Um breve panorama do ensino superior privado no Brasil

O ensino superior brasileiro vem experimentan-do grandes transformações desde o final experimentan-do século XIX; em particular no tocante à sua dimensão, tipos e estruturas das Instituições de Ensino Superior (IES), bem como de seu caráter, público ou privado. Para o melhor entendimento dessas transformações, é importante trazer alguns fatos mais relevantes desse período.

No Brasil, o ensino superior privado foi autoriza-do com a promulgação da Constituição de 1891, que instaurou a República. A partir de então, a criação de

Um breve panorama

do ensino superior

privado no Brasil

Resumo: Este trabalho tem por objetivo dar uma visão geral da evolução do ensino superior

privado desde a sua implantação no final do século XIX até os dias de hoje e do papel de

algumas políticas públicas na sua expansão e sustentação mais recente. Para isso são

tra-zidos dados históricos de quantitativos de matrículas e de Instituições que permitem avaliar

o tamanho relativo do setor público e do privado ao longo do tempo, bem como informações

mais recentes de políticas públicas de estímulo ao setor privado. Pode-se concluir que o

Es-tado teve papel ativo na expansão do setor privado em vários momentos e o governo federal

na sua sustentação financeira mais recentemente. Contribui também para o crescimento do

setor privado a não expansão do setor público na taxa necessária para atender à crescente

demanda por ensino superior.

Palavras-chave

Claudio Antonio Tonegutti

IES privadas contribuiu para ampliar as matrículas no ensino superior. Em 1880 registraram-se 2 mil e 300 matrículas e em 1915 registraram-se mais de 10 mil matrículas no ensino superior. Entre 1882 e 1910 foram criadas 27 IES, sendo que nesse período o mo-delo era o de instituições isoladas, com cursos volta-dos diretamente à formação profissional. O modelo “universidade” evolui a partir dos anos 1930, tendo como pontos de referência o Estatuto das Universi-dades Brasileiras (Decreto nº 19.851/1931) e a cria-ção da Universidade de São Paulo (1934). A matriz

“instituição isolada – universidade” e “ensino público – ensino privado” é relevante até os dias atuais (BAR-REYRO, 2008).

Os dados da Tabela 1 permitem ter uma ideia de como estava o setor privado nesse período.

A queda da ditadura de Getúlio Vargas, em 1945, e o subsequente processo de elaboração da Consti-tuição de 1946 abriram um espaço importante para a discussão da educação no país. Na sequência, deu-se o debate para a elaboração de uma Lei de Diretrizes e

Bases da Educação (LDB), que acabou aprovada em 1961 (Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961).

Ressalte-se a participação nesses debates do movi-mento “Escola Nova”, lançado no Brasil com a publi-cação do “Manifesto dos Pioneiros”, em 1932, na de-fesa da educação pública, laica, gratuita e com acesso a todos. Esse movimento já estava consolidado em vários países a partir do fim da 1ª Guerra Mundial, quando também se consolidaram as democracias li-berais. Era um movimento educacional que se inseria

Ano IES privadas _{Nº % do total} Matrículas privadas_{Nº % do total}

1933 265 64,4 14.737 43,7 1935 259 61,7 16.590 48,5 1940 293 62,5 12.485 45,1 1945 391 63,1 19.668 48,0

Fonte: Sampaio apud Barreyro (2008).

no processo de industrialização e de desenvolvimen-to vivenciado pelos países capitalistas centrais (SAN-TOS, PRESTES e VALE, 2006).

Entretanto, Minto (2014) esclarece que a ideologia liberal desse movimento era a defesa da educação es-tatal dentro dos limites que o capitalismo brasileiro podia acomodar, pois a elevação do nível educacio-nal tende a elevar os custos da força de trabalho e, no caso do ensino superior, essa defesa era elitista.

Nos debates dessa reforma educacional podem ser caracterizados dois períodos: um que vai de 1948 até 1958, no qual as principais discussões giraram na interpretação do texto constitucional com respeito à centralização ou não dos sistemas de ensino; o outro período, que começa em 1958 e termina com a apro-vação da lei, teve os principais debates em torno do público versus o privado. Houve a tentativa (que não teve sucesso no final) de se obter regalias e proteção para o ensino privado em detrimento da escola pú-blica (ROMANELLI, 1986).

