PROGRAMA INSTITUCIONAL DE DOUTORADO T E M A T I C O E M RECURSOS NATURAIS
L E D I A M RODRIGUES LOPES RAMOS REINALDO
REQUISITOS PARA O E S T A B E L E C I M E N T O DE UMA P O L I T I C A DE R E V I T A L I Z A C A O D E P E R I M E T R O S DE IRRIGACAO NA PARAIBA.
Campina Grande - Paraiba 2004
Tese submetida ao Programa Institucional de Doutorado Tematico em Recursos Naturais da Universidade Federal de Campina Grande, em cumprimento as exigencias para obtencao do Titulo de Doutor em Recursos Naturais.
Area de Concentracao: Recursos Hidricos
Sub-area: Planejamento e Gerenciamento de Recursos Hidricos
Orientador
Prof. Dr. Heber Pimentel Gomes
Campina Grande - Paraiba 2004
REQUISITOS PARA O E S T A B E L E C I M E N T O DE UMA POLJTICA DE REVITALIZACAO DE P E R I M E T R O S DE IRRIGACAO NA PARAJBA
APROVADA EM: 11/12/2003
BANCA EXAMINADORA
Dr. H E B E R PJMENTEL G O M E S - ^ C T / U F P B
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DA CONSTRUCAO CIVIL - DECV CENTRO DE TECNOLOGIA - CT
UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA - UFPB
Dr. J O S ^ D E AmMATEA DE MATOS
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA AGRICOLA - DEA E3COLA SUPERIOR QE AGRIGULTURA DE MOSSORO - ESAM
1 \
Dr. RICARDO A U G U S T O L O P E S BRITO Embrapa Milhp e Sorgo - Sete Lagoas-MGEmpresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria - EMBRAPA
Dra. MARCIA MARIA RIOS RIBEIRO - C C T / U F C G DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL - DEC
CENTRO DE CIENCIAS E TECNOLOGIA - CCT UNIVERSIDADE FEDERAL DE CAMPINA GRANDE - UFCG
Dr. d O S E DANTAS NETO - C C T / U F C G
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA AGRICOLA - DEAg CENTRO DE CIENCIAS E TECNOLOGIA - CCT
A Deus, a quern devemos tudo agradecer.
A meu pai, Adauto Lopes de Sousa, " I n memorian".
A minha mae, Valnete Rodrigues de Sousa, que nao mediu esforco para minha formacao educacional.
A minha famflia, pelo apoio incondicional.
A meu esposo Fernando, que me ajudou a prosseguir.
A minha filha Bianca, que sofreu com minha ausencia enquanto eu me dedicava ao estudo.
A meu orientador, Heber Pimentel Gomes, pela maneira paciente, segura e criteriosa com que conduziu a realizacao deste trabalho.
A Universidade Estadual da Paraiba, UEPB, especialmente a Pro-Reitoria de P6s-Graduacao e Pesquisa.
Aos amigos Claudia, Celia, Mercilia, Simone e Walter, pelas palavras de apoio e incentivo.
A Jose Ferreira (Distrito de Irrigacao Perimetro Senador Nilo Coelho), Lourdes Barbosa de Sousa (DNOCS/Joao Pessoa), Edson Marconi (Perimetro Irrigado Engenheiro Arcoverde), e aos tecnicos agricolas da equipe de assistencia tecnica do Perimetro Irrigado Sao Goncalo, pelas inumeras ajudas e a Ricardo (Digitadorda PRPGP/UEPB).
A Nisia Leao, pelas correcoes de portugues.
A todos os que, direta e/ou indiretamente, contribuiram, de alguma forma, para a realizacao desta pesquisa.
R E S U M O A B S T R A C T L I S T A D E T A B E L A S L I S T A D E I L U S T R A C O E S l . I N T R O D U C A O 01 2. R E V I S A O B I B L I O G R A F I C A 05 2.1 - Desenvolvimento da irrigacao no Nordeste do Brasil e sua relacao com o 05
contexto internacional
2.1.1 - Evolu9ao da area irrigada no Brasil com enfase no Nordeste 05 2.1.2 - Contextualizafao da irrigacao no Brasil no ambito internacional 09
2.1.2.1 - Primeiro grupo 09 2.1.2.2 - Segundo grupo 11
2.1.2.2.1 - Marco legal da irriga9ao no Brasil 12
2.1.2.3 - Terceiro grupo 17 2.1.3 - Importancia social da agriculture irrigada 19
2 . 1 . 4 - 0 planejamento e a comercializa9ao agricola no Brasil 22
2.1.5 - Agronegocio 23 2.2 - Emancipa9ao de Perimetros Publicos de Irriga9ao 28
2.2.1 - Distrito de irriga9ao 33 2.2.2 - Processo de emancipa9ao 40
2.2.2.1 - Programa de envolvimento publico 44 2.3 - Aspectos sociais economicos e culturais que balizaram a implanta9ao dos 44
Perimetros Irrigados Sao Gon9alo (PISG) e Engenheiro Arcoverde (PIEA)
2 . 3 . 1 - PISG 45 2 . 3 . 2 - PIEA 49 2.4 - Associativismo no PISG e no PIEA 55
2 . 4 . 1 - P I S G 55 2.4.2 - PIEA 59 3. M E T O D O L O G I A 62 4. D E S E N V O L V I M E N T O D O T R A B A L H O 70
4.1 - Apresenta9&o dos Perimetros de Irriga9ao Estudados 70
4.1.1 - Projeto Sao Gon9alo 70 4.1.1.1 - Historico 70 4.1.1.2 - Caracteriza9ao do Perimetro 71
4.1.1.3 - Dinamica da popula9ao 77 4.1.1.4 - Gestao da opera9ao e manuten9ao 82
4.1.2 - Perimetro Irrigado Engenheiro Arcoverde 84
4 . 1 . 2 . 1 - H i s t o r i c o 84 4.1.2.2 - Caracteriza9ao do Perimetro 85
4.1.2.3 - Dinamica da popula9ao 87 4.1.2.4 - Gestao da opera9ao e manuten9ao 91
4.1.3 - Distrito de Irriga9ao Perimetro Senador N i l o Coelho 92 4.1.3.1 - Historico e o processo de emancipa9ao 92
4.1.3.2 - Localiza9ao, Clima e Solos 95 4.1.3.3 - Infra-estrutura e Manejo de Irriga9ao 97
4.2 - Realidade Visitada 100 4.2.1 - Perimetro Irrigado Engenheiro Arcoverde (PIEA) e Sao Gon9alo 100
4 . 2 . 2 . 1 - PIEA 105 4 . 2 . 2 . 2 - PISG 110 4.2.3 - Cooperativa, DNOCS e Emancipacao 113
4 . 2 . 3 . 1 - PIEA 114 4 . 2 . 3 . 2 - PISG 120 4.2.4 - A Experiencia do N i l o Coelho 122
4.3 - Analise do Processo Emancipatorio do Distrito de Irrigacao Perimetro 125 Senador N i l o Coelho e Seus Reflexos para os Perimetros do D N O C S , na
Paraiba.
4.4 - Proposta para a Politica de Revitalizacao dos Perimetros Irrigados do 131 DNOCS na Paraiba.
5. C O N C L U S O E S 140
O universo da abordagem do trabalho de campo desta pesquisa compreendeu o Perimetro Irrigado Engenheiro Arcoverde (PIEA) e o de Sao Goncalo (PISG) localizados, respectivamente, nos municipios de Condado e Sousa, na Paraiba, ambos sob gerencia do DNOCS, que passam pelo processo de emancipacao, e o Perimetro Irrigado Nilo Coelho, situado no municipio de Petrolina, no estado de Pernambuco, gerenciado pela CODEVASF e onde a transferencia da gestao ocorreu em 1989, objetivando elaborar uma politica de revitalizacao para esses Perimetros Publicos, que se encontram em processo de emancipacao atraves do diagnostico da situacao atual dos mesmos e da analise do processo de emancipacSo do Distrito dc Irrigacao Perimetro Scnador Nilo Coelho. A mctodologia e a estrategia operacional escolhida para a pesquisa foi a de se colher depoimentos de dirigentes do Distrito (no caso do Nilo Coelho) e de dirigentes e/ou gerentes das Associacoes/Cooperativas, em suas proprias sedes, assim como de colonos e dos membros das equipes da ATER (Assistencia Tecnica contratada pelo DNOCS para operar a transicao do processo), alem de empresarios da irrigacao na Paraiba. Esses depoimentos foram colhidos em conversas informais, com troca de ideias, caracterizando o tipo de entrevista semi-estruturada, j a que se tinha em maos uma lista de topicos, planejada a partir de algumas informacoes preliminares sobre os Perimetros e associacoes que permitiu, ao entrevistador, entender e captar a perspectiva dos participantes da pesquisa. Alem das entrevistas descritas anteriormente, realizou-se uma averiguacao de dados diversos dos Perimetros da Paraiba, anteriormente referidos, que em alguns momentos complementam e/ou reforcam as entrevistas. A analise dos dados da pesquisa se deu atraves de Construcao de Teoria, tambem chamada teoria fundamentada (grounded theory), que tern como objetivo principal construir uma teoria a partir dos dados qualitativos, sendo que esta formulacao teorica foi usada para explicar a realidade e auxiliou na elaboracao da politica de revitalizacao desses perimetros. Este trabalho demonstrou que a relacao de dependencia que estimula o paternalismo formando urn circulo vicioso, perverso para a sociedade como um todo, precisa urgentemente ser rompido no PIEA e no PISG. O DISTRITO DE I R R I G A C A O ou outro modelo de emancipacao e adequado para alcancar tal fim. Nele, fica implicito, que a postura ideal do produtor irrigante face ao Estado, e diante do proprio
sem o outro. Concluiu-se que revitalizacao da agriculture irrigada nos Perimetros Publicos de Irrigacao da Paraiba esta atrelada a inovacoes nao apenas tecnologicas, mas organizacionais e operacionais, em todos os elos do negocio irrigado com uma visao de agronegocio.
