AMANDA FINCK DREHMER
INFORMAÇÕES À SOCIEDADE POR MEIO DA TRANSPARÊNCIA PASSIVA: UM ESTUDO COM OS PODERES EXECUTIVO, JUDICIÁRIO E
LEGISLATIVO DOS ESTADOS BRASILEIROS
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado Acadêmico em Administração do Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas da Universidade do Estado de Santa Catarina, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Administração.
Orientador: Prof. Dr. Fabiano Maury Raupp
Florianópolis, SC 2017
AMANDA FINCK DREHMER
INFORMAÇÕES À SOCIEDADE POR MEIO DA TRANSPARÊNCIA PASSIVA: UM ESTUDO COM OS PODERES EXECUTIVO, JUDICIÁRIO E LEGISLATIVO DOS
ESTADOS BRASILEIROS
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado Acadêmico em Administração do Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas da Universidade do Estado de Santa Catarina, como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Administração.
Banca Examinadora:
Orientador:
Prof. Dr. Fabiano Maury Raupp
Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) Membros:
Prof. Dr. Arlindo Carvalho Rocha
Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC)
Prof. Dr. Rogério João Lunkes
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)
Florianópolis, ___ de ________ de 2017
AGRADECIMENTOS
Agradeço à minha família, às minhas irmãs pelo companheirismo, e especialmente aos meus pais, por fornecerem a base necessária para que eu chegasse até aqui e por representarem o meu porto seguro.
À minha madrinha por estar sempre ao meu lado, pelo carinho materno e pelas valiosas consultorias para assuntos acadêmicos.
Ao meu companheiro Leonardo pela compreensão, parceria e por me encorajar a alcançar meus objetivos.
Agradeço especialmente ao professor Fabiano Maury Raupp, pelo privilégio de contar com sua orientação, pela revisão detalhada de cada aspecto dessa dissertação e por estar sempre disponível para dar aqueles conselhos preciosos que faziam desaparecer os mais complexos dos problemas. Seu apoio e incentivo foram determinantes para a conclusão desse trabalho.
Aos professores Arlindo Carvalho Rocha e Rogério João Lunkes pela gentileza e disponibilidade em compor a banca de qualificação e de defesa e pelas contribuições para melhoria do trabalho.
Aos meus colegas de mestrado, pelos aprendizados, desafios e conquistas compartilhados ao longo do curso.
À ESAG/UDESC e seus professores, os quais passei a admirar na graduação e tive o prazer de reencontrar no mestrado.
À UFSC pela possibilidade de flexibilização de horário para que eu pudesse assistir às aulas, bem como aos meus colegas da SINTER, que deram todo o suporte necessário para que eu enfrentasse esse desafio que é conciliar mestrado e trabalho.
A todos aqueles que contribuíram nessa trajetória, meus sinceros agradecimentos!
RESUMO
A disponibilização de informações à sociedade constitui-se obrigatoriedade dos órgãos públicos e permite que os cidadãos tenham acesso às informações para a realização do controle social, estimulando a accountability e a redução da corrupção na esfera pública.
Nesse contexto, o estudo teve como objetivo investigar o atendimento dos poderes executivo, judiciário e legislativo dos estados brasileiros aos requisitos de disponibilização de informações à sociedade por meio da transparência passiva. A pesquisa é descritiva, realizada por meio de uma pesquisa documental, com abordagem predominantemente qualitativa. Para coleta dos dados, uma solicitação de informação foi encaminhada aos três poderes . O modelo de análise compreendeu a avaliação das plataformas disponibilizadas para realização do pedido e as respostas fornecidas. Dos três poderes, o executivo foi o que apresentou plataformas mais estruturadas, disponibilizando e-SIC em todos os estados. A taxa de retorno aos pedidos realizados foi de 100% no executivo, 56% no judiciário e 24% no legislativo.
Foram consideradas satisfatórias 17 respostas do poder executivo, 10 do judiciário e 4 do legislativo. Os resultados demonstram que o poder executivo encontra-se em um estágio mais avançado na disponibilização de informações ao cidadão em relação aos outros dois poderes.
Todavia, nos três poderes foi possível identificar aspectos restritivos à transparência passiva.
A falta de adequação dos poderes estaduais aos requisitos de transparência passiva contidos na LAI indica haver uma divergência entre o que está estabelecido na legislação e o que ocorre na prática. Esse distanciamento entre a transparência imposta aos entes governamentais e o seu efetivo cumprimento é destacado na literatura como sendo uma das características do formalismo. Sendo assim, o processo para que os poderes estaduais realizem efetivamente a transparência passiva será lento e penoso, condicionado a uma mudança da cultura do sigilo em que a sociedade brasileira ainda se encontra.
Palavras-chave: Acesso à informação. Transparência passiva. Poderes estaduais brasileiros.
ABSTRACT
The provision of information to society is mandatory for public bodies and gives citizens the possibility of having information for social control, encouraging accountability and reduction of corruption in the public sphere. In this context, the objective of the study was to investigate the attendance of the executive, judicial and legislative branches of Brazilian state governments to the requirements of providing information to society, by means of passive transparency. The research is descriptive, operationalized by a documental research, with predominantly qualitative approach. In order to collect the data, an information request was sent to the three branches. The analysis model comprised the evaluation of platforms available to submit the request and the evaluation of the responses. The executive was the branch that presented more structured platforms, providing e-SIC in all states. The response rate was 100% in the executive, 56% in the judiciary and 24% in the legislative. Furthermore, 17 responses from executive, 10 from judiciary and 4 from legislative were considered satisfactory. The results demonstrate that executive branch is at a more advanced stage in providing information to citizens over the other two branches. However, in the three branches it was possible to identify restrictive aspects of passive transparency. The lack of adequacy of Brazilian state government branches to the passive transparency requirements contained in the LAI indicates a divergence between what is established in the legislation and what happens in practice. This gap between the transparency imposed on government entities and their effective fulfillment is considered in the literature as one of the characteristics of formalism.
Therefore, the process for the branches of Brazilian state governments to effectively accomplish the requirements of passive transparency will be slow and painful, depending on a change in the culture of secrecy in which Brazilian society still finds itself.
