UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA ANNA CLAUDIA KRÜGER
CONSTRUÇÃO DE UM MODELO PARA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO SETOR PÚBLICO: ESTUDO DE CASO DA ASSESSORIA DE PLANEJAMENTO
DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SANTA CATARINA
Florianópolis 2015
ANNA CLAUDIA KRÜGER
CONSTRUÇÃO DE UM MODELO PARA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO SETOR PÚBLICO: ESTUDO DE CASO DA ASSESSORIA DE PLANEJAMENTO
DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SANTA CATARINA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Administração.
Orientador: Prof. Leonardo Ensslin. PhD
Florianópolis 2015
ANNA CLAUDIA KRÜGER
DESENVOLVIMENTO DE MODELO PARA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO SETOR PÚBLICO: ESTUDO DE CASO DA ASSESSORIA DE PLANEJAMENTO
DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SANTA CATARINA
Esta Dissertação foi julgada adequada à obtenção do título de Mestre em Administração e aprovada em sua forma final pelo Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Florianópolis, 24 de Setembro de 2015.
___________________________________________________________________________ Prof. Orientador Leonardo Ensslin, PhD
Universidade Do Sul De Santa Catarina – UNISUL
___________________________________________________________________________ Prof. Ademar Dutra, Dr.
Universidade Do Sul De Santa Catarina - UNISUL
___________________________________________________________________________ Prof. Rogério Tadeu de Oliveira Lacerda, Dr.
Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC
___________________________________________________________________________ Profª. Sandra Rolim Ensslin, Dra.
Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC
___________________________________________________________________________ Prof. Sergio Murilo Petri, Dr.
Dedico este trabalho à minha família. A meus pais, Lena e Luiz, a meu irmão Neto e a meu amor Beto, minhas inspirações para tentar ser um pouquinho melhor a cada dia.
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao Tribunal de Justiça pela oportunidade de realização do Mestrado e de desenvolvimento desta pesquisa em meu próprio ambiente de trabalho, viabilizando, portanto, o presente estudo.
Ao Coordenador de Planejamento, João Anfilóquio Machado Júnior, pelo voto de confiança e disponibilidade para a realização da pesquisa e aos colegas da Assessoria de Planejamento, pela colaboração e aprendizado constantes.
Ao Professor Leonardo Ensslin, por sua orientação presente, objetiva, oportuna e construtiva. Por representar sempre um exemplo de conduta, dedicação e trabalho.
Aos Professores e colegas do Programa de Pós Graduação em Administração da Unisul, por suas contribuições ao aprendizado, por meio de seus ensinamentos, opiniões e experiências.
Aos Professores Ademar Dutra, Rogério Tadeu de Oliveira Lacerda, Sandra Rolim Ensslin e Sérgio Murilo Petri, por terem aceitado o convite para participação da banca de defesa desta dissertação e pelos conhecimentos e pertinentes apontamentos oportunizados, que em muito enriqueceram este trabalho.
À minha família, pela paciência, pela compreensão e pelo apoio incondicional, tanto nos momentos felizes quanto nos momentos mais difíceis do caminho trilhado até aqui. Sem vocês, nada disso seria possível.
RESUMO
A Administração Pública vem sendo pressionada a proporcionar soluções imediatas para problemas urgentes, bem como a fornecer mais e melhores serviços aos cidadãos brasileiros. A falta de recursos, em especial no tocante a tempo, dinheiro e pessoal, implica na necessária racionalização dos recursos públicos, mediante uma aplicação transparente e mais eficiente e eficaz destes recursos. Esse problema é vivenciado na rotina de serviços do setor público brasileiro e, portanto, também na Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina. O presente estudo busca, portanto, a proposição de uma metodologia de avaliação de desempenho apta a apoiar a gestão da Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Buscando evidenciar a contribuição científica da pesquisa para o tema “Avaliação de desempenho no setor público”, foi utilizado o instrumento de intervenção ProKnow-C (Knowledge Development Process-Constructivist), no sentido de proporcionar a seleção de referencial teórico relevante e alinhado com o tema pesquisado. Referido processo proporcionou, ainda, a análise sistêmica do portfólio bibliográfico, encontrado sob o enfoque construtivista de avaliação de desempenho, que visou à identificação de lacunas de conhecimento e oportunidades de contribuição científica sob o prisma das seguintes lentes: Abordagem; Singularidade; Identificação dos Objetivos; Mensuração; Integração; e Gestão. Para análise e interpretação dos resultados foi utilizado outro instrumento de intervenção,
denominado MCDA-C (Metodologia Multicritério de Apoio à Decisão –
Construtivista). Um estudo de caso foi conduzido para a apresentação do desenvolvimento da metodologia construtivista na Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, culminando na construção de um modelo de avaliação de desempenho, composto por 21 critérios de avaliação, sua medição ordinal de performance e a integração desses indicadores para uma avaliação cardinal global do setor público em referência. Os resultados apresentados proporcionaram a expansão do conhecimento do gestor público sobre o contexto, bem como a identificação de 13 critérios com desempenho comprometedor e a identificação de 5 critérios prioritários, que, de forma mais premente, mereceriam ser alvos de ações de aprimoramento, de acordo com valores e preferências do decisor, revelando a potencialidade de utilização da ferramenta para a gestão e para o aprimoramento do desempenho do contexto pesquisado.
Palavras-chave: Avaliação de Desempenho; Setor Público; ProKnow-C; Apoio à Decisão; Metodologia Multicritério de Apoio à Decisão - Construtivista.
ABSTRACT
Public administration has been under pressure to provide immediate solutions to pressing problems, and to provide more and better services to Brazilian citizens. The lack of resources, particularly with regard to time, money and staff, implies the necessary rationalization of public resources through a transparent, more efficient and effective application of these resources. This problem is experienced in the routine of the Brazilian public sector and also in the Planning Office of Santa Catarina Court of Justice. In attempt to clarify scientific research contribution to the theme "Performance measurement in the public sector" it was used the intervention instrument ProKnow-C (Knowledge Development Process-Constructivist). Such tool aimed to provide a selection of relevant theoretical framework aligned with the theme. That process also provided the systemic analysis of the bibliographic portfolio, aligned with the constructivist performance evaluation approach, that aimed to identify knowledge gaps and scientific contribution opportunities in the light of the following lenses: Approach; Singularity; Objectives identification; Measurement; Integration; and Management. For analysis and interpretation of the results was used an intervention instrument, called MCDA-C (Multicriteria Decision Aid - Constructivist). A case study was conducted to present the development of constructivist methodology at the Planning Office of Santa Catarina Court of Justice, culminating in the construction of a performance evaluation model, composed of 21 evaluation criteria, its ordinal performance measuring and the integration of these indicators for a cardinal global assessment of the researched public sector. The results presented provided the expansion of knowledge of the public manager of the context as well as the identification of 13 criteria with compromising performance and the identification of five priority criteria, which, more pressingly, deserve improvement actions, according to decision maker's values and preferences, revealing the tool’s potential use for management and to improve the researched context performance.