This research was carried out aiming the elaboration o f a revitalization politics for the DNOCS Public Perimeters in Paraiba through the diagnosis and analysis o f the emancipation process o f Senador N i l o Coelho's Irrigation Perimeter District. The approach was based on the work in the Engenheiro Arcoverde Irrigated Perimeter (PIEA) and Sao Goncalo (PISG) located respectively i n the towns o f Condado and Sousa, found in an emancipation process, and the Irrigated Perimeter N i l o Coelho located in the city o f Petrolina, in the State o f Pemambuco, managed by C O D E V A S F , whose administration was transferred in 1989. The operational methodology and strategy that were chosen for the research were those o f collecting statements from the District's directors (in N i l o Coelho's case), from directors o f the Associations/Enterprises in their respective sites, as well as from settlers and members o f the A T E R staff (Technical Assistance hired by D N O C S to operate the transition o f the process). These statements were collected through informal conversations, characterizing a semi-structured interview type, since there already was a list o f topics at hand that had been planned through preliminary information about the Perimeters and associations, which enabled the interviewer to understand and captivate the perspective o f the participants in the research. Besides the interviews previously described, an investigation o f the diverse data from Paraiba's Perimeters was performed, which complemented and/or reinforced the interviews. The analysis o f the data from the research was performed through Theory Construction, also called grounded theory, which has as its main objective to build a theory through qualitative data. However, this theoretical formulation was used to explain reality itself and aided the revitalization politics elaboration o f these perimeters. This project demonstrated that the relationship o f dependence that stimulates paternalism, forming a vicious circle, perverse for society as a whole, urgently needs to be broken up at PIEA and PISG. The I R R I G A T I O N D I S T R I C T or another emancipation model is adequate to achieve that. It is implied that the ideal position o f the irrigating producer in face o f the State and before the D I S T R I C T should not be one o f independence, but o f interdependence, since one does not exist without the other. It was concluded that the revitalization o f irrigated agricultures in the Public Perimeters o f Paraiba is connected to technological, organizational and operational innovations in all fields o f irrigated businesses with an agro-business point o f view.
T A B E L A 1 - Populacao Urbana e Rural dos Estados 23 do Nordeste e do Brasil - 2000
T A B E L A 2 - Potencial de Geracao de Empregos 24 da Agricultura Irrigada, na Regiao do Semi-Arido.
T A B E L A 3 - Principals Caracteristicas dos Polos de Irrigacao 41 do Nordeste e Norte de Minas
T A B E L A 4 - Populacao por Sexo e Faixa Etaria do Perimetro 89 irrigado Engenheiro Arcoverde
T A B E L A 5 - Escolaridade por faixa etaria no perimetro Irrigado 90 Engenheiro arcoverde
Figura 1 - Organizacao Tipica do Distrito de Irrigacao 51 (MINISTERIO DA INTEGRACAO REGIONAL, 1993).
Figura 2 - Localizagao dos Perimetros do DNOCS, 72 em operacao, na Paraiba.
Figura 3 - Estrutura organizacional do DIPSNC. 96 Foto 1 - Vista Parcial do Acude Sao Goncalo 75 Foto 2 - Canal do Perimetro Sao Goncalo 76 Fotos 3 e 4 - Canais quebrados no PIEA 86 Foto 5 - Irrigacao com captacao de agua no PIEA 88
Foto 6 - Distrito de Irrigacao Perimetro Irrigado Senador Nilo Coelho 97
C A P I T U L O 1
I N T R O D U C A O
Atualmente, a irrigacao no Brasil, estimada em 2.870.000 ha no ano de 1998, divide-se em particular e publica, sendo o setor privado responsavel por 95% da area irrigada total e por 67% do total do Nordeste, estimada em 495.000 ha, tambem em 1998 ( B N B , 2001), com 33% de irrigacao publica localizando-se no Nordeste e na regiao norte de Minas Gerais e onde se situam os Projetos Publicos. A maior area se encontra no medio e no baixo Sao Francisco, sob a responsabilidade da Companhia de Desenvolvimento do Vale do Sao Francisco (CODEVASF). O Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) cobre as areas nao contidas nas bacias hidrograficas dos Rios Sao Francisco e Parnaiba.
Nesses projetos a enfase foi dirigida aos aspectos de obras de engenharia, na implementacao dos projetos publicos de irrigacao, pelos agentes executores. Desenvolveu-se, inquestionavelmente, uma tecnologia de ponta, quer nos aspectos de estudos e projetos, como de obras civis/hidraulicas. Assim, a imagem dos projetos refletiu-se nos quilometros de canais, na capacidade das barragens e das estacoes de bombeamento, no comprimento das adutoras e, finalmente, na area disponivel para irrigacao.
A final idade para a qual as obras foram desenvolvidas, ou seja, a producao agricola (que gera emprego, renda, estimula o desenvolvimento regional e assegura o retomo dos investimentos) nao encontrou, muitas vezes, o mesmo aporte de interesse e recursos. Cabe salientar que, ao se referir a producao agricola, esta-se enfatizando todo o agronegocio: credito rural, assistencia tecnica, organizacao de produtores e producao, pesquisa, controle sanitario e de qualidade, aspectos de mercado e comercializacao, estruturacao viaria, portuaria, aeroportuaria etc.
De acordo com o Ministerio da Integracao Regional (1993) sao os seguintes os principals objetivos dos orgaos publicos quanto ao programa de operacao e manutencao dos projetos publicos de irrigacao: a concretizacao dos objetivos dos projetos publicos de irrigacao (producao agricola, como planejado; renda familiar agricola, como planejado e criacSo de oportunidades de emprego, como planejado); a intensificacao da economia
regional e nacional, devido a operacao dos projetos publicos de irrigacao; o ressarcimento do investimento financiado pelo governo, a ser feito pelos irrigantes e a operacao do projeto; segundo as leis federals e estaduais.
O programa de operacao e manutencao dos projetos publicos, no que se refere aos orgaos federals de irrigacao envolvidos, deve consistir de: emancipacao dos projetos existentes, atualmente operados pelo governo federal; emancipacao dos novos projetos em fase de construcao e funcoes de gerenciamento e de administracao relacionadas aos projetos publicos, depois de sua emancipacao (MINISTERIO D A I N T E G R A C A O , R E G I O N A L , 1993).
O interesse acerca da responsabilidade pela operacao e manutencao dos projetos publicos ser assumida pelas organizacoes de irrigantes, vem crescendo cm todo o mundo, especialmente a partir do aparecimento das politicas de ajustamento estrutural, em meados da decada de 80, e que se tern tornado uma politica nacional em muitos paises da Asia, Africa e America Latina ( B N B , 2001).
As razoes mais comuns que levam os govemos a desejarem transferir responsabilidades no gerenciamento da irrigacao para os agricultores sao, segundo o International Irrigation Management Institute, I I M I (1995): (i) persistente incapacidade fiscal dos governos para continuar financiando o custo de operacao e manutencao da irrigacao; (ii) constrangimento politico para os governos recuperarem esse custo dos agricultores, os quais, por sua vez, resistem a pagar por servicos de baixa qualidade; (iii) gerenciamento dificultado por agendas governamentais centralizadas; (iv) confianca crescente na capacidade de agricultores e suas organizacoes para assumir essa gestao.
O modelo escolhido para promover a emancipacao dos Perimetros Publicos no Brasil foi o DISTRITO DE IRRIGACAO, que e uma entidade privada de carater coletiva, instituida juridicamente nos moldes de Associacao Civil, de direito privado, sem fins lucrativos, com atuacao numa area fisica de terra delimitada, na qual, por iniciativa do governo e com recursos publicos, foi implantada toda a infraestrutura de um projeto de agriculture irrigada. Tem por funcao a operacao e manutencao do Perimetro, em substituicao a funcao "natural" do governo (MINISTERIO D A I N T E G R A C A O R E G I O N A L , 1993). Foi implantado nos Estados Unidos da America ha mais de cinqiienta anos, sendo o seu centro de origem (SOUZA, 1999).
Esta pesquisa teve como objetivo elaborar uma politica de revitalizacao para os Perimetros Publicos Irrigados da Paraiba, sob coordenac3o do DNOCS, que ainda estao em operacao, e em processo de emancipacao atraves do diagnostico da situacao atual dos mesmos e da analise do processo de emancipacao do Distrito de Irrigacao Perimetro Sen ado r Nilo Coelho.
