ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ABORDAGEM DAS CAPACITAÇÕES

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ABORDAGEM DAS CAPACITAÇÕES

Solange Regina Marin (UFSM) marin@smail.ufsm.br Janaina Ottonelli (UFSM) janainaottonelli@yahoo.com.br Sirlei Glasenapp (UFSM) sirleig@smail.ufsm.br

Este artigo apresenta o argumento de que uma pessoa pode ser pobre por não ter acesso aos serviços básicos como educação, saúde, energia elétrica, água encanada, saneamento básico e ainda por não ter capacitações básicas que são importantess para a liberdade de escolha entre diferentes tipos de vida. Tem-se a preocupação em refletir sobre o problema da pobreza em uma perspectiva multidimensional, inserindo-o nas temáticas de pesquisa do curso de Administração já que se relaciona com a área da Administração Pública. O objetivo principal é mostrar que as medidas de pobreza são importantes para a administração pública uma vez que apresentam diferentes características das pessoas pobres a serem atendidas pelas políticas públicas. Para atingir o objetivo, o artigo discute o papel da administração pública (seção 1), apresenta a evolução do conceito e das medidas de pobreza na busca de um melhor entendimento do problema (seção 2) e relaciona as diferentes noções e medidas da pobreza com a administração pública (seção 3).

Palavras-chaves: pobreza, capacitações, administração pública

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2 1. INTRODUÇÃO

Quando se fala em pobreza, existe um consenso de que pobres são apenas aquelas pessoas que não disponibilizam de recursos monetários necessários à sua sobrevivência. Porém, nos últimos anos a noção de pobreza tem passado por uma evolução no sentido de incluir dimensões importantes sobre a vida das pessoas e não ficar limitada apenas à esfera da disponibilidade de renda que pode esconder outras fontes de privação. Essa evolução foi acompanhada, também, de uma busca incessante por medidas multidimensionais da pobreza.

A preocupação está, portanto, em refletir sobre o conceito de pobreza e suas medidas, inserindo-o nas temáticas de pesquisa do curso de Administração já que se relaciona com a Administração Pública especialmente no que se refere à elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas. Além disso, as políticas públicas têm sido direcionadas para o problema da pobreza e é de suma importância conhecer as diferentes noções e medidas desse problema.

Este artigo, fundamentado nos trabalhos de Amartya Sen sobre a “Abordagem das Capacitações”, apresenta o argumento de que uma pessoa pode ser pobre por não ter acesso aos serviços básicos como educação, saúde, energia elétrica, água encanada, saneamento básico e ainda por não ter liberdade de escolha entre diferentes tipos de vida que valoriza ter.

Como pobreza pode ser entendida em uma perspectiva multidimensional e ser atribuída a diferentes fatores, seu estudo e entendimento tornam-se relevantes para aqueles interessados com as questões inerentes à Administração Pública.

Para discutir a noção de pobreza, suas diferentes medidas e mostrar sua importância para administradores públicos, esse artigo apresenta, além desta primeira parte, o papel da Administração Pública (seção 2), discute os diferentes conceitos e medidas de pobreza e sua evolução ao longo dos anos (seção 3), mostra a relação entre administração pública e as noções de pobreza (seção 4) e, por fim, apresenta as considerações finais (seção 5).

2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Schmidt (2006, p. 1756) afirma que a persistência da pobreza e da exclusão social em um país se relaciona “com os modelos de desenvolvimento adotados, as características da burocracia estatal, o desenho e a implementação das políticas públicas, a atuação dos agentes políticos e sociais, os programas de ajuda externa e os fatores de ordem sócio-cultural”. O autor alega ainda que para atingir o desenvolvimento sócio-econômico é necessário que se façam investimentos em infra-estrutura (estradas, energia, portos) e em capital humano (saúde e educação). Entretanto, para alcançar esse desenvolvimento se torna necessário a atuação da gestão pública de forma a elaborar medidas voltadas a isso e também através do seguinte raciocínio:

“Devemos nos guiar pelo conselho de Adam Smith, criando condições que possibilitem o florescimento da iniciativa e da criatividade humanas em mercados econômicos abertos; e seguir as advertências de Karl Polanyi, construindo instituições que possibilitem a existência de atividades de mercado e ao mesmo tempo protejam as pessoas contra a propensão da modernização para a autodestruição.”

(SCHWARTZMAN, 2004, p. 163)

A Administração Pública, segundo Gulick (1937 apud SANTOS, 2006, p. 12), “é a parte da ciência da Administração que se refere ao governo, e se ocupa, principalmente, do Poder

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3 Executivo, no qual se faz o trabalho do governo, embora haja problemas administrativos relacionados aos Poderes Legislativo e Judiciário”. Além disso, a Administração Pública pode ser entendida como a gestão dos bens e interesses qualificados na comunidade, nos âmbitos federal, estadual e municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando o bem comum.

