15 de dezembro de 2016
Crise dos estados: diagnóstico e soluções
A crise dos estados é estrutural e foi causada por gastos crescentes, desonerações fiscais
descoordenadas e desarranjo institucional. Além disso, entre 2012 e 2014, o governo estimulou o
endividamento dos estados com menor capacidade de pagamento, acentuando o desequilíbrio nos gastos
estaduais, sobretudo com pessoal. Acreditamos que a solução para os estados é o estabelecimento de
um teto de gastos nos mesmos moldes do teto aprovado para o governo federal. Se o teto for
implementado sem exclusões, os estados voltariam a ter um superávit primário em níveis sustentáveis em
5 anos. Para os casos mais críticos, como RJ, RS e MG, é necessário aprovar medidas adicionais de
ajuste, como proposto pelo governo no Regime de Recuperação Fiscal, de modo a amenizar os
problemas de caixa no curto prazo e o aumento adicional do seu endividamento no médio prazo,
enquanto o teto de gastos resolve gradualmente o desequilíbrio fiscal.
A crise dos estados é estrutural. Desde 2000, o gasto primário dos estados cresceu em média 5% em
termos reais e em apenas três dos últimos quinze anos, houve queda real do gasto. Essa trajetória foi possível
graças ao crescimento acelerado da arrecadação tributária estadual, que foi impulsionada pelo crescimento
forte da economia, preços de commodities elevados, aumentos de impostos e mudanças estruturais, como a
expansão do setor de serviços. Além disso, com os primeiros sinais de piora da economia e uma situação fiscal
ainda confortável, os estados passaram a conceder incentivos fiscais de forma mais intensa e descoordenada,
com o objetivo de atrair investimentos. O resultado foi uma “guerra fiscal” sem vencedores. Com o aumento dos
incentivos e desonerações e a piora no crescimento econômico, o ritmo de aumento das receitas arrefeceu.
Assim, com um espaço limitado para corte de gastos e, mesmo aumentando impostos, o resultado primário dos
estados começou a piorar (ver gráfico).
O cerne do desequilíbrio nos gastos estaduais está na despesa com pessoal. O gasto com os servidores
públicos estaduais ativos, inativos e pensionistas corresponde a 60% do gasto primário dos estados e cresceu
aceleradamente nos últimos anos. Após permanecer estável ao redor 4,8% do PIB entre 2002 e 2011, a
despesa com pessoal alcançará 5,6% do PIB em 2016. Uma das principais razões para o movimento foi o
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Deterioração do resultado primário
% do PIB
Arrecadação líquida dos Estados
Gasto primário dos Estados
Resultado primário dos Estados (dir.)
gasto com servidores inativos (ver gráfico), que cresceu a uma média anual real de 20% entre 2012 e 2016,
subindo de 1,6% para 2,2% do PIB no mesmo período. No Rio de Janeiro, por exemplo, o gasto com pessoal
aumentou de 3,6% para 4,9% do PIB estadual, com gasto com inativos crescendo de 0,9% para 1,7% do PIB
estadual entre 2012 e 2016. O envelhecimento da população, a baixa idade de aposentadoria e equiparação
dos reajustes entre ativos e inativos são as principais razões para o desequilíbrio.
No entanto, os estados relevaram o problema, afrouxando a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Como a fiscalização dos limites da LRF ficou sob a competência dos próprios estados, os Tribunais de Contas,
passaram a excluir componentes dos gastos com pessoal (por exemplo: despesas com auxílios, terceirizados e
inativos) como forma de garantir o cumprimento dos respectivos limites. Com mecanismos de controle
enfraquecidos, os estados deram reajustes generosos para os servidores, sem, com isso, descumprir
formalmente a LRF. Em 2015, pelo menos metade dos estados reportou gastos com pessoal com diferenças
relevantes em relação ao idealmente definido pelo Tesouro Nacional (ver gráfico). Com a retração da economia
e consequente queda na receita, essa política mostrou-se insustentável, culminando com atrasos de
pagamentos dos salários em oito dos 27 estados brasileiros. É plausível considerar que a perspectiva de
renegociação de dívidas entre estados e a União, concretizada em 2015, tenha ensejado maior lassidão fiscal
nos entes subnacionais, visto que gerou expectativa de redução da necessidade de geração de superávits
primários.
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Gasto com pessoal pressionado
Fonte: Tesouro Nacional, Itaú
Pessoal Ativo
Pessoal - Inativo
Investimento e Custeio
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Secretarias de Fazenda /LRF
Tesouro Nacional
% receita corrente líquida
Gasto com pessoal acima do reportado pelos
estados
A consequência da combinação de gastos crescentes, receitas em queda e desarranjo institucional foi
a elevação do endividamento dos estados. Entre 2012 e 2014, o governo federal concedeu garantias de
empréstimos justamente para os estados com menor capacidade de pagamento (ver gráfico). O resultado foi a
abertura de espaço para aumentos de gastos permanentes, como o de pessoal.
