1 Brasília, 27 de agosto de 2014
Ao Senhor
Daniel Marteleto Godinho
Secretário de Comércio Exterior do Brasil
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior do Brasil
Ref.: Defesa comercial para as indústrias fragmentadas
Prezado Secretário,
As entidades representativas da indústria, no exercício de sua função de defender o setor no país, têm acompanhado de perto a modernização das normas brasileiras sobre defesa comercial, inclusive participando dos saudáveis processos de consultas públicas ao setor privado que vêm sendo conduzidos pela SECEX.
O mais relevante instrumento de modernização, até o momento, é certamente o novo Decreto sobre medidas antidumping (Decreto 8.058/2013). A indústria entende que a nova regulamentação trouxe mudanças importantes para o sistema de defesa comercial brasileiro, em especial a redução do prazo necessário para concluir as investigações antidumping e a aplicação mais célere de medidas antidumping provisórias, cruciais para setores que estejam sofrendo prejuízos decorrentes de importações a preços artificialmente baixos.
A nova regulamentação, entretanto, tem proporcionado desafios para alguns setores da indústria, que enfrentam dificuldades para cumprir prazos e reunir as informações requeridas para a abertura de investigações. É particularmente preocupante a situação dos setores cuja estrutura de mercado é formada por um número grande de produtores, as chamadas indústrias fragmentadas.
No caso desses setores pulverizados, não é viável que dezenas ou centenas de empresas reúnam todos os dados e cumpram os prazos exigidos na Portaria SECEX 41/2013, a qual trata das informações necessárias para elaborar petições de abertura de investigações antidumping. Diante disso, há a percepção de que esses setores – compostos em especial por empresas de pequeno porte – estão sendo privados do uso deste instrumento fundamental para neutralizar práticas desleais que põem em risco sua existência.
É importante para a indústria, portanto, que sejam criadas normas especiais para os setores fragmentados, garantindo a viabilidade da abertura e o bom andamento das investigações, e gerando a previsibilidade necessária para que tais setores compreendam como podem se organizar para requerer as medidas de defesa comercial de que necessitem.
2 Este documento expõe os problemas diagnosticados pela indústria com relação à participação dos setores fragmentados no sistema brasileiro de defesa comercial e apresenta as principais áreas em que se entende necessária a criação de regras especiais.
Espera-se que esta iniciativa sirva para a abertura de um proveitoso diálogo com a SECEX e o DECOM, que possa contribuir para que esses setores se tornem usuários bem sucedidos das medidas antidumping e outras ferramentas de defesa contra importações desleais.
Aproveitamos o ensejo para cumprimentá-lo pela escolha recente do Sr. Marco César Saraiva Fonseca ao cargo de Diretor do Departamento de Defesa Comercial. Tendo em conta a sua reconhecida competência técnica e profissional, estamos certos de que a defesa comercial brasileira está em excelentes mãos.
Cordialmente,
Carlos Eduardo Abijaodi
3 Defesa comercial das indústrias fragmentadas
• Diagnóstico do problema
1. Uma análise das investigações de defesa comercial já conduzidas no país revela que, na grande maioria dos casos, as medidas são requeridas por setores bastante concentrados, em que a maior parte da produção nacional é realizada por uma ou poucas empresas.
2. Dentre as medidas atualmente aplicadas, verifica-se que, embora diversas petições de abertura de investigação tenham sido apresentadas por meio de entidades representativas, em apenas três casos (menos de 5% do total) a indústria peticionária foi claramente caracterizada como fragmentada. Trata-se das investigações antidumping sobre leite em pó originário da Nova Zelândia e da União Europeia, sobre alho e sobre calçados originários da China.
3. Nota-se também que, desde a entrada em vigor da Portaria SECEX 46/2011 – a qual passou a exigir maior quantidade de dados na própria petição de abertura, sendo posteriormente substituída pela Portaria SECEX 41/2013 – não houve abertura de nenhuma investigação a pedido de setores fragmentados, dentre aproximadamente 50 novas investigações e pedidos de revisão.
