DE DESENVOLVIMENTO (COREDES)

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Santa Cruz do Sul EDUNISC

2015

OBSERVANDO O PLANEJAMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL:

UMA ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA RECENTE DOS CONSELHOS REGIONAIS

DE DESENVOLVIMENTO (COREDES)

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Elenor José Schneider Pró-Reitora de Pesquisa

e Pós-Graduação Andréia Rosane de Moura Valim

Pró-Reitor de Administração Jaime Laufer Pró-Reitor de Planejamento e Desenvolvimento Institucional

Marcelino Hoppe Pró-Reitor de Extensão e Relações Comunitárias

Angelo Hoff EDITORA DA UNISC

Editora Helga Haas COMISSÃO EDITORIAL

Helga Haas - Presidente Andréia Rosane de Moura Valim

Angela Cristina Trevisan Felippi Felipe Gustsack Leandro T. Burgos Olgário Paulo Vogt Vanderlei Becker Ribeiro Wolmar Alípio Severo Filho

Avenida Independência, 2293

Fones: (51) 3717-7461 e 3717-7462 - Fax: (051) 3717-1855 96815-900 - Santa Cruz do Sul - RS

E-mail: [email protected] - www.unisc.br/edunisc

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Organizadores:

Ângela Cristina Trevisan Felippi Rogério Leandro Lima da Silveira

Sérgio Luis Allebrandt

Santa Cruz do Sul EDUNISC

2015

OBSERVANDO O PLANEJAMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL:

UMA ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA RECENTE DOS CONSELHOS REGIONAIS

DE DESENVOLVIMENTO (COREDES)

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Capa: Giovana Goretti Feijó de Almeida

Editoração: Clarice Agnes, Caroline Fagundes Pieczarka

O14 Observando o planejamento regional no Rio Grande do Sul: uma análise da experiência recente dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) [recurso eletrônico] / organização; Ângela Cristina Trevisan Felippi, Rogério Leandro Lima da Silveira, Sérgio Luís Allebrandt . -- Santa Cruz do Sul : EDUNISC, 2015.

Dados eletrônicos Texto eletrônico

Modo de acesso: World Wide Web: <www.unisc.br/edunisc>

ISBN: 978-85-7578-413-6

1. Conselho Regional de Desenvolvimento (RS). 2. Desenvolvimento regional.

3. Participação social. I. Felippi, Ângela Cristina. II. Silveira, Rogério Leandro Lima da.

III. Allebrandt, Sérgio Luís.

CDD 338.98165

Bibliotecária : Edi Focking - CRB 10/1197

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SUMÁRIO

PREFÁCIO

Dr. Pedro Silveira Bandeira APRESENTAÇÃO

Ângela Cristina Trevisan Felippi, Rogério Leandro Lima da Silveira, Sérgio Luis Allebrandt

PARTE 1 - PLANEJAMENTO TERRITORIAL, PARTICIPAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL: UMA ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA DOS COREDES

GLOBALIZALIZAÇÃO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: REFLEXÕES SOBRE A IMPORTÂNCIA DA ESCALA REGIONAL E DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL Rogério Leandro Lima da Silveira, Heleniza Ávila Campos, Victor da Silva Oliveira A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E DELIBERATIVA E SUA IMPORTÂNCIA PARA

QUALIFICAR O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL Sérgio Luis Allebrandt, Cíntia Agostini

O PLANEJAMENTO E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL:

POLÍTICAS ESTADUAIS, PROCESSOS E EXPERIÊNCIAS REGIONAIS

Rogério Leandro Lima da Silveira, Sérgio Luis Allebrandt, Heleniza Ávila Campos OS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO ENQUANTO ATORES NA

FORMAÇÃO DA AGENDA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: UMA ANÁLISE DOS PLANOS DOS CANDIDATOS A GOVERNADOR EM 2014

Cíntia Agostini, Sérgio Luis Allebrandt

COMO ANDAM NOSSAS REGIÕES: OBSERVANDO ALGUNS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Victor da Silva Oliveira, Rogério Leandro Lima da Silveira

O PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DOS PLANOS ESTRATÉGICOS REGIONAIS DOS COREDES EM 2009-2010: FORMULAÇÃO, CONCEPÇÃO E ELABORAÇÃO

Dieter Rugard Siedenberg, Cíntia Agostini

ANÁLISE DOS PLANOS ESTRATÉGICOS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL EM REGIÕES SELECIONADAS DOS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO Rogério Leandro Lima da Silveira, Sérgio Luis Allebrandt, Heleniza Ávila Campos,

Juliana Dornelles de Souza

129

114

95

76

49

35

15

9

7

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Ângela Cristina T. Felippi, Grazielle Betina Brandt, Rosane Bernadete Brochier Kist, Elisabeth Cristina Drumm, Débora Cristiele Kummer, Amanda R. Canabarro PARTE 2 - A CONTRIBUIÇÃO DOS BOLSISTAS DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA:

ESTUDOS E REFLEXÕES INICIAIS SOBRE PARTICIPAÇÃO E PLANEJAMENTO REGIONAL NOS COREDES

O PAPEL DO ESTADO E DA SOCIEDADE CIVIL NA ELABORAÇÃO DOS PLANOS

ESTRATÉGICOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO: O CASO DO COREDE NOROESTE COLONIAL

Caroline da Rosa, Vinicius Ribas Samuel Dos Santos, Sérgio Luis Allebrandt O PAPEL DO ESTADO E DA SOCIEDADE CIVIL NA ELABORAÇÃO DOS PLANOS ESTRATÉGICOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO: O CASO DO COREDE CELEIRO Danieli Felipim, Sérgio Luis Allebrandt

A FORMAÇÃO DOS COREDES-RS NO RIO GRANDE DO SUL COM ÊNFASE NOS COREDES SUL E PRODUÇÃO

Débora Cristiele Kummer, Rogério Leandro Lima da Silveira

A IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS ESTRATÉGICOS DE DESENVOLVIMENTO: UMA ANÁLISE SOBRE OS RESULTADOS OBTIDOS E A EFETIVIDADE DO CONTROLE SOCIAL DO PLANEJAMENTO NO COREDE VALE DO RIO PARDO

Juliana Dorneles de Souza, Rogério Leandro Lima da Silveira AUTORES

204 195 189 183 159

214

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PREFÁCIO

Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul, que já contam com quase um quarto de século de existência, são hoje quase unanimemente considerados uma das mais importantes inovações institucionais surgidas no Brasil, no passado recente, no campo da promoção do desenvolvimento regional. No entanto, esse reconhecimento não foi imediato: ressalvadas algumas exceções, a própria literatura acadêmica demorou bastante a interessar-se por estudá-los.

Felizmente, já há algum tempo essa situação foi superada, e tem sido crescente a produção de estudos e pesquisas que tratam da experiência dos COREDEs.

Deve-se registrar que a UNISC, cuja editora ora publica esta coletânea, foi uma das primeiras instituições a acolher e estimular os estudos sobre os Conselhos Regionais, por meio do seu Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional e de suas publicações, como a revista REDES.

Um balanço sumário da história dos COREDEs permite afirmar que, por preencherem uma lacuna importante no nosso quadro institucional e por contarem com lideranças muito dedicadas, eles conseguiram conquistar um espaço relevante na construção e na implementação de algumas das políticas estaduais relacionadas com o desenvolvimento regional. Tornaram-se, também, protagonistas importantes do debate sobre a reformulação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional.

Isso tudo apesar de atuarem em um contexto às vezes muito desfavorável.