Keywords: Performance Management; Public Sector; ProKnow-C; Decision Aiding, Multicriteria Decision Aid – Constructivist.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Seleção do Banco Bruto de Artigos ... 47
Figura 2 - Filtragem do Banco de Artigos não repetidos e com títulos alinhados ... 48
Figura 3 - Lentes de análise bibliométrica do ProKnow-C ... 50
Figura 4 - Fases do processo MCDA-C ... 59
Figura 5 – Estrutura top-down do modelo de avaliação, contemplando os PVFs e conceitos relacionados a eles ... 113
Figura 6 - Mapas de relações meios-fim para o PVF3 Gestão Interna Parte 1 ... 113
Figura 7 - Descritores desenvolvidos para o mapa cognitivo do PVF "Gestão interna" ... 115
Figura 8 - Transformação da escala ordinal em escala cardinal, para o descritor "GI01 Percentual de núcleos com planejamento estabelecido e atualizado mensalmente" ... 117
Figura 9 - Mapa cognitivo do PVF "Gestão Interna" e seus descritores, funções de valor e taxas de compensação ... 119
Figura 10 - Modelo de Avaliação de Desempenho da Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina ... 120
Figura 11 - Mapa cognitivo para o PFV1 Relacionamento Institucional Parte 1 ... 112
Figura 12 - Mapa cognitivo para o PFV1 Relacionamento Institucional Parte 2 ... 122
Figura 13 - Mapa cognitivo com clusters para o PFV1 Relacionamento Institucional ... 127
Figura 14 - Mapa cognitivo para o PFV2 Capital Humano - Parte 1 ... 154
Figura 15 - Mapa cognitivo para o PFV2 Capital Humano - Parte 2 ... 154
Figura 16 - Mapa cognitivo com clusters para o PFV2 Capital Humano ... 155
Figura 17 - Mapa cognitivo para o PFV3 Gestão Interna - Parte 2 ... 155
Figura 18 - Mapa cognitivo para o PFV3 Gestão Interna - Parte 3 ... 156
Figura 20 - Mapa cognitivo para o PFV4 Gestão Organizacional - Parte 1 ... 157
Figura 21 - Mapa cognitivo para o PFV4 Gestão Organizacional - Parte 2 ... 157
Figura 22 - Mapa cognitivo para o PFV4 Gestão Organizacional - Parte 3 ... 158
Figura 23 - Mapa cognitivo com clusters para o PFV4 Gestão Organizacional ... 158
Figura 24 - Estrutura hierárquica de valor ... 159
Figura 25 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “RI01 Percentual dos temas do Plano de Gestão que possuem projeto acompanhado pela Asplan” ... 159
Figura 26 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “RI03 Nº de reuniões realizadas com o CPLAN para acompanhamento de resultados realizadas no período de 6 meses” ... 159
Figura 27 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “RI04 Nº de reuniões do corpo diretivo realizadas no período de 6 meses” ... 159
Figura 28 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “CH05 Nº de reuniões internas realizadas no período de 6 meses” ... 159
Figura 29 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “CH08 Percentual de colaboradores da Asplan desenvolvidos com fundamento nas lacunas do CHA previamente identificadas, no período de 6 meses” ... 159
Figura 30 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “CH09 Atualização (revisão) do CHA do Coordenador e de Assessores de Planejamento no semestre” ... 159
Figura 31 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “CH10 Percentual de assessores que possuem acordo de metas vigentes” ... 159
Figura 32 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “CH11 Percentual de colaboradores (Coordenador e Assessores) que tiveram feedback no período de 3 meses” ... 159
Figura 33 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GI04 Atualização mensal do mapa de priorização dos projetos da Asplan” ... 159 Figura 34 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GI05 Percentual de processos de trabalho essenciais da Asplan (que só a Asplan realiza) mapeados e gerenciados na
metodologia BPM” ... 159 Figura 35 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GI06 Percentual de projetos da Asplan executados com a metodologia de GP (com definição de etapas, prazos e responsáveis –
papeis)” ... 159 Figura 36 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GI07 Reunião para revisão da adequação das
atribuições dos núcleos realizada no período de 6 meses” ... 159 Figura 37 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GI08 Nº Projetos-piloto com a utilização de métodos e ferramentas de gestão inovadoras no PJSC (não consolidadas no PJSC), no
período de 12 meses” ... 159 Figura 38 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GO02 Percentual de projetos, iniciativas e
participação em grupos de trabalho realizados pela Asplan, no período de 6 meses, que tenham relação direta com a área fim” ... 159 Figura 39 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GO04 Índice de cumprimento do plano de
contratações, no período de 6 meses ... 159
Figura 40 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GO05 Percentual das unidades administrativas que possuem planejamento de atividades e acompanhamento” ... 159 Figura 41 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GO06 Percentual das competências gerenciais para as quais está sendo disponibilizada capacitação online (fomentada pela Asplan) aos gestores da organização” ... 159 Figura 42 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GO08 Percentual de núcleos que revisou o
Figura 43 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GO09 Nº de processos de trabalho que estão
submetidos à melhoria contínua, disponibilizados no site de Gestão Estratégica” . 159 Figura 44 - Definição das funções de valor e transformação da escala ordinal em escala cardinal para o descritor “GO10 Percentual de unidades administrativas que possuem indicadores internos de gestão” ... 159 Figura 45 - Estrutura hierárquica de valor, contemplando taxas de substituição
aferidas pelo decisor, para o PVF1 “Relacionamento Institucional” ... 159 Figura 46 - Estrutura hierárquica de valor, contemplando taxas de substituição
aferidas pelo decisor, para o PVF2 “Capital Humano” ... 159 Figura 47 - Estrutura hierárquica de valor, contemplando taxas de substituição
aferidas pelo decisor, para o PVF3 “Gestão Interna” ... 159 Figura 48 - Estrutura hierárquica de valor, contemplando taxas de substituição
aferidas pelo decisor, para o PVF4 “Gestão Organizacional”... 159
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Objetivos das lentes da análise sistêmica ... 51
Quadro 2 - Definição das palavras-chave da pesquisa. ... 67
Quadro 3 - Incorporação de nova palavra-chave ... 68
Quadro 4 - Artigos selecionados para o portfólio bibliográfico ... 72
Quadro 5 - Artigos selecionados para portfólio bibliográfico após releitura para realização da análise sistêmica ... 79
Quadro 6 - Enquadramento dos artigos do portfólio bibliográfico quanto ao local de coleta de dados ... 84
Quadro 7 - Enquadramento dos artigos do portfólio bibliográfico quanto ao local onde o modelo é aplicado ... 85
Quadro 8 - Composições das abordagens e seus usos/aplicações, tendo em vista identificar sua harmonia ... 86
Quadro 9 - Pontos de destaque para os artigos do portfólio bibliográfico ... 105
Quadro 10 - Relação dos 10 primeiros EPAs identificados ... 111
Quadro 11 - Relação dos 10 primeiros conceitos desenvolvidos a partir dos EPAs ... 112
Quadro 12 - Critérios priorizados conforme maior potencial de incremento do desempenho global da Asplan ... 122
Quadro 13 - Relevância da pesquisa, sob o prisma construtivista de avaliação de desempenho ... 127
Quadro 14 - Elementos primários de avaliação - EPAs e conceitos ... 154
Quadro 15 - Descritor RI01 - Percentual dos temas do plano de gestão que possuem projeto acompanhado pela Asplan ... 159
Quadro 16 - Descritor RI03 - Nº de reuniões realizadas com o CPLAN para acompanhamento de resultados realizadas no período de 6 meses ... 154
Quadro 17 - Descritor RI04 - Nº de reuniões do corpo diretivo realizadas no período de 6 meses ... 155
Quadro 18 - Descritor CH05 - Nº de reuniões internas realizadas no período de 6 meses ... 155
