A AUTONOMIA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO

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A AUTONOMIA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO

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4. O PODER JUDICIÁRIO E AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

4 .1 . 0 o rç a m e n to p ú b lic o

A trib u i-s e à M ag na Carta inglesa, de l ( í l 7 ^ a o rig e m dos o rç a m e n to s públicos. 0 art. 12 previa q u e " n e n h u m trib u tc T o u a u x ílio será in s titu íd o no Reino, senão pelo seu c o n s e lh o c o m u m , e xceto co m o fim de resgatar a pes

soa do Rei, fa zer seu p r im o g ê n ito cava le iro e casar sua filh a m ais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu m o n ta n te ".93

Nasee a c o n vicç ã o de que os Estados precisam o rg a n iz a r suas finanças, e stabelecend o a necessidade de leis para in s titu ir tr ib u to s e a u to riz a r as des

pesas do G o verno . C om o d e c o rre r do te m p o e a e v o lu çã o na organiza ção dos Estados, esta c o n vic ç ã o c o n s o lid o u -s e . Jesse B urkhead considera o ano de 1822 o m arco do in íc io do o rç a m e n to , da fo rm a c o m o o c o n h e c em o s hoje, pois fo i n a q ue le ano q ue o C ha ncele r do Erário b ritâ n ic o passou a a p re se n ta r ao P a rla m e n to a exposiçã o sobre a s itu a ç ã o das fin a n ç a s p ú b li

cas, te n d o em vista a necessidade de ju s tific a r as receitas e as despesas que c o m p u n h a m o fu n d o geral c ria d o em 1787 (pelo C o n s o lid a te d Fund A c t) para g e re ncia r as a tiv id a d e s fin a n c e ira s do G o ve rn o .94

In ic ia lm e n te , esses in c ip ie n te s o rç a m e n to s p ú b lic o s eram d o c u m e n to s q u e tin h a m o c a rá te r de peças contábeis, em que se fa z ia m as previsões de receitas e a u to riz a çõ e s de despesas para u m d e te rm in a d o períod o - o exe r

cício fin a n c e iro . Essa é, em síntese, o que se d e n o m in a con cep çã o clássica d o o rç a m e n to .

As necessidades da A d m in is tra ç ã o Pública, aliadas ao d e s e n v o lv im e n t o das té cn ica s o rç a m e n tá ria s , fo ra m aos p ouco s m o d ific a n d o a concepção clássica do o rç a m e n to p úb lico , fa z e n d o c o m que assumisse um a fu n ç ã o im p o r ta n te na c o n d u ç ã o das p o lític a s públicas. V ários fa to re s in flu íra m nessa te n d ê n c ia , d e s ta c a n d o -s e o in te n s o in te rv e n c io n is m o estatal nas a tividades econôm icas.

0 o r ç a m e n to to r n a - s e u m in s t r u m e n t o f u n d a m e n t a l no p la n e ja m e n to e na p ro g ra m a ç ã o da a tiv id a d e e c o n ô m ic a do G o v e rn o , a d q u irin d o ,

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c o m o bem ressalta G iulian i Fonrouge, um a c o n d iç ã o d in â m ic a , e t o r n a n - d o -s e "un in s tru m e n to m e d ia n te el cu a l el Estado a c tú a sobre la e c o nom ia".95

As técnicas e os conceitos o rç a m e n tá rio s m odern os refletem essa nova fu n çã o dos o rçam entos públicos, s u rg in d o os con ce itos de o rç a m e n to -p ro - grama, o rça m e n to de desem penho (p e rfo rm a n c e b u d g e t) e PP BS (p la n n in g, p ro g ra m m in g a n d b u d g e tin g system ), que, em bora não te n h a m distinção nítida entre si, dem onstram que o o rça m e n to , in eq u ivo ca m e nte , abandona sua concepção clássica para assum ir a c on diçã o de in s tru m e n to da ação governam ental.

A técnica de ' or program as, ou o rça m e n to -p ro g ra m a , hoje largam ente ade , e em um tip o de o rça m e n to vin cu la d o ao p la ne jam ento das atividades g ove rnam e ntais, con su b sta n cian do -se em um d o c u m e n to "em que se designam os recursos de tra b a lh o e finance iros des

tin a d o s à execução dos programas, sub p ro gra m as e projetos de execução da ação governam ental, classificados por categorias econôm icas, por fu n ç ã o e por unidades orçamentárias".96

Por m eio dessa técnica, que te m c om o p o n to central a d o ta r a clas

sificação das despesas públicas pelo c rité rio fu n c io n a l-p ro g ra m á tic o 97, os recursos públicos passam a te r sua previsão o rça m e n tária destinada ao c u m p rim e n to dos diversos program as de governo, o que v in cula os valores à realização dos referidos program as e das respectivas metas.

É difícil id e ntifica r a orige m dessa técnica com precisão, uma vez que resultou de aperfe içoam entos de té cnicas o rça m e n tá ria s ao lo n g o do te m po; no enta n to, alguns fatos, por serem relevantes em seu processo de de

senvolvim ento, devem ser destacados. 0 g ov ern o am e rican o deu grandes c o ntribu ições no período do pós-guerra com os trabalh os realizados pela Comissão Hoover (C om m ission on O rg a n iz a tio n o f Exeeutive B ranch o f t h e G overnm ent) e pelo Bureau de O rç a m e n to [O ffic e o f M a n a g e m e n t a n d B u d  get), tend o essa Comissão expedido re la tório no qual constava c o m o p rim e i

ra recomendação a adoção de o rç a m e n to baseado em funções, atividades e projetos. Em 1955, houve uma segunda Comissão Hoover, que exam inou os avanços alcançados com as m o difica ções nas técnicas orçam e ntárias e m anteve a orientação no se n tid o de sua adoção por todas as esferas de

95. Derecho fínanciero, v. I, p. 145.

96. SILVA, José Afonso da. O rça m e n to -p ro g ra m a no Brasil, p. 41.

97. Que será vista com mais detalhes no item 4.3.3.

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A A U TO N O M IA FIN ANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO

governo do país.98 Em m anual p u blicado em 1955, a técnica de o rç a m e n to - program a foi sistem atizada pela ONU.99

4 .2 . O o rç a m e n to pú blico no Brasil e o Poder Ju d iciário

As norm as a respeito de contas públicas no Brasil re m o n ta m a 1808, com a criação do Tesouro Nacional. As prim eiras Constituições, de 1824 e de 1891, pouco cuidaram de m atéria orçam en tária, que era regulada in i

cia lm ente por leis ordinárias, havendo referência apenas à com petência do Poder Legislativo para "fixa r a n u a lm e n te as despesas públicas e repartir a c o n trib u iç ã o direta" (C onstituição de 1824, art. 15, X) e "orçar a receita, fixar a despesa federal a n u a lm e n te e to m a r as contas da receita e despesa de cada exercício fina nc e iro " (C onstituição de 1891, art. 34, 1o). Em 1831, foi aprovada a prim eira lei o rç a m e n tá ria .100 A C on stituiçã o de 1934 tra to u especificam ente do tema, d ed ican do a Seção IV do C apítulo II à elabora

ção do o rça m e n to , na qual a trib u i ao Presidente da República o dever de enviar à Câmara dos Deputados a proposta de o rça m e nto, bem com o con sagra os princípios o rça m e n tá rio s da unidade e da exclusividade (art. 50). A C on stituiçã o de 1937, em seu art. 67, previa a criação de um d ep artam en to a d m in is tra tiv o ju n t o à Presidência da República destin ado a aperfeiçoar a A d m inistração Pública e a o rg a n iza r a proposta o rçam e ntária, além de c o n te r várias o utras norm as de natureza o rça m e n tária nos arts. 68 a 72.

