ATA DE JULGAMENTO DE IMPUGNAÇÃO AO EDITAL DO PREGÃO ELETRÔNICO AA Nº 27/2011
Aos vinte e sete dias do mês de julho de 2011, reuniram-se a Pregoeira e os membros integrantes da Equipe de Apoio para análise e julgamento da Impugnação ao Edital do Pregão Eletrônico supramencionado, apresentada em 26/07/2011, pela sociedade BRADOK SOLUÇÕES CORPORATIVAS LTDA., doravante denominada Bradok.
I. HISTÓRICO
Por intermédio da IP AA/DEPAD nº 034/2011, de 24/05/2011, aprovada em 31/05/2011, pela Decisão de Diretoria Dir nº 520/2011, de 31/05/2011, foi autorizada a instauração de procedimento licitatório para a contratação de serviços de reprografia em equipamentos de grande porte em cor, com operadores, assistência técnica, manutenção corretiva e preventiva e fornecimento de materiais de consumo (exceto papel) necessários à sua perfeita utilização e funcionamento, bem como dos respectivos acessórios, para atender às Unidades do BNDES no Rio de Janeiro, conforme as especificações do EDITAL e de seus ANEXOS.
Realizada pesquisa de mercado pela Unidade Demandante, apurou-se o valor global estimado de R$ 1.380.780,00 (um milhão, trezentos e oitenta mil, setecentos e oitenta reais).
Após a definição da modalidade Pregão, e da forma Eletrônica, o respectivo Edital foi aprovado e o certame foi divulgado pelos meios de praxe (jornal de grande circulação nacional, site do BNDES e DOU do dia 09/06/2011, seção 03, pág. 116), tendo sido agendada a Sessão Pública Inaugural para o dia 22/06/2011, às 11h, no portal Comprasnet.
Em 17/06/2011, após a análise e julgamento das razões de Impugnação apresentadas pela Sociedade Total Copy Comércio de Copiadoras Ltda., diante da necessidade de ajustes no Edital, o Pregão Eletrônico em referência foi suspenso, sine die, para a tomada das providências cabíveis.
Visando garantir que a competição se dê com a maior amplitude possível, a Unidade Demandante solicitou em 24/06/2011, por intermédio do MEMO AA/DEPAD nº 088/2011, a alteração das especificações técnicas dos equipamentos a serem disponibilizados, de modo a permitir que os licitantes possam optar pela execução “inline” ou “offline” para os tipos de acabamento de dobra de folder e encadernação em brochura ou “perfect binder”, subitens 2.1.2.2 e 2.1.2.6 respectivamente.
Efetuadas as alterações solicitadas no Edital, o Aviso de Reabertura de Prazo e de Alteração de Edital foi divulgado pelos meios de praxe (jornal de grande circulação nacional, site do BNDES e DOU do dia 07/07/2011, seção 03, pág. 142), tendo sido remarcada a
Em 13/07/2011, após a análise e julgamento das razões de Impugnação apresentadas pela Sociedade Ultrapel Locação e Serviços Ltda., diante da necessidade de novos ajustes no Edital, a Impugnação foi acolhida e a Sessão Pública foi suspensa para adoção das providências cabíveis para a alteração do Edital.
Através do MEMO AA/DEPAD nº 096/2011, a Unidade Demandante solicitou a alteração das especificações mínimas necessárias para fins de caracterização da similaridade do objeto e de comprovação da capacidade técnica dos Licitantes.
Após a realização das alterações solicitadas no Edital, o Aviso de Alteração foi divulgado pelos meios de praxe (jornal de grande circulação nacional, site do BNDES e DOU do dia 15/07/2011, seção 03, pág. 122), tendo sido remarcada a Sessão Pública Inaugural para o dia 29/07/2011, às 11h, no portal Comprasnet.
Em 26/07/2011, foi recebida, nesta Gerência de Licitações, Impugnação ao Instrumento Convocatório do Pregão Eletrônico em referência, pela sociedade Bradok Soluções Corporativas Ltda.