No âmbito local, basta lembrar a continuada penúria das finanças públicas, que tem reduzido a níveis alarmantemente baixos a capacidade de investimento do governo do Estado, afetando de forma muito negativa um dos principais instrumentos operados pelos COREDEs, que é a Consulta Popular. Mesmo assim, apesar dos valores inexpressivos e dos atrasos na execução, a Consulta tem consistentemente atraído uma parcela muito expressiva dos eleitores gaúchos, já tendo ultrapassado um milhão de votantes por várias edições consecutivas. Grande parte dessas expressivas votações deve ser atribuída à credibilidade dos Conselhos Regionais e de sua rede de instituições apoiadoras, como os COMUDEs, as administrações municipais, as Universidades regionais e outras organizações da sociedade civil.

Vários dos artigos incluídos na presente obra, que tenho a honra de prefaciar, tratam da elaboração de Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional, que são instrumentos necessários para uma melhor compreensão e contextualização da realidade das regiões, possibilitando a hierarquização de prioridades para a ação dos atores locais.

O problema, no entanto, é como produzir bons Planos Estratégicos. A indagação que perpassa vários dos textos que compõem o volume é se os Planos elaborados até o momento foram adequadamente elaborados e foram realmente úteis para orientar a atuação dos Conselhos Regionais. Alguns dos seus autores unem a atividade acadêmica à de militantes do movimento corediano, sendo (ou tendo sido) dirigentes ou membros de diretoria de COREDEs ou COMUDEs. A questão de como construir documentos que sirvam como bons guias para a ação torna-se especialmente

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importante no momento em que os Conselhos Regionais se preparam para iniciar um novo ciclo de elaboração de Planos Estratégicos de Desenvolvimento.

Pedro Silveira Bandeira

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APRESENTAÇÃO

Ângela Cristina Trevisan Felippi Rogério Leandro Lima da Silveira Sérgio Luis Allebrandt A presente obra que temos o prazer de apresentar e de compartilhar com o público acadêmico e com a sociedade é o segundo produto científico do Observatório do Desenvolvimento Regional – ObservaDR.

O ObservaDR é uma rede de pesquisa e de extensão criada em 2012, que articula Programas de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional em diferentes estágios de desenvolvimento e instituições governamentais e da sociedade civil que abordam e/ou atuam com essa temática. Dentre seus objetivos estão a realização de ações que promovam o intercâmbio científico, a produção e a difusão do conhecimento teórico e metodológico, bem como a análise e avaliação de políticas públicas sobre processos, dinâmicas e políticas de desenvolvimento e de planejamento regional no Brasil.

Inserido nesse propósito, o livro reúne os resultados obtidos no projeto de pesquisa sobre “Planejamento e Desenvolvimento Regional no Rio Grande do Sul:

uma análise da experiência recente dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento – COREDEs-RS”, realizado pelo ObservaDR no período de dezembro de 2012 a dezembro de 2014, e que foi viabilizado através do importante auxílio financeiro concedido pela FAPERGS e pelo CNPq, bem como do apoio institucional da UNISC, UNIJUÍ, UFRGS, UFSM e UNIVATES.

O objetivo do projeto foi o de compreender como, nos últimos anos, tem ocorrido o desenvolvimento das políticas públicas de planejamento regional no território do Rio Grande do Sul, notadamente a partir do processo de construção e de implementação dos planos regionais de desenvolvimento pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento – COREDEs - em suas regiões de abrangência. Objetivou-se também analisar como a sociedade civil e o Estado participaram desses processos, bem como compreender quais as principais características, particularidades, avanços, dificuldades e limitações que esse processo apresentou nas regiões de atuação dos COREDEs.

A pesquisa foi desenvolvida sob a coordenação do professor Rogério Leandro Lima da Silveira, e contou com a participação de Ângela Cristina Trevisan Felippi, Grazielle Betina Brandt e Rosane Bernadete Brochier Kist, todos pesquisadores do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional (PPGDR-UNISC); de Sérgio Luis Allebrandt e Dieter Siedenberg, pesquisadores do Programa de Pós- Graduação em Desenvolvimento (PPGDes-UNIJUI); de Heleniza Ávila Campos, pesquisadora do Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional (PROPUR-UFRGS); de Cíntia Agostini, pesquisadora da UNIVATES e doutoranda do PPGDR-UNISC. Na etapa de construção do instrumento de análise dos planos regionais tivemos a colaboração de Christine da Silva Schröeder (PPGAd-PUCRS)

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e, na realização da pesquisa de campo, também colaboraram os pesquisadores José Luiz de Moura Filho e Fernando Lock, da UFSM; Alex Sander Retamoso, da UNIPAMPA-Campus São Borja; e Victor da Silva Oliveira, doutorando do Programa de Pós-Graduação em Geografia - UFPE.

Merece ainda destaque a importante participação de alunos dos programas de pós-graduação do PPGDR-UNISC (Elizabeth Cristina Drumm, Jeovani Puntel e Péricles Purper Thiele) e do PPGDes-UNIJUÍ (Rogério Dias dos Santos, Caroline Maria Toebe Alves e Elisete Batista da Silva Medeiros). Outro destaque especial a ser feito refere-se à fundamental participação dos alunos bolsistas de iniciação científica de ambas as universidades, que muito contribuíram em diferentes momentos da pesquisa. Nosso reconhecimento, portanto, à dedicação e ao empenho dos bolsistas da UNISC: Juliana Dornelles de Souza, Débora Cristiele Kummer, Amanda da Rosa Canabarro, Ângela Pagot e Gabriel Fernando Gassen; e da UNIJUÍ: Caroline da Rosa, Vinicius R. S. dos Santos e Danieli Felipim.

O presente livro está estruturado em duas partes.

A Parte I - Planejamento territorial, participação e desenvolvimento regional no Rio Grande do Sul: Uma análise da experiência dos COREDEs reúne um conjunto de reflexões teóricas sobre os processos de planejamento e desenvolvimento regional, a participação, a democracia e a governança; e também análises e interpretações sobre os processos metodológicos e as ações de planejamento e gestão do desenvolvimento regional promovidas pelos COREDEs na construção e implementação de seus planos estratégicos regionais.

Nesse sentido, no capítulo 1, Globalização, Planejamento e Desenvolvimento regional: Reflexões sobre a importância da escala regional e do planejamento territorial, Rogério Leandro Lima da Silveira, Heleniza Ávila Campos e Victor da Silva Oliveira abordam a importância da dimensão territorial e da escala regional na análise dos processos de desenvolvimento, no atual contexto de economia globalizada e de integração de mercados e regiões, bem como a revalorização do planejamento territorial, e sua importância para o desenvolvimento regional.

No capítulo 2 – A democracia participativa e deliberativa e sua importância para qualificar o processo de planejamento do desenvolvimento regional, Sérgio Luis Allebrandt e Cíntia Agostini reúnem importantes referenciais conceituais e categorias de análise relativa à democracia deliberativa. Para tanto, apresentam algumas das diferentes teorias da democracia e sintetizam os três modelos normativos de democracia desenvolvidos por Habermas, aprofundando alguns aspectos da democracia deliberativa e participativa. Desenvolvem também, com base nos princípios e componentes estruturais presentes no conceito da democracia deliberativa e em critérios e categorias de análise de diferentes estudos, uma proposta de matriz de análise de processos de planejamento do desenvolvimento de espaços públicos de âmbito regional.

O capítulo 3 - O planejamento e o desenvolvimento regional no Rio Grande do Sul: Políticas estaduais, processos e experiências regionais, de autoria de Rogério Leandro Lima da Silveira, Sérgio Luis Allebrandt e Heleniza Ávila Campos traz uma análise das razões da retomada do planejamento territorial no Brasil, a partir do final

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OBSERVANDO O PLANEJAMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL

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Apresentação

dos anos noventa do século passado, destacando as principais interações com o planejamento regional no Rio Grande do Sul. Também realizam uma revisão analítica dos planos de governo e suas respectivas propostas de políticas públicas e/ou de ações de planejamento regional propostos pelos candidatos e por frentes partidárias que concorreram e venceram as eleições ao governo do Rio Grande do Sul, no período de 1994 e 2010.