Keywords: Access to information. Passive transparency. Branches of Brazilian state governments.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1- Passos (etapas) da accountability ... 32
Figura 2 - Caminho adotado nos portais para envio das solicitações ... 57
Figura 3 - Espaços disponíveis para envio das solicitações de informação ... 57
Figura 4 - Esquema de análise das respostas recebidas ... 63
Figura 5 - Retorno do poder executivo às solicitações de informação ... 75
Figura 6 - Retorno do poder judiciário às solicitações de informação ... 79
Figura 7 - Retorno do poder legislativo às solicitações de informação ... 82
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Endereços dos portais eletrônicos dos poderes executivos estaduais ... 54
Quadro 2 - Endereços dos portais eletrônicos dos poderes judiciários estaduais ... 55
Quadro 3 - Endereços dos portais eletrônicos dos poderes legislativos estaduais ... 55
Quadro 4 - Modelo de avaliação das plataformas ... 59
Quadro 5 - Modelo de avaliação das respostas... 60
Quadro 6 - Avaliação das respostas no poder executivo ... 76
Quadro 7 - Avaliação das respostas no poder judiciário ... 79
Quadro 8 - Avaliação das respostas no poder legislativo ... 82
Quadro 9 - Principais aspectos restritivos por poder ... 95
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Avaliação das plataformas no poder executivo ... 68
Tabela 2 - Avaliação das plataformas no poder judiciário ... 70
Tabela 3 - Avaliação das plataformas no poder legislativo ... 72
Tabela 4 - Comparativo dos principais indicadores de cada poder ... 91
LISTA DE ABREVIATURAS
CGU Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União CMRI Comissão Mista de Reavaliação de Informações
CPF Cadastro de Pessoa Física
CRFB Constituição da República Federativa do Brasil DUDH Declaração Universal dos Direitos Humanos
e-SIC Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão LAI Lei de Acesso à Informação
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal OEA Organização dos Estados Americanos ONU Organização das Nações Unidas RG Registro Geral – Cédula de Identidade SIC Serviço de Informações ao Cidadão TIC Tecnologia de Informação e Comunicação
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 21
1.1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA ... 21
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA ... 23
1.2.1 Objetivo Geral ... 23
1.2.2 Objetivos Específicos ... 24
1.3 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO ... 24
1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO ... 26
2 CONSTRUÇÃO TEÓRICA ... 29
2.1 ACCOUNTABILITY ... 29
2.2 TRANSPARÊNCIA DA INFORMAÇÃO PÚBLICA ... 33
2.2.1 Perspectiva teórica ... 33
2.2.2 Perspectiva legal ... 36
2.3 TRANSPARÊNCIA PASSIVA ... 41
2.4 USO DAS TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO PARA PROMOÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ... 46
2.5 REALIDADE BRASILEIRA À LUZ DO FORMALISMO ... 49
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 53
3.1 ENQUADRAMENTO DA PESQUISA ... 53
3.2 OBJETO DE INVESTIGAÇÃO ... 54
3.3 TÉCNICAS DE COLETA E ANÁLISE DOS DADOS ... 56
3.4 MODELO DE ANÁLISE ... 58
3.5 LIMITAÇÕES ... 64
4 RESULTADOS DA PESQUISA EMPÍRICA ... 67
4.1 AVALIAÇÃO DAS PLATAFORMAS ... 67
4.1.3 Avaliação das Plataformas do Poder Legislativo ... 72
4.2 AVALIAÇÃO DAS RESPOSTAS ... 74
4.2.1 Avaliação das Respostas no Poder Executivo ... 74
4.2.2 Avaliação das Respostas no Poder Judiciário... 78
4.2.3 Avaliação das Respostas no Poder Legislativo ... 81
4.3 REALIDADE DA TRANSPARÊNCIA PASSIVA NOS PODERES ESTADUAIS BRASILEIROS ... 84
4.3.1 Transparência Passiva no Poder Executivo ... 84
4.3.2 Transparência Passiva no Poder Judiciário ... 87
4.3.3 Transparência Passiva no Poder Legislativo ... 89
4.3.4 Síntese da Transparência Passiva nos Poderes Estaduais Brasileiros ... 92
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 99
5.1 CONCLUSÕES ... 99
5.2 RECOMENDAÇÕES ... 103
1 INTRODUÇÃO
1.1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA
Escândalos políticos estão frequentemente presentes nos noticiários brasileiros, gerando uma sensação de impotência por parte da sociedade, que passa a olhar de modo cético os rumos que a política tem tomado no Brasil (FILGUEIRAS, 2009). A corrupção é apresentada por Pereira (2002) como um fenômeno que enfraquece a democracia, a confiança no Estado, a legitimidade dos governos e a moral pública, sendo um problema estrutural na sociedade e no sistema político brasileiro. Para Slomski (2012), o aparente aumento dos níveis de corrupção percebidos atualmente ocorre devido a uma maior dificuldade em esconder os desvios da administração pública na era da informação. Levando-se em consideração que a corrupção ocorre após um cálculo dos potenciais benefícios, menos os potenciais custos (VIEIRA; CALDAS, 2012), a transparência das informações governamentais aumenta os riscos de os governantes terem seus atos corruptos expostos e, portanto, pode influenciar sua ação e contribuir para reduzir a corrupção na esfera pública.
A transparência das ações governamentais é considerada por Abrucio e Loureiro (2004) como um requisito fundamental para a realização da accountability, pois os atores políticos e sociais ficam impossibilitados de ativarem os mecanismos de responsabilização se não possuírem informações confiáveis, relevantes e oportunas. Denhardt (2012) afirma que a transparência das informações públicas representa condição mínima necessária para o desenvolvimento do controle social, uma vez que cidadãos mais conscientes de seus direitos e deveres tendem a ser mais proativos e comprometidos, atuando como coprodutores e fiscais das ações públicas.
A noção de transparência no setor público tem sido cada vez mais empregada por países que defendem o processo democrático de acesso às informações sobre a ação dos gestores públicos (SILVA, 2008). A primeira lei de acesso à informação foi sancionada no Reino da Suécia em 1766, um período que o país experimentou expressivo aumento nas liberdades civis. Entretanto, apenas na última década do século 20, com o fim das ditaduras na América Latina e na Europa do Leste e com o desenvolvimento da tecnologia de informação e comunicação (TIC), que explode o número de países que adotaram leis de acesso. Essas leis detalham a maneira como ocorre o acesso à informação; quais órgãos, poderes e esferas estão sujeitos ao escopo da lei; quais informações devem ser disponibilizadas ativamente, após
solicitação ou mantidas sob sigilo; qual o prazo para a entrega das informações solicitadas; e quais as sanções em caso de negativa (ANGÉLICO, 2015).
O Brasil foi o 89º país a adotar uma lei de acesso, com a publicação, em 18 de novembro de 2011, da Lei nº 12.527 (BRASIL, 2011), também conhecida como Lei de Acesso à Informação (LAI). A LAI regulamenta o direito constitucional de acesso dos cidadãos às informações públicas e seus dispositivos são aplicáveis aos três poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Representa um importante passo na trajetória de transparência pública no país, pois além de ampliar os mecanismos de obtenção de informações, estabelece o princípio de que o acesso é a regra, e o sigilo é a exceção (CGU, 2011; ANGÉLICO, 2015).