As razões da referida Impugnação seguem, portanto, descritas, analisadas e julgadas a seguir.
II. RAZÕES DO IMPUGNANTE
Em suas razões de Impugnação, a sociedade Impugnante insurge-se contra o exigido no inciso II do subitem 4.13.6 e no inciso I do subitem 4.18.3 do Edital, alegando, em síntese, que:
a) A exigência, como documentação de proposta, de declaração do Licitante indicando os dados do fabricante para que o BNDES possa, caso entenda necessário, entrar em contato com o mesmo ou solicitar visita técnica, nos termos do estabelecido no inciso II do subitem 4.13.6 do Edital, violaria os princípios da legalidade, isonomia e eficiência, na medida em que configuraria obrigação a ser imposta a um terceiro diverso da pessoa do Licitante.
b) A previsão, para fins de habilitação, de apresentação de atestado de capacidade técnica, expedido por pessoa jurídica de direito público ou privado, que comprove que o Licitante executou ou executa objeto da mesma natureza ou similar ao da presente licitação, como requisito de qualificação técnica, nos termos do disposto no inciso I do subitem 4.18.3 do Edital, também violaria os referidos princípios, configurando providência ilegal e arbitrária.
Por fim, requer a suspensão imediata do Pregão em referência, até que sejam excluídas/alteradas as disposições editalícias acima referidas.
III. ANÁLISE DAS RAZÕES DO IMPUGNANTE
a) Exigência de declaração do Licitante indicando dados do fabricante não configura obrigação imposta a terceiro, nem tampouco, violação a princípios norteadores das licitações públicas.
As razões de irresignação da sociedade Impugnante residem em uma suposta violação a princípios norteadores das licitações públicas, em virtude da exigência de declaração do Licitante indicando os dados do fabricante, para que o BNDES possa, caso entenda necessário, entrar em contato com o mesmo ou solicitar visita técnica.
De acordo com o Impugnante, a responsabilidade de atender integralmente às exigências do Edital é exclusiva do Licitante e não poderia envolver terceiros.
De início, convém registrar, que tal alegação da Bradok é desprovida de qualquer fundamento, uma vez que, o que se exige no inciso II do subitem 4.13.6 do Edital é que a proposta venha acompanhada de uma declaração do próprio Licitante informando dados básicos de contato do fabricante, quais sejam, “nome e endereço, bem como nome, telefone, fax e e-mail do seu representante”.
Além disso, o próprio dispositivo acima mencionado já indica a motivação de tal exigência:
“(...) para que o BNDES possa, caso entenda necessário, entrar em contato com o mesmo ou solicitar visita técnica, a fim de verificar a autenticidade e adequação dos equipamentos disponibilizados”. (grifou-se)
De acordo com a Equipe Técnica do BNDES, a validação da autenticidade dos equipamentos, que serão utilizados na prestação do serviço, e de sua adequação às especificações técnicas é fundamental no âmbito deste certame.
Conforme referido na IP AA/DEPAD nº 034/2011, de 24/05/2011, é de suma importância que os equipamentos a serem disponibilizados na prestação do serviço estejam em linha de fabricação, sejam novos, ou seja, sem uso anterior, e acondicionados em embalagens lacradas de fábrica. Tal medida é imprescindível para garantir a qualidade e continuidade dos serviços.
Isto porque, de acordo com o estudo realizado pela Equipe Técnica do BNDES na fase interna do presente procedimento licitatório, no mercado gráfico é disseminado e notório o uso de equipamentos recondicionados, vale dizer, máquinas revisadas e remontadas com peças e componentes usados.
Tais equipamentos, como se pode imaginar, têm custo reduzido em relação a equipamentos novos. No entanto, mesmo em seu melhor estado de recondicionamento, esse tipo de máquina, por óbvio, jamais terá a qualidade de um equipamento novo.