Quadro 19 - Descritor CH08 - Percentual de colaborados da Asplan desenvolvidos com fundamento nas lacunas do CHA (conhecimentos, habilidades e atitudes)
previamente identificadas, no período de 6 meses ... 156
Quadro 20 - Descritor CH09 - Atualização (revisão) do CHA do coordenador e de assessores de planejamento no semestre ... 156
Quadro 21 - Descritor CH10 - Percentual de assessores que possuem acordo de metas vigentes ... 157
Quadro 22 - Descritor CH11 - Percentual de colaboradores (coordenador e
assessores) que tiveram feedback no período de 3 meses ... 157
Quadro 23 - Descritor GI01 - Percentual de núcleos com planejamento estabelecido e atualizado mensalmente ... 158
Quadro 24 - Descritor GI04 - Atualização mensal do mapa de priorização dos
projetos da Asplan ... 158
Quadro 25 - Descritor GI05 - Percentual de processos de trabalho essenciais da Asplan (que só a Asplan realiza) mapeados e gerenciados na metodologia business
process management ... 159
Quadro 26 - Descritor GI06 - Percentual de projetos da asplan executados com a metodologia de GP (com definição de etapas, prazos e responsáveis – papeis) ... 159 Quadro 27 - Descritor GI07 - Reunião para revisão da adequação das atribuições dos núcleos realizada no período de 6 meses ... 160
Quadro 28 - Descritor GI08 - Nº projetos-piloto com a utilização de métodos e
ferramentas de gestão inovadoras no PJSC (não consolidadas no PJSC), no período de 12 meses ... 160
Quadro 29 - Descritor GO02 - Percentual de projetos, iniciativas e participação em grupos de trabalho realizados pela Asplan, no período de 6 meses, que tenham relação direta com a área fim ... 161
Quadro 30 - Descritor GO04 - Índice de cumprimento do plano de contratações, no período de 6 meses ... 161
Quadro 31 - Descritor GO05 - Percentual das unidades administrativas (glossário) que possuem planejamento de atividades e acompanhamento ... 162
Quadro 32 – Descritor GO06 - Percentual das competências gerenciais para as quais está sendo disponibilizada capacitação online (fomentada pela Asplan) aos gestores da organização ... 162
Quadro 33 - Descritor GO08 - Percentual de núcleos que revisou o respectivo
conteúdo do site da Asplan, no período de 6 meses ... 163
Quadro 34 - Descritor GO09 - Nº de processos de trabalho que estão submetidos à melhoria contínua, disponibilizados no site de gestão estratégica ... 163
Quadro 35 - Descritor GO10 - Percentual de unidades administrativas (glossário) que possuem indicadores internos de gestão ... 164
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Periódicos de destaque. ... 74
Gráfico 2 - Artigos e autores de destaque ... 76
Gráfico 3 - Autores de destaque do portfólio bibliográfico. ... 77
Gráfico 4 - Origem do modelo que o artigo desenvolve ... 83
Gráfico 5 - Classificação dos artigos do portfólio bibliográfico quanto ao local onde aplica o modelo ... 85
Gráfico 6 - Análise da harmonia das abordagens utilizadas para construção dos modelos em relação ao uso dado ao modelo. ... 87
Gráfico 7 - Relação entre os artigos genéricos e os singulares no portfólio bibliográfico. ... 90
Gráfico 8 - Artigos que realizaram a identificação dos atores inerentes ao contexto pesquisado. ... 91
Gráfico 9 - Reconhecimento dos limites de conhecimento do decisor. ... 93
Gráfico 10 - Artigos em que o processo considera os valores do decisor ... 94
Gráfico 11 - Artigos do portfólio bibliográfico que realizam a mensuração. ... 96
Gráfico 12 - Artigos do portfólio bibliográfico em que as escalas atendem as propriedades da homogeneidade e não ambiguidade. ... 97
Gráfico 13 - Artigos do portfólio bibliográfico em que as escalas atendem às propriedades da Teoria da Mensuração no que diz respeito às operações matemáticas e estatísticas. ... 98
Gráfico 14 - Artigos do portfólio bibliográfico que realizam a integração dos indicadores. ... 100
Gráfico 15 - Artigos do portfólio bibliográfico que fazem o diagnóstico da situação atual. ... 102
Gráfico 16 - Artigos do portfólio bibliográfico que geram ações de aperfeiçoamento ... 103
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 18
1.1 Contextualização do tema e problematização ... 18
1.2 Objetivos ... 21 1.2.1 Objetivo geral ... 21 1.2.2 Objetivos específicos ... 21 1.3 Justificativa ... 21 1.4 Delimitação da pesquisa ... 23 1.5 Estrutura do estudo ... 23 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ... 24 2.1 A Administração Pública ... 24
2.2 A avaliação de desempenho enquanto ferramenta de apoio à decisão . 27 2.3 Metodologias para avaliação de desempenho organizacional no setor público. ... 31 3 METODOLOGIA ... 39 3.1 Enquadramento metodológico ... 39 3.1.1 Paradigma de pesquisa ... 39 3.1.2 Abordagem da pesquisa ... 41 3.1.3 Estratégia de pesquisa ... 41 3.1.4 Objeto de estudo ... 42 3.1.5 Coleta de dados ... 43
3.2 Instrumento de Intervenção – Proknow-C ... 44
3.2.1 Seleção do Portfólio Bibliográfico ... 46
3.2.1.1 Seleção do Banco Bruto de Artigos ... 46
3.2.1.2 Filtragem do Banco Bruto de Artigos ... 46
3.2.2 Análise Sistêmica do Portfólio Bibliográfico. ... 50
3.2.2.1 Lente 1: Abordagem ... 51
3.2.2.2 Lente 2: Singularidade... 53
3.2.2.3 Lente 3: Identificação dos objetivos ... 54
3.2.2.4 Lente 4: Mensuração ... 54
3.2.2.5 Lente 5: Integração ... 56
3.3 Instrumento de Intervenção – MCDA-C ... 56
3.3.1 Fase de estruturação... 59
3.3.1.1 Contextualização ... 60
3.3.1.2 Estrutura hierárquica de valor ... 60
3.3.1.3 Construção dos descritores ... 62
3.3.2 Fase de avaliação ... 63
3.3.2.1 Análise de independência ... 63
3.3.2.2 Construção das funções de valor ... 63
3.3.2.3 Identificação das taxas de compensação ... 64
3.3.2.4 Avaliação global e perfil de impacto do status quo ... 64
3.3.3 Fase de recomendações ... 64
3.3.3.1 Análise de sensibilidade ... 65
3.3.3.2 Elaboração de recomendações ... 65
4 RESULTADOS ... 66
4.1 Seleção e Análise do Portfólio Bibliográfico ... 66
4.1.1 Seleção do Banco Bruto de Artigos ... 66
4.1.2 Filtragem do Banco Bruto de Artigos ... 68
4.1.3 Análise Bibliométrica ... 72
4.1.3.1 Estimar o grau de relevância dos periódicos ... 73
4.1.3.2 Estimar o grau de reconhecimento científico dos artigos ... 75
4.1.3.3 Estimar o grau de relevância dos autores ... 76
4.1.3.2 Estimar as palavras-chave mais utilizadas ... 78
4.2 Análise Sistêmica do Portfólio Bibliográfico ... 78
4.2.1 Abordagem ... 80
4.2.2 Singularidade ... 88
4.2.3 Identificação dos objetivos ... 92
4.2.4 Mensuração ... 95
4.2.5 Integração ... 99
4.2.6 Gestão ... 101
4.3 Desenvolvimento do modelo de avaliação de desempenho construtivista para a Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina ... 109
4.3.1 Fase de estruturação... 109
4.3.1.1 Contextualização ... 109
4.3.1.2 Estrutura hierárquica de valor ... 109
4.3.1.3 Construção dos descritores ... 1094
4.3.2 Fase de avaliação ... 116
4.3.2.2 Construção das funções de valor ... 109
4.3.2.3 Identificação das taxas de compensação ... 109
4.3.2.4 Avaliação e perfil de impacto do status quo ... 109
4.3.3 Fase de Recomendações ... 120
4.3.3.1 Análise de sensibilidade ... 121
4.3.3.2 Elaboração de recomendações ... 121
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 124
REFERÊNCIAS ... 129
APÊNDICE I - ELEMENTOS PRIMÁRIOS DE AVALIAÇÃO - EPAS E CONCEITOS ... 138
APÊNDICE II – MAPAS COGNITIVOS, CLUSTERS E ESTRUTURA HIERÁRQUICA DE VALOR ... 144
APÊNDICE III - DESCRITORES ... 154
Descritores do PVF1 – RELACIONAMENTO INSTITUCIONAL ... 154
Descritores do PVF2 – CAPITAL HUMANO ... 155
Descritores do PVF3 – GESTÃO INTERNA ... 158
Descritores do PVF4 – GESTÃO ORGANIZACIONAL ... 161
APÊNDICE IV – DEFINIÇÃO DAS FUNÇÕES DE VALOR E TRANSFORMAÇÃO DAS ESCALAS ORDINAIS EM ESCALAS CARDINAIS ... 165
APÊNDICE V – ESTRUTURAS HIERÁRQUICAS DE VALOR, CONTEMPLANDO ESCALAS ORDINAIS, ESCALAS CARDINAIS E TAXAS DE SUBSTITUIÇÃO AFERIDAS PELO DECISOR ... 185
1 INTRODUÇÃO
Este capítulo tem como objetivo apresentar a contextualização do tema e sua problematização, bem como os objetivos do presente estudo e a justificativa desta pesquisa.