0 DASP - D epartam ento A dm inistrativo do Serviço Público - foi criado pelo Decreto-Lei n° 579, de 30.7.1938101, sendo o órgão que promoveu o desen

volvim e nto da técnica orçam entária no Brasil, dando início à modernização da Administração Pública Federal e tra ns fo rm a n do o o rçam ento em instrum ento que permitisse o planejam ento das atividades governam entais futuras.102

Com eçaram a aparecer os prim eiros planos de in v e s tim e n to a longo prazo. 0 Decreto-Lei n° 1.058, de 19.1.1939, in s titu iu o Plano Especial de Obras Públicas e A p a re lh a m e n to da Defesa Nacional, e o Decreto n° 6.144,

98. BURKHEAD, O rçam ento público, p. 177-9.

99. G IAC 0M 0N I, O rçam ento público, p. 152.

100. PETREI, B u d ge t a n d control, p. 233.

101. Sucedendo o Conselho Federal do Serviço Público Civil, criado pela Lei n° 284, de 28.10.1936.

102. BRASIL, M in isté rio do Planejam ento, O rçam ento e Gestão, Sistem a orçam entário:

h istórico das atividades orçam entárias, p. 1.

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de 29.12.1943, in s titu iu o Plano de Obras e E q uipa m e ntos.103 A C o n s titu i

ção de 1946 inovou em m atéria o rça m e n tá ria ao eriar os planos setoriais e regionais, que prevêem vineulações com a receita, g erando reflexos no o r

ça m e n to .104 Surgiram depois o Plano SALTE (Saúde, A lim e n ta çã o , Transporte e Energia - Lei n° 1.102, de 18.5.1950), o Programa de M etas (1 956)105 e o utros que se s eg uira m 106, até que se iniciassem os planos plurianuais, com o d e te rm in ad o pela C onstituiçã o de 1988.

Em 17.3.1964, fo i editada a Lei n° 4.320, que "estatui norm as gerais de d ire ito financeiro para elaboração e c o n tro le dos o rç a m e n to s e balanços da União, dos Estados, dos M u n icíp io s e do D istrito Federal", d ip lo m a legal ainda vig e n te para regular esse assunto.

Em 11.5.1964, por m eio do D ecreto n° 53.914, fo i cria d o o cargo de M in is tro do P lanejam ento (M in istro E x tra o rd in á rio do P la n e ja m e n to e C oo r

denação Econômica), com a fu n ç ã o de d irig ir e co o rd e n a r a revisão do plano nacional de d e s e n v o lvim e n to e co n ô m ic o ; co o rd e n a r e harm onizar, em planos gerais, regionais e setoriais, os p rogram as e proje to s elaborados por órgãos públicos; co orde nar a elaboração e a execução do O rçam en to Geral da União e dos o rça m e n to s dos órgãos e e n tidad es subve ncionadas pela União, h a rm o n iz a n d o -o s com o pla no nacional de d e se n v o lv im e n to e co n ô m ic o .107

A técnica de o rç a m e n to -p ro g ra m a fo i expressam ente acolhida pela 1 legislação brasileira no art. 1o da Lei n° 4.320/64, ao estabelecer que a "Lei de i O rçam ento conterá a discrim inação da receita e despesa de fo rm a a e viden- j ciar a política e c o n ô m ic o -fin a n c e ira e o p rogram a de tra b a lh o do Governo,

! obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade", e t a m bém no Decreto-Lei n° 200, de 25.2.19 6 7 108, ao prever, em seu art. 16, que

"em cada ano, será elaborado um o rç a m e n to -p ro g ra m a , que p orm enorizará a etapa do program a plu rianu al a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do p rogram a anual".

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103. SILVA, José Afonso da. O rçam ento-program a..., p. 24-7.

104. BRASIL, M inistério do Planejam ento, O rçam ento e Gestão. Sistem a orçam entário, p. 3.

105. SILVA, José Afonso da. O rçam ento-program a..., p. 28.

106. Veja em G IAC0M 0NI (O rçam ento público, p. 222 -3 ) descrição dos planos de inves

tim e n to brasileiros.

107. BRASIL, M inistério do Planejam ento, O rçam ento e Gestão, Sistem a orçam entário, p. 4.

108. Dispõe sobre a organização da A dm inistração Federal.

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A A U TO N O M IA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO

A tu a lm e n te , o Brasil adota três leis orçam en tárias na organização de suas finanças públicas - plano plurianu al, lei de diretrizes orçam entárias e a lei o rça m e ntária as quais se v in cu la m de m odo a estabelecer uma política de program ação da a tivid ad e financeira do Estado, sendo utilizados critérios de classificação o rça m e n tá ria que procuram v in c u la r as despesas aos resultados, em atenção às diretrizes fixadas pela técnica do o rç a m e n to - p rogram a.109

A adoção deste sistema fo i objeto de intensas discussões por ocasião da elaboração da Constituição de 1988. A Assembléia Nacional Constituinte, insta

lada em março de 1987, organizou seus trabalhos em três etapas: as Comissões Temáticas, a Comissão de Sistematização e o Plenário. A principal Comissão Temática que tratou dos orçam entos públicos foi a Comissão do Sistema Tri

butário, Orçamento e Finanças, em especial na sua subcomissão sobre Orça

m ento e Fiscalização Financeira. Durante as discussões nessa comissão, houve divergências q ua nto à participação do Poder Legislativo na elaboração da lei orçamentária, tendo surgido inicialm ente a idéia de um orçam ento bianual. A idéia não foi acolhida, substituindo-se-a pela elaboração de uma lei com carac

terísticas de pré-orçam ento. A evolução dessa idéia resultou na aprovação do sistema hoje vigente, com as três leis de natureza orçam entária.110

Far-se-á uma breve explicação sobre esse m ecanism o de organização das finanças para que, em seguida, situ em o s o Poder Judiciário neste c o n texto.

O p la n o p lu ria n u a l é lei de in icia tiva do chefe do Poder Executivo, cuja fina lid a de é estabelecer, de fo rm a regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as m etas da A d m in istra ção Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem c o m o para as relativas aos program as de duração c o n tin u a d a (CF, art. 1 6 5 , 1 e § 1o).

A le i de d ire trize s o rça m e n tá ria s, prevista na legislação brasileira111, ta m b é m é lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, te n d o a finalidade

109. Segundo Ricardo Lobo Torres, a "trip a rtiç ã o do planejam ento orçam entário, ado

tada pela C onstituição brasileira, denota a influência recebida da C onstituição da Alem anha, que prevê o plano plurianual [e ine m ehrjâh rig e Finanzplanung - art.

í 109, 3), o plano o rçam entário [H aushaltsplan - art. 110); e a lei orçam entária [H aushaltsgesetz - art. 110)” [Tratado..., p. 60).

110. AFONSO, José Roberto R. M e m ó ria da Assem bléia C o n s titu tin te de 1987/88: as finanças públicas.

111. Por inspiração das C onstituições alemã e francesa, com o nos info rm a Ricardo Lobo Torres [Tratado de d ire ito c o n s titu c io n a l financeiro e trib u tá rio , p. 66).

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de prever as metas e as prioridades da A d m in is tra ç ã o Pública, in c lu in d o as despesas de capital para o exercício fin a n c e iro subseqüente, o rie n ta r a ela

boração da lei o rça m e ntária anual e dispor sobre as alterações na legislação trib u tá ria , bem com o estabelecer a p olítica de aplicação das agências fin a n ceiras oficiais de fo m e n to (CF, art. 165, II e § 2 o).

A le i o rç a m e n tá ria anual, c om o as duas anteriores, é de in icia tiv a do chefe do Poder Executivo e te m a fin a lid a d e de d iscrim in a r a receita e des

pesa de fo rm a a evidenciar a política e c o n ô m ic o -fin a n c e ira e o program a de tra ba lho do Governo (Lei n° 4.320/64, art. 2o).

Na esfera federal, a lei orçamentária anual compreende três orçamentos:

a) o o rça m e n to fiscal, referente aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da A d m in istraç ão direta e indireta, inclusive fu n d a çõ e s instituídas e m antida s pelo Poder Público;

b) o o rça m e n to de in v e s tim e n to das empresas em que a União, direta ou ind iretam en te, detenha a m aioria do capita l social com d ire ito a v o to ;

c) o o rça m e n to da seguridade social, abrangendo to d a s as entida des e órgãos a ela vinculados, da ad m in istra çã o direta ou indireta, bem c om o os fu n d o s e fundações in stitu íd o s e m a n tid o s pelo Poder Público.