“A Administração Pública pode ser conceituada, em sentido amplo, como o conjunto de entidades e órgãos incumbidos de realizar a atividade administrativa visando a satisfação das necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado. Sob o enfoque material, o conceito de administração leva em conta a natureza da atividade exercida (função administrativa), e, sob o subjetivo ou orgânico, as pessoas físicas ou jurídicas incumbidas da realização daquela função.”(ROSA, 2006, p.26)

Ao se falar em administração pública é necessário mencionar sua ligação com o planejamento. Conforme Matus (1989), planejamento é: i) um processo técnico-político resultante de jogo de atores em interação, conflito, cooperação e alianças; ii) um instrumento de atores e de toda humanidade para construir um futuro dos seus sonhos contrapondo-se às tendências e refazendo o seu destino, procurando aumentar as oportunidades e o leque de alternativas e opções, criando o próprio espaço da sua liberdade e iii) uma ferramenta valiosa para os futuros governantes, para que possam formular um projeto politicamente sólido de transformação, o qual oriente suas ações e decisões políticas, aglutine os atores políticos e permita arrancar a nação da inércia que mantém presa a América Latina no seu subdesenvolvimento e dependência.

A Administração Pública usa-se, portanto, do planejamento e age priorizando a eficiência governamental, para que seus objetivos (econômicos) de garantir a eficiência, eficácia, qualidade, controle e competitividades sejam maximizados. Além da maximização de resultados, outras ações como a redução da intervenção do Estado na economia e a presença do mercado como responsável pelo desenvolvimento são características da Administração Pública (PORSSE, 2006).

A Administração Pública proporciona, então, os serviços públicos, que são conceituados por Rosa (2006, p. 154) como correspondente a “toda atividade desempenhada direta ou indiretamente pelo Estado, visando solver necessidades essenciais do cidadão, da coletividade ou do próprio Estado”.

Segundo Machado (2006, p. 01), os gastos efetuados pela Administração Pública são realizados com base na focalização dos gastos. A focalização pode ser feita “através da escolha de uma determinada região geográfica, faixa de idade, composição familiar ou faixa de renda”. Esse método pode ser exemplificado com o Programa Bolsa Família, onde as famílias beneficiárias são aquelas com renda abaixo de R$120,00 per capita. Contudo, não há como aplicar a focalização de um serviço básico e universal como o acesso à educação.

O exemplo citado acima é um caso de focalização baseado na abordagem unidimensional da pobreza, que considera somente a dimensão da renda para a definição dos beneficiários do programa. Entretanto, a pobreza pode ser medida também através da abordagem multidimensional, abordagem esta que tem seu espaço informacional ampliado com indicadores econômicos, sociais, demográficos e culturais (as abordagens serão explicadas mais tarde). Costa (apud MACHADO, 2006) afirma que se for utilizada as duas abordagens para realizar a identificação dos pobres, a unidimensional sempre apontará um número menor de indivíduos do que a multidimensional.

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4 A focalização dos gastos acontece também através dos sistemas de “orçamento participativo”

introduzidos em muitos municípios do Brasil nos últimos anos. Segundo Schwartzman (2004, p. 176), esse sistema é uma maneira de alocação dos recursos públicos e “deve ser decidida em reuniões públicas, com a participação de membros da comunidade local”. A vantagem desse sistema é o fato de ele ser um procedimento democrático, onde a população é que destina a aplicação dos recursos. Entretanto, o problema desencadeado com a democracia direta e participativa é que “nem todos os grupos estão igualmente representados nesses encontros, e as decisões tendem a favorecer aqueles mais capazes de se organizar e pressionar por seus interesses, em vez de ajudar aos mais necessitados, mas menos capazes de participar”.

Percebe-se, com o que foi discutido, que a Administração Pública foca-se prioritariamente nos objetivos econômicos. Em parte, isso acontece devido ao fato de que ao mesmo tempo em que são necessárias ações para garantir à população acesso aos serviços básicos, são exigidos também a redução de gastos, e, portanto suas ações são voltadas para o desempenho, eficiência e maximização de gastos. De um lado, tem-se uma população que requer o acesso aos serviços básicos necessários a uma vida digna, e de outro, os recursos limitados que são utilizados pela administração pública. Ou seja, temos uma disputa entre a função alocativa de bens e serviços e a necessidade da eficiência na administração pública.

O que se questiona é que o problema de pobreza, por requerer a elaboração de programas específicos, está presente tanto na função alocativa quanto na busca de eficiência da administração pública. Nesse sentido, se a administração pública segue os preceitos do desempenho, eficiência e maximização de gastos, faz-se de suma relevância o conhecimento acerca das diferentes noções e medidas da pobreza. Esse conhecimento permitirá ao administrador público desenvolver programas mais adequados aos problemas da sua sociedade.

