UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO
AMANDA MONTENEGRO CARVALHO
O REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FACE A ADIN N° 2135: UMA DISCUSSÃO
AMANDA MONTENEGRO CARVALHO
O REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FACE À ADIN N° 2135: UMA DISCUSSÃO
Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial necessário à obtenção do Título de Bacharel em Direito.
Orientadora: Profª. M. Sc. Fernanda Cláudia Araújo da Silva.
AMANDA MONTENEGRO CARVALHO
O REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FACE À ADIN N° 2135: UMA DISCUSSÃO
Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial necessário à obtenção do Título de Bacharel em Direito.
Aprovada em ___/___/___
BANCA EXAMINADORA
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Profª. M. Sc. Fernanda Cláudia Araújo da Silva Universidade Federal do Ceará
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Prof. Dr. Regnoberto Marques de Melo Junior Universidade Federal do Ceará
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A Deus, Senhor dos meus dias. A minha pequena Letícia,
AGRADECIMENTOS
Inicialmente, a Deus, por ter me concedido o grande dom da vida, por seu amor imensurável por mim, capaz de renovar diariamente minhas forças, minhas esperanças e sonhos. Agradeço especialmente a Ele, por sua fidelidade, por seu sustento e misericórdia, por possibilitar meu ingresso no tão sonhado curso de Direito, na tão almejada Universidade Federal do Ceará, por me guiar e me abençoar durante toda minha trajetória na vida acadêmica, iluminando minha inteligência e suscitando em mim a enorme vontade de, através da minha profissão, fazer deste mundo melhor. A Ti, Pai, toda honra, toda glória, poder e exaltação, pois tua mão me conduziu até este momento e é contigo, meu Senhor, que eu quero sempre prosseguir, entregando-te meus planos, minha carreira e minha vida.
A Nossa Senhora, minha mãezinha do Céu, meu exemplo maior de perseverança e paciência, por sua intercessão fiel e poderosa.
Aos meus amados pais, Luiz Carvalho Neto e Maria Thereza Montenegro Carvalho, instrumento de Deus para me impulsionar sempre doravante, sem os quais muito provavelmente eu jamais teria conseguido desfrutar da alegria que envolve esse momento da minha vida. A eles, minha gratidão eterna, por serem os responsáveis por tudo o que sou e tenho, pelos sacrifícios feitos em nome da minha educação e formação, por terem me ensinado que o conhecimento é o bem mais precioso que existe.
A minha mãezinha, exemplo maior de amor e de bondade, por sua serenidade constante, por seu sorriso diário, que muitas vezes foi o responsável por me fazer ir adiante, por sua dedicação incansável, por ser minha grande amiga e confidente. Ao meu paizinho, o ombro amigo de todas as horas, por sempre ter acreditado no meu potencial, ensinando-me a nunca desistir dos meus sonhos, me apoiando nos meus projetos e me erguendo nas quedas, por ter sido para mim sempre sinônimo de garra e coragem.
A minha filha tão amada, minha pequena Letícia, a quem eu dedico este trabalho, por ser a personificação do amor em minha vida, por tornar meus sonhos grandiosos e dignos de serem perseguidos, por ser o alivio do meu cansaço, a alegria do meu retorno para casa e a certeza de um futuro iluminado.
Por você, minha filha, todos os sacrifícios e as dificuldades valeram a pena, por você minha filha as pedras do caminho foram como flores e o fardo foi tão leve quanto o seu olhar.
Ao meu irmão, Matheus Montenegro Carvalho, pela amizade sincera, pelo apoio incondicional e pelos momentos felizes. Estarei sempre com você. Te amo, irmão!
Aos meus avós, Luiz Antonio de Carvalho, Maria de Jesus Pontes de Carvalho, Sebastião Cesar Aguiar Vale e Leda Maria Montenegro Vale (in memorian), por sempre
terem acreditado no meu potencial.
Agradeço de maneira especial a minha eterna Vovó Lêda, anjo de Deus que partiu para com ele morar, que me ensinou sempre o valor da bondade e do respeito ao próximo. A você, Vovó Lêda, devo as lições de simplicidade e humildade, características que com certeza foram primordiais para que eu chegasse até aqui. Saudades para sempre, Vozinha! Agradeço também a minha avó Duduis, exemplo de força e coragem, que com seu carinho e zelo, sempre se fez presente nos ciclos da minha vida, apoiando-me e incentivando-me.
Aos meus tios, Sueli, Zoely, Daniele, Cláudio, Irene e Mazé pelo afeto desprendido e pelas lições repassadas, as quais me fizeram enxergar sempre o melhor caminho a seguir.
Agradeço de maneira especial a minha tia Daniele Montenegro, minha segunda mãe, uma das almas mais evoluídas que já conheci, ser humano incrível, que se alegra com o simples fato de fazer a todos que a rodeiam felizes. Essa vitória também é sua, Tia Dani! Em cada passo dessa estrada você estava comigo, me aconselhando, repetindo incansavelmente que “tudo iria dar certo”, quando às vezes eu mesma duvidava. Obrigada por todas as provas de amor e preocupação, obrigada por acreditar na minha capacidade de ir além, obrigada por TUDO. Te amo!
A minha Madrinha, Iêda Montenegro, pelo carinho e afeto sempre reservados a mim e a minha querida tia, Júlia Castelo Branco, pelo apoio e confiança de costume.
A amiga, Irivania Arraes Assunção, irmã que a vida me deu, por me fazer entender a força que tem uma amizade verdadeira, aquela que mostra seu valor não só nos momentos de alegria, mas, principalmente, nas horas mais difíceis e angustiantes.
Aos amigos e companheiros de faculdade, Deborah Carvalho, Luana Cordeiro, Yuri Telles, Arthur Dornelas e Natalia Maia, anjos escolhidos por Deus, para trilharem comigo este caminho. Sempre os levarei no meu coração.
A amiga Nilza Santana, pelo carinho e atenção habituais, por ter acreditado sempre no meu potencial, incentivando-me em tudo.
Ao Escritório Mariz e Hiluy Advogados Associados, que representou muito mais do que um simples estágio para mim, senão o próprio descobrir de minha vocação, que se revelou na paixão pela advocacia. A toda equipe, equipe esta que me orgulho imensamente de compor, meu muito obrigada.
Agradeço a minha orientadora, Mestre Fernanda Cláudia, pelo direcionamento, ensinamentos, dedicação e conhecimento durante o desenvolvimento deste trabalho.
Agradeço a todos os professores da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Ceará pelos ensinamentos que me passaram, os quais são de profunda importância para o meu desenvolvimento profissional. A vocês, mestres, que são a âncora do nosso saber, norte que nos conduz ao aprendizado e que nos direciona ao caminho do conhecimento. A vocês, que, com todos os problemas existentes em nossa querida “Salamanca”, souberam, com dedicação, doar-se ao exercício do professorado, tornando-se, também, nossos amigos.
