A questão da habitação na Região Metropolitana de São Paulo
AUP – 272 Organização Urbana e Planejamento
Prof. Dr. Eduardo A. C. Nobre
2º semestre de 2010
1. Considerações iniciais
Numa formação social, a divisão social do trabalho estrutura o território em espaço, pois o processo de produção e reprodução requer diversas localizações.
De acordo com a interação entre aquelas atividades se estabelece uma interconexão entre essas localizações, estruturando o espaço.
Esse espaço estruturado apresenta diferenciações, separando o lugar do trabalho(fábricas, escritórios, comércio, etc.) do lugar de residência (casas, conjuntos residenciais, prédios de apartamentos etc.).
No desenvolvimento do Capitalismo, a habitação é transformada em mercadoria (predomínio da forma-mercadoria).
No Estágio Intensivo, o Estado atendeu a parcela da população que não tem
rendimentos suficientes para adquirir essa mercadoria, para garantir o aumento
das condições da reprodução da força de trabalho Políticas Habitacionais.
Ilustração Gustave Doré
Cidade Industrial – (1876)
habitação em larga escala pressupõe a existência de um sistema de
financiamento (Melo, 1991).
Produção privada (modelo norte- americano) reformas financeiras durante o período do New Deal
(facilidade de crédito) + aumento real dos salários (>produtividade)
expansão do consumo em massa suburbanização/automóvel
Produção pública (modelo inglês) regulação das instituições de
finaciamento (Building Societies Act)
classe média + produção pública de
aluguel (tesouro público) classe
No caso do Brasil, apenas 18.5% da população possui renda para ser atendida pelo mercado imobiliário formal (acima de 10 salários
mínimos);
Os programas habitacionais públicos conseguem atender 20.5% da
população que ganha de 5 a 10 SM (ideologia da casa própria
mercadoria);
Dessa forma, 61% da população não é atendida por essas ações, submetendo-se ao mercado imobiliário informal.
É nesse contexto que a metrópole de São Paulo se estruturou.
Cedido por Ermínia Maricato
0 4.000.000 8.000.000 12.000.000 16.000.000 20.000.000
1872 1890 1900 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 População RMSP População MSP
de Crescimento (%)
1872 31.385
1890 64.934 4,1
1900 239.820 14,0
1920 579.033 4,5
1940 1.326.261 4,2
1950 2.198.096 5,2
1960 3.666.701 5,3
1970 5.924.615 4,9
1980 8.493.226 3,7
1991 9.646.185 1,2
Fonte: Csaba Déak, http://www.fau.usp.br/docentes/depprojeto/c_deak/index.htmle EMPLASA, 2005.
2. Antecedentes ao crescimento metropolitano
Nos três primeiros séculos de existência, a cidade de São Paulo apresentou um crescimento muito pequeno (economia de
subsistência).
A cidade se concentrava na Colina Histórica, local de sua fundação, onde havia a concentração das atividades econômicas juntamente com as residenciais (sem
diferenciação funcional e social).
O entorno da cidade, seguindo os rios Tietê, Pinheiros e Tamanduateí, era cercado por chácaras
constituindo o Cinturão Caipira .
Casa do Bandeirante. Fonte: www.museudacidade.sp.gov.br3. Do final do século XIX até a década de 1930.
A partir da segunda metade do Século XIX começam a ocorrer várias mudanças:
Promulgação da Lei de Terras de 1850 instituição da propriedade privada da terra (terra passa a ser mercadoria);
Fim da escravidão e substituição pelo trabalho assalariado imigrante (contingente desocupado);
Desenvolvimento econômico: Ciclo do Café; desenvolvimento do sistema bancário; início da industrialização
Implantação de infraestrutura: ferrovia (São Paulo Railway Co. 1867);
energia a gás (São Paulo Gas Co. 1872); bondes e energia elétrica (São
Paulo Tramway, Light & Power Ltd.1899).
começa a apresentar um crescimento demográfico intenso, resultando no loteamento das chácaras adjacentes ao centro histórico.