4. As razões para o baixo número de investigações para a proteção das indústrias fragmentadas podem estar ligadas, em parte, a uma dificuldade inerente de mobilização e coordenação de interesses, dada a grande quantidade de produtores e também a limitações intrínsecas a empresas de menor porte.
5. No entanto, pode-se considerar que o rigor quanto aos dados que precisam ser levantados pela indústria peticionária para a própria abertura das investigações tem constituído um obstáculo significativo. Alguma flexibilidade quanto aos dados exigidos, dentro dos limites permitidos pelas normas da OMC, seria importante para incrementar a participação de indústrias fragmentadas no sistema de defesa comercial.
6. A flexibilização deve ser coerente, inclusive, com o Simples Nacional (Lei Complementar 123/2006) e com a escrituração contábil simplificada aplicável a microempresas e empresas de pequeno porte.
7. Convém destacar que, de modo geral, é justamente nos setores mais fragmentados que a concorrência ocorre de modo mais acirrado, dada a quantidade de agentes econômicos e as reduzidas barreiras à entrada no mercado. A prática de dumping e outras formas de concorrência desleal em favor de produtores estrangeiros, portanto, é especialmente danosa para esses setores.
8. Nesse contexto, com o objetivo de facilitar o acesso e o uso do sistema de defesa comercial em benefício das indústrias fragmentadas, propõem-se medidas de flexibilização
4 para a abertura e condução das investigações, em três áreas principais: (i) dados exigidos da indústria peticionária; (ii) representatividade e grau de apoio; e (iii) prazos aplicáveis.
• Dados exigidos da indústria peticionária
9. A elaboração dos formulários para requerer a abertura de investigações de defesa comercial é, como se sabe, complexa e custosa. No contexto das investigações antidumping, o extenso formulário que deve ser preenchido pela indústria peticionária (contido na Portaria SECEX 41/2013), embora tenha o mérito de evitar atualizações de período e promover a agilidade do processo, uma vez que seja iniciado, traz o risco de inviabilizar o requerimento de investigações por setores fragmentados.
10. Dependendo do grau de fragmentação dos setores, pode não haver alternativa à utilização de dados consolidados pelas entidades representativas e/ou dados secundários com relação à produção doméstica, vendas, preços e informações sobre dano à indústria doméstica (em lugar de dados individuais por empresa). No caso do leite em pó, por exemplo, foram utilizadas informações da Universidade Federal do Paraná para determinar preços domésticos e dados da Associação Brasileira das Indústrias de Leites Desidratados (ABILD) para definir a capacidade instalada da indústria. Já no caso dos calçados, foram extraídos indicadores de estudo do Instituto de Estudos e Marketing Industrial (IEMI) e utilizados dados do IBGE para avaliar os diversos fatores de dano à indústria doméstica.
11. Segundo a Portaria SECEX 41/2013, podem ser indeferidas petições que não contenham todos os dados ali exigidos, incluindo o preenchimento de detalhadas planilhas. O formulário e as planilhas não são compatíveis com situações em que seja necessário trabalhar com dados secundários, como ocorreu nos citados casos. Seria conveniente, portanto, prever expressamente, em nova Portaria, roteiro que possa ser seguido por indústrias fragmentadas em petições de abertura de investigações. Isso traria maior previsibilidade e evitaria desencorajar tais setores quanto ao requerimento de medidas antidumping.
12. Além da possibilidade de uso de dados secundários, outra metodologia que pode ser importante para investigações relativas a indústrias fragmentadas é a amostragem de produtores domésticos para fins de coleta dos dados necessários à determinação de dano. O Acordo Antidumping e o Decreto 8.058/2013 não preveem expressamente a amostragem para tal fim, mas o procedimento é aceito e reconhecido como legítimo pela jurisprudência da OMC.