A Lei de Acesso à Informação estabelece o uso obrigatório de meios eletrônicos, comumente operacionalizados por meio de portais eletrônicos, para a divulgação de informações consideradas essenciais à sociedade, com o objetivo de institucionalizar a
“cultura de acesso” na administração pública. Essa disponibilização de informações para amplo acesso é chamada de transparência ativa. Além disso, a LAI também determina a obrigatoriedade dos órgãos públicos de praticarem a transparência passiva, devendo divulgar informações sob sua posse quando estas são requeridas através de solicitação formal. Os pedidos de informação podem ser feitos via internet, presencialmente ou por telefone (BRASIL, 2011; CGU, 2011; PAES; BALBINO; MARCHEZINI, 2014). A transparência passiva refere-se à “obrigação do Estado em conceder a todos os cidadãos que o requeiram o acesso tempestivo aos documentos oficiais, salvo aqueles que estiverem legalmente protegidos por motivo de segurança nacional, investigação pública, direito de terceiros etc”
(ZUCCOLOTTO; TEIXEIRA; RICCIO, 2015, p.148).
A transparência passiva garante que o cidadão tenha acesso às informações públicas, mesmo que essas não tenham sido disponibilizadas para amplo acesso, contribuindo, dessa maneira, para a realização do controle social. Entretanto, apesar da importância da transparência, Michener, Moncau e Velasco (2014) destacam que a sua implementação ainda é bastante onerosa em termos políticos, o que acaba por não incentivar a adequação de alguns órgãos às diretrizes da Lei nº 12.527. Angélico (2015) salienta que embora vários países tenham aprovado nos últimos anos leis gerais de acesso à informação pública, ainda é muito arriscado, inexato ou insuficiente afirmar que uma LAI está “bem implementada” ou é “bem- sucedida”.
Raupp e Pinho (2015) apontam a constatação, em diversos trabalhos acadêmicos, de uma defasagem entre as exigências de transparência impostas aos entes governamentais e o
efetivo cumprimento por seus dirigentes. Na sociedade brasileira é comum a ideia de que algumas leis não precisam necessariamente ser cumpridas, sendo normal que após sua publicação decorra um período de tempo em que se espera para ver se a lei “vai pegar, ou não” (VIEIRA; COSTA; BARBOSA, 1982). Essa situação indica a existência do formalismo no Brasil, apresentado por Ramos (1983) como a discrepância entre o que a lei prescreve e o que realmente ocorre na prática.
Há diversos desafios a serem enfrentados para alinhar o que está previsto na LAI e o que ocorre na prática. Esses desafios são de natureza técnica, tecnológica e administrativa, envolvendo a necessidade de recursos financeiros e humanos. Além disso, é preciso vencer a cultura do sigilo que, de forma silenciosa e invisível, ainda se constitui um dos grandes obstáculos para a abertura dos governos (CGU, 2011). A tarefa de mudar a cultura do sigilo, entretanto, não é instantânea. Há a necessidade, por um lado, de compromissos políticos e administrativos e, de outro, de um amplo uso da LAI pela sociedade civil. O uso cada vez mais intensivo da LAI motiva as entidades públicas a se adaptarem ao novo regime de transparência e, consequentemente, de accountability (MICHENER; MONCAU; VELASCO, 2014).
Tendo em vista a importância da transparência passiva para a realização de controle social e envolvimento dos cidadãos na administração pública, e considerando que o dever de fornecer as informações requeridas se estende a todos os órgãos que integram a administração pública no âmbito dos três poderes, apresenta-se o seguinte problema de pesquisa: Como os poderes executivo, judiciário e legislativo dos estados brasileiros atendem aos requisitos de disponibilização de informações à sociedade por meio da transparência passiva?
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA
1.2.1 Objetivo Geral
O objetivo geral do estudo consiste em investigar o atendimento dos poderes executivo, judiciário e legislativo dos estados brasileiros aos requisitos de disponibilização de informações à sociedade por meio da transparência passiva.
1.2.2 Objetivos Específicos
Em termos de objetivos específicos busca-se o seguinte:
• Identificar indicadores de disponibilização de informações à sociedade por meio da transparência passiva;
• Verificar as condições dos portais eletrônicos dos poderes estaduais brasileiros para construção da transparência passiva;
• Analisar o retorno dos poderes estaduais brasileiros às solicitações de informações;
• Apresentar a realidade da transparência passiva nos poderes estaduais brasileiros.
1.3 JUSTIFICATIVA DO ESTUDO
A abordagem da transparência ativa tem sido foco de muitos trabalhos acadêmicos, que utilizam modelos para avaliação de portais eletrônicos governamentais (AKUTSU;
PINHO, 2002; PRADO, 2004; PINHO, 2008; RAUPP, 2011; CRUZ et al., 2012;
STAROSCKY et al., 2014; CAMPAGNONI et al., 2016; DINIZ, 2015; GONDIN; RAUPP, 2015; LUNKES et al., 2015; LYRIO, 2016). Zuccolotto, Teixeira e Riccio (2015, p.139) ao buscarem reposicionar o debate sobre transparência, afirmam que “os trabalhos acadêmicos que se destinam à avaliação da transparência dos governos o fazem de forma geral e, em pouquíssimos casos, delimitam o tipo ou classificação da transparência que se pretende estudar”. Dessa forma, os autores identificam nos trabalhos uma mistura de avaliações de transparência ativa com transparência passiva, de transparência nominal com efetiva, de visibilidade de informação com capacidade de inferência.
Com o objetivo de identificar trabalhos que delimitassem a transparência passiva como objeto de estudo, foi realizado, em outubro de 2016, levantamento nas bases de dados Scopus, Spell, EBSCO, Proquest e Science Direct. Procurou-se localizar trabalhos que apresentassem o termo “transparência passiva” ou “passive transparency” no título, resumo/abstract ou palavras-chave. Os resultados encontrados nas bases pesquisadas, após exclusão dos artigos repetidos, compreendem cinco trabalhos, dos quais dois são da área da robótica e, portanto, não se aplicam ao universo da pesquisa. Quanto ao escopo dos trabalhos encontrados que estão alinhados ao presente estudo tem-se: Silva, Eirão e Cavalcante (2015)
compararam as leis de acesso à informação nos países-membros da Mercosul e, dentre outros aspectos, comparam as exigências dessas leis em relação à transparência passiva; Raupp e Pinho (2016) investigaram o atendimento às exigências de transparência passiva pelas câmaras de municípios brasileiros com população superior a 300.000 habitantes; e Cruz, Silva e Spinelli (2016) investigaram se a presença de uma Controladoria-Geral na estrutura organizacional dos municípios tem surtido efeito quanto à promoção da transparência passiva.
Não houve delimitação de período na busca pelos artigos, mesmo assim os três estudos são dos últimos dois anos, o que parece indicar uma recente atenção dedicada ao tema. Não obstante, o levantamento realizado evidencia a escassa produção de trabalhos na temática da transparência passiva.
Busca-se neste trabalho contribuir nessa lacuna do conhecimento ao discutir a questão da transparência passiva, representando um avanço no estudo da transparência pública brasileira. Para haver transparência devem ser disponibilizadas não só as informações previstas legalmente, mas qualquer informação de interesse do cidadão. A transparência passiva, realizada segundo os preceitos determinados na LAI, pode garantir aos cidadãos o acesso a informações que não são ativamente disponibilizadas pelos órgãos e entidades públicas. Informações essas que auxiliam o cidadão no acompanhamento e controle da atuação dos governantes em áreas e questões de seu interesse.
