GRANDE DO SUL
WILLIAN DE CARVALHO MOURA
PROTEÇÃO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS, E A NOVA LEI DE MIGRAÇÃO
Três Passos (RS) 2018
WILLIAN DE CARVALHO MOURA
PROTEÇÃO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS, E A NOVA LEI DE MIGRAÇÃO
Trabalho de Conclusão do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Conclusão de Curso - TCC.
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS -Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientador: MSc. Marcelo Loeblein dos Santos
Três Passos (RS) 2018
Dedico este trabalho à minha família, e a minha namorada Bianca Hemming, pelo incentivo, apoio e confiança em mim depositados durante toda a minha faculdade e em especial a etapa de conclusão de meu TCC.
AGRADECIMENTOS
A realização deste trabalho de conclusão de curso seria uma etapa em minha vida acadêmica certamente mais difícil e certa de que a vitória não seria alcançável sem a presença e apoio de pessoas que, direta ou indiretamente, ajudaram-me nessa caminhada.
Agradeço profundamente aos meus pais, pelo imenso amor, pela minha formação, por não pouparem esforços para a realização de todos os meus sonhos e objetivos, pela confiança que em mim depositam e pelos exemplos de honestidade, caráter e bondade. Agradeço por estarem ao meu lado durante essa caminhada ouvindo as minhas dúvidas e angústias e me incentivando a buscar sempre o melhor.
Agradeço a minha irmã Ana pela amizade, paciência e apoio constante. Uma menina inteligente e forte, que me incentivava apenas com sua presença e apoio.
Agradeço aos meus amigos pelo estímulo, amizade e pelos risos tão necessários, que faziam eu fugir um pouco das frustrações em dias que não rendiam nada na escrita de meu TCC.
Minha gratidão também ao meu orientador Professor Marcelo Loeblein dos Santos por todos os ensinamentos, apoio e sugestões. Professor com quem eu tive o privilégio de conviver durante a minha vida acadêmica e que pude contar com sua dedicação e disponibilidade, me guiando pelos caminhos do conhecimento.
A minha namorada Bianca Hemming, que sempre que precisei dela, de seu apoio e inteligência, com boa vontade e generosidade, me ajudou enriquecendo o meu aprendizado.
“Se os fracos não têm a força das armas, que se armem com a força do seu direito, com a afirmação do seu direito, entregando-se por ele a todos os sacrifícios necessários para que o mundo não lhes desconheça o caráter de entidades dignas de existência na comunhão internacional”. Rui Barbosa
O presente trabalho de conclusão de curso faz uma análise acerca das questões que envolvem o refugiado, como ele é reconhecido, qual são seus direitos em nível nacional e internacional, faz uma análise sobre o estatuto do refúgio, e fazum resgate histórico de como ele surgiu, e quais suas mudanças ao longo do tempo. Realiza uma análise da construção de alternativas à jurisdição em busca de sua proteção. O instituto internacional do refúgio é de extrema relevância, pois visa garantir proteção de forma ampla a pessoas que se encontram em situação bastante vulnerável. O Brasil assumiu o compromisso internacional de proteção aos refugiados ao ratificar a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 sobre o Estatuto dos Refugiados, além de ter adotado uma lei específica para tratar da questão, a Lei 9.474/97, que é considerada pela Organização das Nações Unidas (ONU) como um parâmetro para a adoção de uma legislação uniforme entre os países da América do Sul. O objetivo da pesquisa é realizar uma análise da efetividade da proteção nacional, verificando se, na prática, os instrumentos normativos estão sendo aplicados adequadamente e se essas pessoas acolhidas no Brasil gozam efetivamente dos direitos estabelecidos na Convenção de 1951, na Constituição brasileira de 1988 e na Lei 9.474/97. Para a realização deste trabalho foi utilizado o método hipotético dedutivo, através de pesquisas bibliográficas e por meio eletrônico, analisando também a legislação em andamento no âmbito nacional e internacional, a fim de enriquecer a coleta de informações e permitir um aprofundamento no estudo dos refugiados, revelar a importância na construção de uma nova pátria e vida para essas pessoas e apontar novas perspectivas para a problemática da solução de conflitos em relação ao assunto abordado.
Palavras-Chave: Direito Humanitário. Legislação brasileira. Migração. Proteção internacional. Refugiado.
The present course completion paper makes an analysis about the issues involving the refugee, how he is recognized, what his rights are on a national and international level, makes an analysis of the status of the refuge, and does a historical rescue of how he has emerged, and what its changes over time. It carries out an analysis of the construction of alternatives to the jurisdiction in search of its protection. The international refugee institute is extremely relevant, since it aims to provide comprehensive protection to people who are in a very vulnerable situation. Brazil has undertaken the international commitment to protect refugees by ratifying the 1951 Convention and the 1967 Protocol on the Status of Refugees, in addition to adopting a specific law to address the issue, Law 9.474 / 97, which is considered by the Organization (UN) as a parameter for the adoption of uniform legislation among the countries of South America. The objective of the research is to carry out an analysis of the effectiveness of the national protection, verifying that, in practice, the normative instruments are being applied adequately and if those persons in Brazil actually enjoy the rights established in the 1951 Convention, the Brazilian Constitution of 1988 and Law 9.474 / 97. In order to carry out this work, the hypothetical deductive method was used, through bibliographic research and by electronic means, also analyzing the legislation in progress at national and international level, in order to enrich the collection of information and allow a deepening in the study of refugees, reveal the importance in building a new homeland and life for these people and to point out new perspectives for the problem of conflict resolution in relation to the subject addressed.
Keywords: Humanitarian Law. Brazilian legislation. Migration. International protection. Refugee.
INTRODUÇÃO ... 10
1 O INSTITUTO DO REFÚGIO ... 13
1.1 Evolução histórica do refugiado ... 13
1.2 Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados - ACNUR ... 18
1.3 Conceituações sobre asilo, deslocados, migração e refúgio ... 20
1.4 Requisitos essenciais que caracterizam o refugiado ... 24
2 O REFUGIADO E O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO... 29
2.1 Atuação do Comitê Nacional para os Refugiados – CONARE no Território Brasileiro ... 30
2.2 Atuação da Polícia Federal - SINCRE ... 32
2.3 Processo de solicitação de refúgio e competência, e os compromissos assumidos pelos refugiados ... 35
2.4 Os Direitos Humanos e o Direito Humanitário, seu papel no cenário dos refugiados no Brasil ... 39
CONCLUSÃO ... 44
INTRODUÇÃO
O presente trabalho estuda a evolução histórica do Estatuto do Refugiado no decorrer do tempo. O tema busca investigar e apresentar uma visão geral da história do reconhecimento internacional do estatuto de refugiados e a sua consolidação. Para isso a pesquisa aborda a história do reconhecimento internacional do status de refugiado, analisando a importância da Convenção de Genebra de 1951 e as resoluções trazidas por ela. Abordar-se-á também a construção de leis, estatutos e convenções que vieram para trazer auxilio e reconhecer direitos destas pessoas.