RESUMO
A presente pesquisa delimita cronologicamente as alterações sofridas pelo regime jurídico dos servidores públicos desde a Carta Constitucional de 1988, buscando determinar os efeitos dessas mudanças na esfera jurídica desses servidores. Nesse sentido, o objetivo geral do presente trabalho é analise das mudanças sofridas pelo regime jurídico dos servidores públicos desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 até a atualidade, com enfoque na mudança trazida pela EC n° 19/98 que permitiu a convivência de múltiplos regimes no mesmo ente federativo e posteriormente a suspensão da referida emenda com o julgamento cautelar da ADIN n° 2135 pelo STF. Para tanto, utilizou-se pesquisa teórica e prescritiva. O método foi o hipotético-dedutivo, bem como o dialético. O presente trabalho desenvolveu-se, ainda, por meio de pesquisa bibliográfica e jurisprudencial. Para melhor esclarecimento do conteúdo, foi realizado um embasamento teórico por meio de noções básicas da evolução do regime jurídico dos servidores públicos antes da promulgação da Constituição de 1988, bem como a contextualização do servidor público quando da promulgação da referida Constituição, analisando o regime jurídico único, inaugurado por este texto constitucional, através do estudo de sua natureza jurídica e do processo de implantação deste regime após a Constituição Cidadã. Com isso, e através do julgamento cautelar da ADIN n° 2135/DF, foi restabelecido, ainda que não definitivamente, a unicidade do regime jurídico para os servidores públicos, com o retorno do texto original do caput do Art. 39.
ABSTRACT
This research proposes chronologically the changes undergone by the legal system of civil servants since the 1988 Constitution, to determine the effects of these changes in the jurisdictions of these servers. Accordingly, the overall goal of this work is to analyze the changes undergone by the legal system of civil servants since the promulgation of the Constitution of 1988 to the present, focusing on the changes brought by EC No 19/98 that allowed the coexistence of multiple schemes in the same federal entity and subsequently the suspension of the said amendment to the interim judgment of ADIN No. 2135 by the Supreme Court. To this end, we used theoretical research and prescriptive. The method was the hypothetical-deductive method and the dialectical. This work was developed further by means of literature and jurisprudence. To better explain the content, we performed a theoretical foundation through basics of evolution of the law on civil servants before the promulgation of the 1988 Constitution and the contextualization of public servant when the promulgation of this Constitution, reviewing the legal only opened by this Constitution, by studying its legal nature and process of implementation of the scheme after the Citizen Constitution. With this, and through the judgment of injunction ADIN No. 2135/DF was restored, though not definitely, the uniqueness of the legal regime for public servants, with the return of the original text of the chapeau of Article 39.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 11
1 O SERVIDOR PÚBLICO NA CONSTITUIÇAO DE 1988 ... 13
1.1 O Regime Jurídico dos Servidores Públicos antes da Constituição de 1988 ... 13
1.2 A Constituição de 1988 e a unicidade conferida ao Regime Jurídico... 15
1.3 A natureza do Regime Jurídico Único ... 17
1.4 A implantação do Regime Único... 19
2 A EMENDA CONSTITUCIONAL N° 19/98 E SUA REPERCUSSÃO PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS ... 22
2.1 A Reforma Administrativa gerada pela EC n° 19/98 ... 22
2.2 O fim do regime único ... 25
2.3 Regime de Emprego Público e a Lei Federal n° 9.962/00 ... 27
3 A ADIN N° 2135 E SEU JULGAMENTO CAUTELAR... 30
3.1 O retorno ao texto original do artigo 39, caput da CF ... 30
3.2 Breve comentário sobre as alterações dos planos de carreira e sistema remuneratório dos servidores públicos ... 32
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 34
INTRODUÇÃO
O presente trabalho monográfico tem um intuito investigar a realidade apresentada após a posição do Supremo Tribunal Federal sobre o Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos. O estudo em questão desenvolver-se-á através de pesquisas bibliográficas e através destas estabelecer-se-á uma cronologia didática apresentando a trajetória e a finalidade do tema.
A escolha do tema se justifica em virtude de que a Constituição Federal originalmente vinculou, por meio do Art.39, a obrigatoriedade dos servidores públicos obedecerem o regime estatutário ou celetista. Entretanto, a reforma administrativa, por meio da Emenda Constitucional nº 19/98, trouxe uma nova roupagem para o artigo citado, retirando esta obrigatoriedade. Ocorre que uma lacuna foi deixada pelo legislador quando da sua Constituição. Com isso, permitiu-se que se arguisse em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn nº 2135-4) a qual impulsionou a suprema corte a suspender, por meio de medida cautelar e parcial, a eficácia delimitada pela EC nº 19/98 ao Art. 39 da Constituição Federal.
Nesse sentido, os objetivos específicos da pesquisa são contextualizar o serviço público na Constituição de 1988, analisar os efeitos da Emenda Constitucional n° 19/98 e sua repercussão para os servidores públicos, em especial a mudança no tocante ao regime jurídico dos mesmos, analisar as conseqüências acarretadas a partir do julgamento cautelar da ADIN n° 2135, que restabeleceu o texto original da Constituição de 1988, com o retorno de um regime jurídico único para os servidores, desenvolver um comparativo entre as modificações no Regime Jurídico dos Servidores Públicos trazidas pela EC n° 19/98 e a situação atual do dito regime frente ao julgamento cautelar da ADIN n° 2135 e, por fim, debater a amplitude da expressão “regime jurídico único” e sua conciliação com as demais regras da Constituição Federal, diante do retorno do texto original do Art. 39.
Acerca da metodologia utilizada, quanto à natureza da pesquisa, o estudo a ser desenvolvido iniciará com uma pesquisa teórica, por meio da análise doutrinária do tema por diversos autores administrativistas.
jurídico dos servidores públicos, desde a promulgação da Constituição de 1988 até o julgamento cautelar da ADIN n° 2135, com enfoque nos efeitos gerados por cada alteração.
Quanto às técnicas de pesquisa, será utilizado essencialmente o exame bibliográfico, como forma de se averiguar os diversos posicionamentos doutrinários e suas linhas de argumentação.
A presente pesquisa monográfica está dividida em três capítulos. O primeiro busca, inicialmente, traçar um contorno histórico sobre os regimes jurídicos anteriores a Constituição de 1988, para, posteriormente, analisar a unicidade conferida pelo texto constitucional de 1988 ao regime jurídico, debatendo sobre sua natureza jurídica e o processo de implantação do regime unificado a época da promulgação da Carta Magna vigente. O segundo capítulo trata num primeiro momento sobre o contexto no qual se desenvolveu a reforma administrativa inaugurada pela EC n° 19/98, com enfoque na alteração sofrida pelo caput do
1 O SERVIDOR PÚBLICO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
De inicio, é necessário recordar-se que a história brasileira dos regimes jurídicos dos servidores públicos jamais foi modelar.