Já no capítulo 4 - Os COREDES enquanto atores na formação da agenda das políticas públicas do Estado do Rio Grande do Sul: Uma análise dos planos dos candidatos a governador em 2014, os autores Cíntia Agostini e Sérgio Luis Allebrandt, com base nos aportes teóricos de uma visão neoinstitucionalista analisam a influência dos COREDEs, enquanto grupo de atores sociais organizado e estruturado – na construção de políticas públicas, através de sua participação no processo de elaboração das propostas programáticas de governo, apresentadas pelas diferentes coligações partidárias e por seus candidatos a governador do Estado do Rio Grande do Sul, no pleito de 2014. Através da avaliação dos planos de governo apresentadas à sociedade gaúcha, os autores procuram identificar nesses planos tanto a posição em relação aos COREDEs como também ao tema prioritariamente por eles defendido, o desenvolvimento regional, ou seja, a escala regional como campo prioritário de ação das políticas públicas estaduais.

Por sua vez no capítulo 5 - Como andam as regiões dos COREDEs: Observando alguns indicadores de desenvolvimento territorial, os autores Victor da Silva Oliveira e Rogério Leandro Lima da Silveira abordam a formação territorial do Estado e a influência das heranças históricas herdadas na estruturação do território e analisam indicadores selecionados de desenvolvimento territorial para compreensão da atual dinâmica regional.

No capítulo 6 - O processo de construção dos planos estratégicos regionais dos COREDES em 2009-2010: Formulação, concepção e elaboração, os autores Dieter Siedenberg e Cíntia Agostini buscam resgatar quais são os conselhos regionais de desenvolvimento e seus objetivos e descrever como ocorreu o processo de formulação, concepção e elaboração desses planos estratégicos nos COREDEs do Rio Grande do Sul nesse período, no contexto da política de planejamento brasileira recente e de algumas concepções teóricas básicas sobre o tema.

No capítulo 7 - Análise dos planos estratégicos de desenvolvimento territorial em regiões selecionadas dos conselhos regionais de desenvolvimento, Rogério Leandro Lima da Silveira, Sérgio Luis Allebrandt, Heleniza Ávila Campos e Juliana Dornelles de Souza abordam a metodologia utilizada para a seleção e análise dos planos regionais de desenvolvimento, os resultados da avaliação e a análise dos planos regionais de desenvolvimento quanto à elaboração dos diagnósticos regionais, e em relação às questões relativas aos processos de elaboração, implementação e gestão do plano de desenvolvimento regional. Também examinam a orientação metodológica utilizada pelos planos regionais, os resultados obtidos na construção da Matriz FOFA elaborada pelos COREDEs, e destacam as principais limitações, avanços e desafios existentes para os COREDEs em seu processo de planejamento.

Por fim, no capítulo 8 - O planejamento e a gestão das políticas regionais no Rio Grande do Sul a partir da participação do corpo diretivo e da sociedade civil

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nos COREDEs, os autores Ângela Cristina Trevisan Felippi, Grazielle Betina Brandt, Rosane Bernardete Brochier Kist, Elizabeth Cristina Drumm, Débora Cristiele Kummer e Amanda da Rosa Canabarro apresentam os resultados da análise da coleta de dados primários obtidos por meio de entrevistas semiestruturadas com atores sociais que integram ou integravam a diretoria dos COREDEs, bem como atores sociais que representam a sociedade civil em relação à participação social e ao processo propriamente de construção e implementação dos planos regionais nas regiões selecionadas pela pesquisa.

Na Parte II - A contribuição dos bolsistas de iniciação cientifica: estudos e reflexões iniciais sobre participação e planejamento regional nos COREDEs, compartilhamos as reflexões e análises desenvolvidas pelos nossos alunos de Iniciação Científica com base nas atividades que desenvolveram durante o projeto de pesquisa.

Assim, no capítulo 9 - O papel do Estado e da sociedade civil na elaboração dos planos estratégicos regionais de desenvolvimento: o caso do COREDE Noroeste Colonial, os bolsistas da UNIJUÍ, Caroline da Rosa (PIBIC-CNPq) e Vinicius R. S.

dos Santos (PROBIC-FAPERGS), e o orientador Sérgio Luis Allebrandt abordam a emergência e a evolução dos COREDEs no Estado: caracterizam o COREDE Noroeste Colonial e analisam aspectos do processo de elaboração e de gestão do Plano Estratégico de Desenvolvimento desse COREDE, apresentando alguns resultados analíticos e conclusões preliminares desse processo de planejamento regional.

No capítulo 10 - O papel do Estado e da sociedade civil na elaboração dos planos estratégicos regionais de desenvolvimento: o caso do COREDE Celeiro, Danieli Felipim, bolsista FAPERGS da UNIJUÍ, e seu orientador Sérgio Luis Allebrandt analisam como a sociedade civil e o Estado participaram desses processos, visando, compreender quais as principais características, particularidades, avanços, dificuldades e limitações que esse processo apresentou na região de atuação do COREDE Celeiro. Apresentam ainda um pouco da história do COREDE Celeiro, a partir de seu desmembramento do COREDE Noroeste Colonial, e analisam aspectos do processo de elaboração e gestão do Plano Estratégico de Desenvolvimento do COREDE Celeiro.

Já no capítulo 11 - A formação dos COREDEs no Rio Grande do Sul com ênfase nos COREDEs Sul e Produção, a bolsista de iniciação científica – PROBIC-FAPERGS da UNISC - Débora Cristiele Kummer e Rogério Leandro Lima da Silveira, seu orientador, abordam sucintamente a formação dos COREDEs no Rio Grande do Sul, notadamente os COREDEs Sul e Produção, destacando suas principais semelhanças, diferenças e peculiaridades.

Finalizando o livro, temos o capítulo 12 - A implementação dos planos estratégicos de desenvolvimento: Uma análise sobre os resultados obtidos e a efetividade do controle social do planejamento no COREDE Vale do Rio Pardo, em que Juliana Dornelles de Souza, bolsista PROBIC-FAPERGS da UNISC, e seu orientador Rogério Leandro Lima da Silveira descrevem brevemente aspectos da institucionalização, composição e regionalização dos COREDEs no Rio Grande do Sul e analisam mais detalhadamente a implementação do planejamento regional no Vale do Rio Pardo, notadamente em relação ao setor educação, através da dinâmica de repasse dos recursos orçamentários aprovados pela Consulta Popular na região.

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Apresentação

As contribuições dos autores aqui reunidas tiveram como propósitos principais compreender melhor como vêm se realizando essas experiências descentralizadas de planejamento territorial, coordenadas pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento - COREDES, de modo a contribuir para sua qualificação, aperfeiçoamento e resolutividade, bem como, aprofundar o debate sobre o modelo atual de promoção das políticas públicas de desenvolvimento regional no território do Rio Grande do Sul.

Por fim, cabe ainda, registrar o nosso agradecimento e reconhecimento ao apoio institucional recebido da Universidade de Santa Cruz do Sul, através do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional, ao empenho e qualificada colaboração de toda equipe do OBSERVA-DR, e ao indispensável apoio financeiro da FAPERGS e do CNPq para a realização da pesquisa e publicação aqui dos seus resultados.

Santa Cruz do Sul e Ijuí, outono de 2015.

Os organizadores.

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PLANEJAMENTO TERRITORIAL, PARTICIPAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO RIO GRANDE DO SUL:

UMA ANÁLISE DA EXPERIÊNCIA DOS COREDES

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GLOBALIZALIZAÇÃO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL:

REFLEXÕES SOBRE A IMPORTÂNCIA DA ESCALA REGIONAL E DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL

Rogério Leandro Lima da Silveira Heleniza Ávila Campos Victor da Silva Oliveira

1 INTRODUÇÃO

Desde o final da década de 70, mas mais intensivamente desde a década de 90 do século passado, observam-se intensas e rápidas transformações econômicas e tecnológicas na escala mundial, advindas da mudança do regime de acumulação fordista de capital para o chamado regime de acumulação flexível, como identificado por Harvey (1992) e Chesnais (1996).