De modo a assegurar o direito fundamental de acesso à informação, a LAI estabelece os procedimentos a serem adotados pelos órgãos públicos integrantes da administração direta dos poderes executivo, judiciário e legislativo (BRASIL, 2011). A justificativa para aplicação do estudo em nível estadual leva em consideração a organização dos estados brasileiros, composto pelos três poderes. Este cenário oportuniza a realização de pesquisas com o objetivo de analisar a transparência passiva no âmbito dos poderes executivo, judiciário e legislativo e identificar diferenças ou semelhanças no avanço da adaptação de cada poder aos requisitos de cumprimento da transparência passiva.
Ainda, entende-se que quanto maior a população representada pelos governantes, maior a necessidade de um instrumento eletrônico de comunicação e interação entre governo e sociedade (RAUPP; PINHO, 2013). Levando em consideração a extensão territorial dos estados brasileiros e a grande quantidade de cidadãos representados, o contato através das plataformas de transparência estaduais deve suprir a dificuldade do contato presencial.
Informações que em municípios poderiam ser solicitadas diretamente na prefeitura ou no órgão municipal de interesse, ficam em muitos casos impossibilitadas de ocorrer em nível
estadual. A existência de uma plataforma para realização da transparência passiva na esfera estadual ganha importância ainda maior, haja vista ser a internet para muitos cidadãos o único meio de acesso aos órgãos públicos.
Nesse contexto, reside a importância de avaliar o quanto os governos são transparentes e, dessa forma, fomentar uma melhoria contínua dessa transparência. Pretende-se, através da realização de pedidos de acesso à informação, identificar o cumprimento do dever de transparência passiva dos poderes estaduais, verificando, dentre outras coisas, se disponibilizam plataforma acessível ao cidadão, se respondem dentro do prazo estabelecido na legislação e se fornecem acesso integral às informações solicitadas e respostas satisfatórias.
Para que haja avanço na disponibilização de informações aos cidadãos, é necessário que a administração pública compreenda além dos dispositivos legais que regulamentam suas ações, também a forma como estão sendo cumpridos na prática. Deste modo, poderão os poderes executivo, judiciário e legislativo dos estados brasileiros tomarem ciência de suas falhas nesse processo e das possibilidades de melhoria, vislumbrando oportunidades para o aprimoramento dos portais eletrônicos no que diz respeito à transparência passiva.
1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO
No primeiro capítulo desse trabalho apresenta-se o tema e problema que orientam a pesquisa, além dos objetivos geral e específicos, a justificativa e a organização do trabalho.
O segundo capítulo contempla o referencial teórico que serviu como base para a realização da pesquisa. São levantadas discussões a respeito do termo accountability, abrindo caminho para o entendimento de uma de suas dimensões, que é a transparência.
Relativamente à transparência da informação pública, são abordadas as perspectivas teórica e legal. Detalha-se o conceito de transparência passiva e as obrigações e aspectos relativos a essa forma de transparência, estabelecidos na legislação brasileira. Retrata-se, em seguida, o uso das tecnologias de informação e comunicação para a promoção da transparência e, nesse contexto, é abordada a realidade brasileira à luz do formalismo.
No terceiro capítulo são detalhados os procedimentos metodológicos utilizados na pesquisa. Explicita-se o enquadramento da pesquisa, a caracterização do objeto de investigação, as técnicas de coleta e análise dos dados e o modelo utilizado para análise dos dados.
O quarto capítulo é dedicado à apresentação e análise dos dados. Primeiramente são expostos os resultados obtidos com a investigação das plataformas dos poderes executivo,
judiciário e legislativo. Em seguida, demonstra-se, por poder, a análise das respostas obtidas aos pedidos de acesso à informação. Apresenta-se, então, a realidade da transparência passiva em cada poder, tendo em vista que essa se constitui no desempenho dos poderes tanto na disponibilização de espaço para realizar as solicitações quanto no fornecimento da informação solicitada. O fechamento do capítulo é realizado com a apresentação de um panorama da transparência passiva nos poderes estaduais brasileiros.
No quinto capítulo são inferidas as conclusões do estudo, suas limitações e recomendações para futuras pesquisas. Após, são apresentadas as referências bibliográficas utilizadas no decorrer do estudo.
2 CONSTRUÇÃO TEÓRICA
2.1 ACCOUNTABILITY
O entendimento do termo accountability, segundo Campos (1990), depende de um amadurecimento da democracia e da sociedade. Abrucio e Loureiro (2004, p.1) consideram que a democracia é regida por três ideais principais, quais sejam: o governo deve emanar da vontade popular; os governantes devem prestar contas ao povo; e a atuação do Estado deve ser limitada por regras em prol da defesa de direitos básicos dos cidadãos. Assim, os autores definem accountability democrática como “a construção de mecanismos institucionais pelos quais os governantes são constrangidos a responder, ininterruptamente, por seus atos ou omissões perante os governados”. Tendo em vista os três ideais da democracia, a accountability ocorre através de três formas: o processo eleitoral, que garante o princípio da soberania popular; o controle institucional durante os mandatos, como o controle social, parlamentar, judicial e administrativo-procedimental; e as regras estatais intertemporais, em que se limita o poder governamental para garantir os direitos dos indivíduos e da coletividade.
Para que ocorram as formas de accountability citadas pelos autores, é preciso que sejam respeitadas certas condições, entre as quais se destaca a liberdade de expressão e de reunião, a possibilidade de se obter diversidade de informações e a transparência e fidedignidade das informações públicas (ABRUCIO; LOUREIRO, 2004).
A possibilidade de tradução do termo accountability para o português é questionada por Campos (1990), levando em consideração a situação política que o país vivia: recém- saído de uma ditadura, onde imperava a censura; e com histórico de clientelismo e patrimonialismo, que impediam o entendimento do termo. Em uma comparação entre os norte-americanos e os brasileiros, a autora afirma que os primeiros possuem um maior nível de preocupação com a accountability, fato que está diretamente relacionado ao estágio de desenvolvimento político em cada país. A qualidade das relações entre governo e cidadão determinará o exercício da accountability, onde as atitudes e comportamentos dos cidadãos definem o comportamento (responsável ou não-responsável) dos servidores públicos.
“Somente a partir da organização de cidadãos vigilantes e conscientes de seus direitos haverá condição para a accountability. Não haverá tal condição enquanto o povo se definir como tutelado e o Estado como tutor” (CAMPOS, 1990, p.35).
Em 2009, quase 20 anos após a publicação de Campos (1990), Pinho e Sacramento (2009) procuraram entender se as alterações políticas, sociais e institucionais ocorridas desde então já permitiam a compreensão e tradução do termo. Os autores concluíram que não há como traduzir em um termo único, sendo necessário trabalhar com uma forma composta.