1.1 O regime jurídico dos servidores públicos antes da Constituição de 1988
Em 1865 havia registro de servidores “acidentais” que, mais tarde, viriam a ser os “extranumerários”, terrível fruto do empreguismo, que ganhou focos de lamentável legalidade com a Lei n° 284, de 28 de outubro de 1936, e, logo depois, com o Decreto-lei n° 240, de 4 de fevereiro de 1938, que os classificou em “mensalistas”, “diaristas” e “tarefeiros”. Com o primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, editado pelo Decreto-lei n° 1.713, de 28 de outubro de 1939, foi feito um esforço para imprimir uma disciplina coerente ao serviço público no País, em pouco tempo completamente prejudicado e desfigurado pelo abuso das contratações sob o regime trabalhista, criando uma multidão de “celetistas”.
Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto (MOREIRA NETO, 1991, p. 14) a tal ponto chegou o baralhamento dos regimes que era impossível traçar-se qualquer diferença entre as expressões “funcionário público” e “empregado público”.
Embora quase sempre a adoção do regime trabalhista fosse expediente para burlar a regra da admissão pelo mérito, a gosto do paternalismo e do empreguismo, que sempre sacrificaram o serviço público, tornando benefícios o que deveriam ser ofícios, havia quem defendesse a pretexto de trazer ao serviço público a flexibilidade e a eficiência da empresa privada, em matéria de administração de pessoal.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto traz em seu livro Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos na Constituição de 1988 uma descrição crítica da situação existente antes da promulgação da Carta Constitucional de 1988 (MOREIRA NETO,1991, p.14):
Em pouco tempo, a contratação celetista passou a ser a porta escancarada para o empreguismo, para o nepotismo e para a crônica barganha de empregos por prestigio político: uma triste modalidade de corrupção , praticada abertamente , sem o menor pejo, em quase todos os níveis da Administração do País, em prejuízo de gerações e gerações de brasileiros desapadrinhados, que contavam apenas com seus méritos para o acesso ao Serviço Público.
Mas não apenas por esses motivos a difusão do regime trabalhista trazia profundas distorções no serviço das entidades estatais e autárquicas : essa prática havia criado uma irredutível desigualdade entre os servidores estatutários regulares – os funcionários – e os servidores contratados trabalhistas – os “celetistas”- , pois ambos se sujeitavam a diferentes regimes, com distintas formas de remuneração e desiguais direitos correlatos.
A tal ponto a deformação pervadiu o regime dos servidores públicos que, não raro, chegava-se a aberração de se cometer a empregados públicos o desempenho de atividades tipicamente decisórias, que deveriam ser reservadas aos servidores estatutários.
Paralelamente, e para limitar aqui a descrição das deformações de regime de pessoal que imperavam no quadro constitucional anterior, a multiplicação inconsequente de empregados públicos na administração direta, autárquica e fundacional dos Estados e dos Municípios revelou-se catastrófica. A adoção do regime trabalhista não só alienava em favor da União Federal o poder de dispor de seus próprios servidores, notadamente de sua remuneração como os onerava com o recolhimento de contribuições previdenciárias, cada vez mais altas, do fundo de garantia e de outras contribuições para os cofres federais; isso sem falar dos ônus crescentes das variações salariais impostas pela própria natureza do regime em tempo de alta inflação. E, tudo enfim, aumentando o abismo estipendial entre funcionários e “celetistas”.
Foi diante dessas insustentáveis deformações que o legislador constitucional de 1988 resolveu devolver a pureza doutrinária aos regimes jurídicos dos servidores públicos e, ao mesmo tempo, afirmar a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para instruírem seus próprios regimes e não mais demitirem-se de poder-dever de fazê-lo.
exercentes de funções públicas, os contratados públicos temporários e os integrantes das corporações militares.
A partir desse ponto, passaremos a examinar mais detidamente o regime dos servidores públicos civis, com enfoque nas seguintes características: unicidade, natureza jurídica e implantação.
1.2
A Constituição de 1988 e a unicidade conferida ao Regime Jurídico
O caput do Art. 39 da Constituição, originariamente, estabelecia a obrigatoriedade
de adoção, por parte de cada ente da Federação, de um só regime jurídico aplicável a todos os servidores integrantes de suas Administrações Direta, autárquica e fundacional, bem como tornava obrigatória a instituição de planos de carreira para esses servidores.
Nesse azo, cada município, cada estado- membro, o Distrito Federal e a União tinham, teoricamente, a liberdade de estabelecer o regime jurídico a que estariam submetidos os agentes públicos de suas Administrações Diretas, autárquicas e fundações públicas, desde que esse regime jurídico fosse unificado para todos os servidores desses órgãos e entidades de cada pessoa política.
Nesse sentido, convém transcrever as impressões de Diogo de Figueiredo Moreira Neto em obra publicada quatro anos após a promulgação da carta de 1988 (MOREIRA NETO,1992, p.23):
Unicidade é a qualidade do que é uno. Unicidade é a qualidade do que só pode ser uno, do que é único. E é um regime jurídico único que o legislador constitucional determinou que o legislador ordinário de cada unidade política da Federação – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – instituísse para seus respectivos servidores públicos civis.
Cabe, todavia, conciliar este comando de unicidade diante de três triplicidades:
a)o tríplice nível federativo: União, Estados e Distrito Federal e Municípios (arts. 18 e 30);
b) o tríplice nível administrativo: direto, autárquico e fundacional (arts. 37 e 39);
c) a tríplice divisão dos Poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário (art. 37).
Quanto ao nível federativo, a expressão do art. 39, caput, “instituirão no âmbito de
deve instituir o seu respectivo regime jurídico único para seus servidores públicos civis.
Quanto ao nível administrativo, a leitura do artigo 39, caput, exige, claramente,
unicidade do regime jurídico “para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas”. A existência de um só regime está garantida para os servidores, para todos eles, não importa a que entidade se vinculem, das três espécies mencionadas: estatal, autárquica ou fundacional (pessoas jurídicas de direito público).
A unicidade, dita de outro modo, é um direito desses servidores, que podem exigir a sua instituição em termos isonômicos quanto a seus direitos e deveres, salvo os relativos a vencimentos, caso em que a isonomia se restringe a cargos na administração direta (art. 39, §1°)
A redação original do art. 39, assim afirmava:
Art. 39 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração publica direta, das autarquias e das fundações públicas.
A palavra “servidores” foi usada no dispositivo constitucional acima transcrito em sentido amplo, abrangendo tanto os titulares de cargos públicos (regime estatutário) quanto os ocupantes de empregos públicos (regime contratual).