As transformações econômicas e tecnológicas que passaram então a ocorrer no âmbito da produção, da circulação e do consumo capitalistas, envolvendo não apenas as grandes empresas multinacionais, mas também os Estados nacionais, promoveram um conjunto de efeitos e de impactos sociais, culturais, ambientais e éticos, de maneira desigual e diferenciada nos diferentes lugares e regiões do espaço mundial, interferindo e condicionando seus processos de planejamento e de desenvolvimento.

Essas transformações, além de estimularem intenso debate em nível acadêmico e teórico quanto ao fim ou não dos territórios e das regiões, também colocam, independente de qual seja a referência teórica, a necessidade de construção de projetos e planos de realização de ações que promovam o desenvolvimento sustentável regional.

Nesse contexto, as temáticas do planejamento e do desenvolvimento regional renovam sua importância no debate conceitual e na construção teórico-metodológica que hoje tem lugar no campo das ciências sociais, bem como na sua aplicação e transferência para a sociedade, através da produção e avaliação de políticas públicas comprometidas com o desenvolvimento sustentável de nossas regiões.

Esse capítulo está estruturado em duas partes. Numa primeira, destacam-se a importância da dimensão territorial e da escala regional na análise dos processos de desenvolvimento, no atual contexto de economia globalizada e de integração de mercados e regiões. Em uma segunda e última parte é abordada a revalorização do planejamento territorial, e sua importância para o desenvolvimento regional. Por fim, apresentam-se breves considerações finais.

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2 GLOBALIZAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: BREVES REFLEXÕES SOBRE A DIMENSÃO TERRITORIAL E A ESCALA REGIONAL

O período atual de globalização da economia mundial é caracterizado, de acordo com Benko (2002), por três elementos que lhe são essenciais: a existência de um mercado unificado; empresas mundializadas atuando na concepção, produção e distribuição de produtos e serviços; e um quadro regulamentar e institucional insuficiente, dada a escala global de interdependência econômica e política.

Gonçalves (1998, p. 136), por sua vez, ainda acrescenta que a globalização pode ser definida como o resultado da interação de três distintos processos que têm ocorrido nas duas últimas décadas. São eles: “a expansão extraordinária dos fluxos internacionais de bens, serviços e capitais; o acirramento da concorrência nos mercados internacionais; e a maior integração entre os sistemas econômicos nacionais”. Esses processos afetam as dimensões financeira, produtiva, comercial e tecnológica das relações econômicas internacionais.

Por sua vez, Santos também nos auxilia nessa tarefa de melhor apreender o conteúdo do presente contexto. Para ele, o entendimento do processo de globalização requer que inicialmente pensemo-lo como um período histórico, e em seguida, que consideremos o atual Estado das técnicas e da política. E isso ocorre porque, como nos lembra o autor, em cada momento a história se faz, através da articulação de ambos. “As técnicas são oferecidas como um sistema e realizadas combinadamente através do trabalho e das formas de escolha dos momentos e dos lugares de seu uso.” (SANTOS, 2000, p. 23).

Nesse sentido, no atual período histórico, a globalização não apenas é resultado da existência de um novo sistema técnico¹ com presença no âmbito do planeta, mas também das ações que asseguram o surgimento de um mercado global, que por sua vez responde pela essencialidade daqueles processos políticos atualmente eficazes.

Ou seja, a globalização pode ser considerada o resultado do atual uso político que o mercado global faz do atual sistema técnico. Assim, para compreendermos a produção do processo de globalização devemos considerar como fatores fundamentais “a unicidade da técnica, a convergência dos momentos, a cognoscibilidade do planeta e a existência de um motor único na história, representado pela mais-valia globalizada”

(SANTOS, 2000, p. 24).

Assim, o processo em curso de globalização afirma-se, acima de tudo, por meio da integração econômica e financeira que se desenvolve de um modo crescentemente seletivo, concentrador, e também excludente, tanto do ponto de vista social, político como espacial. Nesse processo, a integração social e cultural, de modo a assegurar e a valorizar a autodeterminação e a soberania das nações e dos grupos sociais, é quase inexistente. Isso ocorre porque na maior parte das vezes tem prevalecido, diante da lógica e da dinâmica dominante do mercado capitalista, o desenvolvimento de relações que invariavelmente têm promovido a subordinação, a unificação homogeneizadora, a exclusão e a segregação em distintos níveis

1 Santos assinala que no final do século passado, e devido aos avanços científicos obtidos, foi possível produzir um sistema de técnicas unificadas e coordenadas pelas técnicas da informação que lhe permitiu uma abrangência planetária (SANTOS, 2000, p. 23).

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17

Globalização, planejamento e desenvolvimento regional...

escalares e em diferentes territórios e grupos sociais, especialmente naqueles que atualmente apresentam uma posição dependente e periférica em relação aos atores hegemônicos.

Além disso, o processo de globalização da economia capitalista também se manifesta pela constituição de um mercado hierarquizado e articulado pelo capital monopolista. Esse mercado pressupõe um espaço onde a fluidez da informação, dos produtos, das relações sociais e do próprio capital possam ocorrer, com destaque para a aceleração da circulação do capital e sua correspondente acumulação. ²

A ampliação e a crescente complexidade da divisão territorial do trabalho e das diversas formas de circulação, aliadas às interferências e imposições das empresas multinacionais quanto a uma nova reestruturação organizacional, produtiva, do trabalho e da própria espacialidade onde atuam, promovem uma maior diversificação e complexificação dos objetos e das ações, redefinindo, assim, a forma e o conteúdo do espaço geográfico, independente da escala.

Neste sentido, as reflexões quanto aos efeitos e às determinações do processo de globalização da economia em relação à produção e à estruturação do espaço geográfico adquirem fundamental importância.

Contrário às teses de autores como Virilio (1993), Ianni (1996) e Castells (1997) que defendem a ideia de que no contexto da globalização, da flexibilização das relações de produção e da emergência de novas tecnologias de informação e de comunicação, vive-se em um período de aprofundamento da aceleração dos eventos, de contínuo encurtamento das distâncias, de exacerbação dos fluxos e de homogeneização do espaço e de fim dos territórios pela expansão do capital hegemônico à escala planetária, entendemos, com base em Harvey (1992), Santos (1994, 1996), Storper (1997) e Veltz (1999), que a análise crítica do processo de globalização nos permite identificar, simultaneamente, um processo de fragmentação espacial, portanto de regionalização e de individualização.

Quando fala da compressão do tempo e do espaço, Harvey assinala que o fim dos limites espaciais, representado pelo avanço e pela modernização dos meios de comunicação e de transporte não implicará a perda de importância do espaço geográfico. Para ele: “Quanto menos importantes as barreiras espaciais, tanto maior a sensibilidade do capital às variações do lugar dentro do espaço e tanto maior o incentivo para que os lugares se diferenciem de maneiras atrativas ao capital.”

(HARVEY,1992, p. 267).

Assim, no âmbito da acumulação flexível de capital, o aumento da competição aliado à situação de crise econômica e a essa nova condição de mobilidade espacial levam as empresas capitalistas, em especial as grandes corporações, a valorizarem as vantagens locacionais relativas e as diferenciações espaciais existentes em relação, por exemplo, à oferta de trabalho, aos recursos, à infraestrutura, aos incentivos fiscais e ao conteúdo normativo. (HARVEY, 1992).

2 É preciso ter presente que, nesse contexto de globalização, o mercado não é algo único e homo- gêneo, tampouco abstrato. Na verdade, sob o manto da instituição, mercados coexistem distintos arranjos cuja abrangência, funcionamento, especialização, racionalidade e institucionalização são produzidas através do processo histórico e da dinâmica relacional existente entre os diversos e diferentes agentes que neles atuam e operam.