O crescimento do ensino superior nesse período foi bastante grande. O número de matrículas em 1964 foi de 142.386, um crescimento de 7,23 vezes em rela-ção às matrículas existentes em 1945, sendo de 38,7% as matrículas em IES privadas (BARREYRO, 2008). A expansão se deu pela criação de novas universida-des, principalmente federais, bem como de IES isola-das, conforme pode ser observado na Tabela 2. Nesse período, surgem as universidades católicas (PUC), sendo a PUC Rio de Janeiro a primeira (em 1941).

Note-se que no período 1945-1964 as matrículas no setor público superavam aquelas do setor priva-do, fato que seria invertido no período subsequente, conforme mostrado na Tabela 3.

O crescimento do total de matrículas no ensino superior é bastante expressivo nas décadas de 1960 e 1970, mas a taxa de crescimento no setor privado é maior, fazendo com que a participação deste se torne majoritária (64,3%).

Segundo Martins (2009), ao mesmo tempo em que a Reforma Universitária de 1968 levou à moderniza-ção (principalmente das IES federais), ela também propiciou condições para a ampliação de um sistema privado baseado no antigo padrão de IES isoladas, com o ensino desconectado da pesquisa. Entretanto, tende a ser distinto do sistema privado anterior em termos de natureza e objetivos, pois agora vinha se estruturando no modelo empresarial, com objetivos de lucro e do atendimento das demandas imediatas do mercado.

Para Minto (2014), a “modernização” do ensino superior nos anos da ditadura não possui qualifi-cação, sendo um processo de adequação, forçada e interessada, conduzida pelas forças no poder em con-traposição às propostas das forças populares, ou, em outras palavras, uma modernização capitalista den-tro das condições peculiares do Brasil.

A questão dos “excedentes” era um constante foco de tensão social. Em 1960, 29 mil estudantes não conseguiram vagas nas IES em que tinham sido aprovados e, em 1969, esse número foi de 162 mil. A pressão pela expansão vinha com o crescimento da taxa de matrícula do ensino médio e por conta de que a classe média, nesse período, incorporou o en-sino superior como uma estratégia para a ascensão social. A Reforma de 1968 trouxe uma expansão com Ano Universidades IES isoladas

1945 05 293 1964 37 564

Fonte: Barreyro (2008).

Ano Pública Privada Total

Matrículas % do total Matrículas % do total

1960 59.624 58,6 47.067 41,4 101.691 1970 210.613 49,5 214.865 50,5 425.478 1980 492.232 35,7 885.054 64,3 1.377.286 1990 578.625 37,6 961.455 62,4 1.540.080

Fonte: Corbucci, Kubota e Meira (2016). Tabela 2 - IES em 1945 e 1964

Tabela 3 - Evolução das matrículas nos cursos de graduação 1960-1990 Tabela 2 - IES em 1945 e 1964

contenção do financiamento, que não deu conta da demanda de acesso ao ensino superior (MARTINS, 2009). Segundo Minto (2014), a privatização não se deve apenas à não capacidade de atendimento do se-tor público, ou a falta de financiamento, mas, sim, a uma política deliberada do Estado brasileiro.

Na década de 1980 a expansão do ensino superior foi bem menor que nas duas décadas anteriores, em parte por conta da crise econômica desse período, que inibiu investimentos na área, e, por outro lado, pela adoção de políticas públicas, sob orientação de organismos internacionais como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, pelas quais os investimentos em educação nos países em desen-volvimento deveriam estar direcionados à educação básica e não ao ensino superior. Isto propicia a opor-tunidade de uma nova expansão para o setor privado, que se aprofundou em meados dos anos 1990 (COR-BUCCI, KUBOTA e MEIRA, 2016). Isso pode ser observado no Gráfico 1.

As matrículas nos cursos de graduação privados saem de um patamar de 950 mil em 1990 para che-garem a um patamar de 4,8 milhões (um aumento de cinco vezes), enquanto as matrículas públicas

saem de um patamar de 579 mil em 1990 e em 2015 chegam a 1,8 milhões (um aumento de cerca de três vezes).