3. AS DIFERENTES MEDIDAS DE POBREZA 3.1 Pobreza Monetária Unidimensional

Considerando o espaço informacional renda como critério de avaliação da pobreza, é possível definir a linha de indigência e a linha de pobreza. A linha de indigência considera as pessoas que conseguem adquirir, com sua renda monetária, uma cesta de alimentos que contenha quantidade calórica mínima à sobrevivência física. Essa linha define a pobreza absoluta, ou seja, as pessoas abaixo dela são consideradas indigentes, absolutamente pobres.

A linha de pobreza corresponde ao valor da linha de indigência acrescido de valor monetário correspondente às despesas básicas de transporte, vestuário e habitação. As pessoas com renda abaixo dessa linha são consideradas relativamente pobres.

Segundo Picolotto (2005) e Santos (2007), a medida de pobreza absoluta pode ser definida de maneira idêntica em qualquer lugar do mundo, pois é determinada com base em valores monetários. Essa medida se ajusta aos países pobres, porque nestes locais a questão da sobrevivência é de grande relevância. Já a pobreza relativa difere de lugar para lugar, está ligada à exclusão social dos indivíduos em relação à sociedade em que vivem.

Para exemplificar essa segunda medida dois indivíduos são comparados, um vive nos Estados Unidos e o outro na Nigéria. Ambos são pobres, ou seja, estão situados abaixo da linha de pobreza e não têm algumas das suas necessidades básicas satisfeitas. Eles desejam obter o que

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5 o modo de vida da sociedade em que vive oferece. Logo, o que a sociedade americana oferece é diferente do que a sociedade nigeriana oferece, já que a primeira sociedade está situada no grupo dos países de primeiro mundo e a segunda, no grupo dos países terceiro mundo (RDH 2007).

Segundo Santos (2007, p. 21), a pobreza absoluta é uma medida apropriada aos países pobres, pois nestes locais é de grande relevância a questão da sobrevivência. Já o conceito de pobreza relativa é utilizado em países ricos e “define necessidades a serem satisfeitas em função do modo de vida predominante em determinada sociedade, o que resulta incorporar a redução das desigualdades sociais como objetivo de políticas públicas”.

A pobreza, tradicionalmente entendida, é definida como insuficiência de renda monetária tendo seu caráter estritamente econômico enfatizado. Essa medida ainda é preferencialmente utilizada devido à facilidade de agregação e comparação dos índices entre regiões e países e é comumente utilizada pela Administração Pública para a definição de quais pessoas são pobres e, consequentemente, atendidas por uma política pública de combate à pobreza. Por isso, que é importante saber qual a noção de pobreza está sendo base para cada tipo de política pública, porque dependendo do conceito adotado, o número e as características de pobres serão diferenciadas.

O conceito de pobreza baseado exclusivamente na renda monetária auferida pelas pessoas implica em distinguir a pobreza absoluta da pobreza relativa. Mas, além da questão da pobreza relativa, está o caráter multiface da pobreza, uma vez que a dimensão renda não seria a única e exclusiva fonte de privação de uma pessoa.

Apesar de comumente usada a medida unidimensional como base de políticas públicas, existe toda uma evolução acerca do caráter multiface da pobreza que, por sua vez, requer medidas multidimensionais. Essa evolução acompanha a discussão sobre o conceito de desenvolvimento humano.

Os estudos de Amartya Sen (1981, 1993, 1999, 2000, 2002) mostram que há a necessidade de considerar outras variáveis, além da renda, para medir a pobreza tais como acesso à educação, saúde, habitação, saneamento e também a liberdade de escolha entre os tipos de vida que uma pessoa tem razão de valorizar. Para ele, a pobreza pode ser entendida como um processo de privação de capacitações.

No sentido de expandir o espaço informacional da pobreza passou a ser calculado o índice de desenvolvimento humano (IDH), que tem como base a Abordagem da Capacitação Seniana.

Esse índice busca superar o caráter estreito da renda per capita como medida de bem-estar de uma sociedade.

3.2 Pobreza como privação de capacitações

Amartya Kumar Sen nasceu em Santinetan, Índia, em 1933, e estudou na escola Visva- Bharati, fundada por Rabindranath Tagore. Lecionou na Delhi School of Economics e na London School of Economics, de 1971 a 1982. Foi professor de filosofia e economia em Harvard por mais de uma década. Recebeu seu ph.D. em 1959 no Trinity College (Cambridge University) com a tese sobre as escolhas de técnicas nas economias em desenvolvimento.

Pode ser considerado a principal autoridade mundial em teoria da escolha social e Economia do Bem-Estar. No ano de 1998 foi condecorado com o prêmio Nobel de Economia devido

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6 fundamentalmente à sua mensagem de alerta quanto à importância das considerações morais necessárias à Economia do Bem-Estar.

