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Habitação de Interesse Social:
Necessidade Populacional ou
Política?
Faculdades Integradas Teresa D’Ávila - FATEA
Carlos Eduardo de Sene Ferreira
Helaine Aparecida Pelegrini
José Roberto Guimarães Vieira de Moura
Estela Aparecida de Castro Pereira
André Luiz Macahiba Benine
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RESUMO
A habitação brasileira, em se tratando da política do setor, passou por longos anos sem contar com recursos efetivamente consolidados ou apoio institucional. Essa falta de amparo fez com que faltassem ações integradas e contínuas. As primeiras alterações se deram apartir de 2003 quando aparticipação popular ganhou força e passou a fazer parte do processo de construção da política do país, ou seja, do que estava sendo planejado. Nesta época, foi criado o Sistema Nacional de Habitação Social–SNHIS, que pretendia buscar recursos para o setor da habitação, além de organizar a forma que esses recursos seriam geridos, para que o resultado fosse uma política consistente e firme no Brasil. Entretanto, em 2008, ocorria uma crise econômica internacional, que brecou algumas decisões. Assim, nasceu o programa Minha Casa Minha Vida, que pretendia fortalecer e até mesmo alavancar a construção civil no Brasil, o que o governo entendeu como incentivo à economia. Em 2010, as consequências dessa crise se tornaram visíveis e hoje chega a hora de analisarmos o que esse modelo de programa de incentivo à habitação social, tem gerado como efeito. Com esta abordagem, este artigo pretende analisar alguns reflexos dessas construções no espaço urbano em algumas grandes cidades do país, lembrando que são levantamentos baseados em dados divulgados oficialmente e, nesse primeiro momento, não havendo levantamento decampo.
PALAVRAS-CHAVE:
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ABSTRACT
Brazilian habitation, considering thesector policy, couldnot count on consolidated re-sources or institutional support for quite a long time. This lack of assistance made this section short on continued and integrated actions. The first changes began in 2003 when popular participation gained strength and became part of the country policy construc-tion process, that is, what was being planned.At that time, it was created the Naconstruc-tional System of Social Housing (SNHIS in Portuguese), which intended to seek funds for the housing sector, besides organizing the way that these funds would be managed, so that the result was a consistent and firm policy in Brazil.However, in 2008, there occurred an international economic crisis, which stopped some decisions. Thus, it was risen the program “Minha Casa Minha Vida”, intended to strengthen and even leverage the civil construction in Brazil, which was understood by the government as an incentive to the economy.In 2010, the consequences of the crisis became visible and now it is time to analyze what this incentive program model for social housing has generated as effect. With this approach, this article aims to analyze some consequences of these buildings in urban areas in some major cities of the country, noting that surveys are based on data released officially and in that first moment, with no field survey.
KEYWORDS:
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INTRODUÇÃO
No início da década de 1980, o Brasil apresentava déficit habitacional, mas não tinha uma política nacional de enfrentamento a esse problema. Encontrávamos ações em âmbitos menores, como municipais ou estaduais, mas sempre com clara descontinuidade, dependentes do setor privado ou das cooperativas. Ao final desta mesma década, as políticas municipais de habitação ganharam mais força, o que significou uma nova fase. Neste momento, as famosas COHABs (Companhias Estaduais de Habitação) entram em crise e algumas até mesmo deixam de existir. Por isso essas ações municipais se tornam tão importantes e são reforçadas pela reforma institucional e fiscal feita pela Constituição de 1988 e também por um novo momento da política do país, voltada para maior democratização. Porém, é relevante destacar que, juntamente com as ações de corte municipalista, em alguns momentos as políticas federais ressaltaram as cooperativas ou associações (programas desenvolvidos pela Secretaria Especial de Habitação e Ação Comunitária - SEAC, no governo Sarney, é um exemplo), ou ainda o setor privado (como o Plano de Ação Imediata Habitacional, durante o governo Collor).
Alguns problemas apareceram entre os anos de 1986 e 2003, quando verificou-se uma fragilidade institucional, além de uma descontinuidade administrativa, em que se evidenciava pouco planejamento e integração entre políticas. Toda essa sequência de fracassos, programas isolados e quase sem continuidade, impulsionou a prática de administrações locais, que também trabalhavam sozinhas e eram desconexas de políticas de desenvolvimento urbano. Mas, ainda assim, em nível local, algumas cidades conseguiram obter boas equipes técnicas, que buscavam articulação com a sociedade e assim apareceram ações inovadoras.