Não era, portanto, obrigatória, em tese, a adoção de regime jurídico estatutário para os agentes públicos das Administrações Diretas, autárquicas e fundações públicas dos diversos entes federados.
O texto, explicitamente, apenas impõe a unificação de regimes, eliminando a coexistência, na mesma Administração, de servidores sujeitos a relações jurídicas diversas quanto a seus vínculos funcionais. Era possível, assim, que determinado ente da Federação optasse por um regime de natureza tipicamente estatutária, ou então pelo regime contratual, celetista, ou até mesmo por um regime misto, que se mostrasse, no seu entendimento, mais adequado ao exercício de atribuições públicas. (ALEXANDRINO;PAULO, 2009, p. 309)
Vale ressaltar que, com fulcro na redação originária do caput do Art. 39 da
1.3
A Natureza Jurídica do Regime Jurídico Único
O regime estatutário sagrou-se como aquele que é próprio dos entes públicos em suas relações com seus servidores, podendo-se afirmar, à vista dos princípios que o informam, que ele representa uma conquista da sociedade no processo de democratização do poder, respaldado pela institucionalização do princípio do mérito, do primado do interesse público sobre a autonomia da vontade, da garantia da estabilidade contra o abuso do poder político e das vias de responsabilização específicas.
Pelo sistema institucional estabeleceu-se um vínculo legal, criando-se um status para o
servidor público, que implica em direitos e deveres, tornando-se, de certa forma, aquele titular de um cargo público, uma parte da Administração Pública, a sua expressão física, através do qual se realiza a ação executiva do Governo.
O serviço do Estado exige, portanto, um vínculo especial, inconfundível com qualquer outro, como sejam a locação de serviços civil ou contrato de trabalho com vínculo empregatício. Em ambos os casos, o prestador de serviço não se torna parte de nenhuma entidade, não muda de status e nem abdica de seus poderes de negociação com vistas à alteração das condições contratuais. O serviço do Estado, ademais, é distinto do serviço prestado a entes privados pela diferente finalidade de e de outros; enquanto a finalidade do Estado é o interesse público, a finalidade do ente privado é econômica. Por isso, a administração privada é atividade de quem é patrão, enquanto que a Administração pública não é atividade de quem é senhor, pois o próprio Estado se sujeita a lei. Enquanto o trabalhador é o fim da existência da legislação trabalhista, o servidor público é mero meio para a legislação administrativa (MOREIRA NETO, 1991, p. 34).
Convém aqui reproduzir as palavras dos autores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, sobre o regime estatutário (ALEXANDRINO;PAULO, 2009, p.309):
Entendeu o legislador, com amplo respaldo da doutrina, que o regime estatutário mostra-se mais adequado para reger as relações funcionais dos agentes públicos da Administração Direta, autarquias e fundações públicas federais, uma vez que esses órgãos e entidades não se coadunam com organização tipicamente empresarial, o que resultaria em inconvenientes se fosse adotado vínculo de natureza contratual com seus agentes. Além disso, o poder de polícia e outras prerrogativas públicas fundadas no poder de império só podem ser exercidos, na maior parte das vezes, por agentes públicos estatutários, porquanto o ordenamento jurídico confere ao regime estatutário instrumentos que possibilitam a atuação imparcial frente a grupos ou mesmo indivíduos detentores do poder político e econômico.
Os regimes estatutários e contratuais servem, pois, a diferentes finalidades e vinculam distintamente e sob princípios diversos. As distinções doutrinárias refletem-se no direito constitucional positivo inaugurado em 1988, a começar pelo princípio da autonomia político – administrativa, insculpido no Art. 18, caput, com a seguinte redação:
A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos nos termos desta Constituição.
Assim sendo, concluí-se que a instituição do regime legal próprio para seus respectivos servidores públicos é uma expressão dessa autonomia e, a contrario sensu, a adoção de um
regime legal sujeito ao Poder Político de outra entidade federada seria uma renuncia inconstitucional a essa autonomia.
Há de se pontuar que após a promulgação da Carta Constitucional de 1988, inaugurou-se uma discussão doutrinária, na qual alguns afirmavam que o Regime Jurídico Único representava o fim do regime celetista no funcionalismo público, passando a existir tão somente servidores estatutários. Grande ícone deste pensamento foi o professor Hely Lopes Meirelles (MEIRELLES, 1989, p. 358):
Já outros autores, ao comentarem os dispositivos pertinentes a Constituição de 1988 entenderam que o legislador constitucional pretendeu abrir uma opção entre o regime estatutário e o regime trabalhista, dentre eles, Diógenes Gasparini (GASPARINI, 1989, p. 107):
Assim, cada uma das referidas entidades deve nesse prazo, mediante leis, compatibilizar os vários regimes jurídicos funcionais que vigoram com a instituição de um só regime. Esse pode ser o estatutário ou o celetista. Cabe ao Chefe do Poder Executivo optar por um ou por outro.
Apesar da existência desse duelo doutrinário a época, prevalecia o entendimento de que o regime estatutário, precisamente por ter sido desenvolvido pelo Direito Administrativo para disciplinar as relações especialíssimas entre os servidores públicos e o Estado, era o único regime constitucional possível para os detentores de cargos públicos. Já o regime trabalhista, criado e desenvolvido para disciplinar as relações entre empregados e empregadores, servia a finalidades distintas, obedecendo a princípios próprios.
1.4
A implantação do Regime Único
O último tema suscitado pela instituição do regime jurídico único para os servidores públicos civis na Constituição de 1988 é a forma como se deu a implantação desse mesmo regime.
Reconheceu o legislador constitucional as imensas dificuldades práticas que teriam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios a enfrentar e, por isso, cuidou de dispor, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, de regras aplicativas bastante elásticas.
A aplicação dos preceitos da parte permanente do texto constitucional pode ser feita sem açodamento, como garantiu o Art. 24 do ADCT, respeitando os benefícios temporários criados pelo Art. 19 do ADCT, mantendo-se, é claro, coerência sistemática entre os institutos e normas pertinentes e transitórios.
Art. 24 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios editarão leis que estabeleçam critérios para a compatibilização de seus quadros de pessoal ao disposto no Art. 39 da Constituição e à reforma administrativa dela decorrente, no prazo de dezoito meses, contados da sua promulgação.
O regime jurídico único não necessitou ser implantado imediatamente, nem no prazo de dezoito meses a contar da promulgação da Carta; tudo que se exigiu no Art. 24 da ADCT foi que cada uma das pessoas jurídicas políticas mencionadas editassem leis que estabelecessem critérios para a compatibilização entre os antigos e o novo regime jurídico único.