A estrategia operacional escolhida para a pesquisa foi a de se colher depoimentos de dirigentes do Distrito (no caso do N i l o Coelho) e de dirigentes e/ou gerentes das Associacoes/Cooperativas, em suas proprias sedes, assim como de colonos e dos membros das equipes da ATER (Assistencia Tecnica contratada pelo DNOCS para operar a transicao do processo). Esses depoimentos foram colhidos em conversas informais, com troca de ideias, caracterizando o tipo de entrevista semi-estruturada, j a que se tinha em maos uma lista de topicos que permitiu, ao entrevistador, entender e captar a perspectiva dos participantes da pesquisa, sem predeterminar suas falas atraves de uma selecao previa de categorias de questoes, como no caso de quern utiliza urn metodo quantitative
Alem das entrevistas descritas anteriormente, realizou-se uma averiguacao de dados diversos dos Perimetros da Paraiba, anteriormente referidos, que em alguns momentos complementam e/ou reforcam as entrevistas no capitulo de resultados e discussao.
A analise dos dados da pesquisa se deu atraves de Construcao de Teoria, tambem chamada teoria fundamentada (grounded theory), que surgiu no final da decada de 70, atraves de Glaser & Strauss (1967), e que Strauss & Corbin (1990) advogam ter como objetivo principal construir uma teoria a partir dos dados qualitativos. O pesquisador e capaz de formar uma visao teorica da realidade, sendo que esta formulacao teorica nao apenas pode ser usada para explicar a realidade, mas, tambem, para auxiliar em um esquema de referenda para uma acao.
Esta tese e composta de cinco capitulos. No capitulo 2 (Revisao Bibliografica) e apresentada uma coletanea de referencias bibliograficas, que envolve o assunto. No capitulo 3 (Trajetoria Metodologica) sao descritos os procedimentos realizados na execucao do trabalho, e a metodologia empregada na avaliacao dos dados da pesquisa. O capitulo 4 (Resultados e Discussao) descreve c discute a problematica dos Perimetros de Irrigacao, sob coordenacao do DNOCS, na Paraiba, que ainda est3o em operacao e o
processo de transferencia de gestao do Perimetro Irrigado Senador Nilo Coelho, em Pernambuco, e, ainda, aponta requisites para o estabelecimento de uma politica de revitalizacao dos Perimetros Sao Goncalo e Engenheiro Arcoverde, na Paraiba. O capitulo 5 (Consideracao finais) refere-se as conclusoes finais do trabalho.
C A P I T U L O 2
R E V I S A O D E L I T E R A T U R A
A analise da situacao presente de um territorio e requisito fundamental do planejamento de acoes com vistas ao desenvolvimento local, sob uma perspectiva territorial. Entretanto, essa analise - da situacao em seu todo ou em qualquer uma de suas dimcnsQes - nao se rcstringe a idcntificacJio de problemas. E preciso identificar tambem as potencialidades do territorio, os pontos fortes a serem valorizados.
Para o estabelecimento de uma politica de revitalizacao dos Perimetros de Irrigacao na Paraiba questoes como: desenvolvimento da irrigacao no Nordeste do Brasil e sua relacao com o contexto internacional, a emancipacao de perimetros publicos de irrigacao, aspectos sociais, economicos e culturais que balizaram a implantacao dos Perimetros Irrigados Sao Goncalo e Engenheiro Arcoverde e o associativismo nesses Perimetros sao abordados neste capitulo, visando uma melhor discussao da problematica dos Perimetros Irrigados Sao Goncalo e Engenheiro Arcoverde na Paraiba tendo em foco as suas revitalizacoes.
2.1 Desenvolvimento da irrigacao no Nordeste do Brasil e sua relacao com o contexto Internacional
2.1.1 Evolucao da area irrigada no Brasil com enfase no Nordeste
Com excecao das areas de arroz inundadas e faixas ribeirinhas restritas, a producao por meio de cultivos irrigados no Brasil e relativamente recente, sendo que a sua evolucao se deu em 4 fases, estimando-se que, em 1998, a area irrigada no Pais era de 2.870.000 hectares ( A N E E L , Apud Franca, 2001):
C A P I T U L O 2
R E V I S A O D E L I T E R A T U R A
A analise da situacao presente de um territorio e requisito fundamental do planejamento de acoes com vistas ao desenvolvimento local, sob uma perspectiva territorial. Entretanto, essa analise - da situacao em seu todo ou em qualquer uma de suas dimcnsScs - nao sc rcstringc a idcntificacSo dc problemas. E preciso identificar tambdm as potencialidades do territorio, os pontos fortes a serem valorizados.
Para o estabelecimento de uma politica de revitalizacao dos Perimetros de Irrigacao na Paraiba questoes como: desenvolvimento da irrigacao no Nordeste do Brasil e sua relacao com o contexto internacional, a emancipacao de perimetros publicos de irrigacao, aspectos sociais, economicos e culturais que balizaram a implantacao dos Perimetros Irrigados Sao Goncalo e Engenheiro Arcoverde e o associativismo nesses Perimetros sao abordados neste capitulo, visando uma melhor discussao da problematica dos Perimetros Irrigados Sao Goncalo e Engenheiro Arcoverde na Paraiba tendo em foco as suas revitalizacoes.
2.1 Desenvolvimento da irrigacao no Nordeste do Brasil e sua relacao com o contexto Internacional
2.1.1 Evolucao da area irrigada no Brasil com enfase no Nordeste
Com excecao das areas de arroz inundadas e faixas ribeirinhas restritas, a producao por meio de cultivos irrigados no Brasil e relativamente recente, sendo que a sua evolucao se deu em 4 fases, estimando-se que, em 1998, a area irrigada no Pais era de 2.870.000 hectares ( A N E E L , Apud Franca, 2001):
A primeira fase, iniciada na metade do ultimo quartil do seculo X I X , estendeu-se ate a metade da decada de 60 do seculo passado, tendo-se a atuacao, no dominio da irrigacao, pautada, por acoes isoladas, e topicas, concentradas na esfera federal, dirigidas para alvos especificos, sem a correspondente estrutura de politicas ou de programas nacionais.
A segunda fase iniciou-se em fins dos anos 60 do seculo passado, com a criacao do Grupo de Estudos Integrados de Irrigacao e Desenvolvimento Agricola (GEIDA), cuja orientacao produziu efeitos ate o final da primeira metade dos anos 80. Buscou-se a ampliacao do conhecimento global sobre os recursos naturais disponiveis e pela concepcao e implementacao de programas nacionais, como o Programa Plurianual de Irrigacao (PPI) e se criaram oportunidades para atracao da iniciativa privada na esfera da irrigacao e drenagem, a concepcao de "lotes empresariais" nos projetos publicos de irrigacao, consolidado no Projeto do I Piano Nacional de Irrigacao, calcadas por acoes comandadas pelo setor publico claramente, pautadas pelo estimulo a iniciativa privada.
A terceira fase caracterizou-se pela instituicao do Programa de Irrigacao do Nordeste (PROINE) e do Programa Nacional de Irrigacao (PRONI), ambos em 1986. Esta fase foi marcada por decisoes adotadas em funcao de prioridades estabelecidas pelo governo federal em articulacao com o setor privado, restringindo-se a acao do govemo a execucao de obras coletivas de grande expressao (suporte hidraulico, eletrico e macrodrenagem), cabendo a iniciativa privada as demais providencias para a sua consecucao.
A quarta fase considerou que as varias iniciativas postas em pratica, ao longo dos ultimos 50 anos, deveriam ser redirecionadas a nova orientacao consubstanciada na Politica Nacional de Irrigacao e Drenagem denominada, na fase executiva, Projeto "Novo Modelo de irrigacao".
A area total irrigada no Brasil e estimada em 2.870.000 ha, Franca (2001), com forte concentracao nas regioes Sul e Sudeste, que representam 72,7%. Somente o Rio Grande do Sul, voltado para a producao de arroz, e responsavel por 35% da area irrigada no Pais. O Nordeste brasileiro respondia, em 1998, por 17,26% dessa area.
De acordo com o B N B (2001) e com o dominio do Rio Grande do Sul na irrigacao da cultura do arroz (metodo de irrigacao por superficie), verifica-se que do total
irrigado em 1998, 60 % estao sob irrigacao por superficie, 17% por aspersao, 19% por pivo central e apenas 6% por irrigacao localizada. As maiores incorporacoes de areas irrigadas no Brasil ocorreram nas decadas de 70 (1.300.000 ha) e 80 do seculo passado (1.100.000 ha) como reflexo imediato da disponibilidade de linhas dc credito para irrigacao privada e existencia de programas governamentais, consistentes e especificos, como os PROVARZEAS, PROFIR, PROINE e PRONI. Salienta-se que, de 1970 a 1980, ocorreu maior expansao de equipamentos de pivo central e aspersao convencional. O pivo central, apresentado pela industria brasileira como equipamento de baixo custo de investimento, por hectare irrigado, foi o responsavel nesse periodo pela incorporacao de aproximadamente 538.000 ha, o que corresponde, mais ou menos a 8.100 pivos (CHR1STOF1DIS, 1999). Entretanto, ressalta-se que no periodo de 1970 a 1980 era baixo o nivel de exigencia por parte dos agentes financeiros quanto a estudos sobre solos, clima e recursos hidricos, o que, conjugado com deficiencias da legislacao ambiental e na outorga de direitos de uso da agua, levou boa parte desses equipamentos, na atualidade, a nao mais operar ou operar de forma inadequada por falta de agua ou outras razoes tecnicas. Avalia-se que dos 8.100 equipamentos existentes no Pais, em torno de 30 a 35% estejam desativados, principalmente nas regioes Sudeste e Centro-Oeste (FRANCA, 2001).