Os deslocamentos forçados de grandes contingentes humanos vêm chamando a atenção da comunidade internacional. Nesses grupos que migram forçadamente se inserem os deslocados internos, os apátridas, os asilados, bem como o objeto deste estudo, os refugiados. Diante disso, o trabalho abordará temas como: qual o papel do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) na proteção dos refugiados?; da mesma forma, quais as atribuições do Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE) em relação aos refugiados no território brasileiro?; trabalhando sempre em conjunto com a legislação brasileira vigente, trazendo, quais as alterações da nova Lei de Migração em relação aos refugiados?.
Para a realização deste trabalho foram efetuadas pesquisas bibliográficas e por meio eletrônico, analisando também a legislação em andamento no âmbito nacional e internacional, a fim de enriquecer a coleta de informações e permitir um aprofundamento no estudo dos refugiados, revelar a importância na construção de uma nova pátria e vida para essas pessoas e apontar novas perspectivas para a problemática da solução de conflitos em relação ao assunto abordado.
O trabalho desenvolvido por tais órgãos é de grande importância, pois, no âmbito internacional o ACNUR tem como objetivo assegurar os direitos e bem-estar dos refugiados e dos demais indivíduos sob sua tutela, além de buscar soluções duradouras que os permitam reconstruir suas vidas com paz e dignidade em um novo lar. Da mesma forma, mas agora em território brasileiro, surge o CONARE, que trabalha amparado pela Convenção sobre Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo de 1967, e com as demais fontes de direito internacional dos refugiados.
É de fundamental importância, a legislação interna do nosso país, em especial a Lei nº 9.474/97, que implementou o Estatuto dos Refugiados de 1951 no Brasil, e deu o primeiro norte na questão de proteção a essas pessoas, em seguida, recentemente foi aprovada a nova Lei de Migração nº 13.445 de 24 de maio de 2017, que veio para garantir os direitos dos migrantes e refugiados em solo brasileiro, e trazer uma igualdade de direitos entre esses indivíduos e os cidadãos brasileiros. Dessa forma, é através das concepções históricas, e sobre o entendimento que é possível se obter do que é um refugiado, será feita uma busca de quais são seus direitos e deveres, como ocorre o processo de solicitação de refúgio e quem tem competência para fazê-lo.
É realizada uma análise da construção de alternativas à jurisdição em busca de sua proteção. Abordar-se-á a situação dos refugiados no Brasil desde o momento da sua chegada no território nacional e a formalização da solicitação de refúgio perante a Polícia Federal, até o momento da integração na sociedade brasileira.
O presente trabalho vai trazer questões como a migração e falará do migrante, os motivos que levam uma pessoa a migrar do seu país de origem para outro lugar, trazendo conceituações sobre asilo, deslocados, migração e refugiado, buscando os requisitos essenciais que caracterizam o refugiado.
Inicialmente, no primeiro capítulo, abordar-se-á sobre o surgimento do estatuto dos refugiados, bem como um resgate histórico acerca das leis que amparam e buscam trazer o reconhecimento de direitos dessas pessoas. Busca-se identificar como surgiram os conflitos que deram origem aos primeiros refugiados, e como com o passar do tempo eles continuaram surgindo. Abordar-se-á o tema sobre o surgimento de órgãos que dão proteção aos refugiados, e que foram responsáveis por grandes mudanças em relação aos refugiados. É trazido
conceitos sobre os temas de estudo deste trabalho, o asilo, os deslocados os migrantes e o alvo deste trabalho o refúgio. É trazido de forma clara e simples sobre os principais requisitos que identificam e concedem o status de refugiado.
No segundo capítulo analisar-se-á o instituto do refúgio a partir do ordenamento jurídico brasileiro, seus conceitos, princípios, procedimentos e técnicas de aplicação. Também é analisado o papel do órgão interno do país que faz a proteção dos refugiados o CONARE, e como ele desempenha sua função, o papel do mesmo como colaborador na construção de uma sociedade mais consciente de suas responsabilidades na solução dos conflitos e a postura do Judiciário em relação aos refugiados que chegam ao Brasil.
É realizado uma análise da atuação da Polícia Federal, desde o momento em que chega um refugiado no país até o momento de ele ter reconhecido o seu status de refugiado. Por fim, será formulado através da legislação vigente, os direitos e deveres dos refugiados que vivem no Brasil, e o que a nova lei de migração trouxe de melhoria em relação ao tema.
1 O INSTITUTO DO REFUGIO
A busca para a consolidação do Instituto do Refúgio, passou por uma longa caminhada, durante este período sofreu inúmeras mudanças, mudanças essas que serão objeto de estudo para o presente trabalho. Destas mudanças se evolui até a Convenção de 1951, e do Protocolo de 1967. Essas mudanças históricas foram de suma importância para a consolidação do Instituto do Refúgio que possuímos hoje.
Antes do século XX, o Direito Internacional não detinha regras estabelecidas para efetiva proteção dos refugiados. Eles dependiam tão somente da generosidade, e na maioria dos casos era absolutamente ausente.
O início do instituto do refúgio ocorreu de forma indireta, com a atuação da Cruz Vermelha, que teve grande importância para a construção deste instituto. Criada e idealizada por Henri Dunant em 1863, que ante a ausência de institutos internacionais para amparar seres humanos em casos de conflitos entre nações, consagram-se como a primeira organização humanitária desenvolvida para proporcionar proteção e assistência às vítimas da guerra e de outras demais situações de violência em âmbito internacional.
Após o estabelecimento da Sociedade de Nações, conhecidas também como Liga das Nações, em 1919, iniciam-se os debates acerca da responsabilidade da comunidade internacional na proteção de direitos dos refugiados, especialmente após a revolução comunista, ocorrida na Rússia.