Ademais, por não se ter um controle adequado em relação à procedência de seus componentes, o acompanhamento do desgaste de peças e a respectiva manutenção se tornam mais difíceis. Dessa forma, as interrupções de funcionamento com o uso desse tipo de equipamento seriam muito mais frequentes em relação aos novos, o que comprometeria
Sendo assim, a Equipe Técnica do BNDES considerou que aceitar esse tipo de máquina significaria correr o risco real de se conviver com frequentes interrupções na prestação desse serviço, constantes questionamentos com relação à qualidade dos trabalhos executados, além de permanentes retrabalhos, tornando a execução do Contrato ineficiente e extremamente custosa do ponto de vista operacional.
Além disso, a equipe de operadores do BNDES, funcionários com mais de 30 anos de experiência em serviços reprográficos, bem como os próprios fornecedores (licitantes em potencial) consultados na fase interna da licitação, desaconselharam veementemente o uso de equipamentos recondicionados para atender ao volume de cópias e ao padrão de qualidade que o BNDES requer para esta contratação. Assim, os profissionais do BNDES e os fornecedores consultados reiteraram, enfaticamente, a importância de se exigir equipamentos novos para esse serviço.
A exigência de que os equipamentos a serem disponibilizados pela Contratada estejam em linha de fabricação, tem por objetivo evitar a utilização de equipamentos cuja produção tenha sido descontinuada, o que também acarretaria efetivas dificuldades de manutenção, reposição de peças e componentes, além do consequente risco de interrupção do serviço a médio e longo prazos.
Nesse sentido, cumpre ressaltar que, apesar da vigência contratual proposta no presente certame ser de 12 (doze) meses, há previsão de prorrogação por iguais e sucessivos períodos, até o limite total de 60 (sessenta) meses, o que reforça a importância das máquinas estarem em produção à época de sua disponibilização.
Por todos os motivos acima elencados, a Equipe Técnica do BNDES considerou indispensável a exigência de equipamentos em linha de fabricação, novos e acondicionados em embalagens lacradas de fábrica.
Nessa linha de idéias, o eventual contato com o fabricante previsto no inciso II do subitem 4.13.6 do Edital, objetiva à validação dos equipamentos disponibilizados, por todos os motivos aqui expostos, sendo importante para uma eventual necessidade de aferição da autenticidade e adequação dos equipamentos às especificações técnicas definidas no Edital.
Ademais, vale ressaltar, que o próprio subitem 4.13.6 do Edital exige também que a proposta venha acompanhada de documentos referentes aos equipamentos a serem disponibilizados, quais sejam:
“4.13.6 À Proposta deverão ser anexados os seguintes documentos:
I. folhetos, catálogos, manuais e/ou impressão de páginas publicadas na Internet pelo fabricante do equipamento e/ou outros documentos comprovando o atendimento às especificações técnicas exigidas; e (...)”
Ora, por óbvio, ao elaborar sua proposta de preços, que deve vir anexada com os documentos referidos acima, o Licitante já terá definido e contactado o respectivo fabricante dos equipamentos, ainda que em poucas oportunidades. Desta forma, não terá qualquer
dificuldade em fornecer as informações básicas de contato deste fabricante, conforme requerido no Edital.
Vale dizer, ainda, que a declaração comprobatória da exigência em tela deverá ser apresentada pelo Licitante juntamente com a proposta, e não em fase de habilitação, onde o rol de documentos que podem ser exigidos para a comprovação da qualificação técnica dos Licitantes é taxativamente elencado no artigo 30 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
Portanto, com base nas razões e justificativas acima apresentadas para a exigência da declaração em tela, não se vislumbra qualquer violação ao princípio da legalidade como alegado pelo Impugnante.
Por fim, cumpre esclarecer que, as reproduções jurisprudenciais do Tribunal de Contas da União e do Supremo Tribunal Federal realizadas pela sociedade Bradok em sua peça de Impugnação, referindo-se a “declaração e carta de fabricante” e “declaração de solidariedade” não se aplicam no âmbito da presente Licitação, uma vez que, o que se exige no inciso II, do subitem 4.13.6 do Edital, registre-se, novamente, é uma declaração do Licitante com informações básicas de contato do fabricante, para validação da autenticidade e adequação dos equipamentos disponibilizados.