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Já Storper, ao analisar o atual processo de desenvolvimento econômico regional em sua dinâmica estrutural, chama atenção para a necessidade de se reconhecer a existência do que ele denomina de um novo paradigma heterodoxo, caracterizado pelas inter-relações existentes entre tecnologias-organizações-territórios. Para ele:

“Atualmente, a tecnologia e a mudança tecnológica [operadas pelas organizações:

empresas e grupos ou redes de empresas] estão entre os principais motores da mudança dos padrões territoriais de desenvolvimento econômico.” (STORPER, 1997, p. 26).

Milton Santos por sua vez complementa:

No mundo da globalização, o espaço geográfico ganha novos contornos, novas características, novas definições. E, também, uma nova importância, porque a eficácia das ações está estreitamente relacionada com a sua localização. Os atores mais poderosos se reservam os melhores pedaços do território e deixam o resto para os outros. (SANTOS, 2000, p. 79).

De acordo com estas últimas posições entendemos que, no atual contexto da economia globalizada, as mudanças no padrão tecnológico e produtivo se fazem acompanhar da emergência de novas formas espaciais, ou de velhas formas espaciais com novos conteúdos, e de uma nova lógica espacial onde, a priori, o espaço dos fluxos tende a sobrepor-se ao espaço dos lugares. O lugar redefine-se com base no potencial integrativo do novo padrão tecnológico, ganhando em densidade comunicacional, informacional e técnica no âmbito das redes informacionais que se estabelecem em escala planetária.

Nesse aspecto, concordamos com Veltz (1999, p. 09) quando ele diz que “a imagem de uma economia pura de fluxos, indiferente aos lugares, não se sustenta, pois é simplesmente contraditória, devido, antes de tudo, à crescente polarização geográfica das atividades”. O desafio, para ele, é o de compreender como “a economia global funde suas raízes, de múltiplas maneiras, nas estruturas territoriais históricas, e como o global se nutre constantemente do local transformando-o”.

(VELTZ, 1999, p. 09). Assim, “[...] o território tem de ser considerado como estrutura de organização, de interações sociais e não como uma reserva de recursos sem passado nem futuro”, e passa a ser “um elemento-chave na articulação das distintas temporalidades sociais”. (VELTZ, 1999, p. 09)

Isto implica também considerarmos, como lembra Santos (1994), a complexidade da qual se reveste a realidade territorial em que vivemos. Diante da existência de um novo, ainda que desigual, conteúdo técnico-científico e informacional do espaço geográfico, permeado de fluxos com diferentes níveis, intensidades e orientações, assiste-se a uma intensificação da diversidade e da heterogeneidade entre os lugares do mundo. Nesse processo, à divisão tradicional do trabalho, através da especialização econômica das distintas parcelas da totalidade espacial, vemos o acréscimo de uma outra, produzida pelos vetores da modernidade e da regulação.

Trata-se, de acordo com Santos, (1994), das Horizontalidades e das Verticalidades que se criam simultaneamente.

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Para ele:

As horizontalidades são o domínio de um cotidiano territorialmente partilhado com tendência a criar suas próprias normas, fundadas na similitude ou na complementaridade das produções e no exercício de uma existência solidária. [...] As verticalidades agrupam áreas ou pontos, ao serviço de atores hegemônicos não raro distantes. São os vetores da integração hierárquica regulada [...] e controlada à distância [...] A horizontalidade, enquanto conjunto de lugares contíguos, é o substrato dos processos da produção propriamente dita, da divisão territorial do trabalho, ao passo que a verticalidade se associa aos processos da cooperação, cuja escala geográfica, não raro ultrapassa a do processo direto da produção. Em relação às horizontalidades, o vetor da verticalização é um elemento perturbador, já que implica uma necessidade de mudança. Mas, quanto mais o mundo se afirma no lugar, tanto mais este último se torna único. (SANTOS, 1994, p.

54-56).

Dessa forma, tem-se a reafirmação da dimensão espacial na medida em que se acentua a importância conferida à diferenciação concreta entre os distintos espaços geográficos. Na verdade, os diferentes espaços do mundo, em suas distintas escalas geográficas, constituem suporte e condição para as relações globais. É neles que a globalização se expressa concretamente e assume especificidades.

Mas, ainda que concordemos com essa linha de argumentação, uma nova questão se coloca para nós: Em que medida o conceito de região e o método de análise regional se mantém atuais e oportunos, enquanto possibilidade concreta de apreensão e de entendimento dessa realidade complexa?

Em primeiro lugar, entendemos que o argumento de que a região estaria perdendo importância, tanto no espaço real quanto no da teorização, com a homogeneização do espaço decorrente da expansão do capital hegemônico pelo espaço mundial, não se sustenta diante da dinâmica concreta e complexa da realidade em que vivemos.

Na verdade, como alerta Santos, nesse contexto de um espaço tornado mundial, “o tempo acelerado, acentuando a diferenciação dos eventos, aumenta a diferenciação dos lugares [...] [e] as regiões são o suporte e a condição de relações globais que de outra forma não se realizariam”. (SANTOS, 1996, p. 197).

Se por um lado concordamos que nesse contexto as regiões vão apresentar formas e conteúdos em constante mudança, por outro lado isso não significa o seu desaparecimento. Como bem coloca Santos:

Agora, neste mundo globalizado, com a ampliação da divisão internacional do trabalho e o aumento exponencial do intercâmbio, dão-se, paralelamente, uma aceleração do movimento e mudanças mais repetidas, na forma e no conteúdo das regiões [...] As condições atuais fazem com que as regiões se transformem continuamente, legando, portanto, uma menor duração ao edifício regional. Mas isso não suprime a região, apenas ela muda de conteúdo [...] A região

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continua a existir, mas com um nível de complexidade jamais visto pelo homem. (SANTOS, 1996, p. 197).

Essa afirmação renovada da importância e da atualidade da região se justifica, uma vez que ela, como escala intermediária de análise, como mediação entre a singularidade do local e a universalidade do global, pode permitir revelar o conteúdo, a dinâmica e a configuração, em suma a espacialidade particular dos processos sociais globais. A região expressa assim as particularidades da globalização.

(CORRÊA, 1997; LENCIONI, 1999).

Nessa direção, destacamos a importante contribuição de Corrêa (1997) quando propõe as ideias de “particularidade dinâmica” para captar o caráter e o conteúdo da região, e de “fragmentação articulada” para dar conta do particular na globalização.

No contexto da globalização são múltiplos e variados os recortes que podem ser feitos em relação ao espaço geográfico. Isso revela a relevância da categoria da particularidade. Por sua vez, nesse mesmo contexto, na medida em que as inter- relações espaciais são variadas e crescentes, as particularidades regionais informam também uma autonomia relativa.

Em segundo lugar, nesse contexto de economia capitalista globalizada, a análise da dinâmica de produção do espaço, em especial, na escala regional, impõe a necessidade de considerarmos a lógica e a dinâmica próprias do desenvolvimento capitalista na reprodução de uma espacialidade desigual e, portanto, diferenciada.

Nesse sentido, um componente importante é o significado e o papel daquilo que Soja (1993) denomina desenvolvimento geograficamente desigual do capitalismo.

Para ele: “[...] a sobrevivência do capitalismo e a produção associada de sua espacialidade característica dependeram da diferenciação do espaço ocupado em regiões “superdesenvolvidas” e “subdesenvolvidas”, da “justaposição e da combinação constante do desenvolvimento e do subdesenvolvimento”. (SOJA, 1993, p. 130).