13. No caso EU – Footwear (China), por exemplo, a Comissão Europeia baseou sua análise de dano em uma amostra de oito empresas que respondiam por 8,2% do total de calçados produzidos pela indústria peticionária, e apenas 3,1% do total de calçados produzidos na União
5 Europeia.1 O Painel concluiu que o procedimento adotado pela União Europeia não violou o Acordo Antidumping. A respeito da suficiência da amostra em termos de representatividade da indústria doméstica, o Painel fez as seguintes observações:
“7.387 We consider that the relatively small percentage of total production volume of the EU industry represented by companies included in the sample does not, standing alone, demonstrate that the sample selected was not sufficiently representative of the domestic industry as a whole. There is no minimum number of producers, nor a minimum percentage of volume of production, that must be reached before a sample can be considered sufficiently representative of the domestic industry as a whole. In our view, that judgment can only be made in light of all the relevant facts and circumstances in a given investigation.”
14. Diante disso, propõe-se que a amostragem de produtores domésticos também possa ser utilizada em investigações no Brasil, para fins da determinação de dano, quando se tratar de indústrias fragmentadas. Para tanto, o ideal é que se flexibilize a abertura de investigações, de modo que, com o processo em andamento, venham a ser coletados dados detalhados sobre dano a produtores incluídos na amostra. A abertura da investigação pode inclusive contribuir para um engajamento às vezes difícil de obter antes do início do processo para aplicar medidas de defesa comercial.
15. Em síntese, com relação aos dados requeridos da indústria peticionária, são apresentadas as seguintes propostas:
Formulação de novo roteiro que possa ser seguido por setores fragmentados, tanto para a abertura de investigações quanto para revisões, admitindo a utilização de dados secundários;
Flexibilização quanto às informações exigidas para os fins das investigações, de modo que os dados possam ser apresentados por uma pequena amostra de produtores, representativa da indústria doméstica, preferencialmente após o início da investigação, em particular os dados relativos a dano.
• Representatividade e grau de apoio
16. O art. 37 do Decreto 8.058, que diz respeito à admissibilidade de petições de abertura de investigações antidumping, prevê o seguinte:
Art. 37. A investigação para determinar a existência de dumping, de dano e de nexo de causalidade entre ambos deverá ser solicitada mediante petição escrita, apresentada pela indústria doméstica, ou em seu nome.
§ 1º Para que uma petição seja considerada como feita “pela indústria doméstica ou em seu nome” é necessário que:
I - tenham sido consultados outros produtores domésticos que compõem a indústria doméstica e que produziram o produto similar durante o período de investigação de dumping; e
1
European Union – Anti-Dumping Measures on Certain Footwear from China, Report of the Panel, WT/DS405/R, 28 October 2011, para. 7.354. Ver também o relatório do Órgão de Apelação no caso EC — Fasteners (China), WT/DS397/AB/R, para. 435-436.
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II - os produtores do produto similar que tenham manifestado expressamente apoio à petição representem mais de cinquenta por cento da produção total do produto similar daqueles que se manifestaram na consulta a que faz referência o inciso I do § 1º.
§ 2º A petição não será considerada como feita “pela indústria doméstica ou em seu nome” quando os produtores domésticos que manifestaram expressamente apoio à petição representem menos de vinte e cinco por cento da produção nacional do produto similar durante o período de investigação de dumping. § 3º No caso de indústria fragmentada, que envolva um número especialmente elevado de produtores domésticos, o grau de apoio ou de rejeição poderá ser confirmado mediante amostra estatisticamente válida.
§ 4º A manifestação de apoio ou de rejeição somente será considerada quando acompanhada de informação correspondente ao volume ou valor de produção e ao volume de vendas no mercado interno durante o período de análise de dano.
§ 5º Caso a petição não contenha dados relativos à totalidade dos produtores domésticos do produto similar, essa circunstância deverá ser justificada nos termos do parágrafo único do art. 34.
§ 6º A petição deverá conter os dados necessários à determinação do dano à indústria doméstica relativos aos produtores domésticos que manifestaram expressamente seu apoio à petição.
