COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 23.5.2018 COM(2018) 425 final
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
relativa ao Programa Nacional de Reformas 2018 da Finlândia
e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade 2018 da Finlândia
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
relativa ao Programa Nacional de Reformas 2018 da Finlândia
e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade 2018 da Finlândia
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas1, nomeadamente o artigo 5.º, n.º 2,
Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia2, Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu3, Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu, Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro, Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social, Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica, Considerando o seguinte:
(1) Em 22 de novembro de 2017, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento, assinalando o início do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas de 2018. Tomou em devida consideração o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, proclamado em 17 de novembro de 2017 pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão. As prioridades da Análise Anual do Crescimento foram aprovadas pelo Conselho Europeu em 22 de março de 2018. Em 22 de novembro de 2017, com base no Regulamento (UE) n.º 1176/2011, a Comissão adotou também o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta, não tendo a Finlândia sido identificada como um dos Estados-Membros que seriam objeto de uma apreciação aprofundada. No mesmo dia, a Comissão adotou ainda uma recomendação de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro, que foi aprovada pelo Conselho Europeu em 22 de março de 2018. Em 14 de maio de 2018, o Conselho adotou a recomendação sobre a política económica da área do euro («recomendação para a área do euro»).
1 JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.
2 COM(2018) 425 final.
3
(2) Enquanto Estado-Membro cuja moeda é o euro e tendo em conta a estreita interligação entre as economias da União Económica e Monetária, a Finlândia deverá garantir a execução plena e atempada da recomendação sobre a política económica da área do euro, repercutida nas recomendações infra, em particular na recomendação n.º 3.
(3) O relatório de 2018 relativo à Finlândia4 foi publicado em 7 de março de 2018. Nele se avaliavam os progressos realizados pela Finlândia em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho em 11 de julho de 2017, o seguimento dado às recomendações adotadas em anos anteriores e os progressos alcançados na consecução dos objetivos nacionais definidos no quadro da estratégia Europa 2020.
(4) Em 13 de abril de 2018, a Finlândia apresentou o seu Programa Nacional de Reformas 2018 e o seu Programa de Estabilidade 2018. A fim de atender às interligações entre ambos, os dois programas foram avaliados simultaneamente.
(5) Tomaram-se em consideração as recomendações específicas por país pertinentes na programação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento para o período 2014- 2020. Tal como previsto no artigo 23.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho5, caso seja necessário para apoiar a execução das recomendações pertinentes do Conselho, a Comissão pode solicitar a um Estado- Membro que reexamine e proponha alterações ao seu acordo de parceria e a programas pertinentes. A Comissão forneceu informações mais pormenorizadas sobre a forma como tenciona recorrer a esta disposição nas orientações relativas à aplicação das medidas destinadas a ligar a eficácia dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento a uma boa governação económica6.
(6) A Finlândia encontra-se atualmente sujeita à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento e à regra da dívida. No seu Programa de Estabilidade 2018, o Governo prevê um saldo nominal de -0,6 % do PIB em 2018, idêntico ao do ano anterior. De acordo com o Governo, o saldo deverá melhorar em 2019 e atingir um pequeno excedente em 2020 e 2021. O objetivo orçamental de médio prazo - um défice de 0,5 % do PIB em termos estruturais - foi alcançado em 2017. No entanto, prevê-se que o défice estrutural recalculado7 seja marginalmente superior, atingindo 0,6% do PIB em 2018-2019 e diminuindo gradualmente em seguida. O rácio dívida das administrações públicas/PIB atingiu um nível máximo de 63,6 % em 2015, tendo diminuído para 61,4 % em 2017. De acordo com o Programa de Estabilidade 2018, o rácio da dívida continuará a diminuir e atingirá 56,7 % do PIB em 2021. O cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais parece ser globalmente plausível. Os principais riscos para as projeções orçamentais prendem-se com os custos iniciais das reformas projetadas dos serviços sociais e de saúde, que poderão ser mais elevados do que o previsto.
4 SWD(2018) 224 final.
5 Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).
