Curso de Formação de. Agentes de Desenvolvimento

Curso de Formação de

Agentes de Desenvolvimento

Etapa 1 – Formação Básica

Módulo 3 – Melhorando o Ambiente para o

Desenvolvimento

Unidade 1 – Gestão Pública Municipal

COPYRIGHT © 2010, FRENTE NACIONAL DE PREFEITOS E CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS

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Ficha Catalográfica

VERAS, Claudio; BARCELLOS, Flávio; OLIVEIRA, Inocêncio; SOUZA, Carlos; DIAS, Antônio

Carlos.

Curso para Agentes de Desenvolvimento: Melhorando o Ambiente para o

Desenvolvimento – Gestão Pública Municipal - Brasília: FNP, CNM e Sebrae NA, 2010.

28p.

1. Agente 2. Desenvolvimento 3. Pequenas Empresas

I - Título

SUMÁRIO

1 Introdução ... 5

2 Gestão Pública – Definições e Conceitos ... 6

2.1 Administração direta e indireta ...7

Tipos de Instituições da Administração Indireta...8

2.2 Gestor x Administrador ...9

3 A Gestão Pública Municipal ... 10

3.1 Legislação ... 11

3.2 Instrumentos Básicos de Programação ... 12

4 Plano Plurianual - PPA ... 13

5 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO ... 14

6 Lei Orçamentária Anual - LOA ... 16

7 Vinculações Constitucionais dos Municípios ... 19

7.1 Repasse para o Legislativo... 19

7.2 Ensino Público ... 19

7.3 Ações e Serviços Públicos de Saúde ... 19

7.4 FUNDEB ... 20

7.5 Despesas com Pessoal ... 20

7.6 Despesa Obrigatória de Caráter Continuado ... 20

7.7 Dívidas ... 20

7.8 Precatórios ... 20

8 Controle das Contas Públicas ... 21

8.1 Transparência da gestão fiscal... 21

9 Resumindo ... 22

10 Prazos das Leis Orçamentárias ... 23

11 Receitas ... 24

11.2 Repasses Constitucionais ... 25

11.3 Verbas de Programas ... 25

11.4 Resumo... 25

12 Limitações do poder de tributar ... 26

12.1 Princípios Constitucionais ... 27

12.2 Estágios de Maturidade Fiscal Municipal ... 27

13 Referências ... 28

1 Introdução

Vamos agora conhecer algumas características da Gestão Pública Municipal?”

T03M3U1

Gestão Pública Municipal

Importância

• Aprender a lidar com os caminhos burocráticos de programas e verbas;

• Conhecer as receitas municipais e seus potenciais de renúncias e incrementos;

Ter uma visão geral de como funciona a Gestão Pública Municipal é importante para quem vai lidar com programas de políticas públicas municipais. Dificilmente um programa não utilizará dinheiro público e isso exige percorrer caminhos burocráticos, o que é bastante natural e desejável.

A questão, então, é como fazê-lo de forma a transformar um aparente adversário em um grande aliado. Planejamento correto, no tempo e na forma, e acompanhamento atento garantem acesso às verbas sem traumas. Mais do que isso, podem deixar flexibilidades muito úteis, capazes de trazer verbas inicialmente não previstas. É normal projetos de outras áreas se inviabilizarem e suas verbas ficarem disponíveis. Só não deixe ocorrer ao contrário. E também verbas adicionais de terceiros surgirem. Esteja preparado.

Existe ainda outro aspecto importante: conhecer as fontes e dinâmica das receitas da prefeitura. Propor benefícios fiscais é uma atitude de responsabilidade, ou seja, é importante saber da capacidade da prefeitura de abrir mão de receita.

Na outra ponta, trabalhar para crescimento da receita da prefeitura é uma das metas indiretas do Agente de Desenvolvimento. Identificar os tipos de receita com potencial de crescimento sem prejuízo à atividade econômica e trabalhar para que isso ocorra é parte do seu trabalho.

O tema é muito extenso. O que fazemos aqui é apenas uma síntese geral. Identificamos definições e palestras de terceiros especialistas, condensamos e acrescemos comentários. Recomendamos que os novos Agentes de Desenvolvimento se aprofundem no tema com técnicos da Secretaria da Fazenda. Isso será eternamente útil.