1.1 Evolução histórica do refugiado
Segundo Jubilut (2007), O instituto do refúgio surgiu no início do século passado, mais precisamente na década de 20, no âmbito da Liga das Nações, que passou a se preocupar com esta questão em função do alto número de pessoas que fugiram da recém-criada União das Repúblicas Socialistas Soviéticas. A fuga era motivada pela situação política e econômica desse país, mais especificamente pela Revolução Bolchevique, pelo colapso das Frentes antibolchevique, pela fome e pelo fim da resistência dos russos que se opunham ao comunismo, e tinha como justificativa a perseguição que ocorria. No início, a assistência a essas pessoas era providenciada pela Cruz Vermelha, mas com o constante aumento de
indivíduos sob a sua custódia, esta organização solicitou a ajuda da Liga das Nações para enfrentar a questão. Essa organização, apesar de dar destaque à questão das minorias, não trazia em seu estatuto o problema dos refugiados, mas, diante da situação concreta que lhe foi apresentada, estabeleceu em 1921 o Alto Comissariado para os Refugiados Russos. Teve início aí a proteção internacional aos refugiados.
A filósofa Hannah Arendt (1989), expõe também que com a explosão da Primeira Guerra Mundial, ocorreu pelo mundo a migração de densos contingentes humanos, que ao saírem de seus lares por motivos de fome, pobreza e pela guerra, se viam desamparados pelo mundo.
Segundo a autora Arendt (1989, p. 300).
A Primeira Guerra foi uma explosão que dilacerou irremediavelmente a comunidade dos países europeus, como nenhuma outra guerra foi capaz, fazendo com que a inflação, desemprego e guerras civis sobreviessem e se alastrassem durante os seguintes anos de ‘paz agitada’, que culminaram na migração de densos contingentes humanos que não eram bem-vindos e não podiam ser assimilados em parte alguma. Uma vez fora do país de origem, permaneciam sem lar; quando deixavam o seu Estado, tornavam-se apátridas; quando perdiam os seus direitos humanos, perdiam todos os direitos: eram o refugo da terra.
Essas pessoas que não podiam se assimilar a parte alguma, e que se viam totalmente desamparadas, umas vez que não perdiam todos os seus direitos humanos, e como cita Arendt “eram o refugo da terra”, a partir desse momento, que se viu necessário a criação de um órgão que presta-se ajuda a esses indivíduos.
segundo Jubilut (2007), em 1921 foi criado o Alto Comissariado para os Refugiados Russos. Suas tarefas eram basicamente três: a definição da situação jurídica dos refugiados, a organização da repatriação ou reassentamento dos refugiados e a realização de atividades de socorro e assistência, contando com o apoio de instituições filantrópicas. O Alto Comissariado para os Refugiados Russos foi reconhecido pela comunidade internacional, embora A Liga das Nações não assumisse qualquer responsabilidade por seus atos.
O órgão tinha sua atuação e competência restritas a refugiados de origem russa e, cada vez mais outros povos e etnias necessitavam da proteção jurídica internacional concedida aos
refugiados, assim em 1924, a competência desse órgão foi alargada para outros povos. Em 1929 ocorreu a última alteração nesse órgão, desta vez relativa aos seus aspectos institucionais, o Alto Comissariado para Refugiados Russos passou a ser subordinado à Liga das Nações.
Conforme traz Jubilut (2007, p.76):
No ano de 1930, a Liga das Nações cria um órgão de caráter descentralizado, sob sua direção, para tratar da questão dos refugiados: o Escritório Nansen para os Refugiados. O maior avanço do Escritório Nansen foi a elaboração da Convenção de 1933, que, não obstante possuísse um conteúdo limitado, marcou o início da positivação do Direito Internacional dos Refugiados. A Convenção de 1933 tinha, inclusive, um dispositivo acerca do princípio do “non-refoulement”, de muita importância para a proteção dos refugiados. Por essa razão, muitos estudiosos do tema, consideram-na como marco legal inicial desta vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos.
Segundo Jubilut (2007), foi nomeado para comandar as atividades do órgão o norueguês Dr. Fridtjof Nansen. O Dr. Nansen, primeiro Alto-Comissário, conseguiu assegurar o fornecimento de assistência aos refugiados por parte de alguns governos e agências voluntárias. Também foi o idealizador do famoso Passaporte Nansen, documento que pôde ser utilizado, antes de tudo, como um Certificado de Identidade para os refugiados, e depois, como documento que permitia ao titular retornar ao país que o havia expedido. Pelo extraordinário trabalho realizado, concedeu-se ao Dr. Nansen, em 1923, o Prêmio Nobel da Paz.
Em 1933, devido ao advento do nazismo na Alemanha, novos refugiados surgiram, especialmente judeus e opositores do regime. Uma situação de pressões de diversas origens e naturezas, por exemplo: os Estados violadores dos direitos fundamentais de seus nacionais que queriam o fim do Escritório Nansen e da Alemanha que não admitia que os judeus fossem reconhecidos como refugiados, isso levou à criação de um órgão específico para proteção desses novos refugiados, o Alto Comissariado para os Refugiados Judeus provenientes da Alemanha em 1936.
Como os dois órgãos de proteção tinham data limite para encerramento de suas atividades, em 1938, a Liga das Nações encerrou as atividades do Escritório Nansen para os Refugiados e do Alto Comissariado para os Refugiados Judeus provenientes da Alemanha,
criando o Alto Comissariado da Liga das Nações para Refugiados. Este fato foi de crucial importância para o Direito Internacional dos Refugiados.
Conforme analisa a autora Jubilut (2007, p.77):
A criação desse órgão de proteção aos refugiados inaugurou uma nova fase do Direito Internacional dos Refugiados, isto porque, até então, a qualificação de uma pessoa como refugiada era feita a partir de critérios coletivos, ou seja, em função de sua origem, sua nacionalidade ou sua etnia – a pessoa não necessitava demonstrar que sofria perseguição, mas tão-somente que pertencia a um dos grupos tidos como de refugiados – e, com sua criação, a qualificação passou também a ser fundamentada em aspectos individuais, ou seja, na história e características de cada indivíduo e na perseguição sofrida por ele e não apenas em reconhecimentos coletivos.
Assim, embora os fundamentos da concessão de refúgio se mantivessem (critérios de origem, nacionalidade ou etnia), uma pessoa poderia ser reconhecida como refugiada se sofresse perseguição de forma individual por pertencer a algum destes grupos.