Fora o fato de que a expansão do setor público foi muito abaixo do necessário para atender à crescente demanda de acesso ao ensino superior, outros fato-res colaboraram para o expfato-ressivo cfato-rescimento que se verificou no setor privado, dos quais destacamos a mudança nos marcos legais da educação brasileira e a implantação de políticas públicas de estímulo ao se-tor de educação privada. Uma discussão aprofunda-da sobre o setor de educação privaaprofunda-da pós LDB (1996) é feita por Chaves (2010).

No campo legal, a LDB de 1996 abriu o caminho para a constituição de IES com fins lucrativos (empre-sas), o que foi permitido pelo Decreto nº 2.306/1997. Empresas podem ser compradas e vendidas; então, o que se verifica, a partir do referido decreto, é a transformação de muitas IES “sem fins lucrativos” em empresas e também operações de compra/ven-da de IES empresariais. Essas movimentações per-mitiram a criação de grandes grupos educacionais, alguns dos quais contam com a participação de ca-pital estrangeiro. Atualmente, quatro desses grupos

Um breve panorama do ensino superior privado no Brasil

Gráfico 1 - Matrículas em cursos de graduação presenciais - 1990-2015

Fonte: INEP (1990-2015), sendo os dados organizados pelo autor.

Total 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Público Privado

educacionais possuem ações negociadas na Bolsa de Mercadorias e Futuros Bovespa (BM&FBovespa), a saber: Ânima, Estácio, Kroton e Ser. Encontra-se em andamento (jan. 2017) a fusão da Kroton com a Está-cio, que, para se concretizar, depende ainda da auto-rização do Conselho Administrativo de Defesa Eco-nômica (CADE). Para observar o dimensionamento desses quatro grupos educacionais no setor privado, apresentamos na Tabela 4 a base de matrículas pre-senciais de graduação dos mesmos.

Portanto, esses quatro grupos educacionais pos-suem quase 20% das matrículas de graduação pre-sencial privadas, o que lhes confere um razoável peso em suas linhas de negócios.

Essas quatro empresas, além de outras, ao longo da última década, estão se reestruturando mediante fusões e aquisições, inclusive com a participação de capital estrangeiro, visando aumentar as suas parti-cipações no mercado. Discussões mais aprofundadas do tema são feitas por Chaves (2010), Tavares (2014) e Corbucci, Kubota e Meira (2016).

Entretanto, é importante registrar também que a grande maioria das IES no setor privado possui or-ganização acadêmica de faculdade, o que caracteriza uma pulverização da estrutura. Isso pode ser visto pelos dados contidos na Tabela 5.

Em 2015, o total de IES era de 2.374, sendo 846 em

capitais (35,64%) e 1.518 no interior (63,94%). Logo, as IES do setor privado correspondiam a 87,15% do total, sendo 748 nas capitais (31,51%) e 1.321 (55,88%) no interior (INEP, 2016b).

É oportuno trazermos aqui também dados so-bre o ensino de graduação a distância (EAD), ainda que, para uma discussão mais aprofundada do tema, sugerimos a consulta a outros trabalhos, como, por exemplo, Tonegutti (2010) e Horodynski-Matsushi-gue (2009). No Gráfico 2, apresentamos a evolução do EAD a partir do ano 2001, sendo que em 2000 não existiam cursos de graduação registrados no se-tor privado.

Conforme mostrado no Gráfico 2, a expansão de matrículas na graduação EAD tem um aumento ex-ponencial no setor privado, nos últimos 15 anos. Isso pode ser explicado pelo fato de que é um negócio al-ternativo importante, principalmente quando há um ganho de escala, que contribui positivamente para os lucros das IES.

Podemos exemplificar isso com o caso da Kroton, que, em 2015, tinha 531.881 de matrículas, base do 4º trimestre de 2015 (4T15) na graduação a distância, ou seja, 38,16% do total das matrículas de graduação EAD do Brasil ou 42,03% do setor privado em 2015. O ganho de escala no EAD permite praticar uma co-brança de mensalidade (ticket) bem mais baixa do

Fontes: 1 (ÂNIMA, 2016), 2 (ESTÁCIO, 2016), 3 (KROTON, 2016), 4 (SER, 2016), 5 (INEP, 2016a).