Diante de todo o exposto, o BNDES entende que a exigência de declaração do Licitante nos termos do previsto no inciso II, do subitem 4.13.6 do Edital, não restringe indevidamente a competitividade do certame, não viola qualquer princípio licitatório, nem tampouco configura obrigação a ser imposta a um terceiro.
b) Legalidade da exigência de atestado de capacidade técnica para fins de comprovação da qualificação técnica operacional dos Licitantes
Insurge-se o Impugnante contra a exigência de atestado de capacidade técnica na fase de habilitação, alegando que em razão da mencionada exigência não estar devidamente consignada em lei, configuraria medida flagrantemente coercitiva e ilegal, com caráter manifestamente excessivo.
Além disso, de acordo com o Impugnante, a referida exigência seria desarrazoada e acabaria por inviabilizar o acesso de muitos participantes à disputa.
Inicialmente, cabe registrar que não há dúvidas quanto à efetiva necessidade de se atestar a capacidade técnica dos interessados em participar da Licitação, isto é, a experiência pertinente e compatível entre o objeto executado pelo interessado e o licitado. Tal medida objetiva afastar do certame licitantes que não tenham condições reais de prestar os serviços em questão. Assim, trata-se de efetivo dever da Administração Pública assegurar a qualificação técnica dos licitantes.
Nesse sentido, e por não se tratar de exigência restritiva ou excessiva, pode-se encontrar diversos posicionamentos na doutrina administrativista e na jurisprudência pátria.
O jurista Antônio Carlos Cintra do Amaral ensina que:
“Para efeito de qualificação técnica das empresas licitantes, a Administração deve, com base na Lei nº 8666/93, exigir atestados referentes à sua capacidade técnica, com vista à comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação.” AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. Ato Administrativo, Licitações e Contrato. Malheiros Editores, 1995, pp.75/76.
Compartilhando desse mesmo entendimento, o ilustre doutrinador Hely Lopes Meirelles leciona que:
“O estabelecimento de requisitos mínimos de participação não atenta contra o princípio da igualdade, pois a Administração Pública pode e deve fixar tais exigências, sempre que necessárias à garantia da execução do contrato, ou seja, a segurança e perfeição da obra ou serviço, a regularidade do fornecimento ou o atendimento de qualquer outro interesse público.” MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Administrativo Brasileiro. 22ª ed. São Paulo: Malheiros, 1997. p. 249.
Ao contrário do alegado pelo Impugnante, a Lei nº 8666/93, em seu artigo 30 e parágrafos, disponibilizou à Administração a possibilidade da exigência de atestado de capacidade técnica nos processos licitatórios.
O atestado de capacidade técnica é, em síntese, uma declaração emitida por pessoas jurídicas de direito público ou privado, que visa comprovar a aptidão do Licitante para a execução do objeto do processo licitatório, por meio da certificação de cumprimento de contratos ou equivalentes que envolvam objeto idêntico ou similar ao licitado.
A legalidade da exigência do atestado de capacidade técnica, além de sua previsão constitucional no inciso XXI, do artigo 37, está segundo o Superior Tribunal de Justiça, no fato de que:
“(...)a ampliação do universo de participantes não pode ser implementada indiscriminadamente de modo a comprometer a segurança dos contratos, o que pode gerar graves prejuízos para o Poder Público.” REsp nº 295.806/SP, Rel.
Min. João Otávio de Noronha, Segunda Turma, julgado em 06/12/2005, DJ de 06/03/2006, p.275.
Com relação às regras para comprovação da capacidade técnico-operacional, que constavam no inciso II, § 1º, do artigo 30 da Lei 8666/93, mas sofreram veto presidencial, resta claro na análise da doutrina e jurisprudência pátria que o veto presidencial só produziu o efeito de liberação dos limites e condições ali previstas, no entanto, não eliminou a exigência de demonstração da referida capacidade pelos Licitantes.
Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles destaca que:
“(...)a comprovação da capacidade técnico-operacional continua sendo exigível, e que, com conseqüência do veto presidencial, ficou a critério da Administração Pública estabelecer, em cada caso, as exigências indispensáveis á garantia do adimplemento contratual.” MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 22 ed. São Paulo: Malheiros, 1997.
Sobre esse tema, merece destaque o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, o qual, fazendo menção a posicionamento do doutrinador Marçal Justen Filho, assim se manifesta:
“(...)É certo que não pode a Administração, em nenhuma hipótese, fazer exigências que frustrem o caráter competitivo do certame, mas sim garantir ampla participação na disputa licitatória, possibilitando o maior número possível de concorrentes, desde que tenham qualificação técnica e econômica para garantir o cumprimento das obrigações. Destarte, inexiste violação ao princípio da igualdade entre as partes se os requisitos do edital, quanto à capacidade técnica, são compatíveis com o objeto da concorrência. In casu, a exigência, prevista no edital, de apresentação de atestados que comprovem a experiência anterior dos participantes na prestação dos serviços objeto de licitação não é abusiva ou ilegal, pois é uma forma de demonstrar sua capacidade técnico- operacional segundo os critérios discricionariamente estabelecidos pela Administração para a execução a contento dos serviços. “A ausência de explícita referência, no art. 30, a requisitos de capacitação técnico operacional não significa vedação á sua previsão. A cláusula de fechamento contida no § 5º não se aplica à capacitação técnico-operacional, mas a outras exigências” (Marçal Justen Filho, in “Comentários á Lei de Licitações e Contratos Administrativos”, 8º ed., Ed. Dialética, São Paulo, 2000. p.335).” STJ, Resp nº 361.736/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 31.03.2003. (grifou-se)
Por seu turno, o Tribunal de Contas da União também manifestou-se sobre o tema:
“A ausência de explícita referência, no art. 30 da Lei nº 8.666/93, a requisitos de capacitação técnico-operacional, não significa vedação à sua previsão, de modo que sua exigência, no edital, não fere o caráter competitivo do certame licitatório”
TCU, Acórdão nº 1.524/2006, Plenário, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, DOU de 30.08.2006. (grifou-se)
Assim, em consonância com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal de Contas da União, a exigência de atestados de capacidade técnica além de necessária para assegurar a futura e adequada execução contratual, é plenamente lícita e não fere, de forma alguma, a competitividade do certame.
De fato, o próprio Tribunal de Contas da União reforça a importância da fase de habilitação nos procedimentos licitatórios, e aponta como efetivo dever da Administração resguardar-se de interessados incapacitados de cumprir o objeto, como se pode vislumbrar no acórdão abaixo:
“(...) A Administração tem o dever de se proteger de interessados não capacitados a prestar o serviço ou realizar a obra objeto da licitação. Por isso, a Lei de Licitações e Contratos prevê a fase de habilitação, na qual os interessados devem comprovar os requisitos exigidos no edital. Nela, a Administração deve impedir a participação daqueles sem condições de cumprir o objeto. (...).” TCU, Acórdão nº 410/2006, Plenário, Rel. Min. Marcos Vinícios Vilaça, DOU de 31.03.2006.
Para a Licitação em tela, a exigência de atestado de capacidade técnica para comprovação da qualificação técnica dos Licitantes em fase de habilitação, foi determinada em conformidade com as especificações do objeto, e de acordo com o que o BNDES considera indispensável para a adequada execução do futuro contrato.
No caso específico da contratação que o BNDES pretende efetuar, a exigência de atestado de capacidade técnica nos termos do exigido pelo Edital é considerada fundamental, visto que o serviço em questão demonstra-se necessário no apoio ao trabalho e de grande importância para as atividades do BNDES, na medida em que os equipamentos a serem disponibilizados são as únicas copiadoras, em cor, de grande porte, de que dispõe o Sistema BNDES para elaboração de serviços reprográficos deste tipo.