O fim da Segunda Guerra trouxe ainda mais problemas relacionados à questão dos refugiados. Os “novos refugiados” criados pelos dois grandes conflitos não fugiam de perseguições ligadas às suas escolhas políticas.
Segundo Arendt (1989, p. 328):
Esses novos refugiados não eram perseguidos por algo que tivessem feito ou pensado, mas sim em virtude daquilo que imutavelmente eram, ou seja, nascidos na raça errada, como no caso dos judeus na Alemanha, ou na classe errada, como no caso dos aristocratas na Rússia, ou convocados pelo governo errado, como no caso dos soldados do Exército Republicano espanhol.
Jubilut (2007) coloca que com a eclosão da Segunda Guerra Mundial, a Liga das Nações passa por grande crise de legitimidade e poder, e como consequência, o Alto Comissariado da Liga das Nações para Refugiados passa a ser ineficaz. Afinal, além da crise pela qual a Liga passava, enquanto a Primeira Guerra Mundial fez surgir cerca de quatro milhões de refugiados, a Segunda Guerra Mundial gerou aproximadamente quarenta milhões de refugiados. Logo, em 1938, é criado o Comitê Intergovernamental para os Refugiados, que assume as funções antes exercidas pelo Alto Comissariado.
De acordo com Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto (2010, p. 24.)
As duas grandes guerras mundiais no século XX, além de redesenhar o mapa político global, introduziram profundas mudanças na percepção e modo como a sociedade estabeleceu os direitos inerentes à pessoa humana, e dentre eles o direito ao refúgio. As questões relativas aos direitos humanos internacionalizaram-se, passaram a constituir-se como parte de uma agenda global, para além da competência exclusiva do estado-nação.
Jubilut (2007), destaca que a partir de 1943, o Comitê Intergovernamental para os Refugiados passou a compartilhar suas atividades com a Administração das Nações Unidas de Socorro e Reconstrução, os quais foram substituídos, posteriormente, pela Organização Internacional para Refugiados (OIR).
Nesse contexto posterior ao conflito e emblemático em relação a violações de direitos humanos, a ONU (Organização das Nações Unidas) é criada, em 1946. Desde sua criação, a ONU mostrou-se atenta à questão dos refugiados, adotando no mesmo ano de sua criação, uma resolução que continha as premissas de sua atuação no problema dos refugiados: o caráter internacional do tema, a necessidade de se estabelecer um órgão internacional para a proteção dos refugiados, a impossibilidade de se devolverem refugiados para situações de risco (princípio do non-refoulement) e o auxílio aos refugiados, para que estes voltassem aos seus países quando possível.
Em 1948 foi aprovado um dos instrumentos internacionais de proteção da pessoa humana mais conhecidos até os dias atuais: a Declaração Universal dos Direitos Humanos, da ONU. Dentre os diversos direitos humanos por ela reconhecidos, vale aqui destacar o artigo XIV, que reconhece que “todo homem, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e gozar asilo em outros países”.
Jubilut (2007) expõe que em 1948 aconteceu a passagem da proteção política e jurídica dos refugiados para a proteção internacional: a OIR (Organização Internacional para Refugiados), sob os olhos da ONU, entra em vigor. A OIR tinha como principais tarefas a identificação, registro e classificação dos refugiados, auxílio e assistência, repatriação, proteção jurídica e política, transporte, reassentamento e restabelecimento de refugiados. Ademais, em seu tratado constitutivo a definição de refugiados é mais ampla, buscando amparar também pessoas deslocadas internamente, o que era inédito até então. No entanto, a
OIR tinha também um limite temporal de atuação, sendo o encerramento de suas atividades previsto para 30 de junho de 1950. Novamente, ao contrário das expectativas da comunidade internacional, fez-se necessária a concepção de um novo órgão para tratar de um problema que não fora eliminado em um prazo previsto, porém continuava aumentando.
1.2 Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados - ACNUR
Em virtude da eclosão da Segunda Guerra Mundial e do latente aumento do número de refugiados pelo mundo, aprofunda-se a crise de legitimidade da Liga das Nações, tornando suas ações ineficazes.
De acordo com o autor Gustavo de Lima Pereira (2011, p.30):
Em junho de 1945, ao ensejo da Conferência de São Francisco que reuniu delegações de 50 nações, definiu-se e datou-se a Carta das Nações Unidas, que entra em vigor nesse mesmo ano. Tão logo foi constituída a Organização das Nações Unidas, a assembleia ampliou essa política de apoio, criando uma instituição permanente de caráter internacional, denominada “Organização Internacional para Refugiados”.
E conforme o site do ACNUR, em 1950, é aprovado, no âmbito das Nações Unidas, o estatuto do escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), que entrou em vigor em janeiro de 1951. Este organismo foi concebido como um órgão da ONU, porém autônomo.
Dessa forma surgiu então o ACNUR, esse órgão foi criado para que os refugiados recebessem a proteção que lhes era devida e não recebeu poderes coercitivos que pudessem determinar o cumprimento de certas ações e iniciativas por parte dos Estados em prol da proteção dos refugiados, todavia representou um passo nessa direção.
A Convenção de 1951 é considerada o eixo fundador do Direito Internacional dos Refugiados, já que define quem é refugiado, conceito utilizado até os dias de hoje, e padroniza os tratamentos para aqueles abrigados sob essa definição. Além disso, representa um marco na emergência de uma vontade global em encaminhar os problemas de deslocamentos forçados.
Notando que o Alto Comissário das Nações Unidas para os Refugiados tem a incumbência de zelar pela aplicação das convenções internacionais que assegurem a proteção dos refugiados, e reconhecendo que a coordenação efetiva das medidas tomadas para resolver este problema dependerá da cooperação dos Estados com o Alto Comissário.
De acordo com site da Câmara dos Deputados, que fala do DECRETO Nº 50.215, DE 28 DE JANEIRO DE 1961, que traz as seguintes disposições acerca da definição do termo refugiado, proposta pela Convenção de Genebra de 1951 diz o seguinte:
Definição do termo “refugiado”: § 1. Para os fins da presente Convenção, o termo “refugiado” se aplicará a qualquer pessoa:
a) que foi considerada refugiada nos termos dos Ajustes de 12 de maio de 1926 e de 30 de junho de 1928, ou das Convenções de 28 de outubro de 1933 e de 10 de fevereiro de 1938 e do Protocolo de 14 de setembro de 1939, ou ainda da Constituição da Organização Internacional dos Refugiados. b) as decisões de inabilitação tomadas pela Organização Internacional dos Refugiados durante o período do seu mandato não constituem obstáculo a que a qualidade de refugiados seja reconhecida a pessoas que preencham as condições previstas no § 2 da presente seção. c) Que, em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1.º de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele.