Grupo Matrículas de

graduação presencial % em relação às IES privadas

Ânima1 _{72.740 1,51}

Estácio2 _{290.200 6,03}

Kroton3 _{437.633 9,10}

Ser4 _{123.988 2,58}

IES privadas5 _{4.809.793 100,00}

Organização Acadêmica Privada sem fins lucrativos Privada com fins lucrativos Total % do Total

Centro Universitário 95 45 140 6,77 Faculdade 895 946 1841 88,98 Universidade 68 20 88 4,25

Total 1058 1011 2069 100

Fonte: INEP (2016b). Dados extraídos pelo autor.

Tabela 4 - Matrículas em cursos de graduação presencial - 2015

Tabela 5 - Organização acadêmica das IES do setor privado - 2015

que no ensino presencial e ainda manter uma taxa de lucro operacional mais alta. No caso da Kroton, a margem de lucro operacional do ensino presencial foi de 48,00% no 4T15, com ticket médio de R$ 734,13, enquanto que o do EAD foi de 64,70% no 4T15, com

ticket médio de R$ 246,38 (KROTON, 2016).

Quanto aos estímulos à expansão do ensino supe-rior privado, decorrentes de políticas públicas, pode-mos destacar duas: o Programa Universidade para Todos (PROUNI) e o Programa de Financiamento Estudantil (FIES).

O Programa Universidade para Todos (PROUNI) foi criado pelo governo federal em 2004, pela Medi-da Provisória nº 213/2004, e depois em definitivo,

pela Lei nº 11.096/2005. Ele tem como finalidade a concessão de bolsas de estudo integrais e parciais em cursos de graduação e sequenciais de formação específica. Em contrapartida, as IES que participam do programa recebem isenções de tributos. É um programa de especial interesse para as IES com fins lucrativos, pois as isenções de tributos que recebem tornam a sua estrutura de despesas mais próxima das IES sem fins lucrativos, melhorando a competividade no mercado educacional.

Conforme pode ser visto no Gráfico 3, mais re-centemente (2014 e 2015), o quantitativo de bolsas ficou balanceado em torno de 120 mil bolsas em cada modalidade.

Gráfico 3 - Bolsas do PROUNI - 2005-2015

Gráfico 2 - Evolução de matrículas em graduação EAD - 2000-2015

Fonte: INEP (1990-2015), sendo os dados organizados pelo autor.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total Pública Privada 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0

Fonte: Ministério da Educação (2017).

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 180.000 160.000 140.000 120.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 Bolsa integral Bolsa parcial

Em termos financeiros, a Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB) estimou a despesa tribu-tária (renúncia fiscal) em 2015 do PROUNI em R$ 907.307.559, enquanto a despesa tributária com as IES sem fins lucrativos foi de R$ 3.213.950.819 (SRFB, 2016).

O Programa de Financiamento Estudantil (FIES) foi instituído pela Medida Provisória nº 1.827/1999 e depois em definitivo pela Lei nº 10.260/2001. É desti-nado a financiar a matrícula de estudantes em cursos de graduação pagos. Em 2010, sofreu importantes modificações que contribuíram para a sua rápida ex-pansão em anos subsequentes. A Tabela 6 mostra o histórico das condições de financiamento do FIES.

A flexibilização das condições de financiamento certamente foi o grande motor para a expansão do FIES no período de 2010 a 2015, conforme apresen-tado no Gráfico 4. Também pode-se inferir da análise dos relatórios trimestrais das empresas educacionais que foram mencionadas na Tabela 4 que as IES me-lhor estruturadas desenvolveram nesse período in-tenso trabalho para trazer a sua base de alunos para o programa. O caso da Kroton é um exemplo expressi-vo, pois, no quarto trimestre de 2015, tinha 54,4% de sua base de alunos de graduação presencial dentro do FIES (KROTON, 2016).