Com põem a lei o rç a m e n tá ria :112

a) o sum ário geral da receita, por fontes, e da despesa, por fu n çõ e s de Governo;

b) quadro d e m o n stra tivo da receita e da despesa seg und o as c a te g o rias econôm icas;

c) quadro d iscrim in a tivo da receita, por fontes, e respectiva legislação;

d) quadro das dotações por órgãos do G overno e da A d m in istra ç ã o ; e) Anexo de M etas Fiscais;

f) d e m o n s tra tiv o da co m p a tib ilid a d e da program ação dos o rç a m e n to s com os objetivos e as metas constante s do Anexo de M etas Fiscais;

g) d e m o n s tra tiv o regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes da concessão de benefícios fiscais.

É im p o rta n te ressaltar que, entre os vários princípios orçam entários, está o da unidade orça m en tária, segundo o qual o o rç a m e n to deve ser uno, ou seja, todas as receitas e despesas devem constar de um ú n ico d o c u m e n to. Esse conceito, porém, fo i ada ptado e m odernizado, para hoje e n te n d e r- se que a concepção de unidade o rça m e n tá ria a d m ite que o o rç a m e n to se desdobre em vários docum entos, que devem estar interligados, de m od o que

112. Lei n° 4.320/64, art. 2°, § I o; LC 101/00 (LRF), art. 5o, I e II.

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cada um reflita um aspecto da A d m in istra çã o Pública, sem que se perca a noção do to do , sendo possível a fe rir a situação de equilíbrio, d é fic it ou su

p erávit das contas públicas. A tu a lm e n te , ta m b é m se adm ite, em face da té c nica de o rç a m e n to -p ro g ra m a , haver uma pluralidade de leis orça m e ntárias no tem po , destinadas a fazer do o rça m e n to um in s tru m e n to que evidencie a política e c o n ô m ic o -fin a n c e ira e o program a de tra ba lh o do governo.

C om patibiliza-se, dessa fo rm a , o princípio o rç a m e n tá rio da unidade com a existência das leis orça m e n tária s diferidas no te m p o - plano p lu - rianual, lei de diretrizes o rça m e n tá rias e anexo de metas fiscais - e com o c o n te ú d o da lei o rça m e n tá ria que prevê a existência de vários quadros d em on strativos, evide nciando as contas públicas sob diversos aspectos.

Essas considerações são im p o rta n te s para que se tenha compreensão exata da situação do Poder Judiciário d en tro do o rça m e n to público.

0 Brasil adota a fo rm a federativa de organização do Estado e conta com três esferas de governo: a federal, a estadual e a m unicipal. Todas ficam sujeitas às n orm as orçam en tárias previstas na C onstituição e nas leis que v e i

culam norm as gerais de direito financeiro e orçam entário, com o é o caso da Lei n° 4 .3 2 0 /6 4 e da Lei C o m p le m e n ta r n° 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsa

bilidade Fiscal), devendo, por conseguinte, cada uma das esferas de governo editar as três leis de natureza orçam entária a nte rio rm e n te referidas.

No que ta n g e ao Poder Judiciário, o Brasil adota o sistema de justiça dual, com órgãos in te g ra ntes deste Poder apenas nas esferas federal e esta

dual, não havend o Poder Jud iciá rio na esfera m unicipal.

0 Poder Judiciário, na lei o rçam en tária federal, bem c o m o nas esta

duais, integra a A d m in istra ç ã o Pública direta, e a previsão de despesas com esse órgão consta do o rça m e n to fiscal.

As receitas do Poder Judiciário, na fo rm a de organização a tu a lm e n te adotada, vão con star no o rça m e n to fiscal geral do Governo, não havendo um o rç a m e n to de receitas específico para o Poder Judiciário, até para que não se desrespeite o p rin cíp io da unidade orçam entária.

Nas classificações adotadas para a elaboração da lei orçam en tária, é im p o rta n te ressaltar as classificações das despesas, pois a técnica de o rça m e n to -p ro g ra m a foca-se nelas para realizar o p la n e ja m e nto e a p ro g ra m a ção e c o n ô m ic o -fin a n c e ira da unidade considerada.

As despesas do Poder Judiciário vão aparecer sob diversas fo rm a s no o rça m e n to, c o n fo rm e o tip o de classificação da despesa adotada, expos

tas nos vários quadros previstos no art. 2o, § 1o da Lei n° 4.320/64, fica ndo mais e vide nte na classificação institu cio n a l, em que a divisão inicial leva

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em consideração ju s ta m e n te os três Poderes da República, para em seguida espeeificarem-se os órgãos e as unidades orçam entárias.

4 .3 . Classificações o rç a m e n tá ria s da despesa p ú b lica: as despesas do Poder Judiciário no o rç a m e n to

A atividade g o vern a m e ntal é realizada por m eio de estru tu ra s a d m i

nistrativas (que podem ser órgãos, unidades o rça m e n tárias ou o utras es

tabelecidas pela organização da A d m in istra ç ã o Pública), que executam os program as previstos legalm ente.

0 o rça m e n to público deve ser fo rm u la d o de m o d o a fa c ilita r a reali

zação desses programas, sendo fu n d a m e n ta l, neste processo, elaborar uma classificação que atenda aos o bjetivo s que o G overno pretende atingir. Jesse Burkhead considera a classificação "a chave e strutural para a organização consciente e racional do o rç a m e n to do Governo", id e n tific a n d o q u a tro o b je tivo s dessa classificação:

a) fa c ilita r a fo rm u la ç ã o de program as - as contas o rça m e n tárias de

vem evidenciar claram ente os programas, as alterações a serem fe itas ao lon go do te m p o e suas fo n te s de fin a n c ia m e n to ;

b) c o n trib u ir para a execução efetiva do o rça m e n to - as contas o r

çam entárias devem propiciar ao a d m in is tra d o r as in fo rm a ç õe s acerca do m o n ta n te de recursos fina nceiros disponíveis, m ecanism os de com paração e dem ais meios para que possa gerir com eficiência;

c) fa c ilita r a prestação de conta s - as contas devem ser organizadas de m o d o a p e rm itir que outras pessoas v e rifiq u e m a aplicação dos recursos; e

d) p e rm itir a análise dos efeito s econôm icos - q u a n d o as atividades govern am entais tiverem responsabilidade pela estabilização econôm ica e/

ou o desenvolvim ento, as con tas tê m de p e rm itir que se avaliem os efeitos por ela produzidos sobre a e c o n o m ia .113

A tarefa de classificar as despesas públicas é bastante com plexa, dada a m u ltip lic id a d e de crité rio s que se podem a do tar para que seja satisfatória e adequadam ente realizada, mas, ao m esmo tem po, é fu n d a m e n ta l para a elaboração de um o rça m e n to que reflita com fidelidade as ações do G overno e a situação das contas públicas. Os vários aspectos da ação g o v e rn a m e n tal que devem ser evidenciados e analisados im pedem a utilização de uma

113. O rçam ento público, p. 145-8.

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classificação ú n ic a 114, to rn a n d o necessária a adoção de várias classificações sim ultane am ente, bem c om o inviab iliz an do que o o rça m e n to seja uma peça simples de ser com pree ndida e analisada.

O M anual Técnico de O rçam e n to Federal explicita de maneira bastante didática o c o n te ú d o das várias classificações adotadas pelo sistema orça

m e n tá rio brasileiro, em tre ch o que vale reproduzir:

As classificações o rça m e n tá ria s p e rm ite m a visualização da despesa sob d ife re n te s enfoques ou abordagens, c o n fo rm e o â n g u lo que se pretende a n a li

sar. Cada um a delas possui um a fu n ç ã o ou fin a lid a d e específica e um objetivo o rigin a l que ju s tific a m sua criação e pode ser associada a uma questão básica que procura responder.