Para muitos, Gestão Pública e Administração Pública são sinônimas que podem assim ser definidas:

 Objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para assegurar os interesses coletivos;

 Subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas ao qual a Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado;

Administração Pública tem como principal objetivo o interesse público, seguindo os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Assim, administração pública em sentido material é administrar os interesses da coletividade e em sentido formal é o conjunto de entidade, órgãos e agentes que executam a função administrativa do Estado.

2.1 Administração direta e indireta

Administração Direta é aquela composta por órgãos ligados diretamente

ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias. No município seriam basicamente a Prefeitura, secretarias, procuradoria, coordenadorias e similares.

Administração Indireta é aquela composta por entidades com

personalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma descentralizada. São exemplos as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.

Tipos de Instituições da Administração Indireta

Autarquias: serviço autônomo, criado por lei específica, com personalidade

jurídica de direito público, patrimônio e receitas próprios, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada;

Fundação pública: entidade dotada de personalidade jurídica de direito

público ou privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de lei autorizativa e registro em órgão competente, com autonomia administrativa, patrimônio próprio e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes;

Empresa pública: entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, se federal, criada para exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou conveniência administrativa;

Sociedades de economia mista: entidade dotada de personalidade

jurídica de direito privado, instituída mediante autorização legislativa e registro em órgão próprio para exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou a entidade da Administração indireta.

Agências reguladoras: Sua função é regular a prestação de serviços

públicos e organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado. Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: a) fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC); b) fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE); c) regulamentar,

controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP); d) exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).

Agências executivas: São pessoas jurídicas de direito público ou privado,

ou até mesmo órgãos públicos, integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta, que podem celebrar contrato de gestão com objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de atividades administrativas. Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. São requisitos para transformar uma autarquia ou fundação em uma agência executiva: a) tenham planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; b) tenham celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor. Exemplos: INMETRO (uma autarquia) e a ABIN (apesar de ter o termo "agência" em seu nome, não é uma autarquia, mas um órgão público).

2.2 Gestor x Administrador

Existem diversas teses sobre a diferença entre Gestor e Administrador, e mesmo quem diga que são sinônimos rigorosos. Mas existe ao longo de todas as leituras, e sendo rigoroso e simplista, uma linha mestra que diz que:

O Administrador é aquele que trabalha limitado pela estrutura burocrática, pelo formalismo e pela hierarquia. É um cumpridor de planos e funções pré-determinados, deles não se afastando.

O Gestor, ainda que obediente às questões legais, foca resultados, buscando sempre alternativas para atingir seus objetivos.

É por trás destas definições que se fala hoje cada vez mais em Gestão Pública. É o desejo consciente e inconsistente de uma Administração Pública eficiente.

Um sonho?

3 A Gestão Pública Municipal

O foco deste curso são os instrumentos da gestão pública municipal a serem utilizados pelo Agente de Desenvolvimento em seus programas e projetos, ainda que de forma subjacente. Naturalmente o mesmo contará com suporte nestas áreas, mas a compreensão de como se dão as coisas é fundamental, tanto para lidar com elas, quanto para informar os demais atores envolvidos no processo. Empresários, em especial, têm grande dificuldade de entender e lidar com os ritos da administração pública.

3.1 Legislação

As leis que organizam institucionalmente um município são, por ordem:  Constituição Federal;

 Constituição Estadual  Lei Orgânica do Município;

 LC 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal

De natureza mais funcional, existe ainda um segundo grupo de leis:  Plano de Diretor com Lei de Uso e Ocupação do Solo

 Código de Postura  Código Tributário  Código Sanitário  Código Ambiental  Outras

3.2 Instrumentos Básicos de Programação

 A sociedade elege um prefeito por aprovar o seu programa de trabalho para o referido mandato.

 Este programa, em tese, será transformado no seu programa de governo, refletido nos instrumentos básicos de programação, a saber:

 PPA – Plano Plurianual

 LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias  LOA – Lei Orçamentária Anual

Os instrumentos básicos de programação são estabelecidos por leis de iniciativa do poder executivo.

A composição e os prazos, para elaboração e encaminhamento ao legislativo, dos projetos de lei correspondentes a estes instrumentos de programação, são definidos nas leis orgânicas dos municípios.