Para editarem critérios de compatibilização, o regime jurídico único já deveria ter sido instituído, sem o que não haveria ainda o que compatibilizar. Deveria, portanto, existir um regime jurídico único dentro do prazo de dezoito meses, plenamente eficaz, embora com sua exequibilidade suspensa enquanto durasse o processo de compatibilização, no que necessário.
É oportuno reproduzir mais uma vez as palavras do professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto em obra publicada um ano após a promulgação da Constituição de 1988 (MOREIRA NETO, 1989, p. 54):
São, portanto, duas leis, no mínimo: a que instituirá o regime jurídico único e a que estabelecerá os critérios que presidirão ao processo de compatibilização, ao cabo do qual só sobreexistirá o regime estatutário organizado. Nada impede que os critérios sejam editados por mais de uma lei; o importante é que contenham os preceitos necessários para disciplinar as transformações, fusões, conversões ou extinções que devam ter lugar.
Assim sendo, cada entidade política procederiam as adaptações necessárias, para chegar a unicidade do regime, no prazo de sua conveniência e segundo os procedimentos políticos e administrativos que cada um dos mesmos adotassem.
Basicamente, a compatibilização a que se refere o Art. 24, ADCT, deu-se com ou sem conversão de vínculos.
2
A EMENDA CONSTITUCIONAL N° 19/98 E SUA
REPERCUSÃO PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS
A Emenda Constitucional nº 19/98, a qual modificou dispositivos da Constituição Federal de 1988, referentes à Administração Pública e ao servidor público, alterou o regime administrativo do Estado brasileiro, seus princípios e normas, além de propor o controle das despesas e finanças públicas, a fim de influenciar o custeio de atividades a cargo do Distrito Federal.
2.1 A Reforma Administrativa gerada pela EC n° 19/1998
Em linhas gerais, a mudança formal ao texto constitucional de 1988 interferiu na admissão de pessoal na política remuneratória, na estabilidade e na descentralização das funções das entidades administrativas.
Os motivos fundamentais da Reforma Administrativa revelam-se nos seguintes excertos da Mensagem nº 886, de 1995, encaminhada ao Presidente da República:
A crise do Estado está na raiz do período de prolongada estagnação econômica que o Brasil experimentou nos últimos quinze anos. Nas suas múltiplas facetas, esta crise se manifestou como crise fiscal, crise do modo de intervenção do Estado na economia e crise no próprio aparelho estatal. No que diz respeito a esta última dimensão, a capacidade de ação administrativa do Estado se deteriorou, enquanto prevalecia um enfoque equivocado que levou ao desmonte do aparelho estatal e ao desprestígio de sua burocracia (Mensagem nº 386/95, p. 24)
Para este governo, a reforma administrativa do Estado é componente indissociável do conjunto de mudanças constitucionais que está propondo à sociedade. São mudanças que conduzirão a reestruturação do Estado e a redefinição do seu papel e da sua forma de atuação, para que se possa alcançar um equacionamento consistente e duradouro da crise. (Mensagem nº 866/95, p. 25);
de controles muitas vezes desnecessários. Cumpre agora, reavaliar algumas das opções e modelos adotados, assimilando novos conceitos que orientem a ação estatal em direção à eficiência e à qualidade dos serviços prestados ao cidadão. (Mens. nº 886/95, p. 25)
A reforma constitucional permitirá a implantação de um novo desenho estrutural na Administração Pública brasileira, que contemplará a diferenciação e a inovação no tratamento de estruturas, formas jurídicas e métodos de gestão e de controle, particularmente no que tange ao regime jurídico dos servidores, aos mecanismos de recrutamento de quadros e a política remuneratória. (Mensagem nº 886/95, p. 26);
Em relação ao servidor público, não se tenciona penalizá-lo ou suprimir direitos, mas atualizar dispositivos legais, remover excessos e, sobretudo, propiciar condições à introdução de novas formas de gestão que valorizam a sua profissionalização. Nesse sentido, ressaltam-se os seguintes resultados esperados: recuperar o respeito e a imagem do servidor perante a sociedade, estimular o seu desenvolvimento profissional; melhorar as condições de trabalho. (Mensagem nº 886/95, p. 26).
A EC nº 19/98 acompanhou a tendência mundial, no sentido de propor alterações formais nos princípios e normas que regulamentam a Administração Pública. Assim a reforma administrativa não foi um fenômeno brasileiro, mas algo que aconteceu como uma experiência universal, que foi adotado em diversas partes do mundo, sobretudo face às mudanças impostas pela globalização que impôs a construção de uma nova ordem mundial.
Nesse sentido, ressalta Uadi Lamêgo Bulos (BULOS, 1998, p.71):
Dentre os inúmeros aspectos comuns às reformas administrativas, está implantação do modelo gerencial em substituição ao modelo burocrático de Estado, erigindo-se o que pode ser denominado de Administração Pública de Resultados. Esta, por sua vez, lastreia-se num modelo gerencial, bem como definir o núcleo estratégico do Estado, através da delimitação de políticas públicas e do equacionamento financeiro da máquina administrativa. Neste último aspecto, tem em vista o equilíbrio da receita e da despesa.
Usando de outra abordagem, Carlos Alberto Menezes Direito justificou a necessidade de se proceder à reforma administrativa do Estado, dizendo que (DIREITO, 1998, p. 134):
que perduram até mesmo nos grandes centros urbanos, sem falar nos enormes espaços da Amazônia e do nordeste.
Procurou alcançar-se com a reforma administrativa uma administração pública eficiente, com a conseqüente prestação de serviços públicos essenciais com qualidade. O princípio da eficiência, no ordenamento jurídico constitucional, teve origem na EC nº 19/98, que o incorporou ao texto da Constituição de 1988 (Art. 37, caput). A inserção do princípio da
eficiência, no texto constitucional, ao lado dos princípios clássicos da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade fundaram-se no argumento de que o aparelho estatal deve se orientar para gerar benefícios, prestando serviços à sociedade e respeitando o cidadão contribuinte.
Para Uadi Lamêgo Bulos (BULOS, 1998, p. 71) a eficiência equivale a um reclamo contra a burocracia estatal, sendo uma tentativa para combater a malversação dos recursos públicos, a falta de planejamento, os erros repetidos através de práticas gravosas.
Nesse azo, preleciona Wladimir da Rocha Franca (FRANCA, 2000, p. 168):
Há respeito à eficiência quando a ação administrativa atinge materialmente os seus fins lícitos e, por vias lícitas. Quando o administrado se sente amparado e satisfeito na resolução dos problemas que ininterruptamente leva à Administração. O princípio da eficiência administrativa estabelece o seguinte: Toda a ação administrativa deve ser orientada para a concretização material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cânones do regime jurídico-administrativo.