R esum idam ente, te m o s as seguintes associações:

E stru tu ra P ro g ra m á tic a - responde à indagação pa ra que os recursos são alocados? (finalidade)

C lassificação In s titu c io n a l - responde à indagação quem é o responsável pela program ação?

C lassificação E conôm ica - a despesa por natureza, responde à indagação o que será a d q u irid o e q u a l o e fe ito e co n ô m ico da realização da despesa?

C lassificação F u n cio n a l - responde à indagação em que área de ação g o ve rn a m e nta l a despesa será realizada?

A aplicação adequada da e s tru tu ra program ática e das classificações o r

çam entárias tem co m o re su lta d o a c o n fig u ra çã o de um orça m e n to onde esta

riam evidenciados, separadam ente:

- o que será im p le m e n ta d o , - p a ra quê,

- q u a l o p ro d u to (finalidade, resultados esperados, serviços e bens a se

rem obtidos);

- quem na a d m in is tra ç ã o federal é responsável pela program ação;

- q u a is os insum os u tiliz a d o s ou a d q u irid o s na im plem entação;

- em que área de ação g o ve rn a m e n ta l a despesa será realizada.115

A seguir, serão feitas breves explicações sobre as diversas classificações adotadas pela legislação brasileira, e ve ntua lm en te enfocando-se os aspectos

114. BURKHEAD considera in fru tífe ro e enganoso o esforço para se te n ta r chegar a uma classificação única (O rçam ento público, p. 145).

115. BRASIL, M in istério do P lanejam ento. M a n u a l técnico de orçam ento, p. 38.

(11)

relacionados ao Poder Judiciário, na o rde m em que são apresentadas pela Lei n° 4.320/64.

Antes, porém, para a m e lh o r com pree nsão dos assuntos a serem a bor

dados, cum pre esclarecer os con ce ito s de d ota ção orça m en tária, c ré d ito o r

çam entário, célula o rça m e n tária e u n ida de orça m e ntária.

D otaçã o "deve ser a m edida, ou q u a n tific a ç ã o m on etária do recurso a po rta d o a um program a, atividade, p roje to, categoria econôm ica ou objeto de despesa".116

C rédito o rç a m e n tá rio é "a a uto riz a çã o através de lei de o rç a m e n to ou de créditos adicionais, para a execução de program a, p rojeto ou atividade ou para o desembolso de q u a n tia a p o rta da a ob jeto de despesa, v in cu la do a uma categoria econôm ica, e, pois, a um program a. Assim, o cré d ito o rça m e n tá rio seria p o rta d o r de uma d o ta ç ã o e esta o lim ite a utorizado, q u a n ti

ficado m on etariam ente ".117

Célula o rç a m e n tá ria é um c o n ce ito in fo rm a l, que vem se desenvol

vendo em razão dos m odern os sistem as de a dm inistra çã o financeira (SIAFI e SIAFEM, por exemplo); é a classificação que vai desde o órgão, unidade orçam entária, até a fo n te de recursos.118

U nidade o rç a m e n tá ria é "o a g ru p a m e n to de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias" (Lei 4.320/64, art. 14). Este c o n ce ito será v is to em mais detalhes no item 4.3.2.

4 .3.1. Classificação por categorias econômicas

A classificação econôm ica, ou classificação por categorias econômicas, perm ite vislu m b ra r in fo rm a ç õe s úteis do p o n to de vista m acroeconôm ico, evidenciando os efeitos das despesas públicas sobre a e conom ia e sobre o p rod uto nacional.

A classificação por categorias econôm icas consta dos arts. 12 a 21 da Lei n° 4.320/64, que prevêem duas categorias e cinco subcategorias - e

116. MACHADO JÚNIOR; REIS, A Lei 4.320 com entada, p. 21. Ou, segundo José Afonso da Silva, dotação é a "consignação de recursos no orçam ento para o aten d im e n to de qualquer despesa e tam bém para as despesas to ta is dos órgãos do Governo (legislativos, executivos e jud iciá rio s) e da adm inistração (M inistérios, organism os autônom os, departam entos etc.)” (O rça m e n to -p ro g ra m a..., p. 314).

117. MACHADO JÚNIOR; REIS, 4 Lei 4.320..., p. 21.

118. SILVA; VASCONCELOS, M a n u a l de execução o rça m e n tá ria e co n tab ilid a d e pública, p. 32.

(12)

estas, por sua vez, c o n tê m a d is crim in ação por elementos. Esta lei exige que a lei o rça m e n tá ria discrim in e a despesa por elem entos (art. 15). Elementos correspondem ao "desd o bra m e n to da despesa com pessoal, m aterial, ser

viços, obras e o u tro s meios de que se serve a adm in istraçã o pública para consecução dos seus fins" (Lei n° 4.320/64, art. 15, § 1o).

As duas categorias econôm icas são as despesas corre ntes e as despe

sas de cap ita l.

As despesas correntes são "os gastos de natureza operacional realiza

dos pela a dm in istra çã o pública, para a m a n u te n çã o e fu n c io n a m e n to dos seus órgãos".119

As despesas de capital são "os gastos realizados pela adm inistração pública, cujo prop ósito é o de criar novos bens de capital ou mesmo a d q u i

rir bens de capital já em uso, c o m o é o caso dos in vestim e nto s e inversões financeiras, respectivam ente, e que co n stitu irã o , em ú ltim a análise, in c o r

porações ao p a trim ô n io púb lico de fo rm a efetiva ou através de m utação patrim onial".120

A classificação até o nível de ele m e ntos obedece ao seguinte esquema, nos te rm o s do art. 13 da Lei n° 4 .3 2 0 /6 4 [CATEGORIA ECONÔMICA: S ubca

te g o ria e co n ô m ica (elem ento, elem e nto)]:

DESPESAS CORRENTES: Despesas de custe io (pessoal civil, pessoal m i

litar, m aterial de consum o, serviços de terceiros, encargos diversos); Trans

ferências c o rre n te s (subvenções sociais, subvenções econômicas, inativos, pensionistas, salá rio -fa m ília e abono fam iliar, ju ro s da dívida pública, c o n tri

buições da previdência social, diversas transferências correntes).

DESPESAS DE CAPITAL: In v e s tim e n to s (obras públicas, serviços em re

gim e de program ação especial, e q u ip a m e n to s e instalações, m aterial per

m anente, participação em c o n s titu iç ã o ou a u m e n to de capital de empresas ou entidades ind ustria is ou agrícolas); Inversões fin a n ce ira s (aquisição de imóveis, p articipação em c o n s titu iç ã o ou a u m e n to de capital de empresas ou entidades com erciais ou financeiras, aquisição de títu lo s representativos de capital de empresas em fu n c io n a m e n to , co n stitu içã o de fu n d o s rotativos, concessão de em préstim os, diversas inversões financeiras); Transferência de c a p ita l (am ortização da dívida pública, auxílios para obras públicas, auxílios para e q u ip am e n to s e instalações, auxílios para inversões financeiras, outras contribuições).

119. KOHAMA, C ontabilidade pública, p. 111.

120. Idem .p. 111.

(13)

Esse esquema de especificação da despesa deve ser observado em cada unidade a d m in istra tiva ou órgão de g o ve rn o (Lei n° 4.320/64, art. 13, caput), abrangendo, p o rta n to, o Poder Judiciário.

A classificação da despesa segundo as categorias econôm icas consta expressamente da lei o rçam entária, nos te rm o s do art. 2o, § 1o, II, e Anexo 1, da Lei n° 4.320/64.

4 .3 .2 . Classificação institucional

A classificação in s titu cio n a l leva em consideração a u nida de respon

sável pela execução da despesa. Esta classificação apresenta especial rele

vância para o presente trabalho, pois é nela que se id e n tifica cla ram en te o Poder Judiciário no c o n te xto o rça m e n tário . E consta o b rig a to ria m e n te da lei o rçam entária, co n fo rm e previsto pelo art. 2o, § 1o, IV, da Lei n° 4.320/64.