Constatam, então, que a accountability envolve “responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparência, obrigação de prestar contas, justificativas para as ações que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiação e/ou castigo” (PINHO; SACRAMENTO, 2009, p.1364).
O conceito de accountability pode ser analisado através de duas dimensões: a vertical e a horizontal. A accountability horizontal, segundo O’Donnel (1998), ocorre quando agências estatais são capacitadas e têm o direito e o poder legal para realizar ações como supervisão a sanções legais e impeachment contra ações ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas. A dimensão vertical refere- se à relação entre os cidadãos e os que ocupam posições em instituições do Estado e é caracterizada por O’Donnell (1998) a partir da existência de ferramentas avaliativas e punitivas de governo, com apresentação de informações aos cidadãos, eleições livres e justas, reivindicações sociais que possam ser proferidas sem risco de coerção e com cobertura regular pela mídia. As eleições seriam o canal principal de accountability vertical.
Maria (2010) entende a accountability como um mecanismo de responsabilização do político (agente) por parte dos seus eleitores (principal). Estes utilizam o voto como um instrumento de sanção retrospectivo para “incentivar”, positivamente ou negativamente, seu representante a não se desviar dos seus interesses. Com isso, o mecanismo institucional da accountability constitui-se em um meio para alcançar a responsividade (entendida como a conexão entre a decisão do representante e o interesse do representado) das políticas. Para Rocha (2013) trata-se de um processo de avaliação e responsabilização permanente dos agentes públicos em razão dos atos praticados, sendo essa responsabilização mediante algum tipo de sanção, como a aprovação ou reprovação dada pela sociedade ao comportamento do indivíduo.
A extensa produção acadêmica sobre accountability é apontada por Ceneviva (2006) como um indicador da sua importância. Em uma revisão da literatura sobre o tema, o autor afirma que a definição do conceito ainda carece de consenso quanto a seu significado e de uma clara delimitação teórica. A ideia de accountability defendida pelo autor é a de que não diz respeito a um predicado dos sujeitos, mas um atributo do sistema político que se impõe aos agentes públicos. Trata-se, portanto, não apenas da responsabilidade dos burocratas e
governantes, mas da imposição, pelo sistema, de visibilidade e transparência nos atos do governo e da responsabilização dos governantes pelos governados, com possibilidade de sanções.
Akutsu e Pinho (2002, p.731) abordam o conceito de accountability em duas partes, “a primeira delega responsabilidade para que a segunda proceda à gestão dos recursos; ao mesmo tempo, gera a obrigação daquele que administra os recursos de prestar contas de sua gestão, demonstrando o bom uso desses recursos”. A prestação de contas é o foco do entendimento de Oliveira, Carvalho e Corrêa (2013), que consideram que o termo accountability na administração pública tem a funcionalidade de exigir que os agentes públicos prestem contas à sociedade de forma tempestiva, transparente e inteligível.
Segundo Baracchini (2002), apesar de o conceito de accountability ter se tornado parte dos discursos políticos, ainda pouco se sabe sobre ele. A autora, então, lembra que ao atuar na esfera pública de governo, é preciso ter a preocupação com os mecanismos que a sociedade tem disponíveis para a cobrança ou a responsabilização dos agentes na ação estatal, o que se pode chamar de cidadania. Essa preocupação também pode ser observada no discurso de Akutsu e Pinho (2002) ao afirmarem que os cidadãos só poderão participar ativamente das decisões públicas quando tiverem informações públicas e prestações de contas confiáveis por parte dos governantes e auditadas pelos controles externo e interno dos órgãos públicos, sendo essa a accountability plena. Ao mesmo tempo, para que os gestores públicos se sintam obrigados a promover a accountability, faz-se necessário o controle social, o qual pode fortalecer o controle formal legalmente instituído, levando a sociedade a participar mais ativamente da vida pública, reduzindo a distância entre o desempenho do governo e as efetivas necessidades dos cidadãos.
Os mecanismos de controle e fiscalização do poder público, sejam eles institucionais ou não institucionais, são compreendidos pela accountability. A responsabilização das autoridades e das organizações públicas depende da incorporação de normas, regras e mecanismos para punir os agentes públicos. Levando-se em consideração a necessidade de mecanismos capazes de imputar sanções, tem-se que o acesso à informação é uma condição necessária, porém não suficiente para assegurar a responsabilização dos governantes e dos burocratas por seus atos e omissões no exercício do poder público. Portanto, a transparência
“é uma condição sine qua non para o funcionamento dos mecanismos de responsabilização, já que, de fato, esses mecanismos de controle e fiscalização são fortemente condicionados pela
transparência e pela visibilidade das ações do poder público” (CENEVIVA; FARAH, 2012, p.1000).
A transparência pode ser interpretada como um passo a ser dado para se alcançar a accountability. Papenfub e Schaefer (2010 apud CAMPAGNONI et al., 2016) a explicam como a etapa final de uma sequência de etapas que só são asseguradas mediante o cumprimento da etapa anterior.
Figura 1- Passos (etapas) da accountability
Fonte: elaborado por Campagnoni et al. (2016) com base em Papenfub e Schaefer (2010).
O primeiro passo é a garantia do acesso à informação, que deve ser apresentada com qualidade (segundo passo), de forma a buscar a transparência nas informações (terceiro passo). Essa, por sua vez, unida com as etapas anteriores, promove a accountability (quarto passo) (PAPENFUB; SCHAEFER, 2010 apud CAMPAGNONI et al., 2016). Depreende-se, portanto, a impossibilidade de haver accountability se não houver transparência, qualidade da informação e acesso à informação.
De acordo com Rocha (2013), a accountability é um processo complexo que requer a participação da sociedade, porém para que essa participação ocorra é necessário que informações pertinentes e adequadas estejam à disposição dos cidadãos. A ampliação da discussão em torno da accountability, de acordo com Zuccolotto, Teixeira e Riccio (2015), traz consigo a necessidade de compreender a transparência, a qual, além de atrair muita atenção nos últimos anos, tem sido abordada pela mídia e pela academia sem os devidos cuidados conceituais.
2.2 TRANSPARÊNCIA DA INFORMAÇÃO PÚBLICA
2.2.1 Perspectiva teórica
A ideia de transparência, segundo Meijer (2015), está ligada aos princípios de democracia que surgem com a revolução francesa, crescendo de forma conectada à modernização do Estado. O conceito de transparência foi se desenvolvendo, ganhando significados adicionais com o passar do tempo. Transformou-se de um direito formal de acesso a dados, para uma prática incorporada na política, para um detalhado quadro normativo e, por fim, para uma transparência incorporada nas relações entre governo e sociedade. Duas fases são identificadas pelo autor na história da transparência: a transparência em uma democracia representativa e a transparência em uma democracia participativa. Na democracia representativa as pessoas no poder, representantes do povo, deviam ser transparentes para que os governados pudessem monitorá-los. Na segunda fase, a democracia não é mais vista apenas como a oportunidade de o povo escolher seus representantes, mas também de participar ativamente nos assuntos públicos. Nesse contexto, os cidadãos utilizam a informação para engajar-se, em nível de igualdade, com o governo na promoção dos serviços públicos. A participação é facilitada pelo acesso à informação e, por essa razão, legislações de garantia dos direitos à informação foram promulgadas (MEIJER, 2015).