Com o aumento das restrições fiscais da União e a impossibilidade de emitir novas dívidas, os estados
realizam um ajuste fiscal forçado e desordenado. Sem dinheiro em caixa, os estados estão recorrendo a
aumentos de impostos, cortes em investimentos, programas de recuperação da dívida e a antecipação de
recebíveis (como o saque de depósitos judiciais) para aliviar a queda das suas receitas recorrentes derivada da
contração da atividade econômica.
Mesmo assim, principalmente nos casos mais críticos, como RJ, RS e MG, o ajuste forçado é
insuficiente e prejudicial para a recuperação da economia. Os estados acumulam cerca de R$ 44 bilhões
em dívidas já contratadas de orçamentos anteriores (restos a pagar processados) em 2016. Com menor renda
e maior incerteza em torno de recebimento de salários e de pagamentos, há um freio para a retomada da
atividade.
Acreditamos que a solução geral para o problema dos estados é o estabelecimento de um teto de
gastos nos moldes do governo federal. O teto não deve possuir exclusões e deve ser generalizado entre os
estados para que o impacto não seja excessivamente suavizado. Um teto universal força um ajuste de
qualidade superior, focado em reformas estruturais, ao invés de cortes de investimento. Desse modo, os
estados recuperarão o equilíbrio fiscal gradualmente quando a economia voltar a crescer.
Para viabilizar o teto, é fundamental uma reforma das Previdências estaduais. Sem reforma, o gasto com
pessoal, que em 2016 equivale a 60% do total do gasto primário dos estados, corresponderia a 70% dos gastos
em 2022 e a 80% dos gastos em 2025. A proposta de reforma da Previdência enviada recentemente pelo
governo federal engloba os servidores estaduais e elimina regimes especiais de aposentadoria para os
servidores civis (professores, por exemplo). O envelhecimento da população e a baixa idade de aposentadoria
foram uma das principais razões para o desequilíbrio do gasto com inativos e estão sendo atacados na
proposta. Por outro lado, o fim da equiparação dos reajustes entre ativos e inativos, aumentos da alíquota de
contribuição dos servidores e a previdência dos servidores militares estaduais não estão incluídos na proposta
e ficarão a cargo das assembleias legislativas estaduais.
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Fonte: Tesouro Nacional, Itaú
Para Estados com rating A e B
Para Estados com rating C e D
Operações de crédito
concedidas - R$
bilhões
Tesouro concedeu empréstimos para estados com
pior capacidade de pagamento
Estimamos que, se o teto for implementado sem exclusões, os estados voltariam a ter um superávit
primário em níveis sustentáveis em 5 anos (ver gráfico). Uma das formas de implementar o teto seria por
meio do projeto de lei complementar da renegociação das dívidas estaduais com a União (PLC 54/16), que
está atualmente na Câmara dos Deputados. A aprovação pelo Congresso Nacional evitaria uma tramitação
prolongada, e plena de incerteza, caso fosse conduzida apenas em cada assembleia legislativa estadual.
Além disso, para os estados em situação mais crítica, é necessário aprovar medidas adicionais de
ajuste, como proposto pelo governo no Regime de Recuperação Fiscal. O regime é voluntário e terá
duração máxima de 3 anos, sendo necessária a aprovação na respectiva assembleia legislativa estadual. Rio
de Janeiro, Rio Grande do Sul e Minas Gerais devem ser os primeiros estados a aderir ao regime. As principais
medidas são a suspensão dos pagamentos das dívidas com a União pelo tempo de duração do regime, a
privatização de estatais, o aumento da alíquota previdenciária dos servidores públicos, a redução de incentivos
fiscais e a proibição de medidas que impliquem em aumento de despesas obrigatórias e/ou em renúncia de
receitas.
As medidas adicionais amenizariam o problema de caixa de curto prazo e o aumento adicional no
endividamento no médio prazo. No Rio de Janeiro, por exemplo, se desconsideradas medidas adicionais,
mesmo sob o efeito do teto de gastos, a dívida consolidada subiria de 200% em 2016 para 230% da sua
receita, ou de 15% para 18% do PIB estadual estimado, em 2018. Mantida essa perspectiva, o estado
continuaria convivendo com atrasos de pagamentos de salários, aposentadorias e a fornecedores, que trazem
efeitos negativos para a recuperação da economia.
Pedro Schneider
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Teto de gastos recuperaria superávit
dos estados
% do PIB
Arrecadação líquida dos Estados
Gasto primário dos Estados
Resultado primário dos Estados (dir.)
Pesquisa macroeconômica – Itaú
Mario Mesquita – Economista-Chefe
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