma Comissão com a finalidade de reexaminar a matriz energética nacional, inclusive o papel do álcool combustível.. 68.. Em 27 de outubro de 1993 fica constituída, no âmbito do Ministério de Minas e Energia, a Comissão Interministerial do Álcool – CINAL – com as atribuições de compatibilizar a atuação dos diversos órgãos governamentais, que detêm responsabilidades relativas ao Setor Sucroalcooleiro, e colaborar na formulação das políticas de desenvolvimento do Setor, de acompanhar a implementação das ações recomendadas no relatório da Comissão constituída pelo Decreto de 20 de abril de 1993, de analisar e propor os mecanismos necessários à estabilização das atividades do Setor Sucroalcooleiro e à busca de sua auto-sustentação econômica, de acompanhar o desenvolvimento e colaborar no planejamento de longo prazo do setor, de promover o desenvolvimento científico-tecnológico do setor, de incentivar a efetiva utilização de novas tecnologias, a redução de custos, a produção diversificada de produtos, co-. 12.
(13) produtos e subprodutos e os ganhos de produtividade do Setor, de acompanhar os resultados das ações propostas e recomendar as correções que se fizerem necessárias.. 69.. O Decreto de 21 de abril de 1997 cria o Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool, com o objetivo de implementar mecanismos econômicos necessários à auto-sustentação setorial e o desenvolvimento científico e tecnológico.. 70.. Em 26 de novembro de 1999, a RESOLUÇÃO CIMA n 17 autoriza a venda de álcool etílico hidratado combustível integrante dos estoques do Governo, formados por aquisições efetuadas com base em autorizações do Conselho; determina que as vendas de álcool combustível sejam feitas em leilões públicos, pelo Sistema de Leilão Eletrônico do Banco do Brasil; e determina ainda que os leilões serão dirigidos por coordenador indicado pelo Secretário-Executivo do CIMA, que fica autorizado a tomar a decisão necessária à abertura, ao andamento e ao fechamento dos negócios, bem como sobre o momento de finalizar as operações dos pregões.. 71.. A história legislativa sucintamente exposta, porque não tive a intenção de enumerar todos os diplomas legais que regeram durante mais de sessenta anos a atividade econômica relacionada com a produção de cana-de-açúcar e seus derivados, revela e comprova que durante mais de cinqüenta anos ficou ela atrelada à tutela governamental. Durante mais de cinqüenta anos, a regulamentação do setor foi integral, quanto à produção e à comercialização. Quotas de produção e comercialização e os preços sempre foram estabelecidos pelo Governo. Os produtores não precisavam preocupar-se com este aspecto, nem podiam, porque não era sua atribuição a fixação dos preços do produto por eles colocado no mercado.. 72.. Após descrever a ação do Estado a partir do início dos anos trinta, quando assumiu o caráter de uma intervenção acentuada, passando pela criação do Instituto do Açúcar e do Álcool – IAA -, pela criação do PROÁLCOOL, pela extinção do IAA, acentuam WALTER BELIK e outros que “o complexo canavieiro adentrou a década de noventa com uma modificação básica: já não era mais possível continuar assentando sua sobrevivência e mesmo sua expansão no forte apoio estatal. Embora isso não signifique que ele tenha sido totalmente abandonado, muito menos que os produtores tenham deixado de solicitar apoio, o fato é que a partir de então explicitou-se mais claramente suas características estruturais básicas e suas debilidades, as quais passaram a ser refletidas e enfrentadas pelos capitais que competem no interior do mesmo”.. 73.. Para tecerem suas considerações finais:. 74.. “A análise acima evidencia que as instituições, ou seja, o Estado e as políticas públicas, a cultura organizacional, a estrutura social e a forma de organização dos agentes econômicos e sociais influem de maneira significativa na formulação das estratégias empresariais e em suas mudanças. Conforme foi descrito, a política de intervenção estatal no complexo canavieiro nacional foi responsável por uma estrutura atrasada e de baixa competitividade que se manteve nos últimos cinqüenta anos. A mudança da política e do ambiente institucional, por sua vez, obrigou as empresas a adotarem estratégias diferenciadas das anteriores, buscando a competitividade nacional e internacional”.. 75.. “No passado, as estratégias individuais estavam subordinadas a uma regulação geral, estabelecida pelo Estado interventor. O que é novo é o despontar de novas estratégias individuais baseadas na diferenciação de produto, diversificação produtiva e especialização. Estes movimentos são indicativos das dificuldades para restabelecer o antigo consenso em relação às condições de produção. Se há um movimento comum a todo o complexo canavieiro do Centro-Sul do Brasil, este é o de concentração/centralização de capitais, que se faz novamente presente” (11).. 76.. Ora, no período a que denominaríamos de histórico, em que surge a legislação fortemente intervencionista, a partir da Revolução de 1930 e, principalmente, a partir da Constituição de 1934, podese afirmar seguramente que a cultura da cana-de-açúcar esteve permanentemente sob a tutela do governo federal. E assim o foi, porque tal atividade sempre apresentou um interesse estratégico, além da importantíssima perspectiva na área do Direito do Trabalho e do Direito ao Trabalho.. 77.. Os tempos mudaram, certamente, mas as mudanças na área social e econômica não se processam ao simples tocar de uma varinha de condão.. 11. . BELIK, Walter; RAMOS, Pedro; VIAN, Carlos E.F. Mudanças institucionais e seus impactos nas estratégias dos capitais do complexo agroindustrial canavieiro no Centro-Sul do Brasil. http://dolarbk.eco.unicamp.br/artigos/artigo45.htm Anais do XXXVI Encontro Nacional da Sober – Poços de Caldas, Agosto 1998.. 13.