Angélico (2015) antes de conceituar a transparência, detalha aquilo que ela não é. A transparência governamental não é o mesmo que comunicação institucional, pois na noção de transparência não cabem informações trabalhadas e por vezes distorcidas, a disponibilidade deve ser de informações primárias, atuais e fidedignas. Nem tampouco a transparência é o mesmo que prestação de contas, apesar de haver cerca relação entre os termos. Os mecanismos de transparência buscam potencializar a accountability democrática. O autor, então, conceitua a transparência como:
[...] o conjunto de mecanismos que permitem o acesso a informações públicas (produzidas ou detidas pelo Estado) – seja por meio de publicação proativa por parte da Administração Pública ou por meio de procedimentos formais de solicitação de informação – capazes de esclarecer sobre o funcionamento das instituições governamentais (ANGÉLICO, 2015, p.26).
A transparência, dessa forma, é interpretada como um meio, em que seus mecanismos são utilizados para se conhecer melhor o que se passa no interior das organizações. O objetivo não é a transparência em si, mas a sua contribuição para um sistema de prestação de contas, que fortaleça o controle social e institucional (ANGÉLICO, 2015).
As iniciativas para melhoria da responsabilização e da transparência na administração pública, de acordo com Kondo et al. (2002), são reforçadas pelo escrutínio público forte, baseado em disposições legais sólidas, com vistas a garantir o acesso à informação, à participação pública, conscientização dos cidadãos e oficiais públicos. A transparência pública, portanto, deve atender alguns princípios, como:
Normas Éticas – os detentores de cargos públicos agirão com honestidade e manterão os mais altos padrões éticos de modo que a confiança pública e a confiança na integridade, na objetividade e na imparcialidade do governo sejam conservadas e melhoradas;
Escrutínio Público – os detentores de cargos públicos realizarão suas funções oficiais e conduzirão seus assuntos particulares de maneira que suportem o mais rigoroso escrutínio público, uma obrigação que vai além de simplesmente agir dentro da lei;
Interesse Público – os detentores de cargos públicos conduzirão seus assuntos particulares de maneira a prevenir o surgimento de conflitos reais, potenciais ou aparentes (KONDO et al., 2002, p.60).
De modo a assegurar a imparcialidade na execução da função pública, os autores salientam a necessidade de uma conscientização sobre o conceito básico de serviço público, ou seja, para servir o interesse público e não para ganho particular. Ainda, recomendam envolver oficiais públicos e o público em geral no desenvolvimento das normas, para assegurar que reflitam as expectativas públicas e mobilizar a opinião pública para que examine a prática diária, assegurando a responsabilização (KONDO et al., 2002). O exame diário da prática da transparência é necessário para que ocorra a sua institucionalização.
A institucionalização da transparência está relacionada à disseminação da cultura do acesso, onde há consciência de que a informação pública pertence ao cidadão e que cabe ao Estado fornecê-la de forma tempestiva e compreensível. Assim, na cultura do acesso, a demanda do cidadão é vista como legítima, o pedido de informação não exige justificativa, existem canais eficientes de comunicação entre governo e sociedade e regras claras para a gestão das informações (CGU, 2011).
Entretanto, há desafios a serem enfrentados para que ocorra a disseminação da cultura do acesso e implementação de uma gestão pública transparente. Segundo Gomes Filho (2005), a legislação brasileira assegura transparência ao definir o direito de informação e ao impor um determinado padrão ético. Porém, a administração pública brasileira ainda é pouco
ou nada transparente à sociedade. Há um despreparo em relação a essa questão, que se pode atribuir não só aos gestores públicos, de modo geral, como à cidadania, no caso brasileiro. As organizações públicas não têm tradição de transparência, porque não tem uma cultura de transparência. Para institucionalizar a transparência, portanto, é necessária uma mudança cultural. É preciso convencer, estimular as pessoas dentro das organizações públicas a buscarem a transparência na sua postura organizacional. Michener, Moncau e Velasco (2014, p.16) corroboram essa afirmação argumentando que as lideranças dos órgãos públicos brasileiros têm a obrigação profissional de obedecer à Lei de Acesso à Informação. Devem assegurar, dessa forma, “que os benefícios trazidos pela Lei — como, por exemplo, maior eficiência na gestão pública e maior controle da população sobre gastos e políticas públicas — irradiem-se por todas as instâncias do poder público”.
O conceito de transparência, segundo Zuccolotto, Teixeira e Riccio (2015), ainda está em construção. Os autores consideram que há uma relação triangular entre os conceitos de transparência, abertura e vigilância. Os termos transparência e abertura são próximos em significado, contudo a transparência pode ser considerada mais ampla, pois além da disponibilidade de informações prevê também que essas sejam simples e compreensíveis. Em relação a vigilância os autores afirmam que:
[…] a transparência pública pode auxiliar a sociedade na vigilância das ações dos governos, mas não assegura a responsabilização dos gestores públicos se outros mecanismos democráticos não existirem. De qualquer forma, as ideias de transparência, quando associadas à ideia de visão e translucidez, denotam que alguém está sendo observado, visto não existir barreiras visuais entre o observado e o observador e isso, por si só, cria uma ideia de vigilância (ZUCCOLOTTO;
TEIXEIRA; RICCIO, 2015, p. 142)
Não obstante, para que a sociedade possa realizar essa vigilância, as informações que estão a ela disponíveis devem ser compreensíveis. Guerra (2003) salienta a ideia de que transparência não é apenas publicar informações. Segundo o autor, a transparência aparece na lei como mecanismo mais amplo que o princípio da publicidade. Enquanto a publicidade garante a divulgação das ações governamentais, a transparência busca, além da divulgação, também a compreensão do conteúdo pela sociedade. Dessa forma, para haver uma gestão pública transparente o gestor público deve facilitar aos cidadãos o acesso à informação, divulgando de forma clara e de fácil entendimento. Assim, deve atentar-se não somente a
divulgação de informações e prestação de contas, mas também a forma como estas serão disponibilizadas à sociedade.