4 Plano Plurianual - PPA

Instrumento de planejamento de médio prazo, que apresenta um conjunto articulado de diretrizes, objetivos e metas, manifestadas por programa de governo, a serem atingidas num período de 4 anos. É um instrumento de orientação ao planejamento de curto prazo.

O PPA deve ter como princípio:

 Identificação clara dos objetivos e prioridades do governo;

 Organização dos propósitos da administração pública municipal em programas;

 Transparência das ações do governo;

 Possibilidade de integração com as leis orçamentárias anuais através dos programas.

É muito importante colocar no PPA um programa amplo e genérico de apoio às atividades econômicas e em especial os com foco em pequenas empresas. O PPA é o grande guarda-chuva onde serão ao longo dos anos colocados os programas e projetos específicos.

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5 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

Instrumento de planejamento instituído pela constituição federal de 1988, em seu art. 165. É uma lei de periodicidade anual que concentra as orientações e os procedimentos a serem aplicados na elaboração da proposta orçamentária do exercício a que se refere. Integrará o projeto da LDO anexo de metas fiscais e anexo de riscos fiscais.

A LDO deve compreender:

 As metas e prioridades anuais da administração Pública municipal;  As projeções de receita e despesa para o exercício;

 Os critérios para distribuição dos recursos;  As diretrizes relativas à política de pessoal;  As orientações para a elaboração da LOA;  Os ajustamentos do PPA;

 As disposições sobre as alterações na legislação tributária;

 Disposições sobre concessão de benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia e seus efeitos sobre a receita e despesa;

 Anexo de metas fiscais contendo metas de receita e despesa para o exercício a que se refere e para os 2 seguintes; avaliação do cumprimento das metas do exercício anterior; evolução do patrimônio, etc.

 Anexo de riscos fiscais onde serão avaliados passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas.

Destaca-se aqui a possibilidade de ajustar o PPA, bastante natural, pois se não a administração ficaria engessada. Programas e projetos que não encontram suporte legal no PPA devem ser inclusos via LDO.

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6 Lei Orçamentária Anual - LOA

Instrumento de planejamento de curto prazo, pelo qual são previstas receitas e autorizadas despesas públicas, explicitadas em programas

de trabalho. A LOA deriva do PPA e observa a estrutura e o nível de

Processo de elaboração da LOA

Os orçamentos anuais devem ser elaborados tendo em vista:  O atendimento aos princípios e normas constitucionais e legais;  O detalhamento dos programas e ações definidas no PPA;

 Atendimento a metas e orientações estabelecidas na LDO para o exercício;

 O estabelecimento dos programas de trabalho dentro dos limites estabelecidos pela estimativa de receita;

 A identificação e quantificação dos produtos esperados com a execução dos programas e respectivas ações, de forma a permitir o acompanhamento e controle da ação governamental;

 A discriminação da receita e despesa, segundo as respectivas classificações orçamentárias de modo a evidenciar a origem dos recursos e o programa de trabalho dos órgãos e unidades da administração pública.

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Como se vê, é na LOA que os projetos entram efetivamente. E é neste ponto que a experiência em elaboração de versões dos projetos específicas para a LOA é fundamental. Os projetos devem ser detalhados, mas ao mesmo tempo ficarem flexíveis para permitirem alterações que se fizerem necessárias no decorrer de sua implantação. É aqui que um Administrador pode travar a ação de um Gestor.

7 Vinculações Constitucionais dos Municípios

As receitas de um município são em sua grande maioria pré-direcionadas e ao mesmo tempo devem obedecer a limites legais. Em resumo, temos:

7.1 Repasse para o Legislativo

Art. 29 Constituição Federal

Percentual sobre o somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art.153 e nos Art. 158 e 159:

 8% para municípios com população de até cem mil habitantes;

 7% para municípios com população entre cem mil e um e trezentos mil habitantes;

 6% para municípios com população entre trezentos mil e um e quinhentos mil habitantes;

 5% para municípios com população acima de quinhentos mil habitantes.

7.2 Ensino Público

Art. 212 Constituição Federal

25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências.

7.3 Ações e Serviços Públicos de Saúde

EC 29

de que tratam os art. 158 e 159, inciso i, alínea b e § 3º, da constituição federal.

7.4 FUNDEB

Lei Nº 11.494/07 20% dos impostos.