Jubilut (2007) ressalta que o ACNUR também foi estabelecido com prazo previsto para encerramento de suas atividades - seu mandato era de apenas três anos, mas como a crise dos refugiados ainda se mantém, este mandato tem sido renovado a cada cinco anos. O ACNUR é o órgão que atualmente se encarrega da função de proteção aos refugiados.
Fischel de Andrade (2001) diz que, somente com o entendimento da dimensão dessa tradição e perspectivas históricas podemos compreender, plenamente, os fundamentos que conceberam o Direito Internacional dos Refugiados contemporâneo, bem como muitos de seus desdobramentos.
Fischel de Andrade (2006) sita que o ACNUR teve o início de suas atividades em 1º de janeiro de 1951, com a tarefa fundamental de conceder proteção jurídica internacional aos refugiados e adotar a Convenção de Genebra de 1951, relativa ao Estatuto dos Refugiados,
emendada pelo Protocolo de Nova Iorque de 1967. Esses instrumentos jurídicos proporcionaram uma estrutura formal para responder às necessidades gerais dos refugiados, estabelecendo normas para protegê-los no âmbito do Direito Internacional
O ACNUR, no seu ano de fundação, contava com apenas 38 funcionários e hoje conta com cerca de 6.600 mil funcionários que auxiliam a atuação em 115 países. O foco de atenção do ACNUR atua de forma aberta e amplia o conceito de refugiado, assistindo cerca de 2,5 milhões de pessoas por ano entre refugiados, pessoas solicitantes de refúgio e pessoas deslocadas internamente.
A missão do ACNUR foi, e ainda é, a de garantir o bem-estar dos refugiados. Para isso, o Alto Comissariado busca, até os dias de hoje, assegurar a todos o direito de procurar asilo e encontrar refúgio seguro em outro Estado, ou voltar voluntariamente ao seu país.
1.3 Conceituações sobre asilo, deslocados, migração e refúgio
O século XX se consagra por ser o século dos refugiados, e é bem verdade que em todas as épocas os conflitos armados originaram deslocamentos de pessoas por suas perseguições e privações de direitos, contudo, nunca como no referido momento histórico.
Guilherme Assis de Almeida (2001), afirma que a definição ampliada do termo refugiado, coaduna-se, precisamente, com o significado original da palavra asilo. A ideia seria a de oferecer à pessoa, vítima de uma violência, a possibilidade de encontrar uma proteção em um lugar seguro para viver e para fruir sua liberdade. Essencialmente, aquele que busca asilo é, em geral, alguém que está fugindo de uma situação insuportável de violência, em qualquer definição possível do termo.
E vindo deste pensamento Fischel de Andrade (2001), diz que o homem convive, desde os mais remotos tempos de sua existência, com o fato de ter de sair de seu lugar de origem por razões diversas, como ter desagradado seu governante ou mesmo rompido com as normas da sociedade na qual vivia. A História da humanidade narra inúmeros exemplos de rejeição social, perseguições e busca de abrigo pelos mais diversos motivos. As pessoas que saiam de seus lugares de origem buscavam em outro lugar a proteção que lhes faltava anteriormente. Acreditavam que neste novo lugar estariam fora do âmbito da ação, do motivo
que os fizera partir. Essa “proteção” almejada por tais pessoas é exatamente a noção da palavra asilo.
Conforme Fischel de Andrade (2001, p.126.)
O início da consolidação normativa da prática de proteção aos perseguidos ocorreu em 24 de junho de 1793, quando, pela primeira vez, o direito de asilo foi proclamado em uma constituição, a Francesa. Afirmava-se na constituição Francesa que o povo francês daria asilo aos estrangeiros exilados de sua pátria por causa da liberdade, como forma de recusa a qualquer forma de tirania.
Uma observação importante é necessária ser feita, pois muito se confunde os institutos do asilo, dessa forma, para não confundir o instituto do “asilo” com o “asilo político”, pois são distintamente diferentes. O asilo é percebido desde o período clássico, por pessoas que estavam sofrendo perseguições por vários motivos, já o “asilo político” pode ser caracterizado como o poder discricionário do Estado de conceder proteção a qualquer pessoa que se esteja ou deseje proteção no seu território, por razão de estar sofrendo perseguição política.
Levando em consideração o fato de que os conceitos legais possuem conotação decisiva em relação às características das obrigações dos Estados signatários dos tratados pertinentes ao tema, bem como o fato de que o objetivo do presente estudo é realizar uma análise do Direito Internacional dos Refugiados no ordenamento jurídico brasileiro, onde existem diferenças práticas entre o asilo e o refúgio, dessa forma, neste tópico será estudado essas diferenças entre os dois institutos visando tornar mais claro o conceito de refúgio e de asilo.
No âmbito interno a questão dos asilados encontra proteção na Constituição Federal de 1988 em seu artigo 4º, inciso X. O asilo político é considerado importante instrumento internacional de proteção ao indivíduo perseguido por motivos políticos, inclusive acusado ou mesmo condenado por um delito político.
Embora apresentem algumas semelhanças, a principal característica que diferencia o asilo do refúgio é o fato de que o asilo é ato soberano do Estado, ou seja, é uma decisão política e o seu cumprimento não está vinculado a nenhum organismo internacional. O Estado
tem o direito de conceder asilo, mas não se acha obrigado a concedê-lo nem declarar por que o nega.
O instituto do asilo surge como um costume que se consagrou na América devido às constantes revoluções e golpes de Estados característicos de toda uma época entre os países da América Latina.
Nesse sentido Celso D. de Albuquerque Mello (2007, p.707):
Na América foi onde o asilo diplomático encontrou a sua consagração. Tal fato surgiu em decorrência da instabilidade das nossas instituições políticas e as constantes revoluções, acarretando a necessidade de se proteger a pessoa do criminoso político.
Por esse fato, o instituto do asilo é entendido como instituto jurídico regional, uma vez que é regulado por normas multilaterais muito especiais, normas escritas do Direito Internacional vigente entre países latino-americanos apresentando-se, assim, como uma particularidade do Direito Internacional da América Latina.