1.1 Contextualização do tema e problematização
A Administração Pública vivencia um momento em que é alvo de pressões para fornecer mais e melhores serviços, por meio da solução imediata de problemas urgentes (MOTTA, 2013). No Brasil, já a partir dos anos 1930, foram buscadas diversas reformas no aparato administrativo com vistas à erradicação, dentre outros, da confusão verificada no país, decorrente da utilização de bens públicos em prol de interesses privados de funcionários e governantes (FILGUEIRAS, 2009). Ocorre que, não obstante a recente evolução política brasileira, as instituições democráticas ainda são objeto de ampla e continuada desconfiança dos cidadãos brasileiros (MOISÉS, 2005).
Por essas razões, em especial nas últimas duas décadas, tem sido exigido dos gestores públicos melhor uso dos recursos públicos, bem como uma atuação empreendedora de Estado. Nesse sentido, espera-se da Administração Pública uma atuação voltada para o cidadão enquanto cliente e foco em uma gestão pública por resultados (CATELLI; SANTOS, 2004).
Desta feita, anseia-se por uma gestão norteada pela competência, ética e transparência, e com a consequente adoção de padrões comprovados de eficiência, eficácia e efetividade. Diante disso, no Brasil, a avaliação da gestão pública tem sido compreendida como condição essencial para o sucesso da reforma administrativa, nas diversas esferas de governo (CATELLI; SANTOS, 2004).
No mesmo sentido, a avaliação de desempenho encontra-se nos atuais planos dos gestores de empresas, ainda que os gerentes realizem o planejamento e o controle da utilização de recursos desde a criação da primeira empresa (NEELY, 1999). A avaliação de desempenho é o instrumento de gestão que possibilita a evidenciação dos fatores críticos para o sucesso, possibilitando a organização mensuração e monitoração destes, fornecendo assim um instrumento de gestão que permita com clareza a identificação de pontos fortes e fracos na organização,
disponibilizando um processo para gerar e hierarquizar ações para seu aperfeiçoamento e, por conseguinte, uma alocação mais transparente e eficiente dos recursos (ENSSLIN et al., 2001). Isso significa que a avaliação de desempenho pode ser utilizada no sentido de dar fundamentação cientifica, transparência e legitimidade à gestão pública.
Dessa forma, para o presente trabalho, adotou-se como visão de mundo o conceito proposto, por meio de abordagem construtivista, que define a avaliação de desempenho como um instrumento de apoio à decisão, em que há necessidade de expandir o entendimento do decisor acerca de seu contexto decisório e das consequências de suas decisões em cada um de seus objetivos estratégicos, táticos e operacionais, individual e globalmente, contemplando a geração de ações de aperfeiçoamento em um processo contínuo de gestão (ENSSLIN; ENSSLIN, 2007; ENSSLIN et al., 2010a, 2010b).
Diante desse contexto, infere-se que a necessidade de implantação de metodologia apta a avaliar o desempenho no setor público também pode ser aplicável, portanto, à Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina - TJSC, órgão cujo titular representa também o Poder Judiciário catarinense.
O Poder Judiciário é o guardião das liberdades e dos direitos individuais e sociais e é também detentor da função de dizer e aplicar o direito, no âmbito nacional. O TJSC, por sua vez, nos termos do art. 77 da Constituição Estadual, é
órgão que compõe o Poder Judiciário de Santa Catarina – PJSC. Também
compõem o PJSC os Tribunais do Júri; os Juízes de Direito e os Juízes Substitutos; a Justiça Militar; os Juizados Especiais e as Turmas de Recursos; os Juízes de Paz; e outros órgãos instituídos em lei.
O TJSC fica sediado em Florianópolis e possui jurisdição em todo o território do Estado de Santa Catarina. Conforme se depreende das informações inscritas no site institucional, a instituição é composta, atualmente, por 62 desembargadores e 30 juízes de direito de segundo grau. Ademais, conclui-se que a execução das atribuições administrativas da organização fica a cargo da Diretoria-Geral Judiciária – DGJ e da Diretoria-Geral Administrativa – DGA, por meio das Diretorias a estas subordinadas. A primeira funciona como coordenadora das atividades judiciais exercidas pelo TJSC e a segunda como coordenadora das atividades propriamente administrativas da instituição, incluindo aquelas realizadas
nas 111 comarcas, como por exemplo, registros e pagamentos de pessoal, compras e serviços de engenharia.
A Assessoria de Planejamento, por sua vez, é o setor responsável por fomentar a gestão estratégica no Poder Judiciário catarinense, por meio de métodos, técnicas e ferramentas de gestão e de avaliação de desempenho aptos a operacionalizar a estratégia organizacional. Esse setor foi escolhido como contexto para realização do estudo de caso diante da demonstração de interesse do decisor na adoção de uma metodologia que possibilite aos gestores aperfeiçoar o processo decisório, possibilitando uma construção coletiva das prioridades da organização, fomentando a participação ativa de outros atores do contexto. Vislumbra-se o interesse do gestor como essencial ao sucesso do projeto, porque a participação do decisor é fator inerente à adoção da metodologia construtivista, como será evidenciado em seção própria relativa aos resultados da pesquisa.
Nada obstante a problemática apresentada no aspecto prático, no que tange à justificativa teórica, anota-se que foi realizada análise sistêmica de artigos escolhidos por meio de processo próprio para selecionar artigos alinhados ao tema Avaliação de Desempenho no Setor Público e com reconhecimento científico, a ser demonstrado nas seções 4.1 e 4.2, que concluiu pela evidenciação de que os artigos de destaque referentes ao tema Avaliação de Desempenho no Setor Público não tiveram foco no desenvolvimento de um modelo de avaliação de desempenho que possibilite a construção de conhecimento no decisor, a respeito do contexto específico que se propõe avaliar, a partir da percepção do próprio decisor, por meio de atividades que identifiquem, mensurem, ordinal e cardinalmente, integrem e permitam visualizar o impacto das ações, e seu gerenciamento. Dessa forma, foi também identificada a oportunidade de pesquisa para a aplicação de metodologia construtivista de avaliação de desempenho no setor público na presente pesquisa.
Diante desse contexto, de verificação da necessidade de dispor-se de uma ferramenta de apoio à decisão apta para a gestão da Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina e de evidenciação da oportunidade de pesquisa relativa à utilização da avaliação de desempenho construtivista para apoiar a gestão no setor público, decorre a seguinte questão de pesquisa que baliza este estudo: Como avaliar o desempenho da Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina?
Por fim, no que tange à delimitação da pesquisa, ressalta-se que esta foi realizada na Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, buscando a construção de um modelo de avaliação de desempenho de acordo com a percepção e interesses do gestor da referido setor, sendo, portanto, específico e adequado ao contexto pesquisado.