6 COM(2014) 494 final.
7 Saldo corrigido das variações cíclicas, e líquido de medidas pontuais e temporárias, recalculado pela
(7) O Programa de Estabilidade 2018 recorda que os custos relacionados com a afluência excecional de refugiados aumentaram e que o impacto orçamental foi significativo em 2015-2016. O Programa de Estabilidade de 2017 previa uma redução dos custos de 0,15 % do PIB em 2017. Este valor não foi, no entanto, confirmado pelo Programa de Estabilidade 2018 e a Comissão não o levou em consideração. Por outro lado, em 2017, a Finlândia foi autorizada a um desvio temporário de 0,5 % do PIB em relação à trajetória de ajustamento exigida rumo ao objetivo orçamental de médio prazo, a fim de ter em conta reformas estruturais importantes, nomeadamente a reforma das pensões de 2017 e o pacto de competitividade, com um impacto positivo na sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. Em 2017, a Finlândia foi também autorizada a um desvio temporário de 0,1 % do PIB, a fim de ter em conta as despesas nacionais de investimento em projetos cofinanciados pela União. No que diz respeito a este último desvio, um dos critérios de elegibilidade é que não haja diminuição do montante total do investimento público. Os dados de execução orçamental correspondentes a 2017 registam uma diminuição do investimento público em 2017 comparativamente ao ano anterior e, segundo as estimativas, o investimento ligado aos fundos da união manteve-se estável. Considera-se, assim, que a Finlândia deixa de ter direito a um desvio temporário de 0,1% do PIB relativamente às despesas nacionais de investimento em projetos cofinanciados pela União em 2017. Os restantes desvios temporários em relação à trajetória de ajustamento rumo ao objetivo orçamental de médio prazo transitam de forma a cobrirem um período de três anos. Os desvios temporários a título de circunstâncias excecionais e de reformas estruturais elevam-se, assim, a 0,67 % do PIB em 2018 e 0,5 % do PIB em 2019.
(8) Em 11 de julho de 2017, o Conselho recomendou à Finlândia que garantisse em 2018 que o desvio em relação ao objetivo orçamental de médio prazo se limitasse aos desvios decorrentes do impacto orçamental das circunstâncias excecionais (autorizado em 2016) e da implementação de reformas estruturais e de investimentos (autorizado em 2017). Esta situação é compatível com uma taxa máxima de crescimento nominal das despesas públicas primárias líquidas de 1,9 % em 2018, o que corresponde a uma deterioração autorizada do saldo estrutural de 0,1 % do PIB. Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2018, existe o risco de um ligeiro desvio em relação ao ajustamento orçamental recomendado em 2018. No entanto, tendo sido os resultados de 2017 mais favoráveis do que aquilo que fora inicialmente previsto, estima-se que a distância em relação ao objetivo de médio prazo seja inferior aos desvios autorizados ao abrigo das cláusulas de circunstâncias excecionais e de reformas estruturais. Caso isto se confirme, a avaliação ex post de 2018 deverá tê-lo em consideração.
(9) Em 2019, com base nas previsões da Comissão da primavera de 2018, a Finlândia deverá assegurar que o desvio em relação ao objetivo orçamental de médio prazo em 2019 se restrinja ao desvio decorrente do impacto orçamental da implementação de reformas estruturais, para as quais foi autorizado um desvio temporário em 2017. Esta situação é compatível com uma taxa máxima de crescimento nominal das despesas públicas primárias líquidas de 2,9 %, o que corresponde a uma deterioração autorizada do saldo estrutural de 0,2 % do PIB. Num cenário de políticas inalteradas, prevê-se que a Finlândia cumpra este requisito em 2019. Prevê-se que a Finlândia respeite também o valor de referência em matéria de redução da dívida em 2018 e 2019. De um modo geral, o Conselho considera que a Finlândia deverá estar disposta a adotar novas medidas para assegurar o cumprimento das disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2018, prevendo-se que esteja em condições de respeitá-lo em 2019.