A cidade expandiu-se em todas as direções, porém seletivamente.
Para Oeste, os terrenos de topografia levemente ondulada e de altitude crescente foram apropriados pela elite da época.
Já as terras baixas a Leste, sem
nenhum atrativo natural,
segregadas pela barreira
Tamanduateí-várzea inundável-
ferrovia, foram desprezadas por
No entorno do Centro, surgem os primeiros empreendimentos imobiliários residenciais voltados para a elite cafeeira.
Bairro dos Campos Elíseos – loteamento moderno, estrutura urbana em grelha, com ruas retas e largas, praças (inovação para a época), equipamentos urbanos como o Colégio Sagrado Coração de Jesus.
A legislação urbanística desse
período vai reforçar a valorização da
área central, proibindo a instalação
de atividades indesejadas
(mendicância, matadouros e
cortiços) (Rolnik, 1997).
primeiras indústrias e os bairros populares, destinados às essas classes (Lapa, Barra Funda, Brás, Mooca e Ipiranga).
Nesse período, a habitação da classe operária era resolvida pelo mercado de duas maneiras:
1. Através da construção rentista baseada na casa de cômodos (cortiço);
2. Na construção das vilas operárias,
baseadas nas ideias dos socialistas
utópicos como Fourier e Owen.
No final do século XIX, a expansão das classes altas deflete para esquerda e sobe os contrafortes do espigão da Paulista, desenvolvendo os bairros de Vila Buarque e Higienópolis, alcançando a av. Paulista.
Em 1915, a City of São Paulo
Improvements & Freehold Land Co.
compra 1 milhão de metros quadrados no Setor Sudoeste da cidade e começa a implantar os loteamentos dos “bairros- jardins”.
Na década de 1920, São Paulo se consolida como cidade industrial e o Centro começa a se verticalizar e a se especializar nas atividades comerciais, iniciando a perda da função residencial.
1905
De 1930 a 1960
Fragilidade da economia agro-exportadora Início do “nacional- desenvolvimentismo” modelo de desenvolvimento baseado na
industrialização de substituição à importação, planejamento estatal e favorecimento ao capital monopolista através de empréstimos
internacionais e dos IEDs – Investimentos Externos Diretos.
No período ocorre a consolidação da região como maior centro industrial do país, estimulando grande afluxo de migrantes das regiões mais pobres.
O congelamento dos aluguéis, promovido pela Lei do Inquilinato de 1942 inviabilizou a produção rentista, criando uma grave crise no setor habitacional.
Como resultado da crise habitacional, surgem as primeiras favelas
paulistanas e os loteamentos clandestinos periféricos aumentam
possibilitada por três fatores:
1. Pela construção das avenidas radiais projetadas por
Prestes Maia e das novas auto-estradas ligando a região ao interior e litoral;
2. A substituição paulatina do bonde pelo ônibus;
3. Pela construção de uma série de estações ao longo das ferrovias, com o surgimento dos bairros-estação
(Langenbuch, 1971).
84%
16%
63%
37%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1933 1942
Variação percentual do modo de transporte
Ônibus Bonde
Trinômio auto-estrada/industria/periferia:
1. Dutra/Guarulhos – Asea Elétrica, Toddy, Olivetti, Philips;
2. Anchieta/ABC – Willys-Overland, Mercedes, Karmann-Ghia, Volkswagen, Simca;
3. Anhangüera/Caieiras – Cia. Melhoramentos de Papel e Celulose Trinômio trem/industria/periferia:
1. Osasco – Cobrasma, Brown Bovery e Eternit;
2. Itapevi – Fábrica de Cimento Santa Rita;
3. Ermelino Matarazzo – Celosul e Cisper;
4. Poá – Indústria Brasileira de Artigos Refratários;
5. Suzano – Cia. Suzano de Papel e Celulose;
6. Mogi das Cruzes – Mineração Geral do Brasil;
7. São Caetano – IRFM;
8. Santo André – Cofap e Philips;
9. Mauá – Refinaria de Petróleo União;
verticalização atinge o
mercado residencial de alta renda, transformando os bairros de Higienópolis (1940/1950) e Cerqueira César (1960/1970).