0 processo de elaboração e execução o rçam en tária, te m a que será v isto nos itens 4.4 e 4.5, te m com o agentes responsáveis o órgão central de o rç a m e n to 121, os órgãos setoriais e as unidades orçam entárias, e vide nciand o a im p o rtâ n cia da classificação in s titu c io n a l para to d o o ciclo o rça m e n tá rio.

Nas esferas federal e estaduais, a classificação in s titu c io n a l é fe ita in i

cia lm en te pela divisão nos três poderes: Legislativo, Jud iciário e Executivo, os quais podem ser divididos em órgãos, ou considerados c o m o tais. Os ó r

gãos, por sua vez, são subdivididos em unidades orçam entárias.

0 con ce ito de u n id a d e o rça m e n tá ria , ao qual já fo i fe ita breve refe

rência a n te rio rm e n te , é de fu n d a m e n ta l im p o rtâ n cia . Segundo o art. 14 da Lei n° 4.320/64, com o já m encionado, "c o n s titu i unidade o rça m e n tá ria o a g ru p a m e n to de serviços subordinados ao m esm o órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias"; é "o órgão ou a g ru p a m e n to de serviços com auto rid a d e para m o v im e n ta r dotações", na apropriada síntese de M achado Jr. e Costa Reis122; tra ta -se do "m e n o r nível da classificação in stitu c io n a l, agrupada em órgãos orçam entários, e n te n d id o s estes com o os de m aior nível da classificação in s titu c io n a l"123. A unidade o rça m e n tária é o cen tro de planejam ento, elaboração orça m en tária, execução o rç a m e n tária, co n tro le in te rn o e de verificação de custos e resultados, to rn a n d o -s e

121. Na esfera federal, é a Secretaria de O rçam ento Federal do M in isté rio do Planeja

m ento, O rçam ento e Gestão (SOF).

122. A Lei 4.320..., p. 55.

123. Lei Federal n° 10.934, de 11.8.2004 (Lei de Diretrizes O rçam entárias para 2005), art.

4o, VI.

(14)

responsável pelo p la n e ja m e n to e pela execução de projetos e atividades, sendo c o m p e te n te para a u to riz a r e/ou em p en ha r despesas.124 A unidade o r

çam entária p erm ite m a io r eficiência na descentralização das tarefas a serem realizadas com as dotações a ela destinadas.

Na esfera federal, o Poder Judiciário brasileiro te m com o órgãos o Su

prem o Tribunal Federal, o S uperior Tribunal de Justiça, a Justiça Federal, a Justiça M ilitar, a Justiça Eleitoral, a Justiça do Trabalho e a Justiça do D istrito

Federal e Territórios.

Esses órgãos podem ser d ividido s em unidades orçam entárias, com o é o caso, por exemplo, da Justiça Federal, que tem seis unidades o rç a m e n tá rias: Justiça Federal de prim eira instância, TRF da 1a Região, TRF da 2a Região, TRF da 3 a Região, TRF da 4 a Região e TRF da 5a Região. O m esmo ocorre com a Justiça do Trabalho, que te m 25 unidades orçam entárias: o Tribunal Su

perior do Trabalho (TST) e os 2 4 Tribunais Regionais do Trabalho. Há órgãos com postos de apenas uma u n idade orça m en tária, com o o Suprem o Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça e a Justiça M ilita r da União.

No caso do Estado de São Paulo, a Lei Estadual n° 11.816, de 30.12.2004 (orçam ento para o exercício de 2005), prevê, em seu o rça m e n to fiscal, o Poder Judiciário (item 4.2 do o rçam ento), que te m com o unidades orçam entárias o Tribunal de Justiça (código 03000), o Primeiro Tribunal de Alçada Civil (código 04000), o Tribunal de Alçada C rim inal (código 05000), o Tribunal de Justiça M ilita r (código 06000) e o Segundo Tribunal de Alçada Civil (código 22000).

Essa classificação fo i alterada no exercício financeiro de 2006, te nd o em vista a extinção dos Tribunais de Alçada, medida im plem entada em decorrência da prom ulgação da Emenda C on stitucio na l 45, de 2004. A tu a lm e n te são apenas duas as unidades orçam entárias: Tribunal de Justiça (03000) e Tribunal de Justiça M ilita r (06000) (Lei 12.298/06 - o rça m e nto de 2006).

4.3.3. Classificação fu ncio nal e por programas

A adoção da técnica de o rç a m e n to -p ro g ra m a tro u x e inovações e m o dernizou a fo rm a de apresentação dos orçamentos, dan d o origem à classi

ficação fu n c io n a l e por programas, que enfatiza os o bjetivo s do Governo, v in cu la n d o os gastos públicos aos program as que se pretende desenvolver.

Confere m a io r transparência às atividades governam entais, in ce n tiv a n d o e fa c ilita n d o a fiscalização dos atos e a cobrança de resultados.

124. MACHADO JÚNIOR; REIS. 4 Lei 4.320..., p. 55.

(15)

A Lei n° 4.320/64, ao estabelecer em seu art. 2 o que a Lei de O rça m en to deverá evidenciar a política e co n ô m ic o -fin a n c e ira e o program a de tra b a lh o do Governo, c o n te n d o o sum ário da despesa por funçõ es do G overno (art.

2o, § 1o, I) e estabelecendo a d iscrim in açã o da despesa pela classificação f u n cional, nos te rm o s do Anexo 5 (art. 8 o, § 2o), a d o to u claram ente a técnica de o rç a m e n to -p ro g ra m a , fazendo da classificação fu n c io n a l e por program as a mais relevante do orçam e nto.

0 Anexo 5 da Lei n° 4.320/64, com a atualização dada pela Portaria 42 do M in istério do O rçam en to e G estão125, de 1999, especifica o c o n te ú d o e a fo rm a da classificação fu n c io n a l e por programas.

Nessa classificação, as ações g o v e rn a m e n ta is passam a ser classifica

das e identificadas em te rm o s de fu n ç õ e s e subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais.

Função corresponde ao m a io r nível de agregação das diversas áreas do setor público (Portaria 42, art. 1o, § 1o). S u b fu n ç ã o é uma p a rtiçã o da fu n ç ã o que agrega d e te rm in a d o s u b c o n ju n to do setor público (§ 3o).

P ro gra m a é o in s tru m e n to de organização da ação g o v e rn a m e n ta l v i

sando à concretização dos objetivo s prete n did os (Portaria 42, art. 2o, o; Lei n° 10.934/004, art. 4 o, I).

Cada program a contém um o b je tivo , in d ica d o r que q u a n tific a a situação que o program a te n h a por fim m o d ific a r e os p ro d u to s (bens e serviços) necessá

rios para a tin g ir o o b je tivo . A p a rtir do program a são id e n tific a d a s as ações, sob a fo rm a de atividades, projetos ou operações especiais, especificando os respec

tiv o s valores e m etas e as unidades o rça m e n tá ria s responsáveis pela realização da ação. A cada p ro je to ou a tiv id a d e só poderá estar associado um p ro d u to , que, q u a n tific a d o por sua unidade de m edida, dará origem à m e ta .126

0 Decreto n° 2.829, de 1998, ao estabelecer norm as para a elaboração e execução das le is lfrç ã m é n tá ria s na esfera federal, d e te rm in a que toda ação finalística do governo federal seja estrutu rad a em fo rm a de program as (art. 1o).

P rojeto é o in s tru m e n to de program ação destinado a alcançar o o b  je tiv o de um program a, que com preende um c o n ju n to de operações, em

um período d e te rm in a d o , que resultam em um p ro d u to v o lta d o à expansão

125. A tual M in istério do Planejam ento, O rçam ento e Gestão.

126. BRASIL, M in istério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento..., p. 8.

(16)

ou ao a p e rfe iço a m e n to da ação de governo (Portaria 42, art. 2o, b; Lei n°

10.934/04, art. 4 o, III).