A partir de 2003, começa algo mais estável, uma política habitacional mais sistemática. A Secretaria Nacional de Habitação, criada no âmbito do Ministério das Cidades (MCid), buscou dar continuidade ao “Projeto Moradia”, resultado de um projeto político somado a debates com a sociedade civil. Neste momento, a administração local tem seu importante papel mantido, porém há uma proposta de articulação com outros níveis governamentais, no âmbito do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS. A partir de 2006,recursos importantes integram esse processo. A partir de então o governo libera mais recursos para o setor habitacional e em 2007 lança o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), que visa a promover o crescimento econômico com um desafiador programa de investimentos em infraestrutura; foram previstos investimentos em habitação e saneamento (o PACurbano).Dentro do PAC; foram previstos investimentos em saneamento e habitação (PACurbano). Porém, no que tange à habitação destaca-se, e até mesmo privilegia-se, a urbanização de favelas(comunidades), com grande visibilidade política, com destaque para grandes centros urbanos.
Janus, Lorena, n.21, Jan.-Jun., 2015. 15 Em se tratando do PAC, este não estava subordinado a outros mecanismos de controle social no âmbito habitacional. Ele se submete apenas às prerrogativas da casa civil e da presidência da república. No segundo semestre de 2008, ogoverno brasileiro buscou mitigar os seus efeitos internos por meio da adoção de políticas que abrangiam a manutenção do crédito, o atendimento aos setores mais atingidos pela recessão e a sustentação dos investimentos públicos, especialmente na área de infraestrutura, que já vinha sendo objeto do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). No âmbito destas medidas, ressalta-se o “pacote” de investimentos lançado para a área de habitação. Em março de 2009, o governo anuncia o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) visando a criar condições para aumento do mercado habitacional para atendimento das famílias com renda de até 10 salários mínimos (SM). Este programa estabelece um subsidio direto, proporcional à renda das famílias. O objetivo claro é mexer com a economia por meio do aquecimento da área da construção civil. Outra medida foi o aumento de crédito para aquisições imobiliárias. A realização de uma política habitacional conduzida por uma lógica empresarial trouxe reflexos importantes para a construção do espaço urbano, assim como para a força da política de habitação como mecanismo de redução das desigualdades sócio espaciais. Afinal, como afirmam Rolnik e Nakano (Cf. 2009): “uma “boa” política de geração de emprego e renda na construção civil não significa necessariamente uma “boa
política habitacional”. Assim, seguindo esta linha, buscamos potencialidades e limites do
Programa Minha Casa Minha Vida em regiões metropolitanas (RMs).
O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA: ASPECTOS GERAIS
Consolidado pela Lei N. 11.977, de 7 de julho de 2009, o PMCMV, em seu componente urbano, foi operacionalizado a partir da alocação de recursos da União ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) – no montante de 14 bilhões de reais – e, em menor grau, ao Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) – no montante de 500 milhões de reais –, ambos gerenciados pela Caixa Econômica Federal(CEF). O FAR já vinha sendo utilizado na produção de unidades habitacionais para famílias com renda entre 3 e 6 SM, dentro do Programa de Arredamento Residencial(PAR),recebendo recursos transferidos do Orçamento Geral da União (OGU) e do FGTS. Já o FDS havia se constituído como fonte de recursos para o Programa Crédito Solidário (PCS), com objetivo de produção de unidades em regime de autogestão, através de cooperativas ou associações. A partir de então o PCS passa a ser substituído pelo PMCMV-Entidades. Desta forma, analisando-se os montantes alocados, observa-se que o núcleo central do Programa é aquele voltado para as empresas, que acessam diretamente os recursos do FAR, por meio da apresentação de projetos a serem avaliados e aprovados pela CEF.
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RELAÇÕES PÚBLICO-PRIVADA
O papel dos Estados e Municípios nesse modelo, passou a ser o de organizar a demanda, por meio de cadastros encaminhados à Caixa Econômica Federal para a seleção dos beneficiários e, ainda, o de criar condições para facilitar a produção, por meio da desoneração tributária e da flexibilização da legislação urbanística e edilícia dos Municípios. Em alguns casos, considera-se que Estados e Municípios poderiam ainda viabilizar o atendimento à demanda de baixa renda por meio da cessão de terrenos públicos. De qualquer forma, o promotor do empreendimento deixa de ser o setor público e passa a ser o setor privado.