Segundo Sen (1981), passar fome é uma característica de alguns indivíduos não terem o que comer. Não é a característica de não existir comida suficiente para se comer, apesar de a não existência do alimento poder ser uma das causas de as pessoas não possuírem alimentos. As condições para conceituar a pobreza são, primeiramente, definir quem deve ser o foco do estudo, ou seja, identificar os pobres; especificar o conceito de pobreza baseado nas condições dos pobres; e utilizar um método para agregar as características de um grupo de pessoas pobres dentro de uma visão ampla de pobreza (“agregação”).

Dentre as diferentes noções e medidas de pobreza, Sen ressalta que o estudo da pobreza deve ser entendido em diferentes espaços informacionais e que a pobreza poderia ser vista como insuficiência de capacitações. Para poder falar de insuficiência das capacitações, é preciso conceituar as partes constituintes da abordagem seniana que são os funcionamentos e as capacitações.

“O conceito de ‘funcionamentos’, que tem raízes distintamente aristotélicas, reflete várias coisas que uma pessoa pode considerar valioso fazer ou ter. Os funcionamentos valorizados podem variar dos elementares, como ser adequadamente nutrido e livre de doenças evitáveis, a atividades ou estados pessoais muito complexos, como poder participar da vida da comunidade e ter respeito próprio.” (SEN, 2000, p. 95)

“A “capacitação” [capability] de uma pessoa consiste nas combinações alternativas de funcionamentos cuja realização é factível para ela. Portanto, a capacidade é um tipo de liberdade: a liberdade substantiva de realizar combinações alternativas de funcionamentos (ou, menos formalmente expresso, a liberdade para ter estilos de vida diversos). Por exemplo, uma pessoa abastada que faz jejum pode ter a mesma realização de funcionamento quanto a comer ou nutrir-se que uma pessoa destituída, forçada a passar fome extrema, mas a primeira pessoa possui um “conjunto capacitário” diferente do da segunda (a primeira pode escolher comer bem e ser bem nutrida de um modo impossível para a segunda).” (SEN, 2000, p. 95)

Para melhor exemplificar os funcionamentos e as capacitações, Sen (1992) cita o exemplo de duas pessoas: uma rica que decide jejuar e uma pobre que passa fome. Em relação ao funcionamento “estar bem alimentadas”, ambas estão no mesmo funcionamento, ou se seja, ambas estão passando fome. Porém, as duas pessoas possuem capacitações diferentes; a pessoa rica teve a liberdade (oportunidade) de escolher passar fome, já a pessoa pobre não, ela não tem a oportunidade de escolha entre jejuar ou não jejuar. As opções de escolhas são diferentes para as duas pessoas, uma vez que a segunda não tem a liberdade de escolher não passar fome.

A abordagem da capacitação avalia as oportunidades da pessoa em termos de sua habilidade atual de atingir os vários funcionamentos como parte do viver (SEN, 1993b, p. 30). O que está em discussão é a caracterização da oportunidade da pessoa em uma forma objetiva, isto é, por meio de seu conjunto de funcionamentos. Por isso, Sen entende pobreza como um fenômeno multiface e ressalta que:

“Deprivation is best seen in terms of the failure of certain basic functionings (such as being physically fit), rather than in terms of variables such as income or calorie intakes which should be seen as means and not as ends in themselves” (SEN, 2002, 42).

Essa discussão está relacionada com a distinção entre meios e fins humanos. Sen (2002, pp.

12-14) cita Aristóteles, que destaca que a riqueza em si não é o bem que procuramos, ela é útil para atingir alguma mais “Aristotle saw ‘the good of human being’ in terms of the richness of

‘life in the sense of activity’, and thus argued for taking human functionings as objects of

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7 value” (SEN, 2002, p. 12). Nesse sentido, o conceito de funcionamento tem raiz aristotélica na medida em que reflete coisas que a pessoa valora fazer ou ser (SEN, 1999, pp. 74-6).

Segundo Sen (2002, p. 13), é possível argumentar que o objetivo principal da ação pública é a expansão das capacitações dos indivíduos para realizar seus seres e fazeres mais valorados.

Assim, a abordagem da capacitação pode servir de uma guia para os objetivos a serem seguidos em uma batalha contra a fome e pobreza desde que considera os seres e fazeres das pessoas e suas capacitações correspondentes.

Na busca de um melhor entendimento da pobreza que possa ser utilizado na administração pública, discute-se como ocorreu a evolução dos conceitos unidimensionais para os conceitos multidimensionais.

3.3 Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)

O índice de desenvolvimento humano (IDH) foi criado na década de 1990 pela Organização das Nações Unidas (ONU) para servir de base empírica para os Relatórios de Desenvolvimento Humano (RDH) que são responsáveis por monitorar o processo de desenvolvimento mundial. Esse foi o primeiro índice multidimensional criado e teve a característica de expandir o espaço informacional utilizado para medir a pobreza.