Já a a tiv id a d e corresponde a um in s tru m e n to de program ação que visa alcançar um objetivo de um programa, envolvendo um c o n ju n to de opera

ções contínuas e permanentes, das quais resulta um produto necessário à m an utenção do G overno (Portaria 42, art. 2o, c; Lei n° 10.934/04, art. 4o, II).

Operações especiais é um a categoria que engloba as despesas que não co n trib u e m para a m a n u te n ç ã o das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram con tra pre stação sob a fo rm a de bem ou serviço (Portaria 42, art. 2o, d ; Lei n° 10.934/04, art. 4o, IV).

Os program as poderão ser d ivididos em subprogramas. Esses, em cada área de Governo, serão o b rig a to ria m e n te desdobrados em projetos e a tiv i

dades (Portaria SOF 9, de 28.1.1974). A Lei de Diretrizes O rçam entárias da União para 2005 (n° 10.934/04) prevê ainda a categoria do s u b títu lo , que corresponde ao m e n o r nível da categoria de program ação, devendo ser u t i

lizado para especificar a localização física da ação.

No caso do Poder Judiciário, o Anexo 5, atualizado, prevê, entre as funções, a categoria "ju diciária", a trib u in d o -lh e o núm ero classificatório 02, d iv id in d o -a n a s s u b fu n ç õ e s "ação ju d ic iá ria " (061) e "defesa do interesse p ú blico no processo ju d ic iá rio " (062). Há ainda funções ta m b é m relacionadas à atividade ju risd icio n a l, c o m o a fu n ç ã o "essencial à justiça" (03), que se divide nas subfunções "defesa da o rde m ju ríd ica " (091) e "representação ju d icial e extrajudicial" (092).

No Estado de São Paulo, o o rça m e n to para o exercício de 2005 (Lei Es

tadual n° 11.816/04), em seu qua dro VI (d em onstrativo da despesa por f u n ção, sub fu nção e p rogram a, c o n fo rm e o vín cu lo de recursos) prevê a fu nçã o

"judiciária" (02), d ividida nas subfunções "ação ju d iciá ria " (061), "represen

tação ju d icia l e e x tra ju d ic ia l" (092), "adm inistração geral" (122), "tecnologia da in fo rm a çã o " (126), "fo rm a ç ã o de recursos hum anos" (128), "previdência do regim e e s ta tu tá rio " (272) e "ou tros encargos especiais" (846). Cada uma dessas subfunções abrange um ou vários programas.

É im p o rta n te notar, a p a rtir desse exemplo, que não há uma corres

pondência absoluta entre a "fu n ç ã o ju d iciá ria " (classificação fu n c io n a l e por programas) e o "Poder Ju d iciá rio " (classificação institucional), o que mostra a independência das diversas classificações orçam entárias, ind ica ndo que cada uma te m p or fin a lid a d e evidenciar um aspecto da despesa pública.

No caso m en cion ad o , do o rça m e n to do Estado de São Paulo, as subfunções "representação ju d ic ia l e extrajudicial" (092) e "adm inistração

(17)

geral" (122), que in tegram a fu n ç ã o "ju d iciá ria " (02), abrangem program as vinculados ao órgão "Procuradoria do Estado" (40000), que integra o Poder

Executivo.

A subfunção "previdência do regim e e sta tu tá rio " (272), embora se refira a despesas vinculadas a unidades o rça m e n tá ria s do Poder Judiciário (Tribunal de Justiça, Primeiro Tribunal de Alçada Civil, Tribunal de Alçada Cri

minal, Tribunal de Justiça M ilita r e S egundo Tribunal de Alçada Civil), integra o program a "obrigações prevideneiárias" (0101).

Os program as podem variar a cada o rça m e n to , te n d o em vista que as dem andas por bens e serviços, que a sociedade deseja ver atendidas, a lte ra m-se ao longo do tem po.

Para citar um exem plo de program a, u tiliz a n d o o mesmo o rça m e n to do Estado de São Paulo para o exercício de 2005, existe, entre os vários p ro gramas relacionados ao Poder Judiciário, o program a "Processo Judiciário no Tribunal de Justiça" (0303).127 É um p rogram a v in cu la d o ao órgão Tribunal de Justiça (03000), que te m com o o b je tiv o "a m plia r e m od e rn iza r a prestação jurisdieion al em 1a e 2 a instâncias às causas que tra ta m da capacidade e es

ta do das pessoas", sendo seu p ú b lic o -a lv o "o cidadão que recorre à Justiça", englobando cinco ações: "diligências ju d icia is" (4567), "criação e instalação de seções do Tribunal de Justiça no in te rio r" (4825), "distribu içã o da Justiça"

(4826), "in fo rm a tiz a ç ã o " (4827) e "instalação de varas ju diciais" (4828). Cada uma dessas ações apresenta um p ro d u to , um a m eta e o v alor o rça m e n tá rio correspondente. A ação "instalação de varas judiciais", por exemplo, tem com o p ro d u to "varas instaladas", m ensuradas em te rm o s de unidades (cada unidade corresponde a uma vara instalada). A meta prevista para esta ação é 25, ou seja, pretende-se instalar 25 varas no exercício fin a n ce iro de 2005.

0 valor previsto para esta ação é de R$ 2.640.324,00, a qual viabiliza um program a por m eio de um projeto, por e nvolver um c o n ju n to de operações lim itadas no te m po , das quais resultam p ro d u to s - as varas instaladas, com o ta m b é m ocorre com a ação "criação e instalação de seções do Tribunal de Justiça no interior". Já a ação "d istribu iç ã o da Justiça" te m com o in s tru m e n

to de program ação uma atividade, por envolver um c o n ju n to de operações que se realizam de m odo c o n tín u o e perm anente.

Além desse, há o u tro s program as vin cu la d o s ao Poder Judiciário no o rçam e nto do Estado de São Paulo de 2005, tais com o: "processo ju d ic iá rio no Primeiro Tribunal de Alçada Civil" (0401), "processo ju d ic iá rio no Tribunal

127. Quadro IV - d em onstrativo da despesa por program a.

(18)

A A U TO N O M IA FINANCEIRA 0 0 PODER JUDICIÁRIO

de Alçada C rim inal" (0501), "processo ju d ic iá rio m ilita r" (0600) e "processo ju d ic iá rio no Segundo Tribunal de Alçada Civil" (2201).

Há casos em que despesas de interesse do Poder Judiciário integram program as a ele não vinculados, considerada a classificação in stituciona l, o que suscita questões im p o rta n te s para a discussão acerca da a u to n o m ia deste Poder.

Um exem plo que evidencia isso de m aneira inequívoca pode ser ex

traído do m esmo o rça m e n to que vem sendo analisado (Lei Estadual de São Paulo n° 11.816/04). Trata-se do program a "Construção, am pliação e re for

ma de edificações forenses do Jud iciá rio " (1717), cujo o bjetivo é "d o ta r as comarcas de edificações forenses adequadas à prestação de serviços com qualidade", e te m c om o ação "construção, am pliação e reform a de fóruns"

(1430). Este é um program a v in c u la d o ao órgão "Justiça" (17000), que, na classificação in stitu c io n a l, corresponde à Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania, a qual é in te g ra n te do Poder Executivo.

0 fa to de - ao m enos no Estado de São Paulo, em que essa fo rm a de organização g o ve rn a m e n ta l é adotada - a trib u ir-s e à Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania a fu n ç ã o de construir, re fo rm a r e conservar os edi

fícios dos fó ru n s gera a lg um as distorções na apresentação e conseqüente in te rpre ta ção do o rça m e n to . Isso porque, ao analisar-se o Poder Judiciário no orça m e nto, ver-se-á que p ra tic a m e n te não há despesas de capital, mas tã o -s o m e n te despesas correntes (considerada a classificação por categorias econômicas), o que pode fazer crer não estarem sendo fe itos investim entos na área do Poder Judiciário. Mas essa será uma impressão falsa, pois os investim entos na área do Poder Judiciário, que se c o n stitu iria m fu n d a m e n ta lm e n te em construções de edificações para abrigar fó ru n s e varas, não vão aparecer no o rça m e n to do Poder Judiciário (analisando-se a classificação institu cional), e sim no do Poder Executivo, por estarem na esfera de a tri

buição da Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania, órgão in te gra nte do Poder Executivo.

