O CADASTRO DE IMÓVEL RURAL: UM MECANISMO DE CELERIDADE GT II: Direito ao Desenvolvimento Socioeconômico, Integração Econômica e Direito Empresarial.
PINTO, Gabriela Sampaio1.
Resumo
O presente trabalho se consubstancia em uma análise da evolução histórica do registro de imóveis rurais no Brasil, estabelecendo assim, um paralelo com a regulamentação jurídica sobre o tema, tendo em vista as transformações mais recentes no Sistema Nacional de Cadastro Rural e suas repercussões nas Instruções Normativas do INCRA. Haja vista uma análise comparada das mesmas, ressaltando, dessa forma, grande evolução no que tange a eficiência e acessibilidade desse sistema, traduzindo assim, em um mecanismo de grande importância para o controle e cadastro de propriedades rurais.
Palavras-chave: Cadastro Rural; Registro; Propriedade. Introdução
Em 2015 o Sistema Nacional de Cadastro Rural entrou em reformulação, traduzindo-se em um novo sistema implementado pelo INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), com a finalidade realizar o reconhecimento da estrutura fundiária e a ocupação do meio rural do país, mediante georreferenciamento das terras, tendo em vista um melhor planejamento no que tange as políticas públicas a serem realizadas nessa área. Tal iniciativa reflete em uma plataforma eletrônica que torna possível a declaração de dados via internet, dos proprietários ou posseiros de imóveis rurais que estejam cadastrados no sistema, podendo assim, emitir o Certificado de Cadastro de Imóvel Rural (CCIR), sendo este, prova imprescindível do cadastro de imóvel rural. Tendo em vista as alterações e modernizações profundas que afetaram o Cadastro Rural, se fez necessário revisar a legislação vigente para averiguar a compatibilidade das normas existentes sobre o tema em detrimento do novo sistema, dessa forma, este trabalho objetiva traçar uma análise sobre quais foram os dispositivos alterados, mediante um recorte específico referente as Instruções Normativas do INCRA. Metodologia
O trabalho em questão foi realizado mediante uma análise comparada das Instruções Normativas disponíveis no site oficial do INCRA, mais precisamente, a Instrução Normativa Nº 17-B de 22 de dezembro de 1980,
1
Graduanda em Direito pela Universidade Federal Fluminense (ECHSVR). E-mail: “gabriellasampaio2015@hotmail.com”. O presente texto foi desenvolvido no âmbito do Grupo de Pesquisa Civitas – “Relações Jurídicas Privadas na Contemporaneidade”, sob orientação de Patrícia da Silva Cardoso, Professora de Direito Civil na Universidade Federal Fluminense e Doutora em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro e pela “Università degli Studi di Roma – La Sapienza”.
Instrução Normativa Nº 82 de 27 de março de 2015, Instrução Normativa Nº 83 de 30 de julho de 2015 e, Instrução Normativa Nº 81 de 21 de novembro de 2014.
Resultados e Discussão
As questões agrárias são um ponto de grande complexidade ainda na atualidade, entretanto, para entender o quadro atual desta problemática se faz necessário remontar a própria colonização. Por volta de 1530 a questão da distribuição fundiária já era delicada e, com a necessidade de expansão e proteção do território, foi implementado o sistema das Capitanias Hereditárias, que consistia na divisão do território por meio de faixas que cortavam o Brasil do litoral até os limites determinados pelo Tratado de Tordesilhas. Encontramos aqui, aquilo que pode ser entendido como um embrião, seja dos grandes latifúndios como também da desigualdade na distribuição de terras no Brasil. O sistema das Capitanias Hereditárias perdurou até pouco antes de 1822, quando se instaurou a Independência do Brasil, o período posterior foi marcado por uma quase total falta de regulamentação no que diz respeito ao acesso à terra, com isso, mediante a "lei do mais forte" a distribuição fundiária se tornou um palco violento para conflitos armados envolvendo grileiros e os grandes latifundiários.
Tendo em vista a necessidade de reestruturação no âmbito fundiário, tem-se em 1850, a criação da Lei de Terras, com o objetivo de estabelecer critérios, direitos e deveres aos proprietários. Dessa forma, com as modificações no sistema de produção e, consequentemente na própria economia mundial, constitui-se assim, uma nova concepção no que diz respeito ao uso da terra, com caráter mercantil, visando a maximização produtiva. A partir da Lei de Terras se tornou proibida a doação de sesmarias e a aquisição de terras por meio de ocupação, ainda que nos casos de terras devolutas, como expresso em seu no Art. 1º: "Ficam prohibidas as acquisições de terras
devolutas por outro título que não seja o de compra". Nesse sentido, se fez
necessária a criação de um mecanismo de registro sistemático, mediante prazos determinados pela disposição legal supracitada, sob pena de multa ou penas restritivas de direitos sobre a terra, a aqueles que deixassem de prestar as informações necessárias. Foi adotado, então, o Registro Paroquial, feito nas próprias paróquias de Igrejas locais, o “Registro do Vigário” era organizado pelo próprio vigário da instituição religiosa que realizava uma mera análise documental e o registro do imóvel, sem que existisse qualquer forma de comprovação das informações prestadas.