O refúgio, por outro lado, é instituto jurídico internacional de alcance universal, e está regulado em Convenções e Estatutos, e, também no Protocolo de 1967, sendo o Brasil signatário de ambos. A proteção do instituto do refúgio é realizada por órgãos em âmbito internacional. Mais em seguida será abordado o conceito de refúgio de forma mais aprofundada, agora tratar-se-á da questão dos deslocados e sobre o conceito de migração.
De acordo com o site do Acnur (2017):
Os deslocados internos são pessoas deslocadas dentro de seu próprio país, muitas vezes são erroneamente chamadas de refugiados. Ao contrário dos refugiados, os deslocados internos não atravessaram uma fronteira internacional para encontrar segurança, mas permaneceram em seu país natal. Mesmo se fugiram por razões semelhantes às dos refugiados (conflito armado, violência generalizada, violações de direitos humanos), legalmente os deslocados internos permanecem sob a proteção de seu próprio governo, ainda que este governo possa ser a causa da fuga. Como cidadãos, eles mantêm todos os seus direitos e são protegidos pelos direitos humanos.
Migração é o deslocamento de indivíduos dentro de um espaço geográfico, de forma temporária ou permanente. Esses fluxos migratórios podem ser desencadeados por vários
motivos: econômicos, culturais, religiosos, políticos e naturais (secas, terremotos, enchentes entre outros). A migração econômica é a que exerce maior influência na população. É entendida como o deslocamento de contingentes humanos para áreas onde o sistema produtivo concentra uma maior ou uma melhor oportunidade de trabalho.
O autor Gustavo de Lima Pereira (2011, p.33) diz que:
É importante perceber que o instituto do refúgio é decorrente do chamado de “direito de asilo”, explicitando em vários documentos internacionais, como na Declaração Universal de Direitos Humanos, na Convenção Americana de Direitos Humanos e na Carta Africana dos Direitos Humanos e dos povos.
Ainda segundo Gustavo de Lima Pereira (2011), o direito de asilo e consequentemente, o instituto do refúgio significam a expressão do reconhecimento de direitos inalienáveis, os quais, não sendo assegurados pelo Estado de origem ou residência de um indivíduo, devem lhe ser garantidos por um país, no qual ele requeira proteção interna.
Assim os Estados signatários aos pactos se comprometem, por meio de cooperação internacional, garantir os preceitos e princípios que dão alicerce aos tratados. Em inúmeros países, o instituto do “asilo” e do “refúgio” é tido como sinônimo no ordenamento da proteção internacional, em virtude daquilo que fora expresso nas referidas Convenções e tratados.
Embora o refúgio tenha a mesma origem histórica do asilo, o seu desenvolvimento deu-se de forma independente.
De acordo com Fischel de Andrade (1996, p. 12.), é possível falar da existência de refugiados desde a Antiguidade, conforme revelam tratados firmados no Egito antigo, mas é somente no século XV que os refugiados começam a aparecer em números mais expressivos.
Todavia, durante esse período ainda não havia sido criado o Direito Internacional dos Refugiados e as soluções para esses problemas ocorriam através da concessão de asilo.
Fischel de Andrade coloca que (2001, p. 116.)
Até o período que antecedeu a Primeira Guerra Mundial a problemática dos refugiados não demandava uma mobilização internacional, uma vez que
sempre houve espaço físico para a acolhida dessas pessoas que, ademais, eram de certa forma bem recebidas pelos Estados que tinha interesse em aumentar a mão-de-obra.
Porém com o aumento do número de refugiados pelo mundo, esse fato passou a ameaçar a segurança interna dos Estados em acolher estes refugiados, uma vez que ainda não existia um sistema organizado de proteção.
A efetiva proteção internacional dos refugiados surge no período pós-guerra com a Liga das Nações. De lá para cá, muita coisa mudou, com o surgimento de tratados e convenções que foram criados para dar uma maior proteção a essas pessoas que necessitavam de proteção de um Estado que não era o seu de origem. Também essas convenções trouxeram pontos a serem analisados, não é qualquer pessoa que pode ser considerada um imigrante, ou um refugiado, há características a serem analisadas antes.
O refúgio é concedido ao imigrante por fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas. Enquanto tramita um processo de refúgio, pedidos de expulsão ou extradição ficam suspensos. O refúgio tem diretrizes globais definidas e possui regulação pelo organismo internacional ACNUR - Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados. No Brasil, a matéria é regulada pela Lei nº 9.474, de 22 de julho de 1997, que criou o Comitê Nacional para os Refugiados – CONARE, e pela Convenção das Nações Unidas sobre o Estatuto dos Refugiados, de 28 de julho de 1951.
1.4 Requisitos essenciais que caracterizam o refugiado
Um dos maiores méritos da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967 foi o estabelecimento de critérios bem-definidos e abrangentes para o reconhecimento do status de refugiado de modo homogêneo no âmbito internacional. São cinco os motivos previstos internacionalmente que asseguram o refúgio: a raça, a nacionalidade, a opinião política, a religião e o pertencimento a um grupo social.
Conforme Jubilut (2007 p.115):
O reconhecimento do status de refugiado se baseia no “bem fundado temor de perseguição”, expressão que traz em si tanto critérios objetivos quanto subjetivos. Os critérios objetivos estão representados pela expressão “bem fundado” e vêm a ser caracterizados pela comparação entre a situação objetiva do país de origem do refugiado com a situação relatada por esse como base de sua solicitação de refúgio. Já o critério subjetivo está presente na expressão “temor de perseguição”, o qual deve ocorrer em função de um dos cinco motivos que asseguram o refúgio. A combinação desses dois critérios tem em vista, de um lado, proteger o instituto do refúgio, pois, como ele depende intrinsecamente da vontade política dos Estados, o seu uso indiscriminado levaria à perda de credibilidade e, consequentemente, de eficácia, e, por outro lado, assegurar proteção àqueles que realmente necessitam.
Em se tratando de “bem fundado temor de perseguição”, outro autor também separou em bem fundado temor subjetivo e bem fundado temor objetivo as formas de análise do grau de temor para a concessão do status de refugiado.
Portanto, conforme Gustavo de Lima Pereira (2011, p.38):
Para ser considerado um refugiado, o bem fundado temor subjetivo é imaginável. Presume-se que a pessoa detém, em sua esfera de subjetividade, o medo de regressar ao seu Estado ou residência de origem, em virtude de sua cor, religião, nacionalidade, pertencimento a grupo social ou opinião política. Já o bem fundado temor objetivo deve ser comprovado pelo solicitante de refúgio. O teor probatório não necessita ser de tamanha protuberância, pois muitas vezes o solicitante busca o refúgio não possuindo nem sequer documento de identidade ou passaporte. Em regra, em caso de dúvida, deve-se conceder o refúgio ao solicitante, ficando a decisão adstrita à sensibilidade da pessoa que terá contato com ele por meio de entrevistas individuais, analisando se há algum conflito político ou social no país do qual o solicitante se retirou e se há coerência interna sem contradições nos seus dizeres.