O IDH mede o desenvolvimento humano de uma dada região geográfica tais como uma cidade, um estado ou um país. Segundo o RDH (2007), esse índice é uma medida que sintetiza os diversos índices de desenvolvimento humano e é calculado com base em três dimensões:

- Ter uma vida longa e saudável, medida através da esperança de vida ao nascer;

- Nível de conhecimentos, medido através da taxa de alfabetização de adultos (com ponderação de dois terços) e da taxa de escolarização bruta combinada dos ensinos básicos, secundários e superiores (com ponderação de um terço);

- Nível de vida digno, medido através do PIB per capita (PPC em U$).

Como o IDH sintetiza os diversos índices, é necessário criar, primeiramente, um índice para cada uma das três dimensões, através da fórmula a seguir, sendo que o desempenho de cada dimensão é expresso em valores entre 0 (pior) e 1(melhor).

O RDH (2007) apresentou os valores máximos e valores mínimos fixados para cada dimensão, observe a Tabela 1:

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8 Dimensão Valor mínimo Valor máximo

Esperança de vida à nascença (anos) 25 85

Taxa de alfabetização de adultos (%) 0 100

Taxa de escolarização bruta combinada (%) 0 100

PIB per capita (PPC em USD) 100 40.000

Fonte: Adaptado do RDH (2007)

Tabela 1 – Valores máximos e mínimos das dimensões do IDH

Para exemplificar: se a esperança de vida no Brasil, em 2005, foi de 71,7 anos, o índice de esperança de vida desse país será de:

Depois de calculados os índices de cada dimensão, o IDH é obtido com a média simples entre eles:

IDH = 1/3 (índice da esperança de vida ao nascer) + 1/3 (índice do grau de instrução)

+ 1/3 (índice do PIB)

Aplicada a média entre os índices e encontrado um dado valor, pode-se classificar esse valor do IDH da seguinte maneira:

0,0 ≤IDH < 0,5 – baixo desenvolvimento humano.

0,5 ≤IDH < 0,8 – médio desenvolvimento humano.

0,8 ≤IDH ≤ 1,0 – alto desenvolvimento humano.

O conceito de desenvolvimento humano resultou na criação o IDH, primeiro índice multidimensional, que expandiu o espaço informacional utilizado para medir a pobreza.

O desenvolvimento humano é um processo de alargamento das escolhas das pessoas. Em princípio essas escolhas são infinitas e variam no tempo. Mas independentemente do nível de renda, as três escolhas essenciais se resumem à capacidade para ter uma vida longa e saudável, adquirir conhecimentos e ter acesso aos recursos necessários a um padrão de vida adequado. O desenvolvimento humano, contudo, não acaba aí. As pessoas também dão grande valor à liberdade política, econômica e social, à oportunidade de ser criativo e produtivo, ao respeito próprio e aos direitos humanos garantidos. A renda é um meio, tendo como fim o desenvolvimento humano. (PNUD, 1990, p.10 apud ROLIM, 2005, p. 5)

Além do IDH, foi desenvolvido em 1996 o índice de desenvolvimento humano municipal (IDH-M), elaborado pelas equipes da Fundação João Pinheiro (FJP) e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) para um estudo sobre o desenvolvimento humano nos municípios mineiros. Embora esse índice siga a mesma metodologia do IDH, houve a necessidade de realizar algumas adaptações devido à disponibilidade de dados estatísticos. As principais alterações realizadas foram: o PIB per capita e a taxa combinada de matrícula do IDH foram substituídos, respectivamente, pela renda familiar per capita média do município e pelo número médio de anos de estudo da população adulta (ROLIM, 2005). O IDH-M é um índice aplicável a um município ou a um grupo de indivíduos, diferindo, assim, do IDH no tamanho da área de abrangência, pois este último é utilizado em grandes áreas como estados e países.

Segundo Barros, Carvalho e Franco (2003), apesar de o IDH ter avançado no campo da avaliação da pobreza considerando outras dimensões além da restrita dimensão renda, ele apresenta três deficiências. A primeira delas está relacionada à seleção eventual dos indicadores e pesos utilizados para desenvolver o indicador sintético. Critica-se o tratamento simplista que se dá ao desenvolvimento humano considerando apenas três dimensões e quatro

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9 indicadores. O resultado disso apareceu com a criação de índices similares ao IDH que abrangem um maior número de dimensões.

Uma segunda deficiência apresentada é a de o IDH não poder ser calculado para uma família ou grupo de indivíduos, como negros e mulheres de dada comunidade, já que o índice agrega dados de áreas geográficas, podendo ser calculado para um país, um estado ou um bairro apenas.

Uma terceira e última limitação do IDH é a dificuldade que impõe a agregação. O IDH de um país não pode ser calculado com a média dos valores dos estados.

Utilizando as deficiências analisadas do IDH, Barros, Carvalho e Franco (2003) e Silva e Barros (2006) desenvolveram o índice de desenvolvimento familiar (IDF) e o índice de pobreza familiar (IPF). Ambos têm como objetivo suprir algumas dessas deficiências, tais como obter um resultado próximo às preferências sociais e ser calculado para um grupo de indivíduos de uma determinada comunidade.

3.4 Índice de Desenvolvimento Familiar (IDF)

O índice de desenvolvimento familiar (IDF) foi desenvolvido por Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e Samuel Franco no trabalho Índice de Desenvolvimento da Família (2003) com base em informações do Programa Nacional de Pesquisas Domiciliares (Pnad, 2001). O estudo apresenta um indicador com a mesma tendência do IDH, mas que o supera em algumas das suas limitações e constrói um índice que procura aproximar-se das reais insuficiências sofridas pela população incorporando um maior número de indicadores.

O IDF difere do IDH no que diz respeito à área de abrangência, já que o IDH só pode ser medido para determinada área geográfica e o IDF poderá ser calculado para cada família e agregado para qualquer grupo de indivíduos, como para os negros e mulheres, por exemplo.

Em relação à seleção dos indicadores e definição de pesos o IDF não difere do IDH, pois também “se baseia numa ponderação balanceada de um conjunto de indicadores sociais comumente utilizados” (BARROS, CARVALHO e FRANCO, 2003, p. 6).

O IDF incorpora seis dimensões, 26 componentes e 48 indicadores. A escolha dos indicadores não é definida por questões técnicas ou estatísticas, mas sim reflete as preferências sociais, que são definidas pelas próprias pessoas (Barros, Carvalho e Franco, 2003, p. 2). Pode-se dizer que são realizadas 48 perguntas com respostas sim e não. O sim classifica a família como mais desenvolvida. O não classifica a família como menos desenvolvida. O IDF pode variar entre 0 (pior situação) e 1 (melhor situação).

As seis dimensões consideradas no IDF são: a) ausência de vulnerabilidade; b) acesso ao conhecimento; c) acesso ao trabalho; d) disponibilidade de recursos; e) desenvolvimento infantil; e f) condições habitacionais. Essas dimensões desdobram-se em componentes que por sua vez necessitam de indicadores para representá-los. Por exemplo, a dimensão ausência de vulnerabilidade representa o volume adicional de recursos que uma família necessita para satisfazer as necessidades básicas, em relação ao que seria necessário por uma família normal.

Apresenta cinco componentes: fecundidade, atenção e cuidados especiais com crianças, adolescentes e jovens; atenção e cuidados especiais com idosos; dependência econômica e presença da mãe. Esses componentes, por sua vez, desdobram-se em 10 indicadores.

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10 Outras medidas multidimensionais foram desenvolvidas no sentido de suprir as carências do IDH. Silva e Barros (2006) desenvolveram o índice de pobreza familiar com base no índice de pobreza humana (IPH).

3.5 Índice de Pobreza Familiar (IPF)

Anand e Sen (1997, apud SILVA e BARROS, 2006) criaram o Índice da Pobreza Humana (IPH) para o RDH de 1997 com o intuito de medir as carências no desenvolvimento humano básico nas mesmas dimensões que o IDH, diferindo, contudo, nos indicadores utilizados para indicar essas dimensões. São três os indicadores empregados: expectativa de vida (percentual da população cuja expectativa de vida não atinge 40 anos); educação (percentual de adultos analfabetos) e acesso a condições econômicas essenciais para um padrão de vida (medido pelo percentual de pessoas sem acesso a serviços de saúde e água potável e pelo percentual de crianças menores de cinco anos com insuficiência de peso).

Segundo Silva e Barros (2006, p. 13), o IPH também apresenta limitações semelhantes às do IDH. Uma delas diz respeito à seleção dos indicadores que o compõe e aos pesos utilizados.

Os autores afirmam que a escolha desses indicadores foi implícita e não garante uma boa aproximação das preferências sociais. O IPH também é criticado por possuir apenas quatro indicadores. Outra limitação do IPH está relacionada à desagregabilidade e à agregabilidade.

Assim como o IDH, o IPH só pode ser calculado para uma determinada área geográfica como um país, um estado ou uma cidade e não pode ser calculado para uma família ou grupo de indivíduos como, por exemplo, negros, mulheres ou famílias de dada comunidade. Também o IPH de um país não pode ser encontrado com a média ponderada dos estados que o compõe.

Depois de analisadas as deficiências do IPH, Silva e Barros (2006, p. 13) desenvolveram o índice de pobreza familiar (IPF) que tem como objetivo obter um resultado que garanta uma melhor aproximação das preferências sociais. O índice de pobreza familiar (IPF) foi criado com base nas informações disponíveis no Programa Nacional de Amostras Domiciliares (Pnad). É um indicador de pobreza similar ao IPH e foi criado com o objetivo de suprir algumas deficiências deste para melhor expressar a preferência dos indivíduos.

Uma das diferenças entre o IPF e o IPH está ligada à desagregabilidade, já que o IPH só pode ser calculado para uma determinada área geográfica e o IPF pode ser calculado para um grupo de pessoas de uma determinada comunidade, como uma família, negros e mulheres. Uma segunda diferença refere-se à agregabilidade; o IPF de um país pode ser calculado com a média de IPFs dos estados que o compõe, o que não era possível com o outro indicador.

Por fim, uma terceira diferença diz respeito às dimensões, indicadores e pesos, sendo que o IPH possuía quatro indicadores e o IPF possui, ao todo, 6 dimensões, 26 componentes e 48 indicadores. É como se os 48 indicadores fossem perguntas nas quais as famílias pudessem responder sim ou não. O sim representa uma necessidade insatisfeita, uma carência ou fonte de vulnerabilidade, resultando num aumento do indicador de pobreza na direção de um maior grau de pobreza. O não representa o contrário, uma necessidade satisfeita, resultando na diminuição do grau de pobreza.

A ponderação do índice consiste na variação de 0 (para famílias não pobres) e 100 (para famílias absolutamente pobres).

As seis dimensões da pobreza avaliadas a partir das informações reunidas na Pnad são: a) vulnerabilidade; b) acesso ao conhecimento; c) acesso ao trabalho; d) escassez de recursos; e)

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11 desenvolvimento infantil; e f) carências habitacionais. As dimensões representam a falta de acesso aos meios necessários para as famílias satisfazerem suas necessidades e também a existência de necessidades básicas insatisfeitas. A aplicação das dimensões está na possibilidade de investigar: a) a natureza e o perfil da pobreza das famílias e grupos mais pobres; b) o grau de correlação entre as dimensões da pobreza; c) a evolução temporal e as disparidades espaciais da pobreza no país; e d) a distribuição do grau de pobreza entre as famílias.

Pode-se argumentar que IPF, assim como outras medidas multidimensionais apresentadas no artigo, foram desenvolvidas tendo como base o conceito de pobreza como um processo de privação de capacitações de Amartya Sen. O que se tem buscado, com o cálculo dessas diferentes medidas da pobreza, é uma maior clareza em termos de quais dimensões nas quais as pessoas apresentam maiores privações. Além disso, uma preocupação constante é a definição das dimensões do bem viver e a escala de valores atribuída a elas, uma vez que cada pessoa pode valorar de forma diferente mesmos aspectos relacionados ao bem-estar.

4. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS NOÇÕES E MEDIDAS DE POBREZA Cada vez mais as políticas públicas estão voltadas para o combate do problema da pobreza.

Nesse sentido, é relevante o conhecimento sobre as diferentes noções de pobreza e suas respectivas medidas. Porém, existe um debate em torno de as políticas públicas serem universais e não focalizadas no sentido de alcançar todas as pessoas e não apenas as mais pobres, por exemplo.

Seguindo o argumento de Comim e Bagolin (2002) de que as medidas multidimensionais expressam bem a idéia de desenvolvimento humano, também chamada de distributiva por considerarem outros fatores de bem-estar relativo aos indivíduos,

“... a focalização seria igualmente compatível com noções de justiça distributiva. (...) focalização e universalização podem significar ainda, respectivamente, a inclusão ou não de condicionalidades no desenho de políticas sociais específicas, como forma de aumentar a eficiência relativa”

(KERSTENETZKY, 2006, p. 573).

A focalização em relação aos beneficiários de uma determinada política social é mais complicada porque se deve anteriormente definir quais são estes beneficiários. (MACHADO, 2006, p. 24). A focalização no acesso mede se as famílias mais pobres estão sendo beneficiadas pelo programa; a focalização nos gastos mede a proporção dos gastos destinados aos mais pobres. No caso da Bolsa Escola, os beneficiários são definidos com base na renda per capita da família. O acesso é verificado pela adequação do “corte” de renda (a linha de pobreza estabelecida) para a definição dos beneficiários em relação aos objetivos do programa.

Como o benefício é fixo, os gastos por criança são iguais, independente da renda da família beneficiada (MACHADO 2006, p. 24). O problema da focalização como justificativa de uma maior eficiência nos gastos é a desvinculação que se faz da idéia de direito social proporcionado pela universalização das políticas. Se todos têm direitos a certos serviços básicos como Educação e Saúde, a focalização destes serviços está limitando o cumprimento destes direitos. Problema que seria minimizado no caso das políticas de combate à pobreza, pois se o programa é destinado ao combate à pobreza, os beneficiários devem ser os pobres.

Se o benefício irá ou não chegar ao pobre é um problema de como o programa vai atendê-los (MACHADO 2006, p. 24).

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12 Se adotado um indicador com base na renda para determinar, por exemplo, dentro de um mesmo município as pessoas mais pobres, isso pode esconder certas privações existentes naqueles que poderiam ser alvo de programas ou recursos específicos, e acabam sendo excluídos ou mal avaliados, dada a limitação de um indicador de pobreza baseado exclusivamente na renda. Isso se justifica pelo fato de que a pobreza é um fenômeno multidimensional e, ao se limitar a uma – no caso, a renda, pode-se estar encobrindo as reais privações em importantes dimensões, como saúde, educação, proteção familiar e etc.

“Clarification of how poverty is defined is extremely important as different definitions of poverty imply the use of different indicators for measurement; they may lead to the identification of different individuals and groups as poor and require different policy solutions for poverty reduction”

(LADERCHI, SAITH and STEWART, 2003, p. 02)

Se, por exemplo, for adotado o conceito de pobreza como privação de capacitação, é possível entender qual funcionamento de uma pessoa, uma família ou um grupo de pessoas precisa ser atendido para que a política pública obtenha sucesso no combate à pobreza.

As políticas públicas são elaboradas com base nas medidas de pobreza. Contudo, se faz necessário analisar quais os impactos da utilização das medidas uni ou multidimensionais. Se for utilizada a medida unidimensional, baseada apenas na renda, um aumento na renda per capita significaria uma diminuição no número de pobres deste município. Entretanto, essa medida não analisa se essas pessoas que “deixaram” de ser pobres na dimensão renda tiveram outras de suas necessidades básicas satisfeitas.

“Considerando um quadro de novas pressões e desafios persistentes, de mobilização social, de consolidação da cidadania e da cultura democrática, no qual a sociedade passa a demandar uma agenda política preocupada não somente com a eficiência dos cidadãos na gestão pública e no processo de formulação e implementação de políticas públicas, o modelo de gestão pública da Nova Administração Pública, que enfatiza apenas aspectos instrumentais, torna-se limitado.” (PORSSE, 2006, p. 50)

Já as medidas multidimensionais têm um espaço informacional expandido, levando em consideração outros fatores de avaliação como educação, saúde, longevidade como é o caso do IDH. Porém, mesmo incluindo outros indicadores na avaliação, as medidas multidimensionais comumente usadas também não expressam adequadamente se os indivíduos deixaram de ser privados de em suas dimensões de vida mais valoradas.

“Apesar do papel crucial das rendas nas vantagens desfrutadas por diferentes pessoas, a relação entre, de um lado, a renda (e outros recursos) e, de outro, as realizações e liberdades substantivas individuais não é constante nem, em nenhum sentido, automática e irresistível. Diferentes tipos de contingências acarretam variações sistemáticas na ‘conversão’ das rendas nos ‘funcionamentos’ distintos que podemos realizar, e isso afeta os estilos de vida que podemos ter. (...) Os papéis de heterogeneidades pessoais, diversidades ambientais, variações no clima social, diferenças de perspectivas relativas e distribuições na família têm de receber a séria atenção que merecem na elaboração das políticas públicas.” (Sen, 2000, p. 133)

Por isso, os administradores públicos deveriam analisar a pobreza com base na Abordagem da Capacitação de Amartya Sen e elaborar instrumentos de pesquisa para tentar descobrir quais são as reais privações sofridas pela população pobre. Nesse sentido, esse estudo caracteriza-se como uma tentativa de mostrar que através de medidas multidimensionais é possível descobrir em qual dimensão de vida a população é mais privada, e, assim, focalizar as políticas públicas para melhor suprir essas necessidades.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

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13 A administração pública está preocupada com o uso dos recursos públicos em diferentes políticas que atendem diversos e complicados fins. Mas, recentemente as políticas públicas têm se voltado para reduzir o problema da pobreza. Por essa recente tendência é importante conhecer como a pobreza pode ser definida e medida. Por que isso é importante?

É relevante no sentido de conhecer como a pobreza pode ser definida e como essa definição pode mudar o número de pessoas pobres a serem atendidas por certa política pública. Mas, não é apenas o número de pessoas pobres que é significante para os administradores públicos, porque uma política de redução da pobreza precisa conhecer o número de pessoas pobres e, sobretudo em quais dimensões essas pessoas são mais pobres.

O que precisa ficar claro é que a pobreza, por ser um fenômeno multiface, não pode ser plenamente compreendida através de apenas insuficiência de renda. Em muitos casos, as pessoas são pobres por insuficiência de outros fatores. Por exemplo, uma pessoa pode ter maior limitação em uma dimensão como ter filhos protegidos se ela residir em um local de maior incidência de criminalidade no que na dimensão ter disponibilidade de recursos. Assim, a pobreza precisa ser entendida por meio de medidas multidimensionais que considerem o maior número possível de dimensões que são importantes para a vida das pessoas pobres.

Além disso, uma política pública de combate à pobreza será mais efetiva se atender as dimensões corretas. Ou seja, se pensarmos no exemplo acima em que as pessoas não podem realizar o funcionamento ter os filhos protegidos, a política de combate à pobreza passaria por medidas de redução da violência. Não adiantaria uma política pautada em distribuição de recursos porque as pessoas continuariam pobres na dimensão ter filhos protegidos.

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