As discussões e debates em torno da distribuição de terras no Brasil se intensificaram por volta do fim dos anos 50, a partir da contribuição da urbanização e industrialização que alteraram a composição da economia do País, ao passo que seu foco não mais se restringia somente a produção agrícola, mas também aos produtos industrializados, os serviços, bens etc. De forma que o governo militar estabelece no ano de 1964 a implementação do Estatuto da Terra, que teria como objetivo a regulação das obrigações e direitos, no que tange aos bens imóveis rurais, tendo em vista a Reforma
Agrária, criando, a partir disso, o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário como forma de substituir a Superintendência de Reforma Agrária. Em julho de 1970 foi criado o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e, em 12 de dezembro de 1972 é implementado o Sistema Nacional de Cadastro Rural, por meio da Lei Nº 5868/72, de forma que sua base comum de informações fica sujeita a gerenciamento do INCRA.
Como já exposto, no ano de 2015 o Sistema Nacional de Cadastro Rural passou por grandes alterações, principalmente, no que tange ao seu sistema eletrônico, que traduz uma maior eficiência para o cadastro rural no País. Como consequência da modernização no sistema do Cadastro Rural a Instrução 17 – B/80 não se sustentou, já que não mais apresentava fundamento de validade e concordância com o ordenamento. A Instrução Normativa do INCRA Nº 17 – B, de 22 de dezembro de 1980, tinha como finalidade dispor sobre o parcelamento de imóveis rurais no País, sendo esta, expressamente revogada pela Instrução Normativa Nº 82 de 27 de março de 2015, que dispõe sobre procedimentos para a atualização cadastral no Sistema Nacional de Cadastro Rural, além de determinar outras providências. A Instrução Normativa revogada disciplinava o parcelamento de imóveis rurais a partir de três categorias específicas: Parcelamento para fins urbanos de imóvel rural localizado em zona urbana ou de expansão urbana, parcelamento para fins urbanos de imóvel rural localizado fora de zona urbana ou de expansão urbana e Parcelamento para fins agrícolas de imóvel rural localizado fora da zona urbana ou de expansão urbana.
No que diz respeito ao parcelamento para fins urbanos de imóvel rural localizado fora de zona urbana ou de expansão urbana, pode-se dizer que esta forma de parcelamento perdeu sua validade considerando sua incompatibilidade com a nova regulamentação que traz a Constituição Federal de 1988. Já no que diz respeito as demais formas, estas foram entendidas de maneira geral pela Instrução Normativa Nº 82, sendo caracterizadas pelo seu perímetro urbano, de forma que qualquer parcelamento feito a partir deste fim deve corresponder a áreas determinadas pelo zoneamento municipal, nesse sentido, o INCRA atuaria unicamente na efetuação do cancelamento do cadastro e na atualização cadastral de área remanescente. No tocante ao requerimento feito por titular (pessoa natural ou jurídica), na descaracterização para fins urbanos de imóveis cadastrados no sistema (atualização cadastral), ainda pode-se citar uma nova modalidade proposta, o requerimento feito pelo próprio Município, sob condição que se refira a dois ou mais imóveis.
Vale ressaltar ainda o Art. 21 da Instrução anteriormente citada, que determina:
“O deferimento do pedido não implica o
reconhecimento da regularidade da situação do imóvel, no que se refere aos aspectos ambientais e urbanísticos, que serão analisados pelos órgãos e entidades competentes, de acordo com a legislação de regência”.
Dessa forma, podemos concluir que a função de reconhecer a regularização da situação do imóvel não cabe ao INCRA, mas ao poder público municipal, entre outros. Por fim, em relação ao Parcelamento para fins agrícolas de imóvel rural localizado fora da zona urbana ou de expansão urbana, que corresponde ao item 4 da Instrução Normativa 17 – B, demostra expressamente sua correspondência com o Art. 61 da Lei nº 4.504 (Estatuto da Terra), que trata de projetos relativos a colonização, sendo assim, a matéria é totalmente diversa da instrução que veio a revogá-la, de forma que não se fazia coerente englobar matéria tão desconexa no corpo da Instrução Normativa Nº 82.