1.2 Objetivos 1.2.1 Objetivo geral
Construção de um modelo de avaliação de desempenho para apoiar a gestão da Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina.
1.2.2 Objetivos específicos
a) Realizar uma análise crítica do conteúdo do fragmento da literatura referente ao tema “Avaliação de Desempenho no Setor Público”, sob o prisma construtivista de avaliação de desempenho;
b) Identificar os aspectos considerados relevantes pelo gestor da Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina;
c) Construir escalas ordinais e cardinais para medir os objetivos elicitados, bem como estabelecer os níveis de referência para estas escalas;
d) Traçar o perfil de desempenho atual da Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina;
1.3 Justificativa
A crescente pressão social para o fornecimento de mais e melhores serviços é vivenciada atualmente na Administração Pública brasileira (MOTTA, 2013). Ocorre que, como é do senso comum, o problema de falta de recursos financeiros, físicos e humanos é uma constante nos países mais pobres (DUSSAULT, 1992). Tal situação não pode ser rechaçada da realidade do setor público brasileiro. Não obstante, a falta de recursos, em especial no que tange a servidores e magistrados, exige dos Tribunais de Justiça a adoção de métodos que viabilizem a promoção de políticas alinhadas às estratégias organizacionais, como
forma de racionalizar a utilização dos recursos disponíveis na organização. Nesse sentido, a presente pesquisa é motivada pela necessidade de disponibilizar instrumentos de gestão para aperfeiçoar a atuação da Administração Pública no sentido de melhor aplicação dos recursos, diante da escassez destes.
Como anteriormente explicitado, a avaliação de desempenho é entendida como instrumento preponderante na verificação da eficiência da atuação dos gestores públicos (CATELLI; SANTOS, 2004). No mesmo sentido, é compreendida como ferramenta que auxilia na identificação de pontos fortes e fracos na organização, permitindo a alocação mais eficiente dos recursos (ENSSLIN et al., 2001, 2012). Dessa forma, entende-se que a aplicação de um modelo construtivista de avaliação de desempenho, no âmbito da Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça pesquisado, poderia propiciar informações que possam ser utilizadas como apoio à tomada de decisão pelo decisor do setor, proporcionando uma gestão mais eficiente dos recursos públicos.
Considerando o conceito construtivista de avaliação de desempenho proposto por Ensslin et al (2010b), norteador da presente pesquisa, já descrito no item 1.1, o levantamento bibliográfico atinente ao tema Avaliação de Desempenho no Setor Público e a análise sistêmica, realizados por meio do Processo de Mapeamento de Conhecimento Construtivista - ProKnow-C e, portanto, observando limitações e interesses da pesquisadora, não foram evidenciadas publicações relativas ao desenvolvimento e aplicação da avaliação de desempenho construtivista como instrumentos de apoio a gestão no setor público.
O desenvolvimento do ProKnow-C encontra-se descrito nas Seções 4.1.e 4.2 e, como resultado, delineou como oportunidade de pesquisa na literatura o desenvolvimento de um modelo de avaliação de desempenho que atenda aos requisitos da abordagem construtivista de avaliação de desempenho em sua completude. Isso implica na oportunidade de desenvolver um modelo de avaliação de desempenho que, por meio do processo para construção de conhecimento no decisor, a respeito do contexto específico que se propõe avaliar, a partir da percepção do próprio decisor, realize atividades que identificam, organizam, mensuram, ordinalmente e cardinalmente, integram e permitem visualizar o impacto das ações, e seu gerenciamento.
A importância do tema da presente pesquisa dá-se, portanto, pelos seguintes aspectos:
a) Pela contribuição efetiva para a gestão da Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, por meio do desenvolvimento de um instrumento de intervenção para avaliação de desempenho construtivista, que permita construir conhecimento do contexto para o decisor, explicitando os aspectos que por ele são considerados mais relevantes, e que permita gerar ações de aperfeiçoamento e ordená-las de acordo com o nível de potencial contribuição para a performance do setor;
b) Pela oportunidade de pesquisa evidenciada na análise sistêmica da literatura atinente ao tema Avaliação de Desempenho no Setor Público, demonstrada na seção 4.2, que permite o desenvolvimento de um modelo de avaliação de desempenho que atenda aos requisitos da abordagem construtivista de avaliação de desempenho em sua completude, no âmbito do setor público.
1.4 Delimitação da pesquisa
No que tange à delimitação da pesquisa, ressalta-se que esta foi realizada na Assessoria de Planejamento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, buscando a construção de um modelo de avaliação de desempenho de acordo com a percepção e interesses do gestor da referido setor. Conclui-se, portanto, tratar-se de modelo de avaliação de desempenho específico e adequado ao contexto pesquisado.
1.5 Estrutura do estudo
O presente trabalho é constituído de cinco capítulos. No primeiro capítulo é apresentada a introdução da pesquisa. O segundo capítulo apresenta a fundamentação teórica. No terceiro capítulo, busca-se apresentar a metodologia adotada para o desenvolvimento da pesquisa e os instrumentos de intervenção utilizados. O quarto capítulo apresenta os resultados da pesquisa. No quinto capítulo, são apresentadas as considerações finais e, por fim, são elencadas as referências utilizadas na pesquisa e os apêndices.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O presente estudo foi fundamentado em dois eixos de pesquisa, um atinente ao Setor Público e outro, relacionado à Avaliação de Desempenho como uma ferramenta de apoio à decisão. Dessa forma, esta seção pretende demonstrar a fundamentação teórica que sustenta esta pesquisa, em especial no que concerne aos eixos de pesquisa que fundamentam o trabalho. Para tanto, o conteúdo será analisado conforme segue: 2.1 A Administração Pública; 2.2 A avaliação de desempenho enquanto ferramenta de apoio à decisão; e 2.3 Metodologias para avaliação de desempenho organizacional no setor público.
2.1 A Administração Pública
Inicialmente, faz-se necessário ressaltar a dificuldade verificada no estabelecimento de uma distinção precisa entre as organizações públicas e privadas, em especial pelas seguintes razões: (i) abordagem de senso comum, em que não há a definição explícita, pois aparentemente se assume que todos conhecem o tema pesquisado; (ii) definições práticas, em que se compreendem como óbvias as regras, explicitando-se as organizações que seriam públicas, a título de exemplo; (iii) abordagem denotativa, em que se busca delinear um setor simplesmente por meio da listagem das atividades realizadas ou de organizações sob sua competência; (iv) abordagem analítica, que busca distinções com base em fatores ou conjuntos de fatores de definição, como, por exemplo, os economistas, que baseiam as diferenças entre os setores público e privado em razão da natureza dos bens produzidos, tais como “bens coletivos” ou “bens sociais” (RAINEY et al., 1976).
Não obstante, pode ser apontada como principal distinção entre as organizações públicas e privadas a diferença de propriedade destas, porquanto as empresas privadas são propriedades de empresários ou acionistas, e os órgãos públicos são caracterizados como de propriedade coletiva (BOYNE, 2002). Esta distinção está associada a dois outros contrastes inerentes às organizações públicas e privadas: em primeiro lugar, órgãos públicos são financiados em grande parte por meio de tributação, e não por honorários pagos diretamente pelos clientes, como ocorre no âmbito privado; em segundo lugar, as organizações do setor público são
controladas predominantemente por forças políticas, e não por forças de mercado, ou seja, as limitações primárias são impostas pelo sistema político e não pelo sistema econômico (BOYNE, 2002; RAINEY et al., 1976).