No inicio da decada de 1990 houve estagnacao na area irrigada, em decorrencia da retirada de algumas linhas de credito especificas a irrigacao, principalmente nas regioes Sul, Sudeste e Centro-Oeste, como PROVARZEAS e PROFIR, da inexistencia de patamares de juros, indutores a adesao da iniciativa privada e das reformas administrativas, resultando em indefinicoes governamentais para o sub-setor de irrigacao. Ate 1995, foram mantidas as areas irrigadas existentes, alem de substituidos areas e equipamentos por aqueles que, poralguma razao, abandonavam o setor ( B N B , 2001).
A area irrigada no Brasil so voltou a expandir-se quando passou de 2,63 em 1996 para cerca de 2,87 milhoes de hectares irrigados em 1998. Neste periodo, constatou-se incremento de 209.990 ha de area irrigada no Pais, ou seja, um aumento de 7,9% em relacao a 1996. A Regiao Nordeste com um incremento de 15,9% correspondendo a 67.976 ha, foi a que mais cresceu. O crescimento observado no periodo de 1996-98 deveu-se a expansao da irrigacao privada, nos cultivos de fruticultura, graos e cafe, notadamente nos estados da Bahia (regioes Oeste e Sul), norte do Espirito Santo, norte e Alto Paranaiba, em
Minas Gerais, Rio Grande do Norte e Pernambuco, e no cultivo do arroz irrigado no Sul (dados do Instituto Sociedade, Populacao e Natureza - ISPN, trabalhados pelo B N B , 2001).
Ao se avaliar especificamente o Nordeste, verifica-se que a expansao ocorrida teve, como carro-chefe, o Estado da Bahia, responsavel por 40,79% da expansao da irrigacao da regiao, principalmente para cafe, graos e fruticultura, no periodo considerado, entretanto, com a elevacao do nivel de exigencia dos estudos basicos devido a necessidade de melhor utilizacao do fator agua e, consequentemente, de maior eficiencia operacional dos sistemas verificou-se, no periodo 1996-1998, a expansao de metodos de irrigacao por aplicacao localizada (gotejamento e micro-aspersao), representando 30,76% do total de 209.990 ha de incremento (FRANCA, 2001).
A atuacao publica e privada incorporou mais de 490.000 hectares irrigados do Nordeste (IBGE, 1996; A N E E L , 1999). Em 1943 foi implantado, no Municipio de Pctrolandia, Pernambuco, o Niicleo Agroindustrial Sao Francisco, pela extinta Divisao de Terras e Colonizacao do Ministerio da Agricultura, onde foram iniciados os primeiros plantios de cebola irrigada nos aluvioes do submedio Sao Francisco (hoje, esse niicleo esta submerso pelo lago da Barragem de Itaparica). Com a criacao da Comissao do Vale do Sao Francisco (CVSF), em 1948, o aproveitamento destas terras, com irrigacao, foi ampliado, com outras culturas como o melao e a uva, dentre outras (BRASIL, 1990).
A Superintendencia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), criada em 1959 com a missao de aglutinar acoes, visando, entre outras, ao aproveitamento racional dos recursos de agua e solo na regiao, conferiu efetiva prioridade ao desenvolvimento da agricultura irrigada e a criacao do GEIDA (Grupo de Estudos Integrados de Irrigacao e Desenvolvimento Agricola). O G E I D A realizou o primeiro e amplo estudo das possibilidades de irrigacao no semi-arido, determinando a viabilidade tecnico-economica de 73 projetos, dos quais 62 localizados no Nordeste, e tracou as diretrizes de uma politica de irrigacao que vieram a constituir a primeira fase do Piano Nacional de Irrigacao (BRASIL, 1990).
Em 1972 iniciou-se a formulacao de Pianos Nacionais de Desenvolvimento (PND's). No I PND (1972-1974), foi estabelecida a meta de se irrigarem 40 m i l hectares (BRASH, 1973). O II PND (1974-1979) admitiu que o Nordeste brasileiro, "a despeito de possuir volume de agua acumulado em acudes e areas com um elevado potencial de aguas
subterraneas, nao tem usado convenientemente os recursos disponiveis para fins de irrigacao". As areas de lavoura irrigada no Nordeste, cerca de 11.330 ha, representavam muito pouco em relacao ao que se podia fazer na regiao (BRASIL, 1974).
O I Piano Nacional de Irrigacao (PNI), elaborado em 1982, previa a continuidade das acoes do Governo Federal, com enfase nos grandes projetos publicos de irrigacao, que ja vinham sendo implantados pelo Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS) e pela Companhia de Desenvolvimento do Vale do Sao Francisco (CODEVASF), porem previa o estimulo ao desenvolvimento da irrigacao privada em pequena escala, mediante a concessao de credito especial e a utilizacao de recurso a fiindo perdido para obras de infra-estrutura (BRASIL, 1996).
2.1.2 Contextualizacao da irrigacao do Brasil no ambito internacional
O B N B (2001) qualificou um conjunto de paises para melhor compreender sua representatividade, como integrantes de relevo, no universo dos paises que mais se valem do concurso da irrigacao, na producao agricola. Observou-se que doze paises (Chile, Peru, EUA, Franca, Espanha, Israel, Argentina, Colombia, China, Africa do Sul, Mexico e Brasil), a par de mundialmente representatives no tocante a extensao da area irrigada e populacao, formam um mosaico composto, a um so tempo, de semeihancas e diferencas, relativamente aos contextos socio-cultural, politico, juridico-legal e economico, institucional e do uso e disponibilidade relativa de agua, dimensoes estas que, historica e mundialmente, conformam a politica de irrigacao e infiuem e determinam sua efetividade.
Do exame compreensivo de suas realidades e das politicas adotadas para confronta-las, foi possivel identificar tres subconjuntos de paises quanto a formulacao de politicas e suporte a agricultura em geral e a irrigacao, em particular, a saber, resumidamente ( B N B , 2001):
2.1.2.1 Primeiro grupo
Constituido de paises cujos governos estimulam o setor privado a ampliar os investimentos em agricultura irrigada criando, para tanto, instrumentos eficazes para
conferir maior atratividade as inversoes privadas neste agronegocio. No arsenal de instrumentos de politica utilizados, sobressaem:
(i) os que incentivam empreendedores privados a investirem no setor;
(ii) os que levam a participacao crescente dos proprios usuarios da agua na gestao dos projetos publicos;
(iii) as iniciativas que visam alcancar melhor sintonia com a demanda, via melhor coordenacao de mercado para os produtores;
(iv) valendo-se, nao raro, de vantagens economicas artificiais ou espurias para manter a atividade agricola como no Chile (uso predatorio da agua e uma politica salarial rigida), a Uniao Europeia com sua politica agricola comum (PAC), e a dos proprios Estados Unidos (assentadas ainda em uma montanha de subsidios, os quais reduzem, irrealisticamente, os custos de sua producao agricola);
(v) e/ou lancando mao de praticas comerciais discriminatorias para criar barreiras a entrada de produtos concorrentes em seu proprio mercado de alimentos;
(vi) outras politicas, com as da maioria dos paises desenvolvidos, para assegurar a estabilidade da producao e renda no campo, conferindo competitividade dinamica a agricultura, via provisao de bens publicos essenciais (educacao fonnal rural de qualidade, saude, Pesquisa e Desenvolvimento ( P & D ) , normatizacao, defesa sanitaria, infra-estrutura de energia, transporte e comunicacao).
Quanto a escassez relativa de aguas, observa-se que os paises mais desenvolvidos desse grupo vem tomando medidas de vulto para enfrentar potenciais e crescentes conflitos pelo uso da agua, decorrentes do desenvolvimento urbano-industrial e da escassez relativa de seus recursos hidricos, em certas regioes.
Nesses contextos regionais, antes da adocao de medidas mais dramaticas (tornadas inevitaveis em situacoes-limite), visando aumentar a disponibilidade hidrica (construcao de grandes represas, restricao a cultivos e a metodos de irrigacao perdularios no consumo de agua, reuso e dessanilizacao da agua, transposicao de bacias hidrograficas), a politica tarifaria constituiu-se um instrumento vigoroso para induzir a racionalidade no uso da agua, assim como a participacao direla dos usuarios da agua, tanto na esfera decisoria de gestao integrada dos recursos hidricos, ao nivel de bacia hidrografica, quanto no ambito de Operacao & Manutencao ( O & M ) dos projetos de irrigacao. Por conseguinte, cresce de
importancia, nas regioes desses paises com menor disponibilidade relativa de agua, a cstrategia de expansao da producao irrigada, via incrementos na eficiencia de uso da agua e na produtividade dos cultivos, em detrimento da expansao horizontal da area irrigada.