A publicidade, para Platt Neto et al. (2007), é um dos três elementos que constituem a transparência das contas públicas. Os outros dois elementos são a compreensibilidade e utilidade para decisões. A publicidade é a ampla divulgação de informações à população, com acesso em múltiplos meios de baixo custo e domínio dos usuários. O elemento compreensibilidade está relacionado à apresentação visual, incluindo a formatação das informações, e ao uso da linguagem. Para que as informações sejam facilmente entendidas devem ser simples, com linguagem acessível e orientada ao perfil dos usuários. O terceiro elemento, utilidade para decisões, fundamenta-se na relevância das informações, que pode ou não coincidir com os interesses dos usuários, na confiabilidade das informações a que os usuários têm acesso, ou seja, a garantia de veracidade do que é divulgado, e na comparabilidade, que deve ser propiciada entre períodos e entre entidades (PLATT NETO et al., 2007).
Michener e Bersch (2013) entendem que há duas condições necessárias para haver transparência: visibilidade e inferability. Para ser visível a informação deve ser razoavelmente completa e encontrada com facilidade. A completude está relacionada a um elevado grau de integridade e a facilidade de localização está relacionada à probabilidade de a informação ser encontrada. Já a inferability diz respeito à possibilidade de se coletarem inferências precisas a partir dos dados disponibilizados. Essa condição está diretamente relacionada à qualidade da informação, que deverá possuir três atributos: desagregação (dados não agregados, primários), verificação (informações validadas) e simplificação (informações compreensíveis).
Portanto, haverá transparência quando as informações forem localizadas de forma ágil e fácil e forem disponibilizadas em formato passível de verificação, linguagem clara e compreensível. Para que essas condições sejam asseguradas, faz-se necessário o estabelecimento de regras, que orientem e sujeitem os órgãos públicos a seguir determinados padrões no fornecimento das informações. O avanço na legislação que trata do acesso às informações se constitui um dos grandes propulsores para o aumento da transparência pública.
2.2.2 Perspectiva legal
O direito à informação “é como pedra fundamental da transparência administrativa em proveito de seus plurais fins e medida de ampliação da atividade participativa do cidadão no aspecto do controle popular da Administração Pública” (DI PIETRO, 2001, p.121). De acordo
com Martins (2011), trata-se de um direito humano fundamental para a vida em sociedades democráticas, tendo como base o princípio de que o público delega e sustenta a autoridade pública e, portanto, tem o direito de saber como o poder e o dinheiro estão sendo usados, além de influenciar e participar nos processos decisórios.
Uma das primeiras organizações a reconhecer a liberdade de informação como um direito fundamental foi a Organização das Nações Unidas (ONU). O tema foi abordado desde a primeira sessão geral, em 1964, e a liberdade de expressão e informação foi consolidada como direito a ser construído e efetivado com a adoção, pelos países membros, da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH). A DUDH, adotada em 1948, expressa em seu artigo 19: “todo o indivíduo tem direito à liberdade de opinião e de expressão, o que implica o direito de não ser inquietado pelas suas opiniões e o de procurar, receber e difundir, sem consideração de fronteiras, informações e ideias por qualquer meio de expressão” (ONU, 1948; MARTINS, 2011).
Apesar da consolidação do direito à informação ter ocorrido há décadas atrás, a necessidade de regulamentar o acesso às informações públicas passou a ser percebida pelos países mais recentemente. Mais de dois terços das cerca de 100 legislações deste gênero foram adotadas somente na última década. No contexto da América Latina, o Brasil foi um dos últimos países a aderir a este movimento em prol da transparência. Com a publicação da Lei nº 12.527, em 18 de novembro de 2011, o Brasil se tornou o 13º país na América Latina e o 89º país no mundo a conferir aos seus cidadãos os mecanismos concretos que asseguram o direito de acesso à informação pública (MICHENER; MONCAU; VELASCO, 2014;
ANGÉLICO, 2015).
Segundo Raupp e Pinho (2015), a Lei n.º 12.527, conhecida como Lei de Acesso à Informação (LAI), reforça exigências de transparência contidas em legislações anteriores.
Dentre essas legislações, que contribuem para o avanço formal da transparência pública brasileira, estão a Lei nº 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei nº 131, de 27 de maio de 2009, também chamada Lei da Transparência.
A LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal (BRASIL, 2000). Segundo Loureiro, Teixeira e Prado (2008), essa lei obriga os entes federativos a publicarem seus demonstrativos fiscais em meio de amplo acesso público.
Com a publicação na internet, além dos órgãos de controle, os próprios cidadãos têm acesso à situação fiscal dos governos, intensificando o controle sobre as contas públicas.
No artigo 48 da LRF são definidos como instrumentos de transparência da gestão fiscal: “os planos, orçamentos e lei de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos” (BRASIL, 2000). Ainda no artigo 48 da LRF, a Lei da Transparência acrescentou aspectos que assegurarão a transparência:
I - incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
(BRASIL, 2000; BRASIL, 2009)
A Lei da Transparência alterou a redação da LRF no que se refere à transparência da gestão fiscal, determinando que “sejam disponíveis, em tempo real, informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (BRASIL, 2009). A disponibilização de informações da qual se refere a Lei da Transparência já constava na Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB). Em seu artigo 37, §3.º a CRFB dispõe:
Artigo 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19, de 1998) [...]
[...] §3.º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19, de 1998).
I as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela Emenda Constitucional n.º 19, de 1998);
II o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5.º, X e XXXIII; (Incluído pela Emenda Constitucional n.º 19, de 1998);
III a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela Emenda Constitucional n.º 19, de 1998) (BRASIL, 1988).
O acesso às informações de atos praticados pela gestão pública, portanto, está previsto na CRFB, como uma das questões a serem reguladas por lei para garantir a participação do
usuário na administração pública direta e indireta. Ainda, em seu artigo 5º, inciso XXXIII, a CRFB prevê o direito de acesso às informações:
Artigo 5.º [...]
[...] XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (BRASIL, 1988).
Com a publicação da LAI em 2011, o Brasil efetiva o direito de acesso previsto no artigo 5º da CRFB. Dessa forma, consolida e define o marco regulatório sobre o acesso à informação pública sob a guarda do Estado; estabelece procedimentos para que a Administração responda a pedidos de informação do cidadão; e estabelece que o acesso à informação pública é a regra, e o sigilo, a exceção (CGU, 2011). Podem ser considerados como alguns dos benefícios provenientes da adoção de uma lei de acesso à informação:
“combate à corrupção, enfrentamento de abusos por parte de agentes governamentais não comprometidos com a democracia e o bem comum, defesa dos direitos humanos, eficiência na gestão pública, melhoria do debate público e reforço na participação cidadã” (ANGÉLICO;
TEIXEIRA, 2012, p.9). Os autores entendem que a socialização das informações governamentais contribui para a efetividade dos mecanismos anticorrupção, através, por exemplo, das denúncias feitas pelas mídias e da pressão social para punição.
A Lei de Acesso à Informação está estruturada em seis capítulos e quarenta e sete artigos, os quais regulamentam quem são os órgãos e instituições que tem o dever de publicar, quais informações públicas devem ser disponibilizadas, qual o procedimento a ser adotado na requisição, processamento e disponibilização das informações requeridas diretamente pelos cidadãos, dentre outras disposições que se fazem necessárias para a efetivação do direito de acesso a informação e para a realização do controle pela sociedade (BRASIL, 2011;
WARMLING; BERNARDES; SANTOS, 2014; ANGÉLICO, 2015).