Segundo Alexandre de Moraes, o princípio da eficiência tem a seguinte definição (MORAES, 1999, p.293):
É aquele que impõe à Administração direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos dirige-serviços públicos esdirige-senciais à população, visando a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum.
dita reforma, qual seja o fim da obrigatoriedade do regime jurídico único, análise essa reservada ao próximo tópico.
2.2 O fim do regime jurídico único
A EC n° 19/1998 alterou o caput do Art. 39 da Constituição com o fito de eliminar a
obrigatoriedade de adoção, pelas pessoas políticas, de um regime jurídico unificado para seus agentes atuantes na Administração Direta, autarquias e fundações públicas, passando a admitir os dois regimes ao mesmo tempo, reconhecendo a possibilidade de regimes múltiplos e eliminando, também, a referencia expressa a obrigatoriedade de instituição de planos de carreira. A redação do caput desse artigo passou a ser a seguinte:
Art. 39 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
Com a referida mudança, ter ou não ter regime jurídico único deixou de ser matéria constitucional, já que a Constituição omitiu-se nesse aspecto. A questão passava a ser infraconstitucional, uma vez que cada ente da federação, com sua autonomia político – administrativa, prevista no Art. 18 da Carta Política, escolheria se queria continuar ou não, com seu regime jurídico único.
Nesse sentido, se posiciona Paulo de Matos Ferreira Diniz (DINIZ, 2004, p.58):
A definição do regime dependia da previsão da lei de criação dos cargos ou empregos, admitindo-se na mesma pessoa jurídica servidores titulares de cargo público e servidores titulares de emprego público.
Para os servidores públicos titulares de cargo público, aplicou-se o regime previsto em lei ou na própria Constituição, dito regime legal ou estatutário. Incluiu-se nessa espécie todos os servidores públicos submetidos ao regime do estatuto, independente de serem eles do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário, cabendo a cada ente da federação disciplinar sobre seus próprios servidores.
No âmbito federal é possível identificar dois tipos de servidores estatutários. Os denominados servidores estatutários de regime geral, que se submetem ao estatuto funcional básico e constituem a grande maioria dos servidores; e os servidores estatutários de regime especial, que gozam de um estatuto previsto em lei específica, como ocorre com os professores, os fiscais e os policiais. (SANTOS, 2010, p. 7)
O regime jurídico geral dos servidores do âmbito federal está previsto na Lei n° 8.112/90, tendo sido denominado “Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União”, alterado pela Lei n° 11.907/2009.
Esses servidores eram antigamente denominados funcionários públicos, expressão não mais utilizada pela legislação de Direito Administrativo moderna.
Nessa categoria encontram-se ainda os servidores públicos titulares de emprego público que são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, cujo regime é denominado celetista, tendo como vínculo jurídico um contrato de trabalho (regime contratual).
O regime desses servidores está previsto, como para qualquer outro trabalhador, na Consolidação das Leis do Trabalho, todavia, por tratar-se de servidor de pessoa jurídica de direito público, esses deverão seguir algumas regras específicas, próprias do regime público, o que não desfigura o regime trabalhista . Para o âmbito federal, alem da previsão na CLT, a Lei n° 9.962/00 também regulamenta esse grupo. (SANTOS, 2010, p.7)
direito privado a adoção do regime estatutário, devendo esses, necessariamente, submeter-se ao regime da CLT, portanto, servidores estatais titulares de empregos.
A própria Lei n° 9.962/00, que cria o regime do emprego público para as pessoas de direito público, reconhece que paralelamente existe a Lei n° 8.112/90, instituidora do regime estatutário, que continua em vigor.
O Art. 1°,§2°, inciso II, da Lei nº 9.962/00, que criou o emprego público, resume este entendimento:
Art. 1° - [...] §2° - É vedado:
II – alcançar, nas leis a que se referem o §1°, servidores regidos pela Lei 8.112/90. [...]
Explica José Maria Pinheiro Madeira (MADEIRA, 2007, p. 37):
Então, em âmbito federal, as pessoas jurídicas de direito público possuem, agora dois regimes para contratar, a critério do Chefe do Executivo, tudo por via concurso. Uma pergunta fundamental se faz necessária: quais aquelas que serão estatutários? Lamentavelmente, esta lei é silente. A redação original elencava as categorias que não estão no rol dos celetistas.
O art. 1° da Lei 9.962/00 aduz:
‘ As leis específicas disporão sobre a criação dos empregos que trata esta Lei no âmbito da Administração Pública Direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, bem como a transformação dos atuais cargos em empregos.’
Assim, cada categoria vai ter uma lei específica. Por exemplo, terá que ser feita uma lei especifica para os professores das universidades federais, uma lei para médicos dos hospitais públicos federais, uma lei para o servidor público da União etc. A Lei n° 9.986/00 afirma textualmente, no seu art. 1°, §2°, II, que aqueles que são estatutários continuarão estatutário, porque há que se respeitar o direito ao regime de ingresso.
Pode–se notar que a EC n° 19/98 não revogou nem prejudicou as disposições da Lei nº 8.112/90 (na esfera federal). Simplesmente, passou a ser possível a existência de agentes públicos sujeitos a mais de um regime jurídico na Administração Direta, nas autarquias e nas fundações públicas de cada um dos entes da Federação.
A Emenda Constitucional n° 19/98 veio suprir as aspirações da reforma administrativa do Estado, sobretudo com a edição da Lei Federal n° 9.962/2000, na qual, conforme dito anteriormente, foi disciplinado o regime de emprego público, em consonância com a obrigação de adoção de um regime jurídico único dos servidores, prevista no Art. 39 da Constituição Federal.
A partir da edição da aludida lei, restou excluída a regra que constava do § 1° deste mesmo Art. 39, cujo texto tratava da isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou semelhantes, do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
No tópico anterior falou-se de outra inovação trazida pela EC n° 19/98, a que possibilitou a Administração Pública a adoção concomitante dos regime estatutários e celetistas, valendo-se do primeiro para contratação de cargo público, dada a sua especialidade em relação as atividades que lhe incumbe, quais sejam, atividades exclusivas do Estado, inerentes a função precipuamente administrativa.
No que diz respeito as atividades que não requerem a exclusividade do agir Estatal, dotadas de irrelevância que não justifica a contratação de cargo público para o seu fim, a Administração Pública poderá contratar sob a forma de regime trabalhista.
Deve-se observar que, pelo fato de ser a Lei n° 9.962/00 uma lei federal, sua incidência estará limitada a esfera da Administração Pública Federal, seja ela direta, autárquica ou fundacional, não se aplicando, destarte, as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Com efeito, referida lei disciplinou, no âmbito federal, o regime de emprego público de seu pessoal, remetendo as leis específicas a competência para a criação destes empregos, assim como a transformação dos atuais cargos nestes. (MADEIRA, 2007, p. 41)
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo tecem comentários sobre a citada lei federal (ALEXANDRINO; PAULO, 2010, p. 311):
O §1° do artigo 1° da Lei 9.962/2000 autorizava leis especificas a transformarem cargos existentes na Administração Direta, autarquias e fundações públicas federais em empregos públicos. [...]