Nesse sentido, vale mencionar que atualmente diversas áreas do BNDES demandam uma frequente utilização dos serviços reprográficos referidos. Sendo que, os maiores usuários no BNDES são:
• AOI – Emissão de folders dos programas e fundos do Banco, livretos para treinamentos dos agentes financeiros, material para participação em feiras e outros trabalhos gráficos.
• GP/DEPOC – Resenhas, relatórios, apresentações, informes e publicações institucionais, como o “Em Dia” e o “Visão”, e outros trabalhos gráficos.
• GP/DEDIV – Materiais institucionais variados, como publicações, folders, livretos, folhetos, cartazes, cartilhas e outros trabalhos gráficos.
• GP, VP e Diretorias – Materiais para apresentações, reuniões da Diretoria e dos Conselhos Fiscal e de Administração e outros trabalhos gráficos.
• AGIR – Materiais institucionais variados, como publicações, folders, livretos, folhetos, cartazes, cartilhas e outros trabalhos gráficos.
• ARH – Formulários, folhetos, cartazes, apostilas, livretos e outros trabalhos gráficos.
Sendo assim, para fins da presente Licitação, o BNDES considerou um volume estimado de 2.400.000 (dois milhões e quatrocentas mil) cópias anuais, com vistas a contemplar as demandas referidas acima, além de novas demandas que poderão surgir no período de execução do Contrato, devido ao aumento das atividades de divulgação institucional do banco.
O volume mencionado acima evidencia o quanto o serviço reprográfico em cor é demandado pela Instituição e, por conseguinte, o quanto os equipamentos em questão são imprescindíveis aos trabalhos realizados no Banco.
Cumpre enfatizar ainda, que a falta ou funcionamento precário dessas máquinas ocasionaria a interrupção dos serviços reprográficos em cor de todo o Sistema BNDES, suspendendo e comprometendo a produção de diversos materiais de divulgação institucional – como publicações, folders, livretos, folhetos, cartazes e cartilhas –, além de cópias reprográficas de grande tiragem em cor, cartões de visita, etiquetas para estação de trabalho, carteiras funcionais e outras fotocópias em cor, visto que atualmente são exclusivamente elaborados por estas máquinas, acarretando efetivo prejuízo ao bom andamento das atividades do BNDES, em todas as suas Unidades.
Vale ressaltar, que em razão de impugnação ao Edital do presente Pregão Eletrônico interposta pela sociedade Ultrapel Locação e Serviços Ltda., com o objetivo de garantir ainda mais a amplitude da competição, a Equipe Técnica do BNDES entendeu razoável alterar as especificações mínimas necessárias para fins de caracterização da similaridade do objeto e de comprovação da capacidade técnica dos Licitantes, contida na alínea “a”, inciso I, do subitem 4.18.3, do Edital, de maneira a exigir o equivalente a 50% (cinquenta por cento) da velocidade de cópias do equipamento que deverá ser disponibilizado para execução contratual.
Tal providência evidencia que no presente certame não há qualquer indicativo, que leve a conclusão defendida pelo Impugnante, de prejuízo à isonomia e à competitividade. Bem como, que o entendimento do Tribunal de Contas da União sobre a fixação de percentuais mínimos para fins de similaridade foi devidamente observado pelo BNDES.
Pelas razões supracitadas, conclui-se que a exigência de apresentação de atestado de capacidade técnica, nos termos definidos no inciso I do subitem 4.18.3 do Edital, configura- se como medida de suma importância para verificação da qualificação técnica dos Licitantes, não configurando providência ilegal ou arbitrária.
IV. CONCLUSÃO
Pelas razões acima expostas, decide-se negar provimento à Impugnação apresentada pela sociedade Bradok Soluções Corporativas Ltda., mantendo-se o Edital nos seus devidos termos.
Jéssica Acocella Viviane Chalreo Bicudo de Mello Equipe de Apoio Pregoeira Substituta