Após a definição do contexto ora pesquisado, anota-se que a gestão pública vem passando por um processo de grande reformulação nos últimos séculos. Desde o século XIX, propõe-se que o setor público, ou seja, a administração pública deve ser gerida de forma semelhante daquela adotada nas empresas privadas (MOTTA, 2013). No Brasil, já a partir dos anos 1930, foram buscadas diversas reformas no aparato administrativo com vistas à erradicação, dentre outros, da inadequação verificada na atuação pública no país, em razão da utilização de bens públicos em prol de interesses privados, de funcionários e governantes (FILGUEIRAS, 2009). Nessa década, foi instaurada a primeira reforma da Administração Pública brasileira, buscando a transição da administração pública patrimonialista para uma administração burocrática (BRESSER-PEREIRA, 1996). Ocorre que o modelo de eficiência proposto com a administração burocrática não se revelou verdadeiro, porquanto não resultou em maior rapidez, qualidade ou tampouco baixo custo para os serviços prestados (BRESSER-PEREIRA, 1996).
De outro norte, as doutrinas relativas ao New Public Management - NPM surgiram pela primeira vez durante o início de 1980 (HOOD, 1995) e ganharam relevância especialmente em razão do aparente sucesso apresentado nos países referência na realização dessa reforma na gestão pública, quais sejam Reino Unido, Nova Zelândia e Austrália (MOYNIHAN, 2006). O NPM veio ratificar a ideia de que a gestão pública seja realizada como a gestão das organizações privadas, o que propiciaria maior eficiência, redução de custos e obtenção de eficácia na prestação de serviços públicos (MOTTA, 2013). Desde então, tem-se defendido a adoção de uma cultura gerencial para a Administração Pública, com vistas a uma modernização radical na forma de trabalho em busca de uma maior eficiência, sem abrir mão, contudo, da segurança e efetividade inerentes à administração pública burocrática (BRESSER-PEREIRA, 1996). Desta feita, para o desenvolvimento de uma administração pública progressista, a responsabilização democrática dependeria da limitação da corrupção e da incompetência (HOOD, 1995).
Ocorre que, não obstante a recente evolução política brasileira, as instituições democráticas permanecem sendo objeto de ampla e continuada desconfiança dos cidadãos brasileiros (MOISÉS, 2005). Além disso, embora as
últimas reformas administrativas venham sendo realizadas no sentido de substituição progressiva do modelo burocrático por novos modelos de gestão e, até mesmo, de relação do Estado com a sociedade, tem sido mantidas algumas características inerentes ao modelo tradicional burocrático. Isso significa que tais reformas administrativas continuaram dando ênfase ao controle e não se revestindo, portanto, como modelos de ruptura na atuação pública (SECCHI, 2009). Nesse sentido, o NPM foi alvo de críticas, pois, no que diz respeito à gestão das funções centrais das organizações, os reformadores tiveram foco na inadequação dos sistemas de gestão existentes e no estímulo à eficiência, todavia buscou-se o cumprimento de tais sistemas, ao invés do estabelecimento de metas tradicionais das reformas que abrangem improbidade administrativa ou incompetência (KEATING; HOLMES, 1990).
Moynihan (2006) resume a lógica de reforma da NPM nos países de referência, da seguinte forma: os sistemas tradicionais de gestão pública fornecem apenas tipos limitados de informações, que atuam para desencorajar a eficiência; aos gerentes é fornecida uma lista de entradas – dotações orçamentárias - que são obrigados a gastar; os controles financeiros são focados no controle dessas entradas, garantindo que o dinheiro é gasto com o propósito para o qual foi alocado; os gerentes não têm o poder de redistribuir o dinheiro que receberam, mesmo se a realocação possa fomentar a realização mais eficaz e eficiente dos objetivos; os controles de pessoal reforçam os controlos financeiros, restringindo a capacidade do gerente para tomar decisões sobre recursos humanos; não há incentivos individuais ou organizacionais para que os controles existentes sejam questionados e direcionados para um desempenho mais eficiente.
Ao invés disso, existiriam desincentivos à busca da eficiência, tais como: a poupança, compreendida como resultante de uma execução orçamental eficiente não é mantida pelo órgão, mas apropriada para todo o governo; ao fazer propostas de orçamento, os gestores públicos são propensos a buscar mais do que precisam para cobrir os custos e, em seguida, ocultar o restante do dinheiro antes do final do ciclo orçamentário, para evitar a perda de dotações não utilizadas e a percepção de alocações mais baixas, no futuro; a definição de prestação de contas que sustentam estes sistemas de controle é a conformidade legal, a probidade e evitarem-se erros e não a realização dos objetivos, a técnica ou a eficácia do programa (MOYNIHAN, 2006).
Pode-se inferir, portanto, que a utilização de práticas privadas resultou em ganhos moderados no âmbito da gestão pública, porquanto as esferas pública e privada possuem características muito distintas, no que tange às respectivas dinâmicas e finalidades (LINNA et al., 2010; MOTTA, 2013).
Além disso, no Brasil, os escândalos evidenciados recentemente desgastam a imagem do Estado, do que se infere que a população tenderia a participar de forma mais efetiva do controle social, se fossem alcançados avanços nas ferramentas de combate à corrupção. Destarte, a transparência seria uma das medidas que poderiam resgatar o sentimento cívico dos brasileiros (ABRUCIO, 2007).
Dessa forma, a Administração Pública passa atualmente por um momento de redefinição de estruturas e da sua forma de atuação. A eficiência, inclusive, foi incluída na Constituição Federal como um dos princípios norteadores da atuação da Administração Pública brasileira, em razão da edição da Emenda Constitucional nº 19, de 1998. Ainda assim, continua sendo exigida a renovação da estrutura burocrática, diante da busca de organizações cada vez mais enxutas, que, de outro norte, são cada vez mais exigidas no que tange à qualidade na prestação de serviços (LOTTA, 2002).
2.2 A avaliação de desempenho enquanto ferramenta de apoio à decisão
O campo denominado Apoio à Decisão foi desenvolvido com o intuito de auxiliar na obtenção de elementos esclarecedores às decisões. Segundo Roy (2013), as decisões são tomadas quando se escolhe fazer ou não fazer alguma coisa, ou quando se escolhe fazê-las de alguma forma. No entanto, raramente as decisões são tomadas por indivíduos singularmente. Isso porque, ainda que a responsabilidade possa ser identificada com um indivíduo, a decisão geralmente será produzida como decorrência de uma interação entre as preferências individuais e de outros (ROY, 2013). Dessa forma, a concepção de decisão não pode ser completamente separada da definição de um processo decisório. Mintzberg (1976) corrobora com tal entendimento, afirmando que, em um processo decisório não são estabelecidas etapas pré-determinadas ou organizadas de maneira lógica para um fluxo de decisão, sendo que a existência, o conteúdo e sequência dessas etapas serão afetadas pela influência exercida pelos atores no processo.
Nesse sentido, a utilização de uma metodologia aplicada ao processo decisório buscaria alcançar ações melhoradas ou processos melhorados (WHITE, 1975). O Apoio à Decisão seria, portanto, instrumento apto a fornecer as condições mais favoráveis possíveis sobre determinado comportamento, objetivando aumentar a coerência entre a evolução do processo, por um lado, e as metas e sistemas de valores operados pelos atores, no outro (ROY, 1993). Nesse sentido, Roy (1993) conceitua o apoio à decisão como uma ciência que procura desenvolver uma rede de conceitos, modelos, procedimentos e resultados capazes de formar estruturas e um coerente corpo de conhecimentos que possa atuar – em conjunto com um corpo de hipóteses - como chave para orientar a tomada de decisão e para comunicar sobre o tema de acordo com os objetivos e valores.
O referido autor destaca, ainda, que, no que tange aos resultados produzidos por meio das ferramentas de apoio à decisão, os investigadores seguiram três caminhos principais. Roy (1993) conceitua estes caminhos, enquanto: realismo, que se utiliza de descrições; o prescritivismo, que adota uma postura axiomática; e o construtivismo, que busca hipóteses de trabalho para posteriores recomendações.