As regras previstas na LAI aplicam-se a todos os órgãos públicos integrantes da administração direta dos poderes executivo, judiciário e legislativo e órgãos autônomos, assim como às autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Os órgãos e entidades do poder público deverão assegurar: a gestão transparente da informação; a garantia de autenticidade, disponibilidade e integridade da informação; e a
proteção da informação sigilosa e da informação pessoal. Os procedimentos abordados na LAI serão executados segundo as diretrizes que constam em seu artigo 3º:
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; V - desenvolvimento do controle social da administração pública (BRASIL, 2011).
As leis de acesso à informação regulam a forma como serão disponibilizadas as informações de modo proativo e também como os órgãos devem estruturar-se para receber pedidos de informação, lidar com as apelações e as medidas de punição nos casos de não cumprimento (ANGÉLICO; TEIXEIRA, 2012). Em seu artigo 7º, a LAI prevê o rol das informações a serem disponibilizadas de forma proativa, independente de pedido do cidadão, constituindo a chamada transparência ativa, ou mediante específica provocação do cidadão, consistindo na denominada transparência passiva (BRASIL, 2011; WARMLING;
BERNARDES; SANTOS, 2014).
A transparência ativa, segundo Raupp e Pinho (2015, p.3), é “aquela em que a divulgação das informações ocorre por iniciativa do ente governamental, independente de solicitação, nos conformes estabelecidos pela Lei”. Ao tratar da transparência ativa, a LAI prevê que independentemente de requerimentos, os órgãos e entidades públicas são obrigados a promover a divulgação, em local de fácil acesso, de informações por eles produzidas ou custodiadas que sejam de interesse coletivo ou geral. Para realizar a divulgação os órgãos utilizarão os meios e instrumentos disponíveis, sendo obrigatória a divulgação em sítios eletrônicos oficiais (BRASIL, 2011; RAUPP; PINHO, 2015). Na divulgação das informações deverão constar, no mínimo:
[...] II – registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros; III – registros das despesas; IV – informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados; V – dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e VI – respostas a perguntas mais frequentes da sociedade (BRASIL, 2011).
Algumas das exigências relativas à transparência ativa, já haviam sido previstas em legislações anteriores, como a LRF e a Lei da Transparência. A transparência passiva, por sua vez, passa a ser legalmente regulamentada a partir da publicação da LAI. Em seu artigo 10, a
LAI estabelece que “qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades referidos no artigo 1o desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida”
(BRASIL, 2011). A LAI regulamenta os principais aspectos referentes à disponibilização de informações ao cidadão mediante solicitação, desde a criação do serviço de informações ao cidadão e realização do pedido de acesso até as restrições de acesso à informação e interposição de recursos.
2.3 TRANSPARÊNCIA PASSIVA
Para ser transparente, um sistema precisa ter mecanismos de respostas. Nos casos em que a informação desejada não estiver proativamente disponível, o sistema deverá indicar onde e de que maneira o solicitante poderá acessar essa informação – ou, simplesmente, entregar a informação ao solicitante (ANGÉLICO, 2015). O conceito de transparência passiva denota a obrigação a que o Estado deve se submeter para conceder, aos cidadãos que o requeiram, acesso oportuno à informação que esteja em poder dos órgãos públicos. A exceção a essa obrigação se dá para os casos em há uma razão legalmente estabelecida para manter a informação em segredo, como nos casos que envolverem segurança nacional, direito de terceiros, procedimentos em trâmite cuja revelação antecipada prejudique o cumprimento de uma função pública, entre outros. Mesmo assim, deverá a lei assegurar aos cidadãos o direito de questionarem judicialmente a negativa de acesso (YAZIGI, 1999).
A transparência passiva, conforme Raupp e Pinho (2015, p.3), é “aquela em que as informações são disponibilizadas de acordo com as solicitações da sociedade”. A Lei de Acesso à Informação, em seu capítulo III, do procedimento de acesso à informação, detalha as questões envolvendo o exercício da transparência passiva pelos órgãos e entidades públicas, desde o pedido de acesso até a realização dos recursos para os casos em que a informação não for disponibilizada.
Em 16 de maio de 2012 foi publicado o Decreto nº 7.724, que regulamenta, no âmbito do Poder Executivo Federal, os procedimentos para a garantia do acesso à informação e para a classificação de informações sob restrição de acesso, observados grau e prazo de sigilo. O referido decreto traz no capítulo III os aspectos relativos à transparência ativa, como uma relação das informações que devem ser disponibilizadas nos sítios na internet dos órgãos e
entidades e alguns requisitos que esses sítios deverão atender. No capítulo IV são detalhados procedimentos relativos à transparência passiva (BRASIL, 2012).
Tanto a Lei de Acesso à Informação quanto o Decreto nº 7.724 preveem a criação do Serviço de Informações ao Cidadão - SIC pelos órgãos e entidades, com o objetivo de:
atender e orientar o público quanto ao acesso à informação; informar sobre a tramitação de documentos nas unidades; receber e registrar pedidos de acesso à informação; realizar audiências ou consultas públicas e incentivar a participação popular e outras formas de divulgação. Dessa forma, compete ao SIC:
I - o recebimento do pedido de acesso e, sempre que possível, o fornecimento imediato da informação; II - o registro do pedido de acesso em sistema eletrônico específico e a entrega de número do protocolo, que conterá a data de apresentação do pedido; e III - o encaminhamento do pedido recebido e registrado à unidade responsável pelo fornecimento da informação, quando couber (BRASIL, 2012).
O pedido de acesso à informação pode ser realizado por qualquer pessoa, natural ou jurídica. É necessário que o pedido apresente a especificação da informação requerida e a identificação do requerente, sendo que essa identificação não pode conter exigências que inviabilizem a solicitação. Nenhuma informação complementar poderá ser exigida, como os motivos determinantes da solicitação. Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus sítios oficiais na internet (BRASIL, 2011).
O artigo 11 da LAI define que assim que o pedido for recebido, o órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à informação disponível. Caso o acesso imediato não seja possível, o órgão ou entidade deverá, no prazo de até vinte dias:
I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reprodução ou obter a certidão; II - indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido; ou III - comunicar que não possui a informação, indicar, se for do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou, ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informação (BRASIL, 2011).
O prazo para resposta do pedido poderá ser prorrogado por mais dez dias, mediante justificativa expressa, da qual será cientificado o requerente. Se a informação solicitada já estiver disponível ao público em formato impresso, eletrônico ou outro meio, o órgão deverá informar ao requerente o lugar e a forma pela qual se poderá acessar a informação. Esse procedimento desonera o órgão da obrigação de seu fornecimento direto (BRASIL, 2011).