De modo convergente, Smith (1988) assinala que o desenvolvimento desigual é, no mínimo, a expressão geográfica das contradições do capital, pois a diferenciação do espaço geográfico assume muitas formas, mas fundamentalmente expressa a diferenciação social que é a verdadeira definição do capital: a relação entre capital e trabalho. Para ele:

[...] a medida em que o desenvolvimento desigual se torna crescente necessidade para se evitar crises, a diferenciação geográfica se torna cada vez menos um subproduto e mais uma necessidade central para o capital. [...] Na medida em que as crises cíclicas não purgam o sistema de suas contradições e a taxa decrescente de lucro não é atenuada, o desenvolvimento desigual do capitalismo torna-se mais intenso, à medida em que o processo de acumulação se intensifica e, com ele, as tendências para a diferenciação e igualização. (SMITH, 1988, p. 217-218).

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O fundamento dessas posições de Soja e de Smith está no argumento de Mandel (1987), baseado na análise crítica da contradição inerente ao processo de reprodução ampliada do capital. Essa contradição existe entre a diferenciação e a igualização da taxa de lucro (e de sua relação com a composição orgânica do capital e as taxas de exploração). Para ele, enquanto a concorrência capitalista normal tende para uma igualização da taxa de lucro entre setores e regiões, a reprodução ampliada do capital necessita alimentar-se da extração de superlucros, o que, por sua vez, implica existência da diferenciação setorial e/ou regional. (MANDEL, 1987)

Em terceiro lugar, reconhecemos a necessidade e o desafio de aprofundar a análise regional com base na articulação do entendimento da produção sistêmica e funcional das desigualdades, em especial, as promovidas pela (des)ordem econômica, com o da produção diferenciadora das particularidades decorrentes da vivência e da identificação da sociedade no e com o espaço regional. (HAESBAERT, 1999).

Isso implica que, além de analisarmos os vínculos orgânicos e funcionais existentes entre a região e o espaço global, por meio da integração verticalizada e funcional requerida e incrementada pelo capital transnacional, é necessário também nos debruçarmos sobre a região propriamente dita, ou seja, no âmbito da escala intrarregional. Dessa forma, poderemos melhor apreender a lógica e a dinâmica pelas quais a territorialização do desenvolvimento capitalista, em seu processo de reprodução ampliada, têm levado, também nessa escala, à diferenciação espacial, ao aprofundamento das desigualdades sociais e econômicas, e ao equipamento seletivo dos lugares que compõem a região. Poderemos apreender também o papel e a relação da formação social, cultural, política, e da identidade regional no processo de reprodução ampliada do capital, uma vez que elas tanto podem legitimar e viabilizar a funcionalidade técnica e a racionalidade econômica requerida pelo capital, quanto oferecer resistência ou mesmo constituir as bases pelas quais novas alternativas de desenvolvimento possam surgir e se difundir pela região.

Em quarto lugar, podemos ainda acrescentar, com base em Marsden (1992), que o desafio que nos é colocado no processo de análise regional é o de especificar e compreender as ligações entre os atores, as relações que eles tecem, seus interesses, os embates que eles promovem, e os seus resultados no e através do espaço regional.

Assim, reconhecemos a atualidade e a importância da dimensão territorial e a relevância da escala regional ao pleno entendimento dessa complexa e contraditória realidade, pois ela é expressa e vivenciada em seus aspectos sociais, culturais, econômicos, políticos e ambientais, com base e através das inter-relações, simultaneamente existentes, entre os locais que configuram a região e entre esses locais e a escala global. (HAESBAERT, 2010 e 2002).

Dessa forma, tem-se a reafirmação da dimensão territorial na medida em que se acentua a importância conferida à diferenciação concreta entre os distintos espaços geográficos. Na verdade, os diferentes espaços do mundo, em especial as regiões, ao invés de serem pensados como simples reservas de recursos sem passado nem futuro, reafirmam sua condição de estrutura de organização e de interações sociais.

O espaço revela-se um elemento-chave na articulação das distintas temporalidades

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sociais. Além disso, os diferentes espaços do mundo, em suas distintas escalas geográficas, constituem o suporte e a condição para as relações globais. É neles que a globalização se expressa concretamente e assume especificidades.

Entendemos que já não se sustenta, diante da dinâmica concreta e complexa da realidade atual, o argumento de que a região estaria perdendo importância (tanto no espaço real quanto no da teorização) com a homogeneização do espaço decorrente da expansão do capital hegemônico pelo espaço mundial. Na verdade, como nos ensina Milton Santos, nesse contexto de um espaço tornado mundial, “o tempo acelerado, acentuando a diferenciação dos eventos, aumenta a diferenciação dos lugares [...] [e] as regiões são o suporte e a condição de relações globais que de outra forma não se realizariam. Agora, exatamente, é que não se pode deixar de considerar a região” (SANTOS, 1996, p. 197).

Por fim, a compreensão mais ampla da dinâmica de desenvolvimento regional alimentada por distintos processos que incidem e interagem no território requer como lembram Fernández e Brandão (2010), considerar na análise a articulação das distintas escalas espaciais através das quais diferentes agentes se relacionam, distintos níveis de decisão são tomados, e variados níveis de organização espacial são promovidos. Isso permite identificar e compreender as particularidades como o desenvolvimento ocorre em cada região, em cada parcela do território, em sua relação com os outros níveis escalares.

Todavia, é preciso que, além de analisar os vínculos orgânicos e funcionais existentes entre as regiões e o espaço global, por meio da integração verticalizada e funcional requerida e incrementada pelo capital transnacional, temos também de nos debruçar sobre as regiões propriamente ditas, ou seja, no âmbito da escala intrarregional. Dessa forma, poderemos melhor apreender a lógica e a dinâmica pelas quais a territorialização do desenvolvimento capitalista, em seu processo de reprodução ampliada, tem levado, também nessa escala, à diferenciação espacial, ao aprofundamento das desigualdades sociais e econômicas, e ao equipamento seletivo dos lugares que compõem a região. Assim também poderemos apreender o papel e a relação da formação social, cultural, política, e da identidade regional no processo de reprodução ampliada do capital, uma vez que elas tanto podem legitimar e viabilizar a funcionalidade técnica e a racionalidade econômica requerida pelo capital, quanto oferecer resistência ou mesmo constituir as bases pelas quais novas alternativas de desenvolvimento possam surgir e se difundir pela região (BECKER, 2003; BECKER;

BANDEIRA, 2000).

Então, podemos dizer que o desafio que nos é colocado no processo de análise regional e de seu processo de seu desenvolvimento é o de especificar e compreender as ligações entre os atores, as relações que eles tecem, seus interesses, os embates que eles promovem, e os seus resultados no e através do espaço regional. O desafio é igualmente repensar o processo e as práticas sociais e políticas de planejamento territorial, e do desenvolvimento regional, a partir de bases mais horizontais e com perspectivas de ação e de avaliação que busquem integrar aos diferentes segmentos sociais e os distintos níveis escalares de gestão territorial.

As rápidas mudanças e a incerteza que caracteriza o mundo contemporâneo afetam as dinâmicas territoriais e o próprio processo de planejamento. Pereira (2009,

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p. 819) destaca que nesse contexto atual “há soluções que ficam precocemente desajustadas ou mesmo impróprias, aparecem problemas não equacionados e surgem oportunidades não enquadráveis, que podem desaparecer se não acolhidas em tempo útil”.

Tal situação requer que o processo de planejamento no presente tenha um acompanhamento mais próximo das reconfigurações socioespaciais, das dinâmicas econômicas e territoriais emergentes, e dos atores que participam, interagem e intervêm no processo de desenvolvimento regional.

Nesse sentido, como bem lembra Pereira (2009, p. 819), vivemos um novo tempo em que:

[...] o projecto territorial consubstanciado no plano é continuamente posto à prova, ponderando em que medida está a corresponder aos objectivos e avaliando o possível enquadramento de novos projectos ou intenções de investimento. É um esforço de próactividade constante, que exige aos intervenientes uma “cultura do território”, isto é, o seu reconhecimento como um recurso vital que só gerido numa perspectiva de sustentabilidade (económica, social e ambiental) pode servir as expectativas do colectivo (presente e futuro).