7.5 Despesas com Pessoal

Art.19 LC 101

Até 60% da RCL, sendo 6% para o legislativo e 54% para o executivo;

7.6 Despesa Obrigatória de Caráter Continuado

Art.17 LC 101

Despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato normativo que fixa para o ente da federação a obrigação legal de sua execução por um período superior a 2 exercícios;

7.7 Dívidas 7.8 Precatórios

8 Controle das Contas Públicas

A constituição federal estabelece que os atos praticados pelos gestores públicos para a consecução dos objetivos da sua gestão são passíveis de controle quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncias de receita. A fiscalização do município será exercida pelo poder legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do executivo municipal.

8.1 Transparência da gestão fiscal

São instrumentos de transparência da gestão fiscal:  Planos;

 Orçamentos;

 Leis de diretrizes orçamentárias;  Prestações de contas;

 Relatório resumido da execução orçamentária;  Relatório de gestão fiscal.

O gestor público deve se preocupar em ter uma equipe de trabalho que garanta a elaboração dos instrumentos de programação e gestão pública dentro dos prazos definidos pela legislação em vigor.

O relatório da gestão pública a ser publicado quadrimestralmente, conterá demonstrativos com informações referentes à pessoal, dívida consolidada, concessão de garantias e contra garantias, bem como operações de crédito, devendo o último quadrimestre ser acrescido de demonstrativos relativos ao montante das disponibilidades de caixa em 31/12 e das inscrições em restos a pagar. A publicação dos relatórios deverá ser feita até 30 dias após o encerramento do quadrimestre (30 de maio, 30 de setembro e 30 de janeiro do exercício subsequente).

É facultado aos municípios com população inferior a 50.000 habitantes divulgar semestralmente o relatório da gestão fiscal, obedecendo ao mesmo critério de 30 dias após o encerramento do semestre (30 de julho e 30 de janeiro do exercício subsequente).

A não divulgação do relatório leva a multa de 30% dos vencimentos anuais do agente responsável e impede o município de receber transferências voluntárias e contratar operações de crédito.

9 Resumindo

Quando se fala legalmente de Políticas Públicas e Programas de Governo:  PPA é o Plano

 LDO são as Orientações  LOA é a Execução

 PPA é elaborado a cada 4 anos

 A cada exercício são elaboradas a LDO e a LOA

 A LOA deriva do PPA e tem seu nível de detalhamento definido na LDO.

10 Prazos das Leis Orçamentárias

Os prazos de execução dos instrumentos orçamentários obedecem a legislações nos 3 níveis de governo. A planilha que se segue apresenta um exemplo ilustrativo. O Agente deve conhecer os prazos do seu município.

Exemplo: Maringá - PR

PPA

e Lei Orgânica de Maringá

Envio ao Poder Legislativo

Até 4 meses antes do final do primeiro exercício financeiro do mandato do novo Governante (31/08)

Até 3 meses antes do final do primeiro exercício financeiro do mandato do novo Governante (30/09) Devolução ao Poder Executivo Até o encerramento da sessão legislativa do ano do seu envio (22/12)

Até o encerramento da sessão legislativa do ano do seu envio (22/12)

Vigência 4 anos 4 anos

LDO

e Estadual e Lei Orgânica de Maringá Envio ao Poder

Legislativo

Até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15/04) Devolução ao Poder Executivo Até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17/07) Vigência 18 meses

LOA

e Lei Orgânica de Maringá

Envio ao Poder Legislativo

Até 4 meses antes do final do primeiro exercício financeiro do mandato do novo Governante (31/08)

Até 3 meses antes do final do primeiro exercício financeiro do mandato do novo Governante (30/09) Devolução ao Poder Executivo Até o encerramento da sessão legislativa do ano do seu envio (22/12)

Até o encerramento da sessão legislativa do ano do seu envio (22/12)

Vigência 12 meses 12 meses

11 Receitas

11.1 Receitas Tributárias Municipais

Constituição Federal

 Propriedade predial e territorial urbana – IPTU;

 Transmissão intervivos, por ato oneroso, de bens imóveis – ITBI;  Serviços de qualquer natureza – ISSQN

Emenda Constitucional nº 42/2003

 Imposto Territorial Rural – ITR: Será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem na forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal (se o Município optar pela cobrança direta terá direito a 100% do imposto. Caso contrário, 50%).