§ 7º No caso de indústria fragmentada, que envolva um número especialmente elevado de produtores domésticos, poderá ser aceita petição contendo dados relativos a produtores domésticos que respondam por parcela inferior a vinte e cinco por cento da produção nacional do produto similar no período de investigação de dumping.
17. Com relação ao teste de representatividade, nota-se que o critério adotado no §2º do art. 37 – 25% da produção nacional total – é distinto do previsto no art. 5.4 do Acordo Antidumping – 25% da produção total realizada pela indústria doméstica, a qual pode incluir apenas os produtores que produzam parcela significativa da produção nacional, e pode excluir produtores nacionais que sejam também importadores do produto objeto da investigação.
18. A jurisprudência da OMC admite inclusive que a indústria doméstica seja definida por produtores que detenham menos de 50% da produção nacional. O teste de representatividade adotado no Decreto 8.058/2013, portanto, é mais rigoroso que o exigido pelas regras da OMC. Pelo critério previsto no Acordo Antidumping, é possível que produtores que reúnam, digamos, 15% da produção nacional total de determinado produto consigam abrir uma investigação, dependendo de como seja definida a indústria doméstica. Pelo Decreto 8.058/2013, a abertura, a princípio, não seria viável na mesma hipótese. Na avaliação da indústria brasileira, não há razão aparente que justifique adotar rigor maior que o exigido pelas regras multilaterais quanto à abertura de investigações.
19. De todo modo, no que diz respeito especificamente a indústrias fragmentadas, o Decreto 8.058/2013 admitiu a possibilidade de iniciar investigações com dados de produtores que respondam por menos de 25% da produção nacional, como se vê no §7º do art. 37. O grau de apoio (50% dos produtores que se manifestem em consulta), por sua vez, pode ser demonstrado por amostragem estatisticamente válida, como prevê o §3º do art. 37, reproduzindo dispositivo específico do Acordo Antidumping.
20. Tais dispositivos são importantes para as indústrias fragmentadas. No entanto, seria conveniente prever regras mais específicas quanto à abertura e condução das investigações, inclusive para esclarecer, por exemplo, que não seria aplicável o §6º do art. 37, segundo o qual
7 a petição deve conter os dados necessários à determinação do dano relativos aos produtores domésticos que manifestem apoio, o que é inviável no caso de setores pulverizados.
21. As propostas quanto à representatividade e grau de apoio a petições são, portanto:
Adoção do mesmo critério previsto nos Acordos da OMC quanto ao teste de representatividade (25% da produção total da “indústria doméstica”), de modo que ele seja mais flexível tanto para indústrias fragmentadas quanto para os demais setores;
Manutenção da possibilidade de demonstração do grau de apoio por amostragem, com o esclarecimento de que os dados necessários à determinação do dano poderão também ser extraídos de amostragem.
• Prazos aplicáveis
22. Tendo em vista o nobre objetivo de acelerar as investigações antidumping, para que se aplique o mais rapidamente possível o remédio contra importações a preços de dumping, o Decreto 8.058/2013 prevê prazos curtos para todos os envolvidos na investigação, sejam exportadores, produtores nacionais ou a própria autoridade investigadora.
23. O prazo de maior impacto para a indústria peticionária é certamente aquele previsto no §2º do art. 48 do Decreto, nos seguintes termos:
Art. 48 (...)
§ 1º O período de dumping a ser investigado, doravante denominado “período de investigação de dumping”, compreenderá doze meses encerrados em março, junho, setembro ou dezembro.
§ 2º O peticionário terá até o último dia útil do quarto mês subsequente ao encerramento do referido período para protocolar a petição sem a necessidade de atualização do período de investigação.
24. Vê-se que os peticionários têm, essencialmente, quatro meses para finalizar a coleta de dados e protocolar sua petição.2 Há diversos relatos de que vem sendo desafiador cumprir tal prazo, especialmente se há mais de uma empresa entre as peticionárias. O desafio é compensado com a celeridade do processo e com a aplicação de medidas provisórias, sem que haja necessidade de atualização do período.