3 A REVALORIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO E SUA IMPORTÂNCIA PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Nesse contexto de crescentes e contínuas mudanças econômicas e tecnológicas que alteram o sentido e a intensidade das relações existentes entre os lugares e as regiões do mundo - trazendo incertezas e dificuldades de integração diante das eventuais deficiências desses espaços geográficos, mas também possibilitando a esses mesmos espaços novas oportunidades a partir da valorização das potencialidades existentes - a ideia de planejamento se faz necessária e imprescindível ao desenvolvimento desses espaços locais e regionais.

De acordo com Almeida et al. (1993, p. 14) como muitas vezes a palavra Plano é

“empregada no sentido de anseio, de intenção vaga, até de sonho”, estes significados comuns comunicam por continuidade certa frouxidão de sentido ao vocábulo planejamento. Todavia, como técnica administrativa moderna, o planejamento é um processo rigoroso de dar racionalidade à ação. Podemos afirmar ainda, de acordo com Merhy (1995), que o planejamento em suas distintas configurações representa uma típica tecnologia de ação, uma vez que ele se traduz em saberes e práticas que se propõem operar sobre diferentes dimensões da realidade social na busca de resultados finais, previamente projetados no âmbito do próprio processo de planejamento. Muito embora reconheçamos, como nos lembra Merhy (1995, p. 117), que “sob essa denominação há histórias, conhecimentos, propostas e experiências muito distintas que, se não for levadas em conta, acabam por gerar simplificações na maneira de tratar as questões que o tema suscita”.

Vejamos, então. Se por um lado existem aqueles que acreditam que o planejamento possui força e potência suficientes para resolver os problemas das

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intervenções da sociedade no mundo, através de boas receitas de como e quando atuar; por outro lado, há aqueles que creem que o planejamento é em síntese um instrumento a serviço da dominação social, sempre em favor das classes mais abastadas, ou, ainda, como instrumento ideológico de manipulação, de exclusão e/

ou de controle político.

Gallo (1995, p. 96) lembra que “o planejamento, como o principal instrumento de integração sistêmica (ao lado da economia), é portador de caráter intrinsicamente conservador (o que não se confunde automaticamente com reacionário). Isso corresponde ao seu papel de assegurador da reprodução social, responsabilidade da dinâmica integradora sistêmica”. Ele destaca que, nas experiências históricas em que o planejamento teve destaque, ele se mostrou incapaz de permitir a emancipação social, coibindo ou freando os processos e as demandas sociais. A superação de tal situação está necessariamente relacionada à necessidade de racionalização sistêmica do processo de planejamento e de redefinir sua direção e sua abrangência através da práxis (GALLO, 1995).

O planejamento igualmente precisa ser percebido e apreendido, não apenas em sua racionalidade e técnica, mas também como produto social e histórico, sujeito a circunstâncias territoriais e contingências próprias ao contexto econômico, social e cultural onde está ou será desenvolvido. Ou seja, é preciso refletir sobre quem controla a técnica do planejamento e para que objetivo ou finalidade a utiliza.

Nessa perspectiva, Gallo (1995, p. 105) assinala que é preciso redefinir e desmistificar as competências instrumentais tradicionalmente vinculadas ao planejamento e “romper com sua leitura positivada e realista, que o vê como ciência social aplicada, capaz de uma ação/normatização sobre o mundo vivido, tanto na perspectiva de conservar e/ou aprimorar um determinado social, quanto como instrumento de instauração de uma forma de integração social radicalmente distinta da existente”.

Tal desmistificação envolve assimilar que “o planejamento simplesmente não é política”. Ele pode vincular-se à práxis na medida em que consiga exprimir suas determinações essenciais, e, mesmo quando ideologizado, [...], o planejamento não se transforma em política, apenas assume um papel político (GALLO, 1995, p. 105- 106).

Diante dessas considerações pode-se afirmar que a ideia de planejamento é, a priori, complexa, e pouco consensual. Mas, a qual planejamento estamos nos refer- indo? Ou melhor, quais são as concepções existentes que nos permitem configurar uma breve tipologia das distintas abordagens e racionalidades do planejamento, enquanto tecnologia a ser utilizada para a gestão/ação?

De uma maneira geral podemos afirmar, de acordo com Merhy (1995), que o planejamento ganha concretude e incide na vida da sociedade contemporânea basicamente em três situações:

a- enquanto instrumento/atividade dos processos de gestão das organizações- empresas. Isso representa um tipo de tecnologia de ação que incide sobre a organização do processo de trabalho, objetivando procedimentos administrativos eficazes que garantam a otimização dos meios de trabalho e que promovam uma

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maior produtividade das empresas;

b- enquanto prática social transformadora diante da emergência e da determinação de novas relações sociais que se colocam como alternativas à lógica reguladora do mercado capitalista. Tema central no projeto de construção de sociedades socialistas, como as verificadas, não sem contradições, no caso soviético e em alguns governos de esquerda latino-americanos. De maneira geral, baseia-se na criação de um método de ação governamental que permita a produção de um caminho de intervenção da realidade social, que busque ampliar o poder político dos movimentos sociais a partir de cada situação institucional específica. Todavia, tem muitas vezes servido para instrumentalizar o processo interventor do Estado; e

c- enquanto método de ação e de intervenção do Estado, a partir da promoção de políticas públicas de governo, bem como do incremento do planejamento setorial. O planejamento se caracteriza como tecnologia de gestão de políticas públicas ou não. Através de políticas setorialmente ordenadas para o direcionamento do desenvolvimento social, o planejamento é utilizado no âmbito do processo de constituição do Estado capitalista intervencionista como arma de governo no controle da relação Estado/Sociedade.

Diante da velocidade das mudanças estruturais em curso, do grau de incertezas quanto ao futuro, da forte interdependência dos lugares e dos processos, e do compromisso com as gerações futuras, há a necessidade de se repensar a prática tradicional de planejamento e de avançarmos no sentido de construir novas abordagens que justamente deem conta da complexa realidade em que estamos inseridos.

Uma delas é o planejamento estratégico. Tendo a sua essência uma gênese tão antiga quanto a proposta pelas ações militares de Sun Tzu em 500 a.C. e o seu amadurecimento em organizações privadas do pós-guerra é compreensível que seu desenvolvimento tenha ocorrido de forma tímida até a década de 1960, ganhado novo destaque a partir das décadas de 1970 e 1980, e apresentado novas metodologias e aplicações tornando-se um campo dinâmico de pesquisa a partir da década de 1990.

Assim,

[...] a formulação de estratégias não trata apenas de valores e da visão, de competências e de capacidades, mas também de militares e de religiosos, de crise e de empenho, de aprendizado organizacional e de equilíbrio interrompido, de organização industrial e de revolução social (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2010, p. 23).

Ao longo deste tempo o planejamento passou a sintetizar as diversas abordagens e escolas onde as mais novas passaram a combinar-se com as mais antigas sugerindo a evolução e maturidade do conceito de planejamento.

A proposta de Planejamento Estratégico-Participativo em uso em vários lugares, inclusive no Brasil, se firma e se legitima como instrumento de planejamento e de gestão a ser desenvolvida em conjunto com a sociedade. Nesse sentido, e em um esforço de síntese, podemos destacar e distinguir, a partir das contribuições de Almeida et al. (1993), de Merhy (1995), e de De Toni (2001) alguns dos pressupostos

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teóricos e metodológicos que fundamentam tanto essa como aquelas concepções mais tradicionais de planejamento.

De uma maneira geral podemos dizer que os modelos tradicionais de planejamento se caracterizam pelo fato de serem extremamente normativos, impessoais e pretensamente neutros uma vez que baseiam seus resultados e interpretações no determinismo da racionalidade técnica e instrumental do próprio modelo de planejamento.