Para termos de comparação, os valores empe-nhados pelo FIES corresponderam a 17% dos valo-res totais empenhados pelo Ministério da Educação (MEC) em 2015. Em tese, esses valores são de despe-sa financeira que deve ser resdespe-sarcida no futuro pelos estudantes, mas a inadimplência em 2015 já estava na casa dos 50%. Além da despesa com o pagamento das mensalidades às IES, o FIES deve arcar com eventuais aportes ao Fundo de Garantia de Operações de Cré-dito Educativo (FGEDUC) e também a remuneração aos agentes financeiros responsáveis por administrar

a carteira de financiamento. Em 2015, a remuneração dos agentes financeiros totalizou R$ 740 milhões. O TCU estima o gasto do FIES de 2016 a 2020 em cerca de R$ 55,3 bilhões. De 2010 a 2015, foram pagos às IES R$ 42,4 bilhões e foram concedidos cerca de 2,2 milhões de financiamentos (TCU, 2016).

Com respeito aos financiamentos concedidos nesse período, o TCU concluiu que eles não contri-buíram para a elevação das taxas bruta e líquida de matrícula e que, portanto, o FIES estaria financiando estudantes que teriam condições de pagar matrícula (TCU, 2016).

Com respeito ao subsídio da taxa de juros (tabela 6), Nascimento e Longo (2016) concluíram que, para os contratos entre 2010 e o 1º semestre de 2015, para cada R$ 100,00 emprestados, R$ 47,00 são pagos pelo contribuinte; e, para os contratos entre o 2º semestre de 2015 e o 2º semestre de 2016, o valor pago pelo contribuinte é de R$ 27,00. Os mencionados autores corroboram com a evidência encontrada pelo TCU de que a expansão do FIES não veio acompanhada da taxa correspondente de expansão de matrículas. Isso caracteriza a situação em que uma política é criada para permitir a expansão do investimento privado, mas acaba resultando na substituição deste pelo in-vestimento público.

Pelos dados apresentados é possível concluir que o FIES é a principal política pública de incentivo para o ensino superior privado no Brasil, superando de longe o PROUNI, tanto em termos financeiros quan-to de matrículas. Os 2,2 milhões de contraquan-tos men-cionados acima representam 45% das matrículas das IES privadas em 2015.

Então, em grande medida, a sustentação das IES privadas, tanto as com fins lucrativos quanto as sem fins lucrativos, está sendo feita pelo governo federal com o dinheiro do contribuinte brasileiro.

Condições e critérios Histórico Até junho de 2015 Após junho de 2015

Taxa de juros (ao ano) Até 10/2006: 9% Até 08/2009: 3,5-6,5% Até 03/2010: 3,5%

3,4 6,5 Prazo de amortização do contrato Até 2010: 2 vezes a duração do curso 3 vezes a duração do

curso + 12 meses 3 vezes a duração do curso

Fonte: Nota conjunta do Ministério da Educação e do Ministério do Planejamento (2015). Tabela 6 - Histórico das Condições de Financiamento do FIES

Gráfico 4 - Financiamento do FIES - 2009-2015

Fonte: TCU -Tribunal de Contas da União (2016).

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 18.000.000.000 16.000.000.000 14.000.000.000 12.000.000.000 10.000.000.000 8.000.000.000 6.000.000.000 4.000.000.000 2.000.000.000 0

Valores empenhados - Total (R$)

divíduos a buscarem educação para melhorarem as suas condições de empregabilidade. E isso é uma bre-cha para o mercado educacional oferecer cursos di-recionados às necessidades que são identificadas no mercado de trabalho.

Também chama a atenção o tamanho do setor do ensino superior privado no Brasil, tanto em matrículas quanto em instituições, resultado que vem se configurando desde os anos 1970, principalmente por conta de que a União e os Estados não expandiram os seus sistemas de ensino superior na proporção necessária ao atendimento da demanda.

Certamente, a situação econômica do Brasil nos anos 2000 também serviu de estímulo para o ensino superior privado (média do crescimento do Produto Interno Bruto - PIB, de 2000 a 2010, de 3,7%). As condições impostas pelo capitalismo levam os

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