O artigo 2° da Lei 9.962/2000 exigia concurso público de ou de provas e títulos prévio a contratação para emprego público, conforme a natureza e a complexidade do cargo. É bem verdade que a lei não poderia, de modo nenhum, dispor diferentemente, já que a Constituição de 1988 sempre exigiu concurso público prévio a investidura em cargo ou emprego público (art. 37, II). Tanto assim que a contratação de pessoal para as empresas públicas e sociedades de economia mista, embora obrigatoriamente feita pelo regime celetista, sempre teve que ser, e continua sendo, precedida de concurso público.
Oportuna é a ratificação de que esta lei não é extensiva, sob nenhuma hipótese, as demais pessoas da federação (Estados, Distrito Federal e Município), embora estas pessoas possam recorrer as regras da CLT, quando desejarem admitir servidores pelo regime de contratação. Poderá, também, editar leis que se destinem a autolimitação das regras emanadas da CLT aos trabalhadores em geral, o que se configurará em mera diretriz funcional.
Prevê, ainda, referida lei, que o regime de emprego público será regido pela CLT, Decreto-lei n° 5.452/43, bem como por legislação trabalhista correlata que não dispuser em contrário.
Deve-se atentar para a coerência do Administrador, a fim de aplicá-la apenas as fundações de direito público, de natureza autárquica, não sendo sequer razoável incluir aqui as fundações de direito privado, cujo pessoal é regido pelas regras da CLT, aproximando-se, com isso, do regime trabalhista. (MADEIRA, 2007, p. 41)
3
A ADIN N° 2135 E SEU JULGAMENTO CAUTELAR:
MODIFICAÇÃO DO REGIME JURÍDICO FUNCIONAL
ADMINISTRATIVO
A possibilidade de regime múltiplo, de escolha de regime celetista ou estatutário na mesma pessoa jurídica, todavia, já não é mais possível, ao menos por enquanto. A matéria foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade, ADIN n° 2135, ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Democrático Trabalhista (PDT), Partido Comunista do Brasil (PC do B), Partido Socialista do Brasil (PSB), em face da Emenda Constitucional n° 19/1998.
3.1 O retorno ao texto original do Art. 39,
caput
da CF
Os partidos sustentaram a inconstitucionalidade formal do Art. 39, da EC n° 19/98 por ofensa ao § 2° do Art. 60 da Constituição Federal. Esse dispositivo prevê que a discussão e votação de proposta de Emenda a Constituição serão feitas em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos. Será considerada aprovada se obtiver, em ambos os turnos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
Argumentaram, ainda, a inconstitucionalidade material da EC n° 19/1998 por violação ao §4 do Art. 60, da CF. Esse parágrafo prevê as clausulas pétreas – forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais – que não podem ser suprimidas por meio de emenda.
O relator da ação, Ministro Néri da Silveira, preferiu voto no sentido de deferir a medida cautelar para suspender a modificação do regime jurídico dos servidores públicos, de modo a continuar em vigor o regime jurídico único. O relatar entendeu estar caracterizada uma aparente violação ao mencionado § 2° do Art. 60 da CF, pois o plenário da Câmara dos Deputados manteve, em primeiro turno, a redação original do caput do Art. 39. A comissão
sido aprovado, para o lugar do caput do Art. 39, cuja proposta de alteração havia sido
rejeitada no primeiro turno.
Vale frisar que o Regimento Interno da Casa (Art. 118) assenta que há como se fazer essa transposição por mera emenda redacional. (SANTOS, 2010, p. 9).
No dia 02 de agosto de 2007, o STF concedeu a medida cautelar para suspender, até decisão final da ação, a eficácia da nova redação do caput do Art. 39, introduzida pela referida
emenda, reconhecendo o vício de tramitação, inconstitucionalidade formal, restaurando, com isso, o texto original da Constituição de 1988, o regime jurídico único para os servidores.
Abaixo se transcreve a ementa:
MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PODER CONSTITUINTE REFORMADOR. PROCESSO LEGISLATIVO. EMENDA CONSTITUCIONAL 19, DE 04.06.1998. ART. 39, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
SERVIDORES PÚBLICOS. REGIME JURÍDICO ÚNICO. PROPOSTA DE IMPLEMENTAÇÃO, DURANTE A ATIVIDADE CONSTITUINTE DERIVADA, DA FIGURA DO CONTRATO DE EMPREGO PÚBLICO. INOVAÇÃO QUE NÃO OBTEVE A APROVAÇÃO DA MAIORIA DE TRÊS QUINTOS DOS MEMBROS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS QUANDO DA APRECIAÇÃO, EM PRIMEIRO TURNO, DO DESTAQUE PARA VOTAÇÃO EM SEPARADO (DVS) Nº 9. SUBSTITUIÇÃO, NA ELABORAÇÃO DA PROPOSTA LEVADA A SEGUNDO TURNO, DA REDAÇÃO ORIGINAL DO CAPUT DO ART. 39 PELO TEXTO
INICIALMENTE PREVISTO PARA O PARÁGRAFO 2º DO MESMO DISPOSITIVO, NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO APROVADO. SUPRESSÃO, DO TEXTO CONSTITUCIONAL, DA EXPRESSA MENÇÃO AO SISTEMA DE REGIME JURÍDICO ÚNICO DOS SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECONHECIMENTO, PELA MAIORIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DA PLAUSIBILIDADE DA ALEGAÇÃO DE VÍCIO FORMAL POR OFENSA AO ART. 60, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RELEVÂNCIA JURÍDICA DAS DEMAIS ALEGAÇÕES DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL REJEITADA POR UNANIMIDADE. 1. A matéria votada em destaque na Câmara dos Deputados no DVS nº 9 não foi aprovada em primeiro turno, pois obteve apenas 298 votos e não os 308 necessários. Manteve-se, assim, o então vigente caput do art.