Analisando a realidade do instituto do refúgio, verifica-se que as violações aos direitos humanos, e em especial aos cinco direitos assegurados como motivos para o reconhecimento do status de refugiado, essas violações ocorrem de modo mais frequente e sistemático quando há o advento de uma guerra ou de outros problemas, tais como ocupação de territórios ou governos que não primam por respeitar as garantias individuais fundamentais.
A Convenção de 1951 trouxe consigo muitos avanços, porém, também trouxe suas limitações. A proteção internacional estabelecida pela Convenção determinava dois limitadores.
Um deles referente ao espaço geográfico, pois só compreendia como refugiado aquelas pessoas provenientes dos entraves ocorridos na Europa. O segundo limitador era temporal, pois só abarcava as pessoas que já estavam recebendo auxílio dos institutos de proteção internacional anteriores. Na época acreditava-se que a questão dos refugiados seria um problema cuja solução viria em breve.
Contudo, com o surgimento de novos grupos de refugiados, principalmente no cenário africano, surgiu um problema, pois os africanos não se enquadravam na definição restritiva da Convenção, pois a mesma tratava os problemas dos refugiados em um espaço geográfico delimitado na Europa, desta forma, foi necessário rediscutir tais limitações territoriais e temporais impostas pela Convenção de 1951.
Frente a tais problemas que se fez necessário a adoção de um novo mecanismo mais atualizado para proteger os refugiados e a ajudá-los na atual situação. Neste momento adotou-se o Protocolo de 1967, também pela responsabilidade do ACNUR.
Conforme Gustavo de lima Pereira (2011, p.37):
O protocolo extinguiu as reservas geográficas e temporais, alargando a amplitude e a abrangência da definição de refugiado e, consequentemente, ampliando o número de seres humanos com direito a proteção internacional. Em face esta ampliação da proteção, hoje em dia também se admite a circunstância do refugiado sur place, que engloba a situação da qual a pessoa que não era refugiada quando saiu do seu país de origem, mas que, devido a circunstâncias que surgiram em sua pátria durante a sua ausência, tem um receio fundado de perseguição por uma das razões mencionadas na Convenção de Genebra de 1951.
Portanto, com a definição de refugiado ampliada e com maior amplitude de sua proteção, além das causas de perseguição enumeradas acima, que possibilitam a concessão do refúgio, é necessário que o solicitante demonstre elementos que comprovam que está sendo perseguido ou que há um bem fundado temor de que será perseguido se retornar.
Os documentos mais recentes trazem uma ampliação dos motivos de concessão de refúgio, porém esta inovação é voltada ao continente africano e a América Latina, e são três os motivos trazidos para garantir a proteção e condição de refugiado, são eles: A grave e generalizada violação de direitos humanos, situações de violência externa e problemas em
uma região do Estado. Isto ocorreu em função das limitações apresentadas pela Convenção de 1951 e pelo Protocolo de 1967, assim optaram por adaptar seus textos legais à realidade dos indivíduos que buscam proteção e, com isso, acabaram por ampliar, em nível regional, a definição do termo refugiado, alargando, assim, o sistema de proteção nesses locais.
No Brasil a Lei nº 9.474, de 22 de julho de 1997, define mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, e determina outras providências também. É ela que traz também logo em seu primeiro artigo os principais requisitos que caracterizam o refugiado.
De acordo com a Lei nº 9.474 de julho de 1997 em seu artigo 1º cita que:
Art. 1º Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:
I - Devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país; II - Não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;
III - devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.
Assim como, o refugiado que chega ao Brasil pode ter reconhecido seu status de refugiado se tiver todos os requisitos para isso, há também cláusulas que podem causar a perda deste status.
Antes de analisar essas cláusulas cumpre ressaltar que a determinação do status de refugiado é meramente declaratória, isto é, não tem como efeito atribuir a qualidade de refugiado, mas apenas constata formalmente essa qualidade já existente, uma vez que, uma pessoa não se torna refugiado por que é reconhecida como tal, mas é reconhecida como tal porque é um refugiado.
Cabe salientar que, como existem os requisitos essenciais que caracterizam o refugiado, existem também requisitos que causam a perda do status de refugiado, e consequentemente a perda ao direito de proteção. Existem cláusulas que falam da cessação ou da exclusão da proteção internacional. Segundo as leis que comportam o direito ao refúgio, o
solicitante deve ser merecedor da proteção internacional, ou seja, não recair nas cláusulas de exclusão ou de cessação da proteção.
Nas cláusulas de cessação estão descritas as situações em que uma pessoa deixa de ser refugiada. Tais cláusulas se baseiam no princípio de que a proteção internacional não deve ser mantida quando deixe de ser necessária ou não mais se justifique.
De acordo com o artigo escrito por Matheus Mazza no site do Jusbrasil:
As cláusulas de exclusão, por sua vez, normalmente são verificadas durante o processo de determinação do status de refugiado. No entanto, poderá ocorrer que tais cláusulas de exclusão somente sejam verificadas depois de a pessoa ter sido reconhecida como refugiada, em tais situações, a cláusula exigirá a anulação da decisão inicial.
No Brasil, existem leis específicas que trazem tais cláusulas, e a competência para decidir sobre a aplicação dessas cláusulas de exclusão é do Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE), órgão responsável pelo reconhecimento do status de refugiado aos solicitantes, porém, este é assunto que será abordado mais a fundo a seguir no próximo capítulo.
Assim, sendo reconhecida a condição de refugiado, este passará a exercer o direito a proteção internacional. Os objetivos da proteção internacional, segundo os ditames do ACNUR, é o de proteger os refugiados a partir da implementação de soluções duráveis.
O estudo das cláusulas de inclusão, de cessação e de exclusão, presentes na Lei nacional 9.474/97, será de extrema relevância para a posterior análise da atuação do Brasil na proteção aos refugiados, que será abordado no segundo capítulo do presente trabalho. Pois permitirá verificar como o órgão brasileiro responsável pelo reconhecimento da condição de refugiado – o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE) – vem interpretando tais cláusulas e se essa interpretação está de acordo com o objetivo fundamental do refúgio que é a proteção da pessoa vítima de perseguição.