É de responsabilidade do mercado a promoção dos empreendimentos imobiliários criados de acordo com as exigências técnicas mínimas do PMCMV, principalmente no que se refere ao cálculo do valor da unidade habitacional, de forma a se enquadrar no perfil financiado e, ao mesmo tempo, garantir maior taxa de lucro possível em seus projetos. Os preços finais estão pré-determinados pelos tetos de financiamentos. Os lucros com a produção habitacional poderão ser realizados a partir de duas possibilidades não excludentes: pela redução do custo de construção ou pela redução do preço da terra. O lucro imobiliário tem melhor resultado de acordo com a capacidade das empresas em desenvolver estratégias de redução do valor pago aos proprietários, a exemplo: com a constituição de estoques de terras, com a transformação de solo rural em urbano ou ainda com a possibilidade de antecipar mudanças na legislação de uso do solo que permitam a utilização de terrenos até então fora de mercado. Já o lucro da construção se concretiza com aumento da escala, racionalização do processo produtivo, diminuição de perdas, aumento da produtividade do trabalho e uso de novas tecnologias. A partir desses elementos, é possível identificar como, no contexto metropolitano brasileiro, a implantação do PMCMV está se refletindo no processo de estruturação do espaço urbano.
DIRETRIZES DE PROJETO
Considerando que as diretrizes do programa exigem uso de partidos arquitetônicos que geremmenorcustoparamanutençãodoimóvel,existeforterestriçãoàverticalização,poisesta estratégia de projeto, acarretaria maior custo com manutenção de equipamentos como elevadores, além de maiores gastos com energia. Assim, a tendência seria a reprodução de soluções convencionais, em 4 ou 5 pavimentos sem elevador, com
Janus, Lorena, n.21, Jan.-Jun., 2015. 17 unidades de área mínima estabelecida pelo programa, induzindo a reprodução de tipologias padrão, a exemplo daquelas produzidas no período do BNH. Outro aspecto relevante é que o PMCMV estabelece um programa mínimo e um nível de acabamento único para aquelas moradias classificadas como HIS(Habitação de Interesse Social). Paraedificaçõesdestinadasàsfamíliascomfaixaderenda de 0 a 3 salários mínimos, a “planta mínima” é constituída por: sala, cozinha, banheiro, circulação, dois dormitórios e área de serviço com tanque, totalizando 32m² de área útil para casa ou 37m² para apartamento. Analisando essa homogeneização e as dimensões propostas, questiona-se se este tipo de atendimento proporciona moradias dignas a estas famílias e, mais ainda, que tipo de morfologia urbana está sendo construída a partir do formato desenhado pelo PMCMV. Segundo AZEVEDO (Cf. 1996, p.83), A experiência histórica brasileira mostra que sempre que um programa habitacional altamente subsidiado permite um grau muito alto de liberdade na alocação dos recursos, as regiões menos desenvolvidas e os Estados com dificuldades políticas junto ao governo central terminam altamente prejudicados[...].
Com o objetivo de evitar a edificação de conjuntos habitacionais muito grandes, a exemplo do acontecido nos anos 80 com os empreendimentos do BNH, o PMCMV define com o limite máximo para cada empreendimento a construção de 500 unidades habitacionais ou condomínios divididos em até 250habitações. Porém,estetipoderegranãoimpedeaestratégia empresarial de formação de grandes glebas parceladas e novos conjuntos de grande extensão aprovados de forma fracionada, apresentando a mesmatipologia.
O ENTORNO
Considerando que o PMCMV não prevê recursos para a construção de equipamentos urbanos, a construção destes grandes conjuntos poderá trazer mais problemas de habitação do quenecessariamentesolucioná-los.Há orientação para que a CEF priorize a contratação de empreendimentos localizados em áreas com infraestrutura básica, com serviços urbanos de educação, saúde e transporte. Porém, na atuação cotidiana da CEF, os projetos são analisados caso a caso,e enquadrados dentro das normativas apartir de suas características próprias. Outra diretriz presente nas normativas é a limitação da escala dos empreendimentos. Essa regra é driblada pelo fracionamento do empreendimento. Além disso, a normativa existente até o momento não concede aos técnicos da CEF autonomia para não aprovar uma solicitação, mesmo que pudessem identificar o fracionamento.
Outra falha apontada é que o crescimento da população em uma área que apresenta precariedade na oferta de infraestrutura e serviços urbanos agravará e provocará outros problemas urbanos e de moradia em vez de reduzi-los. Além disso, em relação à qualidade
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do espaço público, os projetos aprovados nesta área representam outro aspecto bastante negativo: uma série de condomínios fechados, nos quais as vias que os cercarão serão repletas de uma sequência de muros altos e guaritas.
Os reflexos também atingem administrações públicas locais responsáveis por minimizar problemas provocados pela implantação dos grandes conjuntos habitacionais na franja urbana. Contudo, a política habitacional tem sido avaliada principalmente pelos números que têm produzido, sem contabilizar neste cálculo os custos necessários para corrigir os efeitos negativos gerados. Este tema tem sido sempre tratado de forma inadequada no debate sobre a política habitacional, colocando-se como uma escolha (trágica) entre qualidade e quantidade. Em outras palavras, evidencia-se aqui a seriedade no que tange superar a solução básica “dois quartos,cozinhaebanheiro”, com 35m² cada domicílio para qualquer tipo de família. Quantoa gestão do programa, seria apropriado uma reflexão sobre o resgate do papel do promotor público na implementação da política habitacional, que os recursos fossem melhor divididos e que considerassem mais amplamente as cooperativas e associações, ao invés de se concentrar no setor privado.