Neste grupo incluem-se a Argentina, o Chile, o Peru, a Colombia, os Estados Unidos da America, Franca, Espanha e Israel.
2.1.2.2 Segundo Grupo
Integrado de paises que, nao obstante continuarem mantendo forte ou mediana presenca do setor publico na execucao direta de inumeras atividades economicas, inclusive no subsetor da irrigacao, avanca tambem na direcao de sua transferencia para o setor privado. Tal se da em decorrencia dos persistentes constrangimentos fiscais e orcamentarios e a notoria conveniencia/necessidade de ampliar sua producao agricola irrigada e manter empregos no campo.
Em que pese a importancia estrategica do setor agricola para esses paises, e flagrante a diferenca de compreensao sobre sua contribuicao, tanto dos governos como da sociedade urbana, resultando em politicas de apoio muito menos efetivas, que as do primeiro grupo. Em decorrencia disso e com a postura dos governos dos paises deste grupo, como o Brasil, tais politicas, por ausentes ou precarias no campo, discriminam a atividade agricola rcduzindo-lhes, ainda mais, a capacidade de competir, muitas vezcs ate mesmo intemamente e inibindo sua insercao no mercado externo.
No tocante a questao da disponibilidade hidrica, principalmente em paises com persistentes deficits de agua, exceto China (onde tambem cresce o clamor publico pelo
uso nao sustentado da agua), ocorreu enorme esforco legiferante, encetado, nos ultimos anos, que visavam politicas ambientais e de recursos hidricos mais sintonizados com a necessidade de convivencia harmonica entre o homem, os ecossistemas e os diversos usos da agua, de forma a assegurar o acesso de todos a agua, no presente e no futuro; no entanto, dado, ao curto periodo de tempo transcorrido dcsde a aprovacao dessas leis, ainda carentes de regulamentacao em muitos de seus dispositivos, sua observancia ainda e restrita, nao influenciando grandes mudancas comportamentais de agendas e atores (publicos e privados), usuarios subsetoriais de agua, em que pese a pressao crescente de organizacoes nao-governamentais, ambientalistas, das agendas multilaterais de financiamento e da propria sociedade.
Africa do Sul, China e Brasil compoem este grupo.
Como os Perimetros estudados nesta pesquisa se enquadram em um Pais deste Grupo, no caso o Brasil, sera feita uma breve apresentacao sobre o marco legal da Irrigacao, hoje neste Pais:
2.1.2.2.1 Marco legal da irrigacao no Brasil
A preocupacao com a irrigacao foi demonstrada pelos governantes, ja em 1967, com a edicao do Decreto-Lei n.° 200, que, ao criar o Ministerio do Interior, destacou a irrigacao como assunto da area de competencia desse Ministerio, associada ao benefi-ciamento de areas e obras de protecao contra as secas e inundacoes (inciso V do art. 39). Contudo, o primeiro ordenamento juridico sobre irrigacao no Brasil ocorreu em 25 de junho de 1979, com a edicao da Lei n.° 6.662, que dispos sobre a Politica Nacional de Irrigacao, denominada Lei de Irrigacao.
Ainda em vigor, a Lei de Irrigacao editada ha mais de 20 anos, em um contexto diferente do atual, retrata as caracteristicas economicas e politicas da epoca, tendo inclusive sido superada em alguns de seus dispositivos, por alteracoes havidas na Constituicao de 1988, e, mais recentemente, em Janeiro de 1997, pela edicao da Lei n.° 9.433, que estabelece a Politica Nacional de Recursos Hidricos.
A Lei de Irrigacao, em vigor, fala em ressarcimento dos investimentos. Mas, incorretamente, na medida em que o poder publico se mantem como proprietario da
infra-estrutura de uso coletivo. Na realidade, a tarifa d agua cobre, apenas, a depreciacao e a manutencao do projeto e nao pode contribuir para a amortizacao dos investimentos publicos como manda a referida L e i .
A lei permite que o poder publico delegue a uma associacao de irrigantes ou um distrito de irrigacao a administracao do projeto. Note-se que a administracao e feita em nome e no lugar do poder publico. Nao cabe, portanto, a cobranca de aluguel. Obviamente, a lei proibe a venda do projeto ao distrito e ao setor privado, quando diz ser propriedade publica a infra-estrutura de irrigacao de uso coletivo.
Na concepcao ainda prevalecente no Brasil, um projeto publico e aquele construido ou adquirido pelo governo, que permanece proprietario da infra-estrutura de irrigacao de uso coletivo e tern a responsabilidade de admin istra-Io, ainda que possa delegar sua administracao ao distrito de irrigacao. O projeto publico, pela Lei vigente, nao pode ser arrendado ncm vendido. Enfatizando, a tarifa d'agua cobre, apenas, as despesas de depreciacao e manutencao do projeto.
Na realidade, a tarifa d agua estabelecida cobre apenas a depreciacao ( K l ) e a manutencao (K2) desse ativo e nao poderia contribuir, como determina a legislacao atual, para a amortizacao do investimento publico, porque e vedada sua transferencia e ate mesmo seu arrendamento, mediante pagamento de aluguel, ao setor privado.
Assim, alguns conceitos, como o de aluguel do capital, depreciacao e K l , K2 deverao ser revistos.
A Lei n.° 9.433, de 8 de Janeiro de 1997, instituiu a Politica Nacional dc Recursos Hidricos, criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hidricos e regulamentou o inciso X I X , do art. 21 da Constituicao Federal que estabelece, como competencia da Uniao, "instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hidricos e definir criterios de outorga de direitos de seu uso".
Denominada Lei das Aguas estabelece os mecanismos de participacao dos usuarios de agua e enfatiza o uso multiplo e sustentado dos recursos hidricos. Em 3 de junho de 1998, houve a primeira regulamentacao da Lei das Aguas, com a edicao do
A Lei das Aguas veio nao so complementar, lacunas, de dispositivos existentes no Codigo das Aguas, editado em 1934, como tambem criou mecanismos de planejamento, gestao e controle do uso dos recursos hidricos, em todo o territorio nacional.
Considerando agua como um recurso natural finito, dotado de valor economico (inciso I I do art. 1°), estabelece a outorga de direitos de uso e a cobranca pelo seu uso, o que devera racionalizar esse uso. Nesse aspecto, devera ocorrer uma das consequencias imediatas sobre o setor irrigacao.
A seguir, serao abordados os principals aspectos da Lei das Aguas, com repercussao sobre a irrigacao no Pais:
Definidas no art. 1 ° da Lei das Aguas, as bases da politica enfatizam :
. agua como um bem publico, limitado e de valor economico; • uso prioritario para o consumo humano, em situacao de escassez; • uso multiplo das aguas como base da gestao;
• bacia hidrografica como unidade territorial de planejamento e implementacao; e • gestao descentralizada.
O art. 3° estabelece as seguintes diretrizes gerais para implementacao da politica:
• integracao de gestao de recursos hidricos com a gestao ambiental e com a do uso do solo; • adequacao da gestao as diversidades regionais do Pais;
• adequacao do planejamento com os setores usuarios e com os planejamentos regional, estadual e nacional.
Sao instrumentos da Politica Nacional de Recursos Hidricos: • pianos de recursos hidricos;
• enquadramento dos corpos de agua em classes, segundo o uso preponderante; • outorga de direitos de uso;
• cobranca pelo uso;
• compensacao aos municipios; e • sistema de informacoes.
Sistema de Gerenciamento e Sistema Nacional de Informacoes sobre Recursos Hidricos
O Sistema Nacional de Informacoes sobre Recursos Hidricos, definido no art. 25 e 26, constitui-se da coleta, tratamento, armazenamento e recuperacao de informacoes sobre os recursos hidricos e fatores intervenientes de sua gestao e sera alimentado com dados gerados pelos orgaos integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hidricos.
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hidricos, objetiva coordenar a gestao integrada das aguas, arbitrar conflitos, implementar a Politica Nacional de Recursos Hidricos, promover a cobranca pelo uso, alem de planejar, regular e controlar o uso, a preservacao e a recuperacao dos recursos hidricos (art.32).
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hidricos e composto por:
•Conselho Nacional de Recursos Hidricos que e responsavel pela elaboracao de politicas .Agenda Nacional da Agua que e responsavel pela implementacao destas politicas. -Conselhos de Recursos Hidricos dos estados e do Distrito Federal.
•Comites de Bacia Hidrografica.
•Orgaos federais, estaduais e municipais com competencias relacionadas a gestao de recursos hidricos.
•Agendas de agua ou bacia hidrografica.
Conselho Nacional de Recursos Hidricos
O Conselho Nacional de Recursos Hidricos, de que tratam os artigos 34 e 35, foi regulamentado pelo Decreto n.° 2.612, de 3 de junho de 1998.
Integrante da estrutura do Ministerio do Meio Ambiente, sendo presidido pelo seu ministro e possuindo representantes dos ministerios, da Agencia Nacional de Energia Eletrica, da Secretaria de Assuntos Estrategicos, alem de cinco representantes dos
conselhos estaduais de recursos hidricos, seis de usuarios (dentre esses, um dos irrigantes) e tres de organizacoes civis de recursos hidricos, tern dentre outras, as competencias de:
• Promover a articulacao do planejamento d o s recursos hidricos c o m os planejamentos nacional, regionais, estaduais e dos setores usuarios.
• Deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hidricos, cujas r e p e r c u s s 5 e s extrapolcm o ambito dos estados ondc scrao implantados.
• Aprovar propostas de instituicao dos comites do bacia hidrografica.
• Aprovar e acompanhara execucao do Piano Nacional de Recursos Hidricos. - Estabelecer criterios para a outorga de direitos de uso e cobranca.
•Aprovar o enquadramento d o s corpos d'agua em classes prcponderantes de u s o , em consonancia c o m as diretrizes do Conselho Nacional de Meio Ambiente ( C O N A M A ) e de a c o r d o c o m a c l a s s i f i c a c a o da lei ambiental.
Comitfisdc B a c i a H i d r o g r a f i c a
D e f l n l d o H no m l , 3 7 du I .el d u n Auutiw e H i n d u u u i i i u d n i u l o rutin Itimumucflo, ow c o m l l d * pudurflo tor c o m o riivu da utuHyfio « louilUlnilt) du b H u l n . N i i h - h n u l i t d » trlbutArlo on Ut> ti'llniimlo dt»M*t> i i l l u i i r t i i n , on unipn dw Iniwlatt on Niih«huultiH P i m i l g m u .
Aos comites compete:
• debater a s questoes relncionadas a recursos hidricos e a r t i c u l a r a a l u a c A o d a s cntidades Intervenientes;
• arbitrar, em primeira instancia administrativa, confiitos relacionados a recursos hidricos; • aprovar e acompanhar a execucao do Piano de Recursos Hidricos da bacia hidrografica; - propor ao Conselho Nacional e aos estaduais as acumulacoes, derivacoes, captacoes e lancamentos de pouca expressao, para efeito de isencao da obrigatoriedade de o u t o r g a ; • estabelecer os mecanismos de cobranca e sugerir os valores a serem cobrados;
• estabelecer criterios e promover o rateio do custo das obras de uso multiplo de interesse comum ou coletivo.
Os comites serao formados por representantes:
• Poder Publico;
• dos usuarios de agua de sua area de atuacao; • da sociedade civil organizada.
2.1.2..3 Terceiro Grupo
Inclui alguns integrantes do primeiro grupo, paises que, rclativamente as politicas de meio ambiente, de recursos hidricos e de irrigacao, nos ultimos, anos, ultrapassada, a fase legiferante, descrita acima, avancaram na modcrnizacao institucional, para a conservacao, gestao e exploracao sustentada de seus recursos hidricos, em conformidade com o novo quadro juridico adredemente estabelecido. Esta evolucao busca assegurar a sustentabilidade e a eqiiidade no uso da agua, inclusive para irrigacao, de modo a responder proativamente a crescente escassez relativa de agua (no tempo e/ou no espaco) e as pressoes consequentes da sociedade quanto ao atendimento desses requisitos, nos di versos usos da agua.
Esses paises a despeito de sua forte presenca na producao de alimentos veem sua expansao futura fortemente, ameacada, pela disponibilidade relativa de agua, em nivel critico em determinadas regioes e periodos, levando-os a lancar mao ora da restricao a expansao de novas areas sob irrigacao (Vale Central, nos E U A , Israel), ora da adocao de praticas indutoras a economia de agua - tarifacao, calcada no conceito de hidrocconomicidade, na Espanha; metodos de irrigacao mais eficientes, nos EUA, alem de substituicao de cultivos mais exigentes de agua (em Israel); busca de novas fontes de agua, pelo seu reuso, dessanilizacao, ou transposicao de bacias, como em Israel, Costa Oeste americana e Espanha e, ainda, conservando, "produzindo" e poupando agua, via manejo integrado de bacias hidrograficas e metodos de irrigacao mais eficientes, como na Espanha e Franca ( B N B , 2001).
Ncstc terceiro grupo incluem-se Franca, EUA, Mexico, Espanha e Israel.
Ja em um segundo piano ou nivel de tomada de decisoes - o da definicao de pianos setoriais e subsetoriais, em que a participacao governamental permanece marcante e indispensavel, os paises supramcncionados revelam estar diante de um claro ponto de inflexao, quanto a pratica de planejamento setorial, em geral, e subsetorial de irrigacao, em particular.
A grande mudanca observavel e a dificuldade crescente em se pensar a utilizacao apenas unissctorial dos recursos hidricos nacionais e regionais, ignorando ou menosprezando as possibilidades de uso multiplo e, ademais, negligenciando praticas que induzam a economicidade no scu uso, sobretudo quando consuntivo (caso da irrigacao, por excmplo). Dai o embaraco crescente (ainda que pouco perccbido, por agendas governamentais apegadas ao passado) na claboracao e implementacao dc pianos c programas de irrigacao, por exemplo, descolados de um piano diretor dc recursos hidricos (cuja menor escala de planejamento e a bacia hidrografica) e das nonnas ambientais pertinentes.
Tambem emergem, como inevitaveis, a participacao crescente da sociedade civil e suas representacoes nos foruns de discussao de temas relacionados a agua e ao meio ambiente, e dos usuarios da agua e suas organizacSes nas instancias diversas administrativas, seja pela dificuldade de atuar, dc forma centralizada, na gest3o integrada de recursos hidricos, seja pelo constrangimento crescente (organizacional, financeiro) dos governos permanecerem na execucao de tarefas perfeitamente delegaveis ao setor privado.
Dai, finalmente, a adocao de formas mais avancadas na conducao da politica de irrigacao desaguando, j a no terceiro nivel e nos limites dos projetos de irrigacao no envolvimento dos grupos de interesse, desde a fase de estudos de viabilidade de novos projetos de irrigacao de iniciativa do setor publico; passando pela delegacao imediata das responsabilidades e culminando com a transferencia da infra-estrutura de uso coletivo para o dominio dos seus usuarios. As inumeras avaliacoes j a realizadas por instituicoes abalizadas, algumas relatadas para Colombia, Mexico e EUA, mostram que a administracao dos projetos de irrigacao, pelos proprios usuarios, tern tido impacto positivo no sucesso desses projetos, a par de liberar as agendas promotoras da irrigacao para a implantacao de
outros projetos e o setor publico para outras iniciativas, como a oferta de bens publicos essenciais ao desenvolvimento sustentado da agricultura irrigada e de interesse da sociedade.
2.1.3 Importancia social da agricultura irrigada
O Brasil concentra, hoje, 8 1 % da sua populacao vivendo no meio urbano. No Nordeste, todos os estados j a tern a maior parte da sua populacao vivendo no meio
urbano, conforme se ve na Tabela 1.
Pernambuco e o estado nordestino mais urbanizado (76,5%), seguido pelo Rio Grande do Norte (73,3%), pelo Ceara (71,5%) e em quarto lugar esta a Paraiba (71,1%). O estado menos urbanizado e o Maranhao, que tern apenas 59,7% da sua populacflo vivendo nas zonas urbanas.
Segundo Franca (2001) em varias condicdes de agricultura irrigada, um hectare gera de 0,8 a 1,2 emprego direto e 1,0 a 1,2 indireto ( B N B , 2001), de forma consistente e estavel, contra 0,22 emprego direto na agricultura dc sequciro (Souza, 1989), na regiao semi-arida. A avaliacao do potencial de geracBo dc cmpregos diretos e indiietos pela irrigacflo apresenta variacflo em conseqllencia do tipo de exploracflo existcnte no periodo analisado, pois cada cultura tern uma demanda ospecifica de necessidade dc m3o-de-obra. A capacidade de gerac3o de emprego da agricultura irrigada na regiao do semi-arido pode ser verificada por meio de alguns estudos e relatorios (Tabela 2). Esta capacidade de geracao de emprego vem contribuindo e podera contribuir mais ainda para diminuir o exodo rural desordenado no Nordeste.
O Nordeste abrigava, em 1996, 45,7% de toda a populacao rural brasileira, ou seja, 15,6 milhoes de habitantes (1BGE, 2000). Alves et al. (1999) estimaram o exodo rural ocorrido no Nordeste, no periodo 1991-1999, com cerca de 4,3 milhoes de pessoas, corresponde a mais de 40% da migracao rural brasileira no periodo. Os autores mostraram, ainda que o exodo rural no Nordeste ganha velocidade e se desacelera nas regioes sul e sudeste, nas quais o estoque de imigrantes e bem menor e a produtividade da terra e do trabalho supera, pelo menos em 4 vezes, a do Nordeste. Alem do mais, na regiao nordeste somente os estabelecimentos com area superior a 200 hectares remuneram o trabalho
familiar com um salario minimo, ou mais, e correspondem a menos de 6% dos 2,3 milhoes de estabelecimentos na regiao (47,5% de todos os estabelecimentos do Brasil).