O modelo de bairro-jardim
atravessa o rio Pinheiros,
na implantação dos bairros
de Cidade Jardim, Jardim
Guedala e Morumbi.
Surgem as primeiras iniciativas estatais para a provisão de HIS, como a criação da Fundação da Casa Popular do Governo Federal (1946).
Contudo, o principal provedor de habitação social desse período foram os IAPs – Institutos de Aposentadoria e Pensões das diversas categorias profissionais urbanas.
Esses construíram um grande número de conjuntos residenciais para seus associados, objetivando:
1. A solução da questão habitacional, presente na idéia de seguridade social plena
2. A busca por uma estratégia de capitalização através do aluguel das unidades residenciais construídas
Entre 1937 e 1964 foram construídas 142.157 uhs – unidades habitacionais em todo o Brasil, porém
São Paulo cria a CECAP – Caixa Estadual de Casas para o Povo, vinculada à Secretaria do Trabalho, Indústria e Comércio (atual CDHU).
Baseado na ideia da industrialização da construção, a CECAP começa a atuar em diversas regiões do
Estado.
Na cidade de Guarulhos, foi
construído em 1967 o Conjunto
Zézinho Magalhães Prado para
atender 55 mil habitantes em 130
hectares (423 hab/ha) para ser o
modelo de atuação da companhia
De 1960 a 1980
Milagre Econômico e marcha forçada do crescimento econômico a base de endividamento externo.
No período a RMSP continua concentrando a indústria até a década de 1970, e a população continua crescendo porém em ritmo menor.
A intervenção do Estado na questão da habitação social se intensificou a nível nacional com a criação do SFH – Sistema Financeiro Habitacional em 1964 pelo Regime Militar (1964-1985) (Bolaffi, 1992).
A proposta procurava incentivar a produção e a aquisição da casa própria, conforme constava no caput da própria lei: “construção de habitações de interesse social e o financiamento da aquisição da casa própria, especialmente pelas classes da população de menor renda” (Brasil, 1964).
Essa iniciativa era uma estratégia de reduzir a influência das ideologias de esquerda na população de baixa renda, através do fortalecimento da idéia da propriedade privada:
Sandra Cavalcanti (1a presidente do BNH): “A casa própria faz do trabalhador um conservador que
O SFH – Sistema Financeiro Habitacional, formado pela captação do FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço;
O BNH – Banco Nacional de Habitação, agente que seria responsável pelo financiamento da construção habitacional de baixa renda no país, através da gestão desse fundo.
Os municípios que quisessem aderir ao fundo, teriam de criar as suas Companhias de Habitação (COHAB) e desenvolver seus planos diretores até 1970.
Foi criado o SERFHAU – Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, cuja função era prestar assessoria técnica para os
Contudo, boa parte dos conjuntos foi construída nas periferias externas das cidades, em regiões carentes de infraestrutura (terrenos mais baratos).
Em função disso, a partir da década de 1970, o BNH se desviou de sua função original e passou a financiar o
desenvolvimento urbano, com ações na área de saneamento urbano (PLANASA).
Entre 1964 e 1986, o BNH e o SFH financiaram a construção
de 4,3 milhões de casas, sendo 2,4 para o setor popular e 1,9
para o mercado de classe média (BONDUKI, 2008).
foi muito aquém das necessidades da população que passou de 70 para 120 milhões de habitantes no período.
Maricato (1996) afirma que apenas 33% dos recursos do banco foram utilizados na promoção de HIS, sendo que o restante foi usado na construção de prédios de
apartamento de classe média, estimulando o mercado imobiliário.
Vários bairros de São Paulo se
verticalizaram no período, com
empreendimentos voltados para a
classe média, com recursos do
No caso da RMSP, os principais agentes promotores dos conjuntos residenciais de HIS foram:
A COHAB/SP – Companhia
Metropolitana de Habitação de São Paulo, criada em 1965 e vinculada à SEHAB – Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano do Município de São Paulo.