CONCLUSÃO
Este trabalho partiu de questionamentos que veem sendo comumente feitos acerca da atual política habitacional coordenada pelo governo federal. Questionamentos comuns a diversos programas e políticas públicas de produção em larga escala. Por exemplo: em que medida as especificidades do público-alvo e das localidades são respeitadas por tais programas? Quais os critérios considerados como mais relevantes para a tomada de decisão quando o objetivo é a entrega em massa de algum produto? As soluções padronizadas e massificadas atingem determinadas metas, mas com quais impactos, desejáveis ounão?
Percebemos que o processo de requalificação do papel do Estado e do mercado na promoção de políticas públicas envolveu, no caso da habitação, uma transformação do direito universal de acesso à moradia em uma possibilidade individual de acesso ao crédito habitacional. Esse tipo de questionamento ganha maior relevância quando o produto da política é um bem imóvel de características únicas: a habitação ou a moradia. E quando a moradia é produzida de maneira massificada, questiona-se sobre o assentamento humano, sobre acidade, sobre o contexto urbano e, em última analise, sobre o desenvolvimento de uma região ou de um país.
Em suma, partimos de evidências de que o PMCMV vai além de ser um programa habitacional, afirmando-se como um arcabouço instrumental de política habitacional, uma vez que dispõe desde instrumentos financeiros até de um marco legal que pode ser utilizado pelo município na gestão do uso do solo ou de regularização fundiária,
Janus, Lorena, n.21, Jan.-Jun., 2015. 19 igualmente importante para a viabilização de empreendimentos habitacionais. É fato e deve-se afirmar aqui de maneira bastante direta, que o PMCMV injetou recursos bastante significativos na produção habitacional e que estabeleceu mecanismos de subsídios diretos e explícitos, como propunha a Política Nacional de Habitação e o PlanHab; e, assim, por meio dessa equação financeira, ampliou o atendimento para faixas de renda antes atendidas de forma restrita. Assim,quantoao papel do PMCMV como instrumento de uma política de crescimento econômico, não chegamos, aqui, a enfrentar diretamente a relação eos impactos do PMCMV no crescimento da economia, mas como demonstrado, pode-se afirmar com relativa segurança que o PMCMV tem forte orientação nas estratégias de desenvolvimento ou crescimento econômico. A análise dos impactos do PMCMV no crescimento nacional e regional ficará para uma próxima etapa da pesquisa.
Por sua vez, conseguimos revelar com forte segurança que o PMCMV tem fraca aderência às estratégias de enfrentamento do déficit habitacional, o que o distancia num primeiro momento de uma política habitacional stricto sensu, especialmente de habitação de interesse social. Seguindo esta lógica destacamos que há uma maior correlação das contratações do PMCMV, para faixas de maior renda, com a demanda por habitação conforme calculada pela CAIXA, ou seja, com a expectativa de inserção das famílias no mercado por meio da compra de um imóvel.
Há também uma série de elementos que revelam o distanciamento do PMCMV em relaçãoaopercursohistóricodapolíticahabitacional,nestecasotomando-seoperíodoiniciado aproximadamentecomaConstituiçãoFederal(CF)de1988.Oprimeirodeleséofatodequeo PMCMV esvazia os esforços da sociedade brasileira em construir uma nova política habitacional. Em um país de dimensões continentais, com profundas desigualdades regionais, sociais, econômicas e uma enorme diversidade cultural, o PMCMV se expressa como uma empresa fordista na produção em grande escala, cuja imagem predominante, ainda que não a única, são “casinhas” a perder de vista. Forma única, isto sim, de execução, padronização dos produtos, interesses e arranjos das empresas racionalizando a proposição deempreendimentos, a desconsideração de uma tipologia das cidades que receberiam os investimentos e a mais intensa ligação com as necessidades habitacionais, são alguns dos elementos identificados e explorados no texto.
De maneira muito genérica e ainda exploratória, esse “mapa” do PMCMV parece não se contrapor à geografia que explica o processo de urbanização brasileiro, de assentamento dos mais pobres em periferias distantes, com o ônus individual de conseguir os demais meios de reprodução da vida (equipamentos públicos, acessibilidade, oportunidades de trabalho, lazer etc.).
Porfim, novos caminhos para a pesquisa se apresentam ao final da elaboração desta etapa de análise. Verifica-se, desde já, que os resultados da produção habitacional estão descolados em grande medida da necessidade de moradia no país.
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