25. Para as indústrias fragmentadas, no entanto, o cumprimento do prazo pode ser inviável. Idealmente, como discutido nas seções anteriores, é preferível para essas indústrias obter a abertura da investigação e apresentar dados ao longo do processo, sejam dados extraídos de uma amostra de produtores, sejam dados secundários.
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Esse prazo é aplicável desde a Portaria SECEX 46/2011. Nota-se que, na regulamentação anterior (Decreto 1.602), admitia-se utilizar qualquer período de “doze meses mais próximos possíveis anteriores à data da abertura da investigação” (art. 25, §1º).
8 26. De toda forma, ainda que os dados que o DECOM considere indispensáveis para a petição inicial venham a ser limitados, parece desejável ter mais flexibilidade quanto ao tempo necessário para coletá-los. Há algumas razões para isso.
27. Primeiramente, nas indústrias fragmentadas, as empresas frequentemente têm pequeno porte e menos recursos humanos e organizacionais disponíveis para reunir os dados necessários. Além disso, muitas vezes o esforço precisará ser feito por várias empresas (ainda que se admita a amostragem), o que exige um trabalho de consolidação que consumirá tempo adicional. Há relatos de empresas que se frustraram com o processo de tentar abrir uma investigação porque falhas de um ou outro participante fizeram com que todos os demais precisassem reiniciar a coleta de dados, diante do curto prazo de quatro meses.
28. Por fim, em muitos casos a petição apresentada em nome de indústrias fragmentadas será preparada por Associações ou Sindicatos, valendo-se de dados de seus membros ou de fontes secundárias. Alguns desses dados tipicamente não estarão disponíveis em prazo tão curto, em particular os dados secundários, sejam oriundos de fontes oficiais ou de estudos específicos contratados pelos peticionários.
29. Diante do exposto, é desejável que indústrias fragmentadas possam contar com prazos mais flexíveis para reunir dados e protocolar petições, ainda que isso eventualmente exija prolongar o processo de investigação. A eventual necessidade de atualizar os períodos de investigação de dumping e de dano para concluir a investigação deverá ser avaliada caso a caso, tendo em conta a jurisprudência da OMC.3
30. Nota-se que a flexibilidade dos prazos não parece ser incompatível com o art. 48 do Decreto 8.058/2013. O §2º prevê que o peticionário terá até o último dia útil do quarto mês subsequente ao encerramento do período de investigação de dumping para protocolar a petição “sem a necessidade de atualização do período”. A contrario sensu, pode-se entender que é possível protocolar a petição após tal prazo, porém poderá ser exigida a atualização do período para que se conclua a investigação.
31. A proposta de interesse das indústrias fragmentadas quanto aos prazos aplicáveis às investigações é, portanto:
Flexibilização dos prazos aplicáveis à coleta de dados e à apresentação da petição por indústrias fragmentadas, ou sempre que os peticionários forem vários produtores nacionais, de modo que sejam admitidas petições com dados não tão recentes como exige o art. 48 do Decreto 8.058/2013, mediante justificativa que o DECOM entenda razoável.
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O Acordo Antidumping não prevê regra específica quanto à proximidade do período de coleta dos dados com relação à data de abertura da investigação, mas o Comitê sobre Práticas Antidumping da OMC adotou, em 5 de maio de 2000, recomendação no sentido de que o período deve se encerrar “o mais próximo possível” da data de abertura. A recomendação, embora não vinculante, já foi citada em diversos contenciosos.
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As entidades representativas da indústria agradecem a disponibilidade da SECEX e do DECOM e espera que esta manifestação fortaleça e promova o diálogo profícuo que tem ocorrido entre as autoridades e a indústria brasileira.
Seguiremos à disposição para quaisquer esclarecimentos, bem como para discussões mais detalhadas sobre as modificações normativas e/ou de ordem prática ora propostas em linhas gerais.