A CDHU – Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano, vinculada à Secretaria de Habitação do Estado e originada da antiga CECAP.
Até 2006 ambas haviam construído por volta de 290 mil uhs, a maioria em conjuntos habitacionais
Núcleos de favelas
Empreendimento concluído e em obras Áreas de proteção aos mananciais
De 1980 a 2000
Nas décadas de 1980 e 1990, a crise estrutural do estágio
intensivo ocasionou forte depressão econômica no Brasil (décadas perdidas), ocorrendo redução drástica nos investimentos do BNH.
Esse fator associado às:
Várias críticas sobre o modelo implantado (inserção urbana dos conjuntos realizados, qualidade de acabamento da construção) Perfil socioeconômico da população atendida,
Alta taxa de inadimplência
A associação do banco com a ditadura militar
ocasionaram o seu fechamento por motivos políticos em 1986, passando parte de suas competências para a CEF – Caixa
Econômica Federal.
Com isso, deixou de existir o planejamento habitacional em nível
nacional.
A recessão econômica ocasionou o aumento das taxas de desemprego, com grande redução de renda dos
trabalhadores assalariados.
A reorganização econômica dos anos 1990 e o ajuste neoliberal imposto pelas agências multilaterais (FMI, BID, BIRD)(fim do “desenvolvimentismo”) agravaram mais esta situação:
Entre 1991 e 2000, a participação população que vivia abaixo da linha da pobreza passou de de 9.4 para 14% na RMSP (EMPLASA, 2005)
A taxa de desemprego foi de 9.4 para 17.5% entre
A crise econômica e a falta de política habitacional resultaram no crescimento das formas subnormais de moradia, apesar da diminuição significativa do crescimento da população.
Diagnóstico da Proposta de Plano Diretor de 1991 (SÂO PAULO, 1991) detectou que 67%
da população paulistana vivia irregularmente:
8.7% em favelas 26.1% em cortiços
20.9 % em loteamentos clandestinos 11.3% em casas precárias
Segundo Cardoso e Moreira (2004), a população favelada da MSP passou de 3.5 para 11.2% entre os anos de 1980 e 2000.
intensificaram-se os grandes
investimentos públicos e privados na Zona Sudoeste da cidade,
próxima às margens do rio Pinheiros.
Além do desenvolvimento da região da marginal, outros grandes empreendimentos imobiliários do período são:
1. O surgimento dos novos bairros verticalizados “emergentes”;
2. A expansão dos condomínios
fechados, enclaves residenciais
de alta-renda localizados nas
Com o fim do planejamento
habitacional nacional, Municípios e Estados passaram a atuar
isoladamente na tentativa de resolver o problema habitacional.
Surgem intervenções alternativas aos programas convencionais numa tentativa de superar a falta de
recursos:
• Urbanização de favelas;
• Reabilitação de cortiços;
• Mutirões e auto-gestão
Contudo, essas propostas não
De 2000 até o momento atual
Após o fim da ditadura, a nova Constituição Federal de 1988 traz novas posições sobre o tema.
O Art. 182 estabelece que o Plano Diretor é o
principal instrumento de política urbana que define as exigências fundamentais para que a propriedade urbana cumpra com sua função social.
Após 11 anos de tramitação, é promulgada a Lei
10.257/01 que regulamenta o Capítulo de Política
Urbana (artigos 182 e 183).
Milhares de municípios elaboraram os seus planos diretores em função de exigência legal.
O Município de São Paulo concluiu seu plano diretor em 2002 (Lei 13.430/02).
Foram Definidas as condições para cumprimento da função social da propriedade sob pena de parcelamento, edificação e utilização compulsórios; IPTU progressivo no tempo e desapropriação paga com títulos da dívida pública (regulamentada neste ano).
O Plano também definiu os objetivos da Política Municipal de Habitação, a
consolidação do Conselho Municipal de Habitação e a necessidade de um Plano Municipal de Habitação.