Complementando essa classificação, a literatura afirma a existência de quatro tipos de abordagem, no que tange à avaliação de desempenho: (i) Normativista; (ii) Descritivista; (iii) Prescritivista; e, (iv) Construtivista (BORTOLUZZI
et al., 2011; ENSSLIN et al., 2010b, 2012b; TSOUKIÀS, 2008).
Para Ensslin et al. (2001), a abordagem normativista seria orientada pelo racionalismo. Para essa abordagem, o pesquisador seleciona as normas que orientarão o a priori, e pretende que o modelo tenha uma amplitude universal, ou seja, seja aplicável em diversos contextos (TSOUKIÀS, 2008).
No mesmo sentido, a abordagem descritivista também teria como fulcro o racionalismo e coloca ao pesquisador a tarefa de identificar, no contexto físico a ser avaliado, as variáveis que influenciam o resultado desejado pelo decisor, conforme experiências anteriores (ENSSLIN, 2001; TSOUKIÀS, 2008). Ao decisor recairia, portanto, a aceitação das consequências do modelo, mediante a crença de que os resultados passados serão repetidos no futuro. Nessa abordagem, o contexto físico objeto de avaliação e o decisor fornecem as variáveis consideradas no modelo, contudo o decisor atuaria de forma limitada e não obrigatória (ENSSLIN et al., 2001). As abordagens realistas acima referidas (normativista e descritivista)
estão associadas ao processo de tomada de decisão. As duas abordagens que serão ora apresentadas, denominadas prescritivista e construtivista, afiliam-se ao processo de apoio à decisão (TSOUKIÀS, 2008).
A abordagem construtivista, tal como a prescritivista, anteriormente abordada, reconhecem que o modelo de decisão deve emergir a partir dos interesses do decisor (MONTIBELLER et al., 2008). Para a abordagem prescritivista, as preocupações que fundamentam o modelo de avaliação de avaliação proposto emanam do decisor, ao longo de um processo de aprendizado que tem seu foco no facilitador (AZEVEDO et al., 2011; MARAFON et al., 2012). Nesse sentido, mediante a convicção de que o decisor tem conhecimento suficiente sobre o seu problema, o facilitador é responsável por conduzir o processo, buscando identificar no discurso do decisor as variáveis que deverão integrar o modelo de avaliação. Destarte, essa abordagem tem como fonte de dados central o decisor, todavia, o conhecimento é construído no facilitador.
Por fim, tem-se a abordagem construtivista, que defende que as variáveis constituintes do modelo de avaliação, suas escalas e a integração destas devem emergir do decisor (BORTOLUZZI et al., 2011; ENSSLIN et al., 2010b, 2012a). Todavia, diferentemente do prescritivismo, para esta abordagem o facilitador reconhece que o decisor não tem conhecimento pleno acerca do problema e, por essa razão, deve ser apoiado em um processo de construção deste entendimento, voltado a contextualizar o problema e possíveis soluções para este, considerando o contexto (TSOUKIÀS, 2008). Dessa forma, pretende-se desenvolver no decisor, de forma interativa, um corpo de conhecimentos suficientes para lhe permitir a compreensão das consequências das decisões nos aspectos que o próprio decisor julga necessários (AZEVEDO et al., 2011). Dessa forma, tal como ocorre na abordagem prescritivista, a fonte das variáveis consideradas no modelo é o próprio decisor, contudo, este agora é detentor de um conhecimento ampliado com o apoio do facilitador.
No intuito de evoluir na construção do conhecimento no decisor relativamente a aspectos que ele julga relevante para sua tomada de decisão, dado um contexto específico, a área científica do Apoio à Decisão incorporou conhecimentos e práticas da área de Avaliação de Desempenho (BARZILAI, 2001, 2005; ROBERTS, 1979). Sobre o tema, inclusive, Barzilai (2005) afirma que a avaliação de preferências é base da teoria da decisão. No mesmo sentido, Keeney
(1992) ratifica a importância de utilizar-se o tempo de tomada de decisão com a análise de valores que são importantes, ao invés de se ter o usual foco na escolha de possíveis alternativas para o problema.
De outro norte, não obstante o fato de a Avaliação de Desempenho ser tema frequentemente discutido, raramente é definido (NEELY et al., 2005). Para Neely et al. (2005) a avaliação de desempenho refletiria, literalmente, o processo de quantificação da ação. Segundo os referidos autores, a avaliação corresponderia ao processo de quantificação ou medição, em si, e as ações aquilo que levam ao aprimoramento do desempenho da empresa. Ainda analisando o tema, Brandão e Guimarães (2001) afirmam que avaliar significaria comparar os resultados alcançados daqueles que foram planejados. Para Ensslin et al. (2010b), a avaliação de desempenho pode ser conceituada como o processo para construir conhecimento no decisor, a respeito do contexto específico que se propõe avaliar, a partir da percepção do próprio decisor, por meio de atividades que identificam, organizam, mensuram, ordinalmente e cardinalmente, integram e permitem visualizar o impacto das ações, e seu gerenciamento. Como anteriormente destacado, esse conceito norteou os estudos realizados durante a presente pesquisa.
Diante disso, a avaliação de desempenho vem revestindo-se de especial importância à disposição dos gestores para a melhoria contínua das organizações. Inclusive, acredita-se que a atual valorização de tal instrumento decorre de uma mudança fundamental: a transcendência da fase de custos para a fase de valores nas organizações (NEELY, 1999). Essa mudança de paradigma reflete diretamente no que deve ser avaliado pelas organizações, visando ao acompanhamento criterioso das coisas que efetivamente importam a tais empresas (NEELY, 1999).
Embora a deficiência dos sistemas de avaliação baseada em princípios tradicionais da contabilidade de custos tenha sido amplamente documentada (SKINNER, 1971), já na década de 90, Eccles (1991) preconizou que a revolução na avaliação de desempenho encontra-se na mudança de foco dos gestores, no sentido de não utilização simplificada de dados financeiros como base para medição de desempenho, mas sim, por meio da utilização desses dados em conjunto com outras medidas.
2.3 Metodologias para avaliação de desempenho organizacional no setor público
Evidenciada a importância da utilização da avaliação de desempenho enquanto ferramenta de apoio à decisão pelos gestores vislumbra-se que o mundo corporativo utiliza métodos para avaliação de suas organizações que não são apropriados para o setor público (BEHN, 2003). Se, como explicitado anteriormente, a cultura do setor público passa por uma mudança, de um caráter de inflexibilidade e distância para um de responsividade e aproximação, o sistema de desempenho adotado também precisa transmitir a mensagem nova e incentivar os comportamentos adequados (KANJI; SÁ, 2007).
A avaliação do desempenho teve origem na gestão do setor público no início do século 20, como uma ferramenta técnica, sendo que seu uso mais antigo remonta até 1907, quando o New York City Bureau of Municipal Research (Departamento de Pesquisa Municipal da Cidade de Nova Iorque, em tradução livre) iniciou a avaliação de desempenho logo após a cidade adotar um sistema formal de orçamento (GAO, 2009). Após o rápido desenvolvimento e popularização da avaliação de desempenho, durante a década de 1990, pode-se dizer que atualmente é um elemento de reformas do setor público ao redor do mundo, sendo que, para a maioria dos países, o propósito principal da avaliação do desempenho no setor público é apoiar uma melhor tomada de decisão, conduzindo a melhores resultados para a comunidade dos países que utilizam a ferramenta, no sentido de fornecimento de um serviço público mais eficiente e eficaz (GAO, 2009).