Esse fa to ta m b é m p roduz efeito s s ignificativos na a u to n o m ia a d m i

nistrativa e financeira do Poder Judiciário. Com o foi visto, há a previsão o r

çam entária de recursos para o p rogram a "Processo ju d ic iá rio no Tribunal de Justiça" (0303) destinados ao p ro je to "instalação de varas judiciais" (4828).

No e nta n to, m u ita s dessas varas ju d icia is a serem instaladas dependem de construção de edificações forenses nas quais serão abrigadas. Os recursos para isso estão previstos no p roje to "construção, am pliação e reform a de fórun s" (1430), in te g ra n te do program a "Construção, am pliação e reform a

(19)

de edificações forenses do Judiciário" (1717), v in c u la d o ao órgão "Justiça"

(17000).128 C onseqüentem ente, parte do c u m p rim e n to do projeto de insta

lação de varas judiciais, sob o c o m a n d o do Poder Judiciário, fica v in cu la d o à prévia realização de projetos gerenciados pelo Poder Executivo.

Nesse caso, a perda de a u to n o m ia a d m in is tra tiv a e financeira do Po

der Judiciário resulta, em parte, da organização da A d m in istra çã o Pública, que a trib u iu a órgão do Poder Executivo tarefa de interesse d ire to do Po

der Judiciário. Outra parte é responsabilidade da elaboração e organização do o rça m e n to público, que criou um program a in trin s e c a m e n te ligado ao Poder Judiciário e o vin cu lo u ao Poder Executivo. A solução desta questão envolve necessariamente uma decisão política a ser to m a d a no sentido de serem feitas as alterações na A d m in istra ç ã o Pública e no o rç a m e n to com a fina lid ade de c o rrig ir essa distorção. A m a n u te n ç ã o dessa situação é preju

dicial por várias razões. Primeiro, porque produz uma equivocada visão do Poder Judiciário ao se analisar o o rça m e n to , pois deixam de ser id e ntifica do s os investim entos realizados com a construção, am p liação e re form a de f ó runs nas despesas do Poder Judiciário. Segundo, porque reduz a a u to n o m ia adm in istra tiva e financeira do Poder Judiciário, que passa a depender do Po

der Executivo nas questões relacionadas à construção, a m pliação e reform a de edificações, o que está em desacordo com o p rinc íp io da separação de poderes e com a a u to n o m ia a d m in is tra tiv a e fina nceira do Poder Judiciário, previstas nos arts. 2o e 99 da CF. Terceiro, porque vin cu la o c u m p rim e n to de um programa, sob a gerência do Poder Judiciário, à conclusão prévia de um projeto ad m in istra d o por o u tro Poder, d im in u in d o a eficiência do programa, dados os diversos problem as decorrentes dessa a dm in istra çã o c o n ju n ta e dependente, por órgãos e sistemas a d m in is tra tiv o s diferentes.

0 mesmo não ocorre em o utras adm inistrações. Na esfera federal, por exemplo, havia a previsão, no o rç a m e n to da União para 2 0 0 4 (Lei n°

10.837/04), do p rojeto "Construção do Edifíeio-Sede da Seção Judiciária em Cuiabá-M T - no m u n icíp io de C uiabá-M T" (classificação fu n c io n a l progra

mática 0569 7241 0101), vin cu lada ao órgão "Justiça Federal" (12000) e à unidade orçam en tária "Tribunal Regional Federal da 1a Região" (12102), que in te gra m o Poder Judiciário. Essa previsão se m anteve no o rça m e n to da União para 2005 (Lei n° 11.100/05).

128. Poder Executivo - Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania.

(20)

A A U T O N O M IA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO

4 .4 . A elab o ração do o rç a m e n to

A análise da a u to n o m ia financeira do Poder Jud iciário requer um es

tu d o sobre as fases de elaboração das leis orçam entárias, uma vez que o mecanism o pelo qual se operacionaliza este p ro ce d im e n to é fu n d a m e n ta l na avaliação do grau de a u to n o m ia que se confere ao Poder Judiciário, p rin cip alm ente para a decisão a respeito de suas despesas.

O sistema de organização das contas públicas no Brasil prevê, com o já m encionado, a existência de três leis de natureza o rça m e n tária que se co o r

denam de fo rm a a assegurar o p la n e ja m e n to da ação g o vern am e ntal.

O plano p lu ria n u a l (PPA) é e la borado no p rim e iro ano do m a n d a to do chefe do Poder Executivo, d e ve n d o o p ro je to ser e n c a m in h a d o por ele ao Poder Legislativo até o dia 31 de agosto (q u a tro meses antes do encerra

m e n to do p rim e iro exercício fin a n c e iro ) e d e v o lvid o p or esse para sanção até o e n c e rra m e n to da sessão legislativa. Uma vez p ro m u lg a d o , o plano p lu ria n u a l é v á lid o por q u a tro anos (até o fin a l do p rim e iro ano de m a n d a to do sucessor), seg un d o as n o rm a s a tu a lm e n te em v ig o r (CF, arts. 82 e

165, I; ADCT, art. 35, § 2o, I; e Lei n° 4 .32 0/64, art. 34). Nele constarão as diretrizes, os o b je tivo s e as m etas da A d m in is tra ç ã o Pública para o período m e n cio n a d o , no que se refere às despesas de c a p ita l e aos program as de duração c o n tin u a d a .

A lei de d ire trize s o rç a m e n tá ria s (LDO) é elaborada a n u a lm e n te , de

v e n d o o p ro je to ser e n c a m in h a d o pelo chefe do E xecu tivo ao Poder Le

g is la tiv o até o dia 15 de a bril (o ito meses e m eio a nte s do e n c e rra m e n to do exercício fin a n c e iro ) e d e v o lv id o por esse para sanção até o e n ce rra m e n to do p rim e iro p e río d o da sessão le gislativa (CF, a rt. 165, II; ADCT, art. 35, § 2o, II; e Lei n° 4 .3 2 0 /6 4 , art. 34). A LDO te m p o r fu n ç ã o o rie n ta r a elabo ração da lei o rç a m e n tá ria anual, estabelecendo, basicam ente, as m etas e as p rio rid a d e s da A d m in is tra ç ã o Pública para o exercício f in a n ceiro seg uinte.

A lei o rç a m e n tá ria (LOA) ta m b é m é anual, d e v e n d o o chefe do Poder E xecutivo e n c a m in h a r o p ro je to de lei ao Poder Legislativo até o dia 31 de a g o sto (q u a tro meses a nte s do e n c e rra m e n to do p rim e iro exercício fin a n c e iro ) e d e v o lv id o p o r esse para sanção até o e n c e rra m e n to da ses

são le g isla tiva (CF, art. 165, § 5o; ADCT, art. 35, § 2 o, III; e Lei n° 4.320/64, a rt. 34).

A lei o rçam en tária deve ser preparada de acordo com o que fo i estabe

lecido na lei de diretrizes orçam e ntárias e deve ser com pa tível com o plano

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plurianual, coordenando-se, assim, o sistema de p la n e ja m e n to da ação g o v e rn am e nta l por m eio das leis o rçam en tárias.129

D ciclo o rça m e n tá rio , que corresponde ao período em que se proees- / sam atividades peculiares ao processo o rça m e n tá rio , com o a preparação,

a votação e a execução130, com preende um processo de elaboração da lei

| orçam en tária no sentido "de baixo para cima", ou seja, das unidades o rça mentárias, que gerenciam os program as e as respectivas despesas, para os órgãos setoriais, e desses para o órgão central, que vai consolidar as p ro postas apresentadas e d e fin ir o projeto de lei o rça m e n tária a ser enviado I ao Poder Legislativo. Paralelamente, há um processo de elaboração da lei í orça m e n tá ria no sentido "de cima para baixo", que se inicia com a fase da d efinição de "m acrodiretrizes", em que são analisados e estabelecidos os parâmetros, as m etas e os riscos fiscais, bem c om o os objetivos das políticas g overn a m e n ta is nas áreas de moeda, créd ito e câm bio, te n d o -se em vista o disposto na lei de diretrizes o rçam entárias.131

Far-se-á, inicialm ente, um estudo sobre o processo de elaboração da lei orça m e n tá ria anual da União, por ser o mais c om plexo e co m p le to , e, ha

ven do relevância em algum aspecto, poderá ser fe ita referência às fases de elaboração das leis orça m en tárias estaduais e m unicipais. Pretende-se e vitar com isso repetição desnecessária de p ro ced im e n to s que, no mais das vezes, são sem elhantes e nada acrescentarão ao objeto central deste trabalho.