Apregoam também que o planejamento pressupõe a existência de um sujeito planejador, via de regra, o Estado, e de um objeto em que o planejamento incide – uma determinada realidade econômica e social. Para essas concepções os demais agentes sociais e econômicos apresentam um papel eminentemente passivo e previsível na medida em que seguem leis e obedecem a prognósticos de teorias sociais bem conhecidas.

Nesse entendimento, mesmo que o sistema gere incertezas ou variáveis imprevisíveis, essas serão numeráveis e previsíveis diante da realização de um diagnóstico verdadeiro e objetivo. Portanto, não há risco de que variáveis não imagináveis venham afetar a governabilidade almejada. A governabilidade é garantida pela legitimidade do projeto político e pelo embasamento técnico-instrumental do modelo de planejamento adotado.

Por sua vez, a concepção de planejamento estratégico e participativo baseada na elaboração teórica do economista chileno Carlos Matus (1997), através de seu Planejamento Estratégico Situacional – PES, propõe uma abordagem, em termos de planejamento, que busque compreender a complexa realidade em que vivemos, modificando-a.

Na concepção estratégica de planejamento parte-se da ideia-chave de que na realidade social existem inúmeros agentes que planejam a partir de objetivos específicos. Nesse contexto, tem-se o componente da permanente incerteza que vai exigir uma intensa elaboração estratégica e um potente sistema de gestão.

Assim, há a necessidade de frequentemente se redimensionar, agregar, combinar diferentes operações em diferentes estratégias. Em vez do diagnóstico tradicional vamos ter explicações situacionais, onde em função das distintas capacidades de planejamento dos atores sociais, a explicação da realidade implica diferentes graus de governabilidade em relação ao sistema social existente. Para essa concepção deve-se concentrar a atenção na conjuntura, no embate dos atores sociais. Assim, o “contexto conjuntural do plano representa uma permanente passagem entre o conflito, a negociação e o consenso, é onde tudo se decide” (DE TONI, 2001, p. 147).

A elaboração do planejamento a partir da aplicação deste método é orientada por quatro etapas distintas e complementares denominados por Matus (1997) como

“momentos”: explicativo; normativo prescritivo, estratégico e tático operacional.

Para Matus este método é ao mesmo tempo uma forma de atrair o comprometimento dos agentes sociais e uma crítica contundente aos modelos tradicionais de planejamento. E a forma utilizada por Matus para alcançar esta distinção dos métodos tradicionais reside na aplicação destes quatro momentos.

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O momento explicativo tem por finalidade diagnosticar a situação-problema que deverá ser enfrentada pelos próximos momentos da elaboração do planejamento.

Para Matus,

[...] a situação fala por sim mesma e complementa a linguagem formal, conferindo-lhe um significado livre de equívocos. O contexto situacional complementa o texto da linguagem nas conversações, do mesmo modo como o contexto situacional complementa a explicação do texto situacional pertinente à prática da ação vital O significado não existe fora da situação. (MATUS, 1997, p. 151).

No segundo momento (normativo prescritivo), Matus (1997) afirma que é preciso conceber um plano de ação a partir da elaboração de cenários que serão utilizados para estabelecer caminhos, tomar decisões, articular aspectos técnicos e políticos, caracterizando-se como o terceiro momento: estratégico.

Finalmente, o quarto momento, proposto por Matus, refere-se ao monitoramento das ações previstas no plano de ação e possuem três enfoques: balanço da gestão política; gestão macroeconômica; e intercâmbio de problemas específicos valorizados pela população.

O planejamento, nesse sentido, não é prerrogativa única do Estado, nem apenas de uma dada classe social dominante. O planejamento, na medida em que não depende exclusivamente de variáveis econômicas, pode ser exercido por qualquer indivíduo, segmento ou grupo social, uma vez que cada um deles possuem maior ou menor capacidade de planejamento e/ou de habilidades institucionais. (FORTES, 2001).

Dessa forma, valoriza-se a participação como elemento estrutural dessa nova concepção de planejamento. Para Brose (2001), mais importante que o resultado em si que o planejamento participativo possa trazer, é o processo de exercitá-lo.

A dimensão participativa dessa concepção de planejamento, além de permitir a valorização da amplitude social e cultural, bem como a representatividade política dos sujeitos sociais envolvidos, possibilita também uma interação interdisciplinar e multissetorial, facilitando o surgimento de soluções mais criativas, duradouras e ajustadas a cada realidade social. Isso ocorre porque, nesse processo, tende a ser maior o comprometimento e a autoidentificação dos envolvidos, não apenas com os resultados finais, mas em todas as etapas de construção dos planos (BANDEIRA, 2000).

Se na escala municipal, apenas a partir dos anos noventa do último século, vamos ter a utilização do planejamento estratégico, e ainda assim, limitada basicamente ao planejamento e ao gerenciamento urbano, no âmbito regional ainda é um verdadeiro desafio o desenvolvimento desse modelo de planejamento.

Para Pfeiffer (2000, p. 06), muitas têm sido as dificuldades tanto dos municípios como das regiões em poder dispor de condições mínimas adequadas à sua realização e implementação. Além da falta de visão e de vontade política em deflagrar esse processo de transformação da gestão municipal e regional, muitas vezes não há lideranças, tampouco um quadro de servidores públicos, suficientemente capacitados

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e qualificados para auxiliarem nessa tarefa. Não são menos importantes recursos financeiros mínimos, sensibilidade social e um forte sentido comum que garantam a sustentabilidade de uma iniciativa de tal envergadura.

Outro aspecto a destacar se refere aos elementos necessários à constituição e à efetividade de um dado modelo de planejamento. Para Heidemann apud Siedenberg (2008, p. 191), “o planejamento regional ocorre quando informações representativas da realidade são geradas com o objetivo de validar deliberações aceitáveis, que devem ser traduzidas em instruções exequíveis”.

Assim, a realização do planejamento regional demanda a geração de um diagnóstico com dados abrangentes e informações representativas da realidade, que possuam a consistência necessária para subsidiar e fundamentar as deliberações e/ou decisões que levam às mudanças esperadas, consensuadas e aceitáveis da realidade regional, e que sejam traduzidas em ações aplicáveis e projetos factíveis de serem implementados em âmbito regional.

Complementarmente, Dallabrida (2010) chama atenção de que é preciso superar o caráter autocentrado do planejamento regional, em que a ação da tecnocracia condicionada pelas políticas econômicas setoriais e globais acaba preponderando, ao instrumentalizar o processo de planejamento para o atendimento de interesses de grupos ou setores particulares alinhados com os objetivos daquelas políticas, com baixo grau de articulação com uma efetiva política de desenvolvimento regional endógeno.

Concordamos com ele de que:

O papel dos planejadores regionais, ou suas lideranças, passa a ser o de exercer uma função de controle, dentro do processo de implementação da política econômica que venha a impactar regionalmente. A possibilidade efetiva do controle regional tem uma relação direta com o estilo de desenvolvimento. [...]. Incluir a sociedade regional como ator no processo de desenvolvimento é a grande tese que está sendo defendida. (DALLABRIDA, 2010, p. 167).

Do ponto de vista regional acrescem-se ainda obstáculos de outra ordem.

Como articular interesses sociais e econômicos diversos organizados em territórios municipais distintos? Como lidar com a disputa acirrada dos municípios por investimentos privados, verbas estaduais ou federais? Como sensibilizar os prefeitos municipais e o conjunto das demais lideranças da sociedade civil regional para viabilizar tal proposta? Enfim, como planejar um projeto de desenvolvimento regional que assegure a identidade e a sustentabilidade plena da região? (BECKER, 2003).

A esse propósito, Boisier (1995, p. 47-48) lança luzes importantes para o enfrentamento dessas questões:

La planificación del desarollo regional es, primeiro que todo, uma actividad societal, en el sentido de ser una responsabilidad compartida por varios actores sociales: el Estado desde luego, por várias y conocidas razones y la propria Región, en cuanto comunidad