T A B E L A 1 - Populacao Urbana e Rural dos Estados do Nordeste e do Brasil - 2000 E S T A D O P O P U L A C A O U R B A N A % U R B A N A P O P U L A C A O R U R A L % R U R A L P O P U L A C A O T O T A L A L 1.917.922 68,0 901.250 32,0 2.819.172 BA 8.761.604 67,1 4.305.306 33,0 13.066.910 CE 5.304.554 71,5 2.113.922 28,5 7.418.476 M A 3.357.898 59,7 2.285.062 40,6 5.624.960 MG(*) 1.604.717 62,3 971.353 37,7 2.576.070 PB 2.443.590 71,1 995.754 29,0 3.439.344 PE 6.052.930 76,5 1.859.007 23,5 7.911.937 PI 1.787.192 62,9 1.054.010 37,1 2.841.202 RN 2.032.163 73,3 739.375 26,7 2.771.538 SE 1.271.465 71,4 510.249 28,6 1.781.714 NORDESTE 34.534.035 68,7 15.735.288 31,3 50.251.323 BRASIL 137.697.439 81,2 31.847.004 18,8 169.544.443
(*) Norte de Minas, Vale do Jequitinhonha e Vale do Mucuri Fonte: IBGE (2000)
De acordo com os referidos autores, tanto o trabalho familiar, visto pelo lado do estabelecimento, como os assalariados sao muito instaveis, quanto a permanecerem no meio rural nordestino e, por conta exclusiva das forcas de mercado, em virtude do meio rural, das demais regiSes ser tambem perdedor liquido, os migrantes nordestinos se encaminharao de preferencia como j a vem fazendo, as cidades das regioes sulinas, e, como segunda opcao, as cidades do Nordeste e do Norte.
Segundo Biehl & Zandonadi (1998), so o decrescimo de 79% da area cultivada com algodao, na decada de 80, foi responsavel pelo desaparecimento de cerca de um milhao de oportunidades de trabalho, o que caracteriza a importancia do agronegocio para a geracao de emprego na regiao.
Alem da sua importancia estrategica como criadora de emprego, con forme foi visto, a sua implementacao deve seguir o modelo de sustentabilidade ambiental, pois, segundo a Organizacao Mundial da Agricultura e Alimentos - FAO (1993), a necessidade
de se buscar e manter o desenvolvimento sustentavel e uma preocupacao mundial que envolve, obrigatoriamente, aspectos ligados a producao agricola (particularmente a atividade hidroagricola), uma vez que esta se constitui em atividade impactante sendo, no entanto, relevante para a producao de alimentos. Nesta busca por desenvolvimento sustentavel, o papel de politicos, ONGs (Organizacoes Nao-Governamentais) e cidadaos e fundamental, j a que o desenvolvimento sustentavel e um problema da sociedade, como um todo.
T A B E L A 2 - Potencial de Geracao de Empregos da Agricultura Irrigada, na Regiao do Semi-Arido.
E S T U D O P R O J E T O L O C A L I D A D E A R E A E M P R E G O / h a I R R I G A D O (ha) D I R E T O I N D I R E T O Simoes (1999) N i l o Coelho Petrolina (PE) 15.583 0,75
-Distrito (1999) Distrito de Jaiba ( M G ) 6.214 2 2
Irrigacao do Jaiba
Cavalcanti & Costa Gorutuba Nova Porteirinha 2.990 1,14 1,86
(1998) ( M G )
CODEVASF (1990) Nilo Coelho Petrolina (PE) 15.583 0,4 0.55
No Brasil, o desenvolvimento sustentavel, sobretudo no setor agricola, e um problema de viabilidade dos programas de desenvolvimento. Os programas de irrigacao publicos e privados do Nordeste, por exemplo, operam dentro de um contexto normativo de objetivos e padroes de crescimento economico. De acordo com Souza (1990), a determinacao de programas de desenvolvimento viaveis e uma abordagem de vanguarda que exige modelagem de cenarios futuros, a qual, por sua vez, deve reorientar a agricultura irrigada para o alcance de metas de satisfacao das necessidades humanas, com melhoria dos padroes de qualidade ambiental e eqiiidade social, sem a degradacao dos recursos naturais.
Segundo Monteiro (1997), e possivel identificar pelo menos quatro importantes utilidades do desenvolvimento sustentavel: a) servir de referenda
circunscritiva a avaliacao de impactos ambientais causados por projetos de atividades diretamente produtivas e de infra-estrutura economica, detectando a necessidade de medidas de investimentos adicionais compensatorios e de minimizacao dos efeitos negativos e de dinamizacao das externalidades positivas; b) estabelecer diretrizes de orientacao a elaboracao de projetos economicos; c) particularizar areas adequadas ou nao a implantacao de determinadas atividades economicas (zoneamento economico-ecologico); e d) criar incentivos para projetos ambientalmente recomendaveis.
Neste panorama e de acordo com Bursztyn (1993), o desenvolvimento sustentavel constitui a face territorial da nova forma de produzir, ou seja, a versao contemporanea da teoria e dos modelos de desenvolvimento regional, e que nao pode haver sucesso sem a participacao dos grupos e das comunidades locais.
Conforme Gondim Filho (1994), ate hoje as politicas agricolas, tanto aquelas voltadas para a producao visando a exportacao quanto as voltadas para o abastecimento interno de alimentos, tern privilegiado uma abordagem excessivamente estreita, que enfatiza a maximizacao dos lucros em curto prazo, ao inves do manejo sustentavel dos recursos naturais a longo prazo, pelos produtores.
2.1.4 O Planejamento e a comercializacao agricola no Brasil
Necessario se faz analisar a problematica do planejamento e da comercializacao agricola do Brasil e a sua interferencia no desempenho dos perimetros, de modo a influir no processo de emancipacao.
Nos seis polos do semi-arido, as principals producoes sao de frutas irrigadas. A possibilidade de ganhos mais elevados com o cultivo irrigado, principalmente com culturas de maior valor agregado, como as frutas, esta estimulando a reconversao produtiva em muitos polos que ate entao continuavam a produzir graos (caso, por exemplo, do Polo do Baixo Jaguaribe); entretanto, mudar a exploracao da cultura nao e suficiente para garantir maior margem de lucro ao produtor.
1 Impacto ambiental aqui e considerado como qualquer alteracao das propriedades fisicas, quimicas e biologicas do meio ambiente causada pelas atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam as atividades sociais e economicas do meio ambiente e a qualidade dos recursos ambientais
Para produtos pereciveis, como os hortifrutigranjeiros, a inexistencia ou mau funcionamento do planejamento e comercializacao agricola podem representar custos ao produtor. Esta deficiencia na organizacao ocorre principalmente com os pequenos produtores, que sao tomadores de preco e se sujeitam a qualquer preco, sobretudo quando se trata de produto perecivel. Se a venda nao for realizada no dia, pode representar a perda total do valor do produto. No caso dos maiores produtores ou empresarios rurais, a organizacao em tomo de cooperativas de comercializacao confere maior poder de mercado. Cooperativas com packing houses conseguem ainda agregar mais valor ao produto com a padronizacao. Alguns produtos como a uva, no Polo de Petrolina/Juazeiro, ou o cafe irrigado, no Polo Oeste Baiano, j a tern uma cadeia bem organizada, com estrategias de prospeccao, insercao e consolidacao de mercados ( B N B , 2001).
Discute-se muito nesses polos a atuacao de empresas-ancora como possivel suporte na solucao dos problemas de organizacao da comercializacao, em especial para melhorar o controle de qualidade e a introducao de uma distribuicao eficiente. A empresa-lider seria uma forma de criar interdependencia da producao e da agroindustria com destino a exportacao regional ou nacional. A nao ser atraves de algumas cooperativas, em geral os produtores nao adotam estrategias de mercado para a insercao de seus produtos.
Alguns deles, de maior porte, pagam consultorias especializadas em informacoes e orientacao sobre o seu negocio. Ao inves de consultorias, muitos acabam contratando um agente negociador que comercializa a producao por conta propria, em outros estados. A dinamizacao do negocio da irrigacao depende, muitas vezes, de mais fatores que disponibilidade de credito, insumos ou condicoes de infra-estrutura para a comercializacao. As tecnicas de producao e comercializacao exigem elevados niveis de educacao e conhecimento tecnico, o que toma o processo o mais das vezes inacessivel aos produtores mais pobres (BNB, 2001).
2.1.5 Agronegocio
O processo de modernizacao da agricultura provocou mudancas radicals no sistema interno de producao e no seu relacionamento com os setores industrials, situados "antes e depois da porteira", dando corpo ao conceito de agronegocio ou complexo
agroindustrial, envolvendo a atividade de producao agricola propriamente dita (lavouras, pecuaria, extracao vegetal), aquelas ligadas ao fornecimento de insumos, as relacionadas com o processo agroindustrial e as que dao suporte ao fluxo de produto ate a mesa do consumidor final. Esse conceito de agronegocio tern implicacoes profundas na organizacao economica do Brasil.
Por meio do agronegocio revela-se a real dimensao estrategica da agricultura brasileira, que nao pode ser mais vista como uma atividade estanque, cujo valor agregado representa uma pequena e decrescente parcela do Produto lnterno Bruto (PIB) com o avanco do desenvolvimento economico, mas sim como centro dinamico de um conjunto de atividades economicas (FRANCA, 2001).
Esse conceito de agronegocio ganhou expressao nos paises desenvolvidos e a agricultura tomou novas dimensoes, projetando muitas de suas atividades para fora da propriedade, criando um sistema que a tern como centro motor, gerando uma multiplici-dade de novos negocios que agregam valor ao produto agricola (BARRIGA, 1997).
Segundo Fernandes (1998), alguns estudos indicam que uma ocupacao na producao agricola corresponde outra no restante do agronegocio, significando mais ou menos 33,4 milhoes de empregos gerados, o que corresponde a 44,6% da Populacao Economicamente Ativa (PEA) brasileira.
Se a contribuicao do agronegocio para a ocupacao produtiva da populacao brasileira e significativa, em termos de regiao Nordeste ela e fundamental onde a agricultura, no seu conceito conveneional de "dentro da porteira", emprega 8,2 milhoes de pessoas, o equivalente a 38,7% da PEA regional e a 48,8 da PEA do setor agricola de todo o Brasil. Analisada a participacao das diversas atividades economicas no Nordeste na absorcao da PEA, verifica-se que 41,4% do total ocupado estao na agricultura, no conceito de atividade direta (FRANCA, 2001). Logo, se considerada a afirmativa de Fernandes (1998), o agronegocio emprega, no Nordeste, cerca de 83% da populacao ocupada e 77% do total da PEA.
As autoridades economicas brasileiras declaram contar com a participacao da agricultura que, segundo elas, necessita dobrar o montante exportado contando, para isto, com a nova politica cambial, vigente desde o inicio de 1999 para alcancar o superavit comercial que pode e deve elevar-se nao so pelo crescimento da exportacao, mas, tambem,
pela diminuicao da importacao, principalmente de produtos agricolas. Estes podem ser produzidos bastando, para tanto, melhor adequacao e negociacao, de forma a nao permitir concorrencia desleal com os produtores brasileiros ( B N B , 2001). Assim, frutas, algodao, arroz, produtos lacteos, entre outros, podem aqui ser produzidos para o abastecimento
interno, criando riquezas e gerando empregos, alem de evitar perda de divisas.
Considerando o papel do agronegocio, pode-se prever uma participacao ainda mais dinamica. O Forum Nacional de Agricultura em 1998 (FRANCA, 2001) extemou que tal dinamismo deve ser alcancado com a modernizacao da atividade agricola, com o uso cada vez mais intensive de irrigacao, maquinas e equipamentos modemos. O saldo da balanca comercial brasileira sempre dependeu, e continuara dependendo, do desempenho das exportacoes agricolas. A pauta dessas exportacoes passou por um processo acelerado de diversificacao, acabando com a forte dependencia de produtos tradicionais. Ate meados da decada de 1970, esta pauta foi dominada pelo cafe e pelo acucar; juntos, chegaram a contribuir com 60% do total exportado. Em 1996, o cafe representava apenas
12% desse total. Atualmente, a soja e seu principal componente, respondendo por cerca de 24% do total exportado pela agricultura. Os demais itens exportados sao: carnes, sucos, frutas, fumo, dentre outros (FRANCA, 2001).
Com um vasto potencial de participacao no desenvolvimento economico brasileiro (gerador de riquezas, divisas e emprego), a agricultura - como forca motriz do agronegocio - tern o seu cenario futuro delineado em um novo ambiente, hoje marcado pela abertura economica, esperando que o Estado desempenhe seu papel de incentivador e moderador, o que, sem diivida, vai exigir do setor agricola mais eficiencia para veneer a competicao, tanto no mercado interno, como no extemo. A concorrencia externa, com produtos do agronegocio, sera cada vez mais acirrada e tera a qualidade do produto (restricoes fitossanitarias, residuos agroquimicos, classificacao e embalagem) e a regularidade de oferta, como requisites basicos. O mercado brasileiro amplia-se e apresentara, cada vez mais, oportunidades, desde que se esteja preparado para explora-las, observando-se os quesitos de qualidade e regularidade.
Neste contexto, dois grandes desafios sc aprescntam: um deles e que a agricultura tera, nos proximos anos, de manter e ampliar a sua compctitividade por meio da tecnificacao da producao e organizacao da comercializacao e o outro sera aplicar os ganhos
conseguidos no sentido de melhorar o nivel de vida daqueles que vivem no meio rural. Os indices de urbanizacao atuais mostram a necessidade de se criar melhores condicoes de vida na area rural. E hoje nao se consideram rurais apenas as areas onde as atividades sao exercidas, mas, tambem, os aglomerados urbanos onde a agricultura e a atividade economica, em torno da qual gira toda a economia local ou mesmo regional.
A agroindustria e um fator importante de apoio e dinamizacao ao setor agropecuario, acrescendo valor aos produtos primarios, ampliando os seus mercados, gerando renda e emprego, alem de atuar como indutor da modernizacao e melhoria da eficiencia de todo o setor agropecuario, conforme preconizado por Holanda & Reis (1994). Nos, ultimos, 30 anos diversas politicas e programas dos governos estadual e federal tern sido direcionados ao fomento da agroindustria do Nordeste, buscando a maior participacao privada para implantacao e ampliacao de agroindustria, tendo como instrumento basico o credito subsidiado e os incentivos fiscais. Entre os principals programas podem ser citados:
•Programa de Assistencia Financeira a Agroindustria e a Industria de Insumos, Maquinas, Tratores e Implementos Agricolas (PROTERRA / PAFAI), 1971.
•Programa de Desenvolvimento da Agroindustria do Nordeste (PDAN), criada pelo Banco do Nordeste e pela Sudene, a partir de 1974.
•Programa de Desenvolvimento Agroindustrial (PRODAGRI). •Programa Nacional de Assistencia a Agroindustria (PRONAGRI).
Neste periodo de 30 anos, alguns avancos importantes se verificaram na agricultura da regiao como, por exemplo, o Polo Petrolina - Juazeiro; ainda assim, foi bastante limitado esse desenvolvimento, com algumas restricoes, conforme estudos de Silva etal. (1998):
•Baixa competitividade da materia-prima diante da concorrencia de produtos importados, a exemplo do tomate, em Petrolina.
•Distancia relativa dos polos aos principals centros consumidores do sudeste do Brasil. •Fatores inibidorcs relacionados a quantidade, qualidade, calendario de oferta, infra-estrutura de transporte e accsso, empenho etc.
•Relacao ainda pouco profissional entre a indiistria e os produtores.
•Pouca liga9ao entre a base agroindustrial j a implantada em algumas regioes e a produ9ao
dos pen'metros.
•Falta de urn programa mais avan9ado de divulga9ao e promo9ao da potencialidade de cada
regiao.
Para H o l a n d a & Reis ( 1 9 9 4 ) , o d e s e n v o l v i m e n t o da agroindustria, assim
como o processo de d e s e n v o l v i m e n t o s o c i o e c o n o m i c do Nordeste, tern c o m o condi9ao
necessaria cria9ao de uma base de produ9ao p r i m a r i a solida que assegure u m
desenvolvimento sustentavel, c o m a expansao do mercado regional c a participa9ao da
grande maioria da popula9ao; para tanto, as politicas de d e s e n v o l v i m e n t o da regiao tern de
c o n t e m p l a r a expansao e a moderniza9ao do setor p r i m a r i o e, neste contexto, o programa de
agricultura irrigada v e m representar a mudan9a q u a l i t a t i v a , p e r m i t i n d o a forma9ao da base
consolidada de produ9ao p r i m a r i a .
O b o m desempenho do agronegocio, em 2 0 0 3 , f o i fundamental para a u x i l i a r
o Brasil a melhorar, pela p r i m e i r a vez desde a decada de 80, sua p o s i 9 § o no r a n k i n g dos
maiores exportadores do m u n d o , segundo dados d i v u l g a d o s em abril de 2004 pela
Organiza9ao M u n d i a l do C o m e r c i o ( O M C ) , e m Genebra. O pais saiu de 2 6 ° para 2 5 ° m a i o r
exportador do planeta, c o m 1 % dos US$ 7,3 trilhoes comercializados e m todo o m u n d o no
ano passado. Se computadas as vendas dos paises da Uniao Europeia n u m unico b l o c o , o
Brasil passaria ao 16° lugar, c o m 1,3% do total m u n d i a l . "Sem a forte presen9a do
agronegocio no c o m e r c i o exterior, o B r a s i l d i f i c i l m e n t e teria conseguido essa recupera9ao
no r a n k i n g " , d i z o m i n i s t r o da A g r i c u l t u r a , Pecuaria e A b a s t e c i m e n t o , Roberto Rodrigues.
N o ano passado, o agronegocio brasileiro vendeu mais de 1,8 m i l produtos para 208
destinos. O setor detem 3 4 % do P1B nacional e gera 3 7 % dos empregos brasileiros. E m
2 0 0 3 , as vendas externas do agronegocio brasileiro somaram U S $ 30,7 bilhoes, c o m u m
superavit de US$ 25,8 bilhoes. A s exporta9oes do setor responderam p o r 4 2 % do total
vendido pelo pais no mercado externo. O c o m p l e x o , soja (grao, farelo e o l e o ) teve vendas
externas de US$ 8,1 bilhoes. E m carnes, o pais obteve US$ 4,1 bilhoes em receitas. De
acordo c o m a pesquisa d i v u l g a d a pela O M C , o B r a s i l teve no ano passado u m dos sete
maiores aumentos de vendas entre os p r i n c i p a l s exportadores do m u n d o . "Se observamos o