(14) 78.. A partir de princípios de 1999, quando o Governo Federal, depois de vários adiamentos, afinal decidiu pela liberdade plena do setor alcooleiro, não estava este certamente preparado para viver sozinho. Não era possível passar, como num piscar de olhos, de um ambiente de negociação ao redor de uma mesa do álcool, em que se fixavam quotas e preços, para um período de livre negociação perante a Bolsa de Mercados Futuros.. 79.. Compreensível, pois, que os integrantes do setor sucroalcooleiro procedessem, num primeiro instante, como o fazem paraquedistas que saltam para o espaço a partir do ambiente de um avião de lançamento. Num primeiro momento dão-se as mãos, arrimam-se reciprocamente, e, depois, se lançam no espaço cada um de per si.. 80.. Do contexto probatório dos autos pode-se deduzir que os integrantes do setor, depois de libertados das amarras dirigistas do Governo, sob as quais viveram por mais de sessenta anos (se como dependentes ou como usufrutuários, não interessa discutir aqui), não tinham qualquer estrutura de comercialização, não tinham qualquer organização para servir de elo com as distribuidoras de combustível nem com os consumidores.. 81.. A passagem para a fase de uma economia plena de mercado, sem a intermediação controladora do mercado deveria efetivar-se por um período mais ou menos longo de aprendizado e de adaptação. O período de transição era necessário. É conhecido o velho aforismo: “natura non facit saltus”. A transição lenta e gradual de um regime de intervenção e de dirigismo para o de uma economia plena de mercado é a expressão concreta da regra da razão, necessária e indispensável para se compreenderem os fenômenos ocorridos para um ajustamento a uma nova realidade.. 82.. O aprendizado da “mesa do álcool” se traduziu na criação da “bolsa do álcool”, que, aliás, não foi bem sucedida, tanto que o contrato não foi renovado por igual período de um ano, como previsto.. 83.. Nem se pode olvidar que o setor energético tem substancial importância para o Governo, nas periódicas crises do petróleo, que nada mais são do que a demonstração de que as crises políticas têm uma profunda interferência no mercado.. 84.. Pergunta-se se a existência do álcool anidro e hidratado continua a ter importância estratégica. Perguntase se o preço do petróleo, estabelecido internacionalmente, tem alguma influência na fixação do preço do álcool. Pergunta-se se a política do álcool poderia ser vista e analisada em consonância com o inciso VIII do artigo 170 da Constituição Federal.. 85.. De qualquer forma, se se quer atingir a meta de uma economia de mercado, em que a eficiência das empresas passa pelo crivo de sua independência e auto-suficiência, não se pode aceitar como justificativa do ato de concentração cuja aprovação se pleiteia, a adoção da medida de coordenação de preços adotada pelas requerentes.. EFICIÊNCIAS ALEGADAS. 86.. Enumeramos acima as principais eficiências invocadas pelas Requerentes para justificar a criação da Brasil-Álcool e da Bolsa Brasileira do Álcool: •. Quanto à conquista de mercados internacionais, não houve comprovação de se ter alcançado tal objetivo, até mesmo porque o que se revelou foi que os possíveis países importadores opõem fortes barreiras institucionais; com relação à safra de 1998/1999 a destinação do álcool anidro e hidratado produzido na região Centro-Sul foi da ordem de 86.795m³ (Cf. fls. 99).. •. Quanto à garantia de nível de empregos, não se fez qualquer prova de que a medida tenha beneficiado a manutenção e a melhoria das condições dos trabalhadores. É verdade que o setor sucroalcooleiro é responsável por elevado número de empregos no País, mas a medida restritiva da concorrência noticiada nestes autos não acarretou nenhum benefício para os trabalhadores.. •. Não cabe às empresas tomar medidas de garantia de arrecadação tributária, máxime quando essas medidas têm por objetivo imediato restringir indevidamente a concorrência.. •. Indaga-se se a medida de que dão notícia os autos seria a mais adequada para a manutenção do abastecimento para mais de 4.000.000 (quatro milhões) de veículos movidos a álcool hidratado, principalmente levando em conta que tal frota está praticamente caminhando para a extinção;. •. Não se pode negar a importância tecnológica e estratégica do álcool combustível como fonte de energia alternativa para o petróleo, nem a necessidade da formação de estoques estratégicos do. 14.
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