Nesse sentido, a maioria das inovações atualmente implementadas no setor público ocorre na área de avaliação e gestão de desempenho, já que há amplo consenso de que essa ferramenta pode auxiliar na gestão pública embora ainda permaneçam dúvidas sobre a efetiva difusão das informações relativas ao desempenho (YETANO, 2013). Muitos autores, por meio de pesquisas, têm tentado obter evidências sobre o uso real de avaliação de desempenho, e, na maioria dos casos, tem-se evidenciado um baixo nível de uso dessas informações (YETANO, 2013).
Algumas razões que poderiam explicar a resistência dos gestores públicos na adoção de ferramentas de avaliação de desempenho no setor público são expostas por Kanji (2007), tais como: a avaliação de desempenho eficaz exige uma cultura organizacional que estimule a inovação e cooperação, se, pelo
contrário, a organização tem uma cultura de culpa, as pessoas vão se sentir ameaçados por medidas; culturas burocráticas promovem barreiras funcionais e criam inércia, que, em conjunto, colocam em risco a eficiência e eficácia da avaliação de desempenho; muitas vezes, não há recompensas em fazer as coisas bem e poucas sanções para fazê-los errado; a avaliação de desempenho explicita as responsabilidades e fornece evidências de sucesso ou fracasso, levando assim a uma atitude defensiva de gestores públicos. Ademais, a falta de experimentação dificulta a própria avaliação do efetivo impacto da avaliação de desempenho no setor público (PROPPER; WILSON, 2003). Ainda analisando o tema, buscando exemplificar os problemas verificados para o desenvolvimento e implementação de sistemas de avaliação de desempenho no setor público, no contexto finlandês, foram identificados os seguintes inconvenientes: muitos stakeholders com interesses conflitantes; produtos finais e metas indefinidos; falta de responsabilidade sobre os bens; carência de competências para a gestão (LINNA et al., 2010).
Diante desse contexto, Behn (2003) afirma serem oito as razões que justificam a Avaliação de Desempenho no âmbito das organizações públicas: 1) Avaliar se a organização possui boa performance; 2) Controlar, conhecendo se os gestores e seus subordinados estão fazendo a coisa certa; 3) Saber em quais programas, pessoas ou projetos o orçamento deve ser gasto; 4) Motivar, na medida em que se conhece o que é necessário fazer para melhorar a performance da organização; 5) Promover a organização, divulgando aos superiores, legisladores,
stakeholders, jornalistas e cidadãos que a organização está fazendo um bom
trabalho; 6) Comemorar o sucesso, sabendo-se quais realizações merecem esse importante ritual organizacional; 7) Aprender o que está ou não funcionando na instituição; e 8) Aprimorar, conhecendo-se exatamente o que se deve fazer diferentemente para melhorar a performance da organização. Todavia, a escolha do método de avaliação de desempenho dependeria inerentemente do propósito a ser alcançado com tal avaliação, no âmbito das organizações públicas (BEHN, 2003).
Após essa contextualização visando à análise de metodologias para avaliação de desempenho no organizacional do setor público, propôs-se a utilização do levantamento bibliográfico alinhado com o tema pesquisado, consoante limites e interesses ao pesquisadora, bem como a análise sistêmica desse portfólio bibliográfico, realizado mediante processo de mapeamento de conhecimento construtivista – Proknow-C que será explicitado na Seção 3.2.
Da análise do portfólio bibliográfico selecionado no referido processo, foram destacados modelos de avaliação de desempenho alinhados com o tema proposto para a presente pesquisa. Os modelos encontrados e analisados sob o prisma construtivista encontram-se abaixo delineados.
Moynihan (2006) busca realizar a avaliação dos resultados obtidos na implementação da reforma da gestão pública nos Estados Unidos, mediante a comparação entre a doutrina Managing for Results – MFR (Gestão por resultados, em tradução livre) com os esforços envidados pelo governo. Para tanto, busca realizar uma análise externa das informações de performance obtida em dados coletados do Government Performance Project (GPP), levantamento do governo, realizado em 2000, e análise de conteúdos atuais da documentação estatal.
O estudo não focou somente nos resultados, mas também na flexibilidade gerencial dos modelos de avaliação de desempenho, de acordo com os dados obtidos no âmbito da gestão de recursos humanos e gestão financeira. Mediante a análise dos sistemas de avaliação e informação de desempenho existentes nos 50 estados que compõem os Estados Unidos, o autor defende a ideia de alinhamento entre as expectativas de utilização da MFR e a adoção integral da doutrina, inclusive no que tange à maior autoridade e flexibilidade dos gestores públicos e prestação contas pelos recursos utilizados em relação aos resultados produzidos. Nesse sentido, o autor sugere o exame dos governos estadunidenses em que a avaliação de desempenho tem foco nos resultados e na autoridade gerencial, sugerindo os estados do Texas e da Georgia como candidatos a essa análise (MOYNIHAN, 2006).
A pesquisa de Broadbent e Laughlin (2009) propõe o desenvolvimento de um modelo de avaliação de desempenho, classificado pelos autores como um
middle range model, ou um “modelo intermediário”, em tradução livre. Nesse sentido,
os autores buscaram desenvolver um modelo teórico de avaliação de desempenho por meio de uma matriz constituída de uma perspectiva transacional, fulcrada em racionalidade instrumental e comunicativa, e outra perspectiva relacional, guiada pelo alcance de fatores inerentes ao contexto.
A perspectiva relacional – ou de relacionamento – seria impulsionada pelo exercício da racionalidade comunicativa entre as partes interessadas para, por meio de debates, alcançar um consenso sobre os objetivos a atingir. Além disso, a escolha dos meios para atingir determinados objetivos, indicadores de desempenho
e metas também são acordados entre as partes interessadas. No que tange à perspectiva transacional, orienta-se pela racionalidade instrumental para definir os objetivos, que assumem as características de ser altamente funcionais e direcionados para resultados específicos. Os indicadores de desempenho seriam definidos através da racionalidade formal, que tem uma tendência a compreender como mais adequadas as formas precisas e quantitativas de medição (BROADBENT; LAUGHLIN, 2009). Os autores ressaltam que a teoria do middle
range model não pode prever qual será o formato que estará presente em situações
particulares, ou seja, pode informar uma linguagem para a estruturação de descrições empíricas, embora não possa pré-determinar quais serão estas descrições.
Sá e Kanji (2003) apresentam como objetivo de sua pesquisa a identificação de fatores que potencialmente levam a excelência organizacional no setor público e, em seguida, integrá-los em um sistema de avaliação de desempenho abrangente, confiável e válido a ser utilizado para avaliar o desempenho de municípios portugueses. O modelo foi desenvolvido com base em modelos de excelência organizacional existentes, além de outros frameworks relevantes, e conta com a participação de stakeholders internos, tais como líderes e membros da equipe e stakeholders externos, tais como os cidadãos portugueses. Para o modelo de avaliação de desempenho proposto, utiliza-se uma escala ordinal, em que cada critério de avaliação é representado em um questionário com uma série de itens mensuráveis em uma escala de 1 a 10, sendo que a organização pode alcançar até 100 pontos em cada critério avaliado. Todos os critérios devem ser pontuados simultaneamente, para obtenção do índice final da excelência do desempenho – PEI (“Final Performance Excellence Index”). Tal índice reflete a combinação de todos os itens avaliados, no intuito de conhecer o quão bem a organização está no sentido de implementar a totalidade do modelo de avaliação de desempenho.
Para o segundo artigo dos autores constante no portfólio bibliográfico analisado, Kanji e Sá (2007) replicam o método explicitado acima, desta feita, com a demonstração do desenvolvimento do modelo de avaliação de desempenho nos Governos Municipais Portugueses. O estudo foi fundamentado em pesquisa enviada a 308 Municípios portugueses, no ano 2000, buscando investigar a dimensão de implementação do Total Quality Management – TQM (Gestão da Qualidade Total,