Também para e vita r repetições da mesma natureza, p a rtir-s e -á do pressuposto, no processo de elaboração da lei o rça m e ntária, da existência do plano p lurianu al e da lei de diretrizes orçam entárias. Essas leis, embora possam d ivergir da lei o rça m e ntária q u a n to a prazos e m esm o q u a n to a a lgum as etapas do sistema de elaboração, em sua m a io r parte apresentam m ecanism os semelhantes, sendo mais ú til e m enos re d u n d a n te a m enção e ve ntua l a aspectos que possam interessar do que a descrição dos processos referentes a cada um a dessas leis.132

129. LC 101/00 (LRF), art. 5o. A C onstituição Federal, no art. 166, § 3o, im pede a aprova

ção de emendas à lei orçam entária incom patíveis com o plano plu ria n u a l e com a lei de diretrizes orçam entárias.

130. SILVA, José Afonso da. O rçam ento-program a, p. 229-30.

131. BRASIL, M in istério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento..., p. 51.

132. 0 processo de elaboração das leis orçam entárias encontra base legal em: CF, arts.

165 a 167; Lei de Responsabilidade Fiscal, arts. 3o a 5o; Lei n° 4.320/64, arts. 22 a 46; Decreto-Lei n° 200/67, arts. 15 e 16; Lei n° 10.180/01, arts. I o a 8o; Decreto n°

2.829/98; Portaria MOG 42/99 e Portaria In te rm in iste rial 163/01.

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O processo de elaboração das leis orçam en tárias pode ser d ivid id o em duas fases: a primeira, a qual d e n o m in a re m os fase a dm in istrativa, c o m preende as etapas de elaboração e fo rm a liza çã o das propostas, até que se chegue ao p ro d u to final, que é o p rojeto de lei o rçam en tária a ser e n c a m i

nhado ao Poder Legislativo; e a segunda, a fase legislativa, que corresponde à tra m ita çã o do p ro je to enviado pelo chefe do Executivo d e n tro do Poder Legislativo, até a aprovação final, c u lm in a n d o com a p ro m ulga çã o da lei o rça m e ntária anual.

No Brasil, o ciclo o rça m e n tá rio , abrangendo os processos de elabora

ção e de execução das leis orçam entárias, é realizado por m eio de sistemas inform atizados, que, na esfera federal, tê m com o principal fe rram e nta o SIAFI (Sistema In fo rm a tiz a d o de A d m in istra ção Financeira do governo fe deral). 0 SIAFI surgiu em 1986, com a criação da Secretaria do Tesouro Na

cional (STN), a qual, te n d o c o m o missão auxiliar o M in istério da Fazenda na execução de um o rç a m e n to u nifica d o , desenvolveu e im p la n to u o sistema, que passou a v ig o ra r em ja n e iro do ano seguinte.133 A lgu ns países im p la n ta ram sistema sem elhante, c om o o SI Dl F (S istem a In te g ra d o de In fo rm a c ió n Financiera), na A rg e n tina , e o SIC'2 (S istem a de In fo rm a c ió n C on ta ble y Pre- supuestaria), na Espanha.134

4.4.1. Fase adm inistrativa

A elaboração do o rç a m e n to federal, na fase a d m in istra tiva, envolve agentes de três naturezas: o órgão central, os órgãos setoriais e as unidades orçam entárias.

0 M in is té rio do P lanejam ento, O rçam ento e Gestão, por m eio da Se

cretaria de O rçam e n to Federal (SOF), é responsável pela coordenação, c o n solidação e elaboração da proposta orçam en tária da União, exercendo a fu n ç ã o de órgão central. Os órgãos setoriais tê m a responsabilidade de fazer o le v a n ta m e n to das despesas necessárias em suas respectivas áreas, e as unidades orçam entárias, já vistas a n te rio rm e n te no item 4.3.2, devem ava

liar os program as e respectivos custos sob sua gestão.135

Para fins orçam en tários, o Poder Judiciário, na esfera federal, para o exercício de 2004, te m sete órgãos (STF, STJ, Justiça Federal, Justiça M ilita r

133. Disponível em: w w w .stn.fazenda.gov.br/siafi. Acesso em: 11.9.2004.

134. PETREI, B u d ge t a n d Control.

135. BRASIL, M in isté rio do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento, p. 15.

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da União, Justiça Eleitoral, Justiça do Trabalho e Justiça do D is trito Federal e dos Territórios), eom 65 unidades orçam entárias, distribuídas da seguinte fo rm a (órgão - n ú m e ro de unidades o rça m entárias): STF - 1 ; STJ - 1 ; Justiça Federal - 6; Justiça M ilita r da U nião - 1; Justiça Eleitoral - 28; Justiça do Trabalho - 25; Justiça do D istrito Federal e dos Territórios - 2; e um fu n d o (Fundo Partidário).136 Para ilustrar essa organização do Poder Jud iciá rio na esfera federal, u tilizarem o s o órgão setorial Justiça Federal, o qual é c o m posto, com o m encionado, por seis unidades orça m en tárias (TRF da 1a Re

gião, TRF da 2a Região, TRF da 3 a Região, TRF da 4a Região, TRF da 5a Região e a Justiça Federal de p rim e iro grau), cabendo ao Conselho da Justiça Federal coordenar a elaboração do o rç a m e n to do setor.

As unidades o rça m e n tá rias pod em te r unidades a dm in is tra tiv a s des

tinadas a m elho r o rganizar seus serviços. Essas unidades coordenam o p ro cesso de elaboração da proposta o rç a m e n tá ria no seu â m b ito de atuação, in te gra n d o e a rtic u la n d o o tra b a lh o das unidades a d m in is tra tiv a s c o m p o nentes. São responsáveis pela apresentação da program ação o rça m e n tá ria detalhada da despesa por program a, ação orça m e n tária e sub títu lo , d even

do estabelecer suas diretrizes, fix a r as prioridades, consolidar e fo rm a liz a r a respectiva proposta o rç a m e n tá ria .137

Id entificam -se três etapas no processo de elaboração o rça m e ntária, em sua fase a d m in is tra tiv a : a etapa preliminar, a etapa in te rm e d iá ria e a etapa final.

4 .4 .7.7. Etapa p re lim in a r

Na etapa preliminar, o órgão central de planejamento, que na esfera federal corresponde ao M inistério do Planejamento, O rçam ento e Gestão (Lei n° 10.180/01, art. 4o, I), elabora as diretrizes e fixa as norm as gerais para a elaboração do o rçam e nto federal. É fe ito um planejam ento do processo de elaboração, com a definição das etapas, agentês7esponsáveís7cro^hõgTãrnã~e instruções necessárias, para, em seguida, estabeleeererrï-sëlis prioridãdíês"7is metas, bem com o elaborar-se a estrutura programãticãTFaz-se, então,cTcáleú-' lo das receitas estimadas, o que perm ite passar à fase seguinte, de fixação dos referenciais monetários, os quais serão enviados aos órgãos setoriais, para que, com base neles, sejam elaboradas as respectivas propostas orçamentárias.

136. Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, previsto nos arts. 38 e seguintes da Lei n° 9.096/95.

137. BRASIL, M in istério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento, p. 15-6.

A AUTONOMIA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO