APRESENTAÇÃO AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS
Deve-se incluir o Meio Ambiente como um fator ponderante e de grande importância em todo projeto de ação humana que possa, de alguma forma, impactá-lo.
A inclusão ambiental na pauta do desenvolvimento deve ser de modo efetivo, buscando orientação sobre a viabilidade do projeto, tendo também como norte a questão ambiental, não apenas sendo esta elencada de forma descompromissada apenas objetivando o cumprimento de certos preceitos legais e normativos.
Já não há mais que se falar em predominância do interesse econômico sobre o ambiental. Este último deve ser colocado a par e comparado, de forma equilibrada, com as vantagens econômicas que determinado projeto irá proporcionar, buscando-se realizar uma equação sobre a viabilidade de tal projeto.
Assim, para que o Meio Ambiente e suas implicações exerçam seu papel de fato dentro da sociedade econômica e, possa efetivamente se tornar elemento de peso na decisão sobre a viabilidade de determinada atividade ou empreendimento, faz-se necessário alguns meios capazes de fornecer instrumentalidade e que permita a concretude de tal papel.
Ao se falar em exercício de seu papel, no que tange ao Meio Ambiente, busca-se abordar a importância ambiental dentro das relações pessoais e empresariais, fazendo com que a conscientização sobre a necessidade por sua conservação e prevenção se tornem fatores decisivos quanto a determinadas atitudes.
Há então a obrigação, tanto do Poder Público, como também da iniciativa privada, em levar em consideração as consequências, negativas ou positivas, de determinado projeto, ação, atividade ou empreendimento pretendido sobre o Meio Ambiente, decidindo-se então, com base também nesta consideração, pela continuidade ou possibilidade do desenvolvimento daquilo que se pretende.
Por ser o Meio Ambiente um patrimônio, um bem de uso comum de todos e sobre ele recair o interesse público e difuso, todos os instrumentos que ditem matérias sobre questões ambientais, o que não é diferente com a AIA, devem ser públicos, disponibilizados à comunidade em geral.
A AIA tem como objetivo reduzir a realidade ou possível realidade fática gerada por determinada ação humana a termos técnicos e informativos, orientadores e acessíveis tanto à
empresa/empreendedor como também ao Poder Público e à sociedade em geral. São instrumentos, documentos e informações dotadas de publicidade, tendo como base alguns princípios do Direito Ambiental já elencados anteriormente.
Vide: Princípio da Gestão Democrática /Participativa, por exemplo.
Ao prever a Avaliação de Impactos Ambientais, o ordenamento jurídico brasileiro, em sua Lei 6938/1981 foi além de apenas criar uma política ambiental, criando também meios, métodos e instrumentos capazes de concretizar o pretendido pela referida política, não deixando para que posterior instrumento normativo criasse tais instrumentos, tendo em vista a urgência e a necessidade, já à época, pela preservação ambiental.
A Política Nacional do Meio Ambiente ao criar instrumentos de sua efetivação, criou também o SISNAMA.
O SISNAMA, sigla para Sistema Nacional do Meio Ambiente, é um sistema de festão e aplicação da PNMA, formado por órgãos de variados níveis da Administração Pública, com a finalidade de cumprir, desenvolver, fiscalizar e gerir a PNMA.
Dentro do SISNAMA existe uma hierarquia funcional e administrativa dos órgãos que o integram. Desde modo, por exemplo, as secretarias regionais estão subordinadas ao IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), que por sua vez responde ao CONAMA.
O CONAMA é o órgão superior, normativo e de última instância dentro do SISNAMA. Por meio de suas resoluções, o CONAMA regula matéria ambiental, adequando as práticas às exigências e objetivos da PNMA.
Assim, muitas matérias técnicas e de certa forma específicas sobre determinado assunto, ao invés de serem abordas por Leis, na verdade são tratadas por meio de resolução, como é o exemplo da Resolução 237/97 do CONAMA, a qual regula matéria técnica relacionada ao Licenciamento Ambiental.
Retornando ao foco principal do presente curso, a AIA pode se dar de diversas formas, de acordo com cada um dos meios previstos como sendo meios capazes de avaliar impactos ambientais. Assim, ao falarmos em IA, não falamos de um único instrumento, mas sim de uma universalidade de instrumentos, formas e meios, que permitem avaliar determinados impactos sobre o Meio Ambiente provenientes de certa atividade ou empreendimento.
Impactos Ambientais (EIA) e seu decorrente Relatório de Impactos Ambientais (RIMA). Ambos serão vistos de forma mais profunda em momento oportuno, adiante.
LEGISLAÇÃO DISCIPLINADORA DA AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS
Primordialmente a Avaliação de Impactos Ambientais foi idealizada no Direito Ambiental Estadunidense, pela National Environmental Policy Act – NEPA.
No Direito Brasileiro, a AIA foi inicialmente introduzida de forma tímida e embrionária pela Lei 6803 de 1980, a qual dispõe sobre as diretrizes e premissas básicas ao Zoneamento Industrial nas áreas críticas de poluição.
A partir da década de 1980, a sociedade brasileira passou a se preocupar e mobilizar em favor de questões relacionadas a seu cotidiano, acarretando no surgimento de um movimento ambientalista no apagar das luzes da Ditadura Militar, fazendo com que a AIA assumisse nova e melhor dimensão dentro do Direito Brasileiro, principalmente devido à promulgação da Lei 6938 de 1981 que cuida da Política Nacional do Meio Ambiente.
O Decreto 88351 de 1983, depois substituído pelo Decreto 99/274, vinculou a AIA aos sistemas de licenciamento ambiental, outorgando ao Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA competência para regular, ou seja, fixar os critérios básicos da AIA para fins de licenciamento ambiental.
Assim, temos algumas normas básicas que regulamentam a AIA no Brasil. São elas:
a) RESOLUÇÃO CONAMA Nº 001, de 23 de janeiro de 1986:
Se trata da primeira resolução emitida pelo CONAMA sobre a Avaliação de Impactos Ambientais como instrumento necessário ao Licenciamento Ambiental. Em seu primeiro artigo, a resolução inicia suas linhas definindo alguns conceitos que serão amplamente usados em seu texto. Todavia tais definições não se restringem apenas ao texto legal, sendo muito utilizadas em outras áreas do Direito Ambiental diferentes da resolução em questão. Assim:
Artigo 1º - Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II - as atividades sociais e econômicas;
III - a biota;
IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais.
Como já apresentado anteriormente, e aqui reiterado, Impacto Ambiental pode ser tanto negativo como positivo, como pode-se concluir também a partir do artigo acima aludido. Não há menção alguma em ser Impacto Ambiental alguma alteração negativa, fala-se apenas alteração. Quanto ao termo “afetam” utilizado, este não tem conotação de malefício e sim de amplitude. Desta forma, um Impacto Ambiental positivo também irá afetar (atingir, chegar) até as atividades econômicas por exemplo, melhorando-as.
Nestes termos, fica aqui reforçada a ideia de que Impacto Ambiental pode ser tanto negativo como positivo.
O artigo 2º faz referência ao Estudo de Impacto Ambiental e seu Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), ambos instrumentos integrantes da Avaliação de Impactos Ambientais, como atividade obrigatória a determinados empreendimentos listados exemplificativamente pela lei.
Tendo como vista o Princípio da Prevenção e o Princípio da Precaução em matéria ambiental, apesar de algumas atividades não constarem em normas como sendo obrigatória a realização de alguma avaliação de impacto ambientai para a concessão da licença para seu funcionamento, tal avaliação deverá ser feita. Acontece que a legislação e as normas ambientais são exemplificativas, devendo as demais não previstas serem analisadas e adequadas às necessidades e exigências para a concessão de suas licenças de funcionamento.
É o que ocorre com o artigo 2º da Resolução em tela. O rol é meramente exemplificativo, podendo outras atividades e empreendimentos serem obrigados a realizar o EIA/RIMA para que sejam licenciados.
A Resolução 001/1986 do CONAMA apresentou grande avanço em matéria ambiental, todavia ela se restringiu apenas a regulamentar assunto referente ao Estudo de Impacto Ambiental e o seu decorrente Relatório de Impacto Ambiental, fazendo com que muitos profissionais do meio e pessoas em geral acreditassem ser Avaliação de Impacto Ambiental sinônimo de Estudo de Impacto Ambiental.
vigência, toda e qualquer atividade que de alguma forma pudessem modificar o meio ambiente passou a ser obrigada e submissa à realização do Estudo de Impactos Ambientais e seu relatório (RIMA), como pode ser observado:
Artigo 2º - Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA e1n caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como: […]
b) RESOLUÇÃO CONAMA N.º 006 de 16 de Setembro de 1987
A sexta resolução emitida pelo CONAMA teve como cunho a atuação sobre matéria de interesse da União, ou seja, a resolução visa implementar o uso da Avaliação de Impactos Ambientais como instrumento da PNMA dirigindo-se especificamente ao Licenciamento Ambiental de obras de grande porte, com foco naquelas relacionadas à energia.
Importante se faz uma ressalva referente a esta resolução. Em seu artigo 12 o texto diz:
Art. 12 - O disposto nesta Resolução será aplicado, considerando-se as etapas de planejamento ou de execução em que se encontra o empreendimento.
[…]
§ 3º - Mesmo vencida a etapa da obtenção da LI, o RIMA deverá ser elaborado segundo as informações disponíveis, além das adicionais que forem requisitadas pelo(s) órgão(s) ambiental(ais) competente(s) para o licenciamento, de maneira a poder tornar públicas as características do empreendimento e suas prováveis conseqüências ambientais e sócio-econômicas.
§ 4º - Para o empreendimento que entrou em operação a partir de 1º de fevereiro de 1986, sua regularização se dará pela obtenção da LO, para a qual será necessária a apresentação de RIMA contendo, no mínimo, as seguintes informações: descrição do empreendimento; impactos ambientais positivos e negativos provocados em sua área de influência; descrição das medidas de proteção ambiental e mitigadoras dos impactos ambientais negativos adotados ou em vias de adoção, além de outros estudos ambientais já realizados pela concessionária.
§ 5º - Para o empreendimento que entrou em operação anteriormente a 1º de fevereiro de 1986, sua regularização se dará pela obtenção da LO sem a necessidade de apresentação de RIMA, mas com a concessionária encaminhando ao(s) órgão(s)
estadual(ais) a descrição geral do empreendimento; a descrição do impacto ambienta1 provocado e as medidas de proteção adotadas ou em vias de adoção.
O ponto a ser ressaltado é o equívoco do legislador, e consequentemente do texto da norma ao dizer RIMA. Aqui, o termo RIMA foi utilizado todavia se refere a qualquer instrumento de Avaliação de Impactos Ambientais, e não apenas ao Estudo de Impacto Ambiental e seu Relatório. Na realidade as diferenças práticas entre tais considerações são pequenas, todavia é importante aqui ressaltar tal divergência técnica.
Superado o anteriormente apresentado, fica evidenciada a grande importância da resolução para a concessão de licenas a atividades e empreendimentos de grande porte em território brasileiro.
c) RESOLUÇÃO CONAMA N.º 009, de 03 de dezembro de 1987
Tal resolução tem como objetivo regular matéria relacionada às audiências públicas provenientes e previstas como necessárias à publicização e participação popular no Estudo de Impacto Ambiental e no Relatório de Impacto Ambiental de determinada atividade ou empreendimento.
Assim, a resolução busca dar formalidade à audiência pública prevista na Resolução 001/86 do CONAMA.
Conforme será adiante visto, em momento oportuno, a audiência pública visa expor aos interessados o conteúdo do projeto em análise e do seu RIMA, sanando dúvidas e recolhendo as críticas e sugestões dos presentes, e é o mecanismo que da vida a dois princípios fundamentais do Direito Ambiental, qual sejam, o da publicidade e da participação pública.
d) CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Em 1988 o País passou a viver sob novo regime constitucional. A atual Constituição, reconhecendo o direito à qualidade do meio ambiente como manifestação do direito à vida, produziu um texto constitucional até então jamais visto em outras constituições mundiais, capaz de orientar uma política ambiental e de introduzir a consciente preservacionista no meio social.
Com efeito, considerando o meio ambiente um “bem jurídico de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”, impôs ao Poder Público, para assegurar a efetividade desse
direito, entre outros, a incumbência de “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.”
Com isso, a Lei Maior, corrigiu o equívoco técnico cometido pela legislação infraconstitucional, consolidando o papel do EIA como modalidade de avaliação de obras ou atividades capazes de provocar significativo impacto, e não de obras ou atividades simplesmente modificadoras do meio ambiente.
e) CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS DE 1989
Com a nova Constituição Federal em vigor, rapidamente os Estados brasileiros passaram a desenvolver e promulgaram suas novas constituições a fim de adequarem o Ordenamento Constitucional Estadual às novidades trazidas pela CF/88 e seu Ato das Disposições Transitórias.
Assim, praticamente todas as constituições estaduais incorporaram em seu bojo, seguindo a CF/88, matéria ambiental e também relacionada à Avaliação de Impactos Ambientais.
f) DECRETO 99.274 de 1990
O decreto regulamenta a Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõem, respectivamente sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, e dá outras providências.
Assim, o decreto, na parte em que cuida da competência do CONAMA, teve sua redação alterada pelo Decreto 3.942 de 2001, tendo atualmente a seguinte redação:
Art. 7º: Compete ao CONAMA: (Redação dada pelo Decreto nº 3.942, de 2001)
I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios e supervisionada pelo referido Instituto; (Redação dada pelo Decreto nº 3.942, de 2001)
II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos
órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional; (Redação dada pelo Decreto nº 3.942, de 2001).
Já o Capítulo IV, ao dispor sobre licenciamento das atividades, afirma:
Art. 17. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimento de atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem assim os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão estadual competente integrante do Sisnama, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis. § 1º Caberá ao Conama fixar os critérios básicos, segundo os quais serão exigidos estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento, contendo, entre outros, os seguintes itens:
a) diagnóstico ambiental da área;
b) descrição da ação proposta e suas alternativas; e
c) identificação, análise e previsão dos impactos significativos, positivos e negativos. 2º O estudo de impacto ambiental será realizado por técnicos habilitados e constituirá o Relatório de Impacto Ambiental Rima, correndo as despesas à conta do proponente do projeto.
3º Respeitada a matéria de sigilo industrial, assim expressamente caracterizada a pedido do interessado, o Rima, devidamente fundamentado, será acessível ao público.
4º Resguardado o sigilo industrial, os pedidos de licenciamento, em qualquer das suas modalidades, sua renovação e a respectiva concessão da licença serão objeto de publicação resumida, paga pelo interessado, no jornal oficial do Estado e em um periódico de grande circulação, regional ou local, conforme modelo aprovado pelo Conama.
Apesar de algumas alterações, o CONAMA teve mantida sua competência para regular matéria a respeito dos critérios básicos ao EIA com vistas ao licenciamento de atividades ou empreendimentos.
g) RESOLUÇÃO CONAMA 237/97
A presente resolução tem como papel dar maior e melhor organicidade ao Licenciamento Ambiental no Brasil.
Logo no seu artigo primeiro, a norma deixa claro que a Avaliação de Impacto Ambiental, tratada por ela como Estudos Ambientais, é gênero, de que são espécies todos os tipos de estudos relativos aos aspectos ambientais apresentados como subsídio para a análise da Licença Ambiental, tais como: Relatório Ambiental, Plano de Manejo, Plano de Recuperação de Área Degradada, etc.
Consagra-se também que a AIA não pode ser reduzida a uma modalidade, esto é, ao EIA/RIMA. Em outro modo de dizer, deixa claro que o EIA é espécie do gênero “Estudos Ambientais”, ou, da “Avaliação de Impactos Ambientais. Também, que é exigível somente quando houver risco de significativa degradação ambiental, risco esse presumível, salvo prova em contrário, para as atividades relacionadas no Art. 2º da Resolução 001/86 do CONAMA.