(10) Em consequência do envelhecimento da população e do decréscimo da população ativa, as despesas de saúde, cuidados continuados e pensões deverão aumentar de 24 % do PIB em 2017 para 27 % em 2030. A reforma administrativa e a reforma dos serviços sociais e de saúde, atualmente em debate no Parlamento finlandês, visam reduzir o aumento das despesas nestes domínios. Outro dos objetivos seria assegurar a igualdade de acesso aos cuidados de saúde e reduzir os tempos de espera dos doentes, especialmente em áreas desfavorecidas ou remotas. A percentagem de necessidades médicas não satisfeitas declaradas pelos pacientes é superior à média da UE. Aqueles que não participam no mercado de trabalho têm especial dificuldade em obter os cuidados médicos necessários. A partir de 2020, os serviços sociais e de cuidados de saúde da Finlândia ficarão a cargo da administração pública regional, isto é, dos condados. A reforma irá congregar recursos a fim de permitir uma utilização mais eficaz dos mesmos a nível local. A maior utilização das tecnologias digitais e dos serviços eletrónicos deverá contribuir também para aumentar a produtividade. Por último, os serviços sociais e os cuidados de saúde primários deverão estar disponíveis em centros sociais e de saúde, quer no setor público quer privado. Dar-se-á desta forma maior liberdade de escolha aos pacientes, sendo de esperar, ao mesmo tempo, que a concorrência entre prestadores de serviços produza uma redução de custos. A realização destes objetivos ambiciosos dependerá também das escolhas feitas durante a fase de implementação da reforma.
(11) Em 2017, a taxa de emprego - 74 % do total da população ativa (na faixa etária dos 20- 64 anos) - era relativamente baixa na Finlândia comparativamente aos outros países nórdicos. A participação no mercado de trabalho foi também inferior, em especial para as mulheres, os homens pouco qualificados e os migrantes. A taxa de desemprego estrutural, cerca de 7,5 % do total de mão de obra em 2017, era elevada. Não obstante as recentes medidas adotadas pelas autoridades finlandesas, são necessários maiores incentivos à aceitação de ofertas de trabalho e políticas mais ativas do mercado de trabalho para que se possa verificar um aumento do emprego.
(12) As armadilhas da inatividade e do desemprego continuam a ser um obstáculo a uma utilização mais alargada da mão de obra. Uma das armadilhas importantes da inatividade decorre do sistema de prestações sociais e da combinação dos seus diferentes tipos de subsídios. A assistência social e o subsídio à habitação constituem parte substancial desta armadilha. Estas e outras prestações são rapidamente eliminadas à medida que os rendimentos aumentam, criando-se com isto o risco de que o trabalho não seja suficientemente vantajoso do ponto de vista financeiro. A complexidade das regras das prestações associada aos procedimentos administrativos cria as armadilhas do desemprego ou «armadilhas burocráticas». A incerteza quanto ao montante das prestações e o tempo necessário ao seu pagamento reduzem o apelo do trabalho a tempo parcial ou de curta duração. Por último, apesar da recente retoma na construção de novas habitações, a falta de habitação a preços acessíveis nos centros urbanos em crescimento poderá constituir mais um obstáculo à mobilidade da mão de obra. Espera-se que a experiência em curso sobre o rendimento de base, cujos primeiros resultados são esperados em 2019, faculte a informação necessária para a revisão do sistema de segurança social. Tem-se explorado a possibilidade de reformar o sistema de licença parental, a fim de aumentar a taxa de emprego das mulheres em idade fértil e de promover a igualdade entre homens e mulheres. Está atualmente em fase de preparação um registo dos rendimentos em tempo real, que poderá constituir uma oportunidade para melhorar a eficiência dos serviços públicos e nivelar as prestações de forma eficaz.
(13) As práticas de fixação dos salários estão a evoluir para a negociação setorial e local.
Esta evolução deverá permitir uma maior diferenciação salarial entre empresas, uma vez que as empresas enfrentam frequentemente condicionalismos muito diferentes, garantindo que os aumentos salariais reais acompanham o crescimento da produtividade e propiciando, ao mesmo tempo, melhores resultados em termos de emprego. Segundo os mais recentes acordos salariais celebrados entre os finais de 2017 e o início de 2018, as organizações patronais têm mais possibilidades de recorrer à negociação local. Os empresários que não pertencem a nenhuma organização deparam-se com alguns obstáculos. Foram observados os primeiros resultados positivos, apontando o estado atual das recentes negociações salariais para um resultado de impacto globalmente neutro sobre a competitividade em termos de custos.
Na prática, apesar da ausência de coordenação formal dos acordos salariais, parece estar a surgir um modelo finlandês que associa os aumentos salariais no setor de bens não transacionáveis aos aumentos acordados no setor de bens transacionáveis.