Constituição Federal

Os Municípios poderão instituir ainda:

 Taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição (preço publico);  Contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

Emenda Constitucional 39/2002:

 Contribuição para custeio do serviço de iluminação pública – COSIP ou CIP

Royalties

São valores cobrados de empresas que utilizam alguns tipos de recursos naturais do município ou mesmo espaços públicos.

11.2 Repasses Constitucionais Da União aos Municípios:

 O total do Imposto de Renda retido na fonte sobre rendimentos pagos;

 22,5% da receita do IR e do IPI, para formação do Fundo de Participação dos Municípios

Emenda Constitucional 42/2003:

 Repasse da Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico – CIDE (do repasse de 25% aos Estados, ¼ é transferido aos Municípios)

Dos Estados aos seus Municípios:

 50% do IPVA dos veículos licenciados em seus territórios;  25% da arrecadação do ICMS, sendo:

o ¾ na proporção do valor adicionado nas operações realizadas em seus territórios;

o ¼ conforme dispuser a lei estadual. Exemplo: Legislação do Paraná  75% Valor Adicionado  8% Produção Agropecuária  6% População  5% Fator Ambiental  2% Propriedades Rurais  2% Área  2% Distribuição Igualitária http://www.fazenda.pr.gov.br 11.3 Verbas de Programas

Não se caracterizam exatamente como receitas, pois são recursos associados a programas específicos, notadamente de ministérios. Exemplos mais comuns são as verbas para manutenção de estradas, implantação de escolas e hospitais e combate a calamidades.

Receitas Próprias Repasses da União Repasses dos Estados

IPTU IR na Fonte IPVA (50%)

ITBI FPM – 22,5% (do IR e IPI) ICMS (25%)

ISS CIDE (6,25%)

ITR ITR (50%)

Taxas de Serviços IOF (ouro) 70% Contribuição de Melhoria

Cont. de Ilumin. Pública Royalties

12 Limitações do poder de tributar As imunidades genéricas

É vedado instituir imposto sobre:

 Patrimônio, renda ou serviço de outros entes da Federação;  Templos de qualquer culto;

 Partidos políticos e suas fundações;  Entidades sindicais dos trabalhadores;

 Livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão.

“Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão relativos a impostos, taxas ou contribuições só poderá ser concedido mediante lei específica, que regule exclusivamente as matérias...” (§ 6º do art.150)

12.1 Princípios Constitucionais

Expressos:

1) A legalidade formal e material da tributação (arts. 5, II, e 150, I); 2) A irretroatividade da lei tributária (art. 150, III, a);

3) A anterioridade da lei tributária (anual e nonagesimal (art. 150, III, b); 4) O livre trânsito de pessoas e bens (art. 150, V);

5) A isonomia tributária (art. 150, II);

6) A capacidade econômica e pessoalidade dos impostos (art. 145, § 1º); 7) O não-confisco (art. 150, IV).

Derivados do sistema jurídico:

1) Uniformidade da tributação federal;

2) Tratamento diferenciado para regiões subdesenvolvidas e para microempresas;

3) Isonomia entre pessoas políticas; 4) Anualidade Orçamentária;

5) O devido processo legal nas esferas administrativa e judicial; 6) A inafastabilidade do controle da lei e do ato normativo; 7) O sigilo fiscal, bancário e profissional.

Fases de Evolução Receita Principal Economia Local Poder Aquisitivo

Fase A Repasse da União De subsistência Baixo Fase B Repasse do Estado Pólo comercial Médio Fase C Receita Própria Pólo de serviços Alto

13 Referências

 PALESTRAS - 1° Seminário Paranaense sobre Administração Pública Municipal - ABOP-PR – 11/2008 – www.aboppr.org.br:

 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL - João Otávio Faria Borges de Sá - Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral do Paraná  RECEITAS MUNICIPAIS - Arilson Maroldi Chiorato - Secretaria de Estado

do Planejamento e Coordenação Geral do Paraná

 LEIS ORÇAMENTÁRIAS - Bruno Grossi - Secretaria de Orçamento Federal - SOF

14 Lista de materiais

• Arquivo eletrônico FNP_CFAD_PPT_M3U1.ppt • Computador

• Projetor tipo data-show • Parede ou tela para projeção • Flip-chart