39, que tratava do regime jurídico único, incompatível com a figura do emprego público. 2. O deslocamento do texto do § 2º do art. 39, nos termos do substitutivo aprovado, para o caput desse mesmo dispositivo representou, assim, uma tentativa
de superar a não aprovação do DVS nº 9 e evitar a permanência do regime jurídico único previsto na redação original suprimida, circunstância que permitiu a implementação do contrato de emprego público ainda que à revelia da regra constitucional que exige o quorum de três quintos para aprovação de qualquer mudança constitucional. 3. Pedido de medida cautelar deferido, dessa forma, quanto ao caput do art. 39 da Constituição Federal, ressalvando-se, em decorrência dos
constitucionais impugnados, todos oriundos da EC 19/98, aparentemente inexistentes ante a constatação de que as mudanças de redação promovidas no curso do processo legislativo não alteraram substancialmente o sentido das proposições ao final aprovadas e de que não há direito adquirido à manutenção de regime jurídico anterior. 6. Pedido de medida cautelar parcialmente deferido. ( ADI 2135 MC/DF, STF – Tribunal Pleno, Rel.: Min. Néri da Silveira, Rel. para acórdão: Min. Ellen Gracie, Julgamento: 02.08.2007. DJ: 07.03.2008)
Cumpre salientar que a decisão terá efeitos prospectivos (ex nunc), isto é, toda a
legislação editada durante a vigência do Art. 39, caput, com a redação dada pela EC n° 19/98,
continua válida. Não obstante, deve ficar claro que, a partir dessa decisão, voltou a vigorar a redação original do caput do Art. 39 da Constituição, que exige sejam admitidos sob um
único regime jurídico os agentes públicos da Administração Direta, autarquias e fundações públicas de cada um dos entes federados.
Desta forma, podemos afirmar que pelo menos, temporariamente, retorna ao cenário jurídico administrativo a obrigatoriedade de adoção do regime jurídico único, tal qual previsto na redação originária da CRFB/88 sendo respeitados os direitos adquiridos e atos jurídicos perfeitos constituídos.
3.2 Breve comentário sobre as alterações dos planos de carreira e sistema
remuneratório dos servidores públicos
Conforme explanado no tópico anterior, a partir do julgamento da ADIN n° 2135/DF, foi suspensa pelo Supremo Tribunal Federal a redação do caput do Art. 39 da Constituição
dada pela EC n° 19/1998, e restaurada a redação original desse dispositivo. Sendo assim, hoje, temos novamente a exigência expressa de instituição pelos diversos entes federados de planos de carreira para os servidores de suas respectivas Administrações Diretas, autarquias e fundações públicas.
Convém enfatizar que somente o caput do Art. 39 foi objeto da referida decisão da
Corte Suprema, sob o fundamento de inconstitucionalidade formal, qual seja, inobservância do processo legislativo estabelecido no artigo 60, §2° da Constituição. Todos os demais parágrafos do Art. 39 permanecem com a redação que lhes deu a EC n° 19/1998, sem qualquer ressalva.
federado, observe a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira, os requisitos para a investidura, e as peculiaridades dos cargos. O atual §2° do Art. 39, nitidamente inspirado no principio da eficiência, base da idéia de administração gerencial, exige que cada um dos entes federados mantenha escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos. A participação dos servidores nos cursos de aperfeiçoamento promovidos por tais escolas será um dos requisitos para a promoção na carreira. Poderão ser celebrados convênios ou contratos entre os entes federados, a fim de possibilitar a colaboração desses recursos orçamentários economizados em cada órgão ou entidade.
Aduz Alexandrino e Paulo (2009, p. 313):
Trata-se de regra salutar, uma vez que possibilita sejam estimuladas iniciativas internas de redução de despesas e de aumento de produtividade nos diversos órgãos e entidades, diferentemente do que costuma se verificar atualmente. De qualquer forma, será necessária a edição de lei, por parte de cada ente federado, que estabeleça o modo como ocorrerão.
Observa-se, portanto, que, embora a EC n° 19/1998 tenha suprimido do caput do Art.
39 a expressa menção a obrigatoriedade de criação de planos de carreira, as disposições por ela mesma introduzidas nesse artigo traduzem o nítido intuito de promover a profissionalização e aperfeiçoamento dos servidores públicos.
Da mesma forma, ao tratar de assuntos como padrões de vencimento e promoção na carreira, o texto constitucional deixa clara a necessidade de existência de planos de carreira (sem os quais não faz sentido falar em promoções ou em padrões de vencimento). (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 314).
Seja como for, qualquer dúvida que pudesse existir ficou superada com a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da citada ADIN, porquanto foi restabelecida a redação originaria do caput do Art. 39 da Constituição, voltando a exigência
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Aplicando hoje o texto original do Art. 39, da CF, que introduziu o regime jurídico único para os servidores públicos, a doutrina debate a amplitude dessa expressão e a sua conciliação com as demais regras da CF. Vale lembrar que essa discussão já permeava o dispositivo quando de sua edição e nunca foi efetivamente resolvida, perdendo o sentido com o advento da EC n° 19/1998, reacendendo, com sua suspensão, a necessidade de enfrentar a polêmica.
Destaca-se a necessidade de se conciliar a aplicação do Art. 39 (prevê regime único) com o disposto nos Art. 51, inciso IV, 52, inciso XII, 61, §1°, inciso II, alínea “a”, e 114 que contemplam a existência de empregos nas pessoas jurídicas de direito público. Reconhece que a harmonia só é possível entendendo que o pretendido pelo Art. 39 não foi estabelecer a obrigatoriedade de um único regime jurídico para todos os servidores da Administração de direito público, mas impor que a União e suas entidades da Administração Indireta, e assim as demais ordens políticas, tenham nas suas respectivas esferas, uma uniformidade de regime para os servidores.
Não é possível que na Administração Direta se adote um regime e na sua autarquia outro regime, admitindo que as atividades básicas estejam sujeitas ao regime de cargo, enquanto algumas remanescentes, de menor importância, sejam exercidas sob regime de emprego.
Nesse raciocínio, o autor adverte que, apesar da possibilidade de se adotar o regime de emprego, a escolha não pode ser indiferente. Reconhece que, para os servidores das pessoas jurídicas de direito público, o regime normal, corrente, terá que ser o de cargo público, admitindo-se a escolha do regime celetista para certas atividades subalternas.
Vale ressaltar que não há uma definição quanto a total abrangência da expressão regime jurídico único, não tendo ainda nem a doutrina, nem a jurisprudência consolidado o posicionamento.
Também não está definida a situação dos entes que realizaram a mistura dos dois regimes, isto é, dos servidores do regime celetista que estão em ente que adota o regime estatutário, ou vice-versa. O Supremo Tribunal Federal, quando suspendeu o artigo 39 (que permitia o regime múltiplo), não enfrentou essas questões, deixando a problemática para ser enfrentada no julgamento de mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade.
Dessa forma, a situação encontra-se incerta até o julgamento definitivo da ação pelo STF. Para alguns é notório que a argüição da ADIN proposta é legal e moralmente aceita, haja vista, a violação formal do processo legislativo vigente. Contudo, há também dentro dessa mesma corrente, uma discussão no sentido de que, se constatado vício formal, toda a emenda deve ser obrigatoriamente suspensa e não parcialmente como fora feito. Já para outros a situação diz respeito à mera técnica de redação, o que não permite que o tribunal interfira em questões internas do órgão legislativo.
REFERÊNCIAS
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