(14) À medida que a atividade e o emprego regressam aos níveis anteriores à crise, é provável que a menor empregabilidade dos desempregados e dos inativos venha a constituir uma preocupação importante, que poderá vir a travar a recuperação do mercado de trabalho, comprometendo assim a sustentabilidade da segurança social finlandesa a longo prazo. A situação exige a integração de serviços de ativação e de reabilitação adequados destinados a estas pessoas. Ao mesmo tempo, os recursos atribuídos aos serviços públicos de emprego, em particular às atividades de aconselhamento, situam-se abaixo da média da UE. Os serviços destinados aos desempregados, sobretudo àqueles com menores perspetivas de emprego, estão dispersos por diferentes prestadores. A sua integração e melhor coordenação contribuiriam para criar uma cadeia ininterrupta de serviços (um «balcão único» para os desempregados e os inativos). São necessários esforços continuados para garantir a reintegração das pessoas inativas no mercado de trabalho, sobretudo da faixa etária dos 25-49 anos, e dos migrantes. A população migrante poderá compensar em parte a diminuição da população em idade ativa, desde que bem integrada no mercado de trabalho e na sociedade finlandesa. Por último, a escassez de mão de obra tem vindo a aumentar, refletindo mudanças estruturais na economia, como o envelhecimento da população. Tal aponta para a necessidade de um investimento continuado na educação e formação profissional de adultos, a fim de possibilitar a mobilidade profissional e reduzir a inadequação de competências.
(15) O governo adotou medidas de promoção do empreendedorismo e das empresas em fase de arranque e também melhorou a disponibilidade de empréstimos e garantias à exportação para as pequenas e médias empresas. Além disso, os desempregados podem agora receber subsídios de desemprego durante os primeiros meses que se seguem à criação de uma empresa. Este sistema tem maior probabilidade de sucesso se for acompanhado de formação e de orientação. A curta duração pode todavia limitar o seu impacto. Além disso, subsistem algumas insuficiências na proteção social dos trabalhadores por conta própria e dos empresários e o risco relativo de pobreza para os trabalhadores independentes na Finlândia é elevado.
(16) O endividamento das famílias mantém-se em níveis historicamente elevados (67 % do PIB em 2016). A dívida é predominantemente de taxa variável, o que constitui um risco, caso aumentem as taxas de juro a médio prazo. O crédito ao consumo está em rápida expansão e uma parte crescente destes empréstimos é concedida por bancos estrangeiros, outras instituições financeiras (que não instituições de crédito), empresas de pequenos empréstimos e empréstimos entre pares. A autoridade de supervisão
financeira finlandesa adotou uma série de medidas destinadas a conter o aumento do endividamento das famílias. Não está, no entanto, previsto para breve o desendividamento ativo, sobretudo porque as taxas de juro continuam a ser baixas e a confiança dos consumidores é forte. A ausência de um registo de crédito pode impedir que os bancos tenham uma visão de conjunto clara do endividamento das famílias.
(17) No contexto do Semestre Europeu de 2018, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica da Finlândia, que publicou no relatório de 2018 relativo ao país. A Comissão analisou também o Programa de Estabilidade 2018 e o Programa Nacional de Reformas 2018 deste país, bem como o seguimento dado às recomendações dirigidas à Finlândia em anos anteriores. Tomou em consideração não só a sua relevância para uma política orçamental e socioeconómica sustentável na Finlândia, mas também a sua conformidade com as regras e orientações da União, dada a necessidade de reforçar a governação económica global da União mediante o contributo desta última para as futuras decisões nacionais.
(18) À luz da presente avaliação, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade 2018, estando o seu parecer8 refletido, em especial, na recomendação n.º 1.
RECOMENDA que, em 2018 e 2019, a Finlândia tome medidas no sentido de:
1. Atingir o objetivo orçamental de médio prazo em 2019, tendo em conta os desvios autorizados ligados à execução das reformas estruturais para as quais é autorizado um desvio temporário. Garantir a adoção e aplicação da reforma administrativa a fim de melhorar a relação custo-eficácia dos serviços sociais e de saúde, bem como a igualdade de acesso a estes serviços.
2. Aumentar os incentivos à aceitação de ofertas de trabalho e garantir a prestação de serviços adequados e bem integrados para os desempregados e os inativos.
3. Reforçar a vigilância do endividamento das famílias, designadamente através da criação de um registo de crédito.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Conselho O Presidente
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