Durante muitos anos a Instrução Normativa 17 – B disciplinou as modalidades de parcelamento, criticada por muitos, na medida em que não expressava clareza na sua aplicabilidade, entretanto, com sua revogação as lacunas ainda se fazem presentes quanto aos pontos especificamente citados, sendo necessárias diversas notas de esclarecimento a respeito. É importante ressaltar que a Inst. Norm. Nº 82 de 27 de março de 2015, ainda coordena procedimentos que afetam a atualização cadastral das pessoas estrangeiras, além de revogar integralmente a Instrução normativa Nº 65 de 27 de dezembro de 2010, que estabelecia critérios e procedimentos para as atividades de Manejo Florestal Sustentável em Projetos de Assentamento.
Outro ponto de grande relevância é o caso da Instrução Normativa Nº 83 de 30 de julho de 2015, que estabelece as diretrizes básicas para as ações de obtenção de imóveis rurais para fins de assentamento de trabalhadores rurais. A referente Instrução se apresenta no sentido de garantir uma maior eficiência administrativa, de forma que proporcionaria maior celeridade na execução da própria reforma agrária e, consequentemente, menos gastos. Ainda que suas finalidades gerais indiquem grande prosperidade, suas disposições se fazem extremamente polêmicas na esfera política e jurídica, dando lugar a um embate de interesses que põe em cheque a vigência do dispositivo extravagante, sendo este, responsável pela revogação expressa da Instrução Normativa Nº 81 de 21 de novembro de 2014.
A alteração mais relevante proposta pela Ins. Norm. Nº 83, em relação a que vigorava anteriormente e, o epicentro de toda a problemática, se consubstancia em seu artigo 3º, que determina quais são os imóveis rurais de interesse a incorporação no programa de Reforma Agrária. Tendo em conta o fato de que a regulamentação nos dispositivos, em relação ao tema citado, se apresenta bastante variável, se faz interessante estabelecer um recorte em relação a questão da possibilidade de desapropriação de imóveis, que constem no Cadastro de Empregadores, que dispõe de trabalhadores em situações análogas à escravidão, situação deveras comum nas áreas do interior do país. A medida traz consigo uma dualidade de interpretações, sendo considerada por seus críticos (bancada ruralista) como um ato inconstitucional, devendo ser suspensa, tendo em vista que a matéria em questão deveria ser regulada pelo Congresso Nacional, traduzindo em incompetência do Poder Executivo. Por outro lado, a medida também pode ser interpretada como uma simples complementação, considerando que a desapropriação se relaciona diretamente
com o cumprimento da função social da propriedade e, segundo o art. 186 da CF, esta deve favorecer o bem-estar tanto dos proprietários como também dos trabalhadores.
Conclusão
Em virtude do que foi mencionado pode-se perceber que a questão do registro de imóveis rurais no Brasil foi por muito tempo regida de maneira precária, de forma que se mostrava ineficaz, haja vista a acanhada rigidez em relação a exatidão dos dados cadastrais. Em contrapartida, as inovações propostas para o Sistema Nacional de Cadastro Rural refletem o comprometimento com uma maior celeridade na medida em que conferem uma maior sistematização dos requisitos necessários, amparados por métodos de georreferenciamento de precisão, garantindo, principalmente, ao pequeno proprietário, uma maior segurança jurídica, na medida em que o registro se faz necessário para toda e qualquer transação ou comprovação da propriedade. À vista disso, se suscitam transformações na legislação vigente para atingir os objetivos do novo cadastro, levando ao decaimento das supracitadas Instruções Normativas do INCRA, percebe-se, então, que a revogação da Ins. Norm. 17-B, reflete em uma maior efetividade a medida em que a Inst. Norm. Nº 82 propõe, entre suas diversas disposições, a modalidade de requerimento de descaracterização pelo Município, demonstrando assim, maior eficiência e economia de recursos. No que tange a revogação da Instrução Normativa Nº 81, se faz possível constatar a influência do sistema no impulsionamento de medidas que atuam em avanços nas demais questões agrárias.
Referências
Instituto Nacional de Reforma Agrária; Instruções; Disponível em:
<http://www.incra.gov.br/institucionall/legislacao--/atos-internos/instrucoes>; Acessado em: 12 de setembro de 2017.
Autor desconhecido; Registro de imóveis no Brasil; Disponível em: <http://www.oitavo.com.br/institucional/cartoriosnobrasil.php>; Acessado em: 12 de setembro de 2017.
Lei Nº 601, de 12 de setembro de 1850; Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L0601-1850.htm>; Acessado em: 13 de setembro de 2017.
Lei Nº 4.504, de 30 de novembro de 1964; Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4504.htm>; Acessado em: 13 de setembro de 2017.