Foram estabelecidas as Zonas Especiais de Interesse Social, que são porções do território destinadas, prioritariamente, à recuperação urbanística, à regularização fundiária e produção de Habitações de Interesse Social – HIS ou do Mercado
Popular - HMP.
O plano regulou a concessão onerosa do direito de construir, cujos recursos
ZEIS 1 - abrangendo favelas, loteamentos precários e empreendimentos habitacionais de interesse social ou do mercado popular (recuperação urbanística, regularização fundiária, produção de Habitações de Interesse Social – HIS;
ZEIS 2 – áreas de glebas ou terrenos não edificados ou subutilizados adequados à
urbanização para a promoção de Habitação de Interesse Social - HIS ou do Mercado Popular – HMP
ZEIS 3 – áreas com predominância de
terrenos ou edificações subutilizados situados na área central (ampliar e recuperar o uso por Habitação de Interesse Social – HIS ou do Mercado Popular – HMP);
ZEIS 4 – glebas ou terrenos não edificados e adequados à urbanização, localizados em áreas de proteção aos mananciais, para o atendimento habitacional de famílias removidas das áreas de risco da ZEIS 1
Em nível nacional, a questão da habitação foi retomada com a criação do Ministério das
Cidades e sua Secretaria de Habitação em 2003.
Foram criados o Conselho e a Conferência das Cidades, o SNH – Sistema Nacional de
Habitação e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social.
Foi elaborado o PLANHAB – Plano Nacional de
Habitação, definindo diretrizes para a política
1. FNHIS:
Programa Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários;
Ação Provisão de Habitação de Interesse Social Ação de Apoio à Produção Social de Moradia
2. OGU:
Habitar Brasil BID (melhorias de assentamentos subnormais) Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social
Projetos Prioritários de Investimentos
3. FGTS:
Carta de crédito individual Carta de crédito associativo Pró-Moradia
4. FAR:
Programa de Arrendamento Residencial – PAR
Em 2009 foi lançado o Programa Minha Casa, Minha Vida que objetiva construir um milhão de casas para as
família de 0 a 10 salários mínimos, dividido no seguinte montante:
400 mil para a faixa até 3 salários mínimos;
400 mil para a faixa até 6 salários mínimos;
200 mil para a faixa até 10 salários mínimos.
Os recursos (na ordem de R$ 300 bilhões em 2009)
fazem parte do saldo do FGTS e serão geridos pela Caixa
atuação pública efetiva sobre a questão contribuem para que o setor imobiliário possa agir sem muitas restrições quanto à
qualidade arquitetônica e
urbanística.¨ Ferreira, 2012, p.
47
AU pergunta a Ermínia Maricato:
AU: O programa “Minha Casa, Minha Vida” articula planejamento urbano à política habitacional?
EM: Creio que há uma hipótese por detrás dessa pergunta: o pacote deve condicionar os investimentos a uma conciliação entre Plano Diretor e Plano Habitacional para que a localização dessas moradias não repita erros
antigos que irão prejudicar o "adequado desenvolvimento urbano". Para quem acredita que os Planos Diretores vão além da retórica (igualdade, inclusão social, sustentabilidade etc.) e que a regulação estatal se estende para toda a cidade e não para uma parte (frequentemente minoritária, formada pelo mercado privado) a pergunta tem sentido. Para mim ela é ingênua. Não há fórmula mágica para mudar o rumo trágico das cidades brasileiras. A competência constitucional para formular e operar a política urbana é municipal. O foco das críticas e pressões deve ser dirigido à
Câmara e executivos municipais, marcados, crescentemente, pela prática
clientelista ou pela lógica dos financiamentos de campanha. Do Governo
Federal devemos cobrar que o pacote não privilegie a classe média (como
sempre!) em vez da baixa renda (0 a 3 SM) responsável por 84% do déficit
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perdidas: aspectos sócio-econômicos da Política Nacional de Habitação. São Paulo: Editora Brasiliense, 1977.
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