2 O REFUGIADO E O ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
O instituto internacional do refúgio é de extrema relevância, pois visa garantir proteção de forma ampla a pessoas que se encontram em situação bastante vulnerável. O Brasil assumiu o compromisso internacional de proteção aos refugiados ao ratificar a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 sobre o Estatuto dos Refugiados, além de ter adotado uma lei específica para tratar da questão, a Lei 9.474/97, que é considerada pela Organização das Nações Unidas (ONU) como um parâmetro para a adoção de uma legislação uniforme entre os países da América do Sul. O Brasil é frequentemente reconhecido como “país de acolhida” de refugiados, dotado de uma legislação interna bem estruturada a respeito do tema, disso advém a imagem favorável também quanto à sua atuação na proteção dos refugiados.
O Brasil assumiu o compromisso internacional de proteção aos refugiados ao ratificar a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 sobre o Estatuto dos Refugiados, além de ter adotado uma lei específica para tratar da questão, a Lei 9.474 de 1997. A Lei Nacional de Refúgio estabeleceu critérios mais amplos que o previsto na Convenção de 1951 e no Protocolo de 1967 para o reconhecimento da condição de refugiado e estabeleceu um procedimento nacional específico para esse reconhecimento, além de criar, no âmbito da Administração Pública Federal, o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE), que é o órgão responsável pela análise dos casos individuais de solicitações de refúgio e pela elaboração de políticas públicas que facilitem a integração local dos refugiados. Os refugiados acolhidos no Brasil vivem em centros urbanos, não existindo no país a figura dos campos de refugiados, o que de certa forma, facilita a inserção do refugiado no convívio em sociedade.
A proteção dos refugiados no Brasil conta com o auxílio do ACNUR e, também da sociedade civil, através de convênios firmados pelo ACNUR e pelo governo brasileiro com as Cáritas Arquidiocesanas do Rio de Janeiro e de São Paulo (organizações não governamentais ligadas à igreja Católica). A proteção nacional dos refugiados pode ser verificada em três momentos: quando da chegada dos solicitantes de refúgio no Brasil e o primeiro contato com a Polícia Federal para formalizar o pedido de refúgio; durante o procedimento de análise do pedido de refúgio perante o CONARE; e, após serem reconhecidos como refugiados, o trabalho de assistência e integração realizado pelo ACNUR e pelo
governo brasileiro, através da parceria firmada com as Cáritas Arquidiocesanas, visando à integração dessas pessoas à sociedade brasileira e ao resgate da sua dignidade.
A Lei 9.474/97 representou um grande avanço na proteção nacional aos refugiados, demonstrando o compromisso do Brasil com essa temática, além de contribuir fortemente para o desenvolvimento progressivo do Direito Internacional dos Refugiados entre os países da América do Sul, servindo efetivamente como um modelo para a adoção de uma legislação mais abrangente entre os países dessa região.
2.1 Atuação do Comitê Nacional para os Refugiados – CONARE no Território Brasileiro
No Brasil a elaboração da lei nacional sobre o refúgio representou um grande avanço no tocante à proteção aos refugiados, uma vez que essa prática ainda não é comum entre os Estados signatários da Convenção de 1951: a maior parte dos Estados trata da matéria do refúgio através de dispositivos constitucionais ou por meio de legislações infraconstitucionais não específicas sobre essa temática. No Brasil a Lei 9.474/97 definiu os mecanismos para implementação do Estatuto dos Refugiados e contempla todos os dispositivos de proteção internacional dos refugiados previstos na Convenção de 1951 e no Protocolo de 1967, além de criar um órgão nacional específico para tratar dessa temática o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE).
Os dispositivos dessa Lei devem ser interpretados juntamente com outros documentos conforme prevê a referida lei. O artigo 48 desta lei escreve que:
Os preceitos desta Lei deverão ser interpretados em harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948, com a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com todo dispositivo pertinente de instrumento internacional de proteção de direitos humanos com o qual o Governo brasileiro estiver comprometido.
Esse dispositivo evita que qualquer interpretação da Lei brasileira seja mais restritiva do que aquela interpretação prevista em instrumentos internacionais de proteção aos refugiados permitindo, assim, uma interpretação sempre mais favorável aos refugiados.
A edição da Lei brasileira sobre o refúgio foi muito importante no contexto regional, pois foi uma lei pioneira na garantia de uma proteção ampla aos refugiados, regulamentando a proteção a estes indivíduos desde o seu ingresso no território nacional, o acesso ao procedimento para determinação da condição de refugiado, os direitos e obrigações até a busca de soluções duradouras.
Outro ponto bastante relevante da Lei nacional sobre refúgio foi o estabelecimento de um órgão colegiado para a determinação da condição de refugiado o CONARE, conforme estabelecido no título III da Lei 9.474/97, e a possibilidade de recurso para o Ministro da Justiça das decisões tomadas por esse órgão. A maior novidade do CONARE é que ele foi estabelecido como um órgão de deliberação coletiva, misto e de funcionamento tripartite, ou seja, agindo em conjunto com outros três órgãos, contando assim com a participação do governo brasileiro, das Nações Unidas através do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados – ACNUR, e da sociedade civil, representada pelas Cáritas do Rio de Janeiro e de São Paulo, não tomando assim, as decisões sozinhas.
A participação da sociedade civil com direito a voto no CONARE é muito importante, pois confere mais transparência e credibilidade ao processo de determinação da condição de refugiado, além de permitir que a responsabilidade pela proteção dos refugiados seja compartilhada entre o governo e a sociedade civil, garantindo que representantes da sociedade que estão diretamente ligados a temática dos refugiados participem plenamente na tomada de decisões e na implementação de políticas públicas.
A Lei 9.474/97 ao mesmo tempo em que cria o CONARE traz também consigo a competência do mesmo em seu Capitulo I, artigo 12º que diz:
Compete ao CONARE, em consonância com a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com as demais fontes de direito internacional dos refugiados: I - Analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instância, da condição de refugiado;
II - Decidir a cessação, em primeira instância, ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condição de refugiado; III - determinar a perda, em primeira instância, da condição de refugiado; IV - Orientar e coordenar as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência e apoio jurídico aos refugiados;
A participação da sociedade civil é ainda hoje bastante restrita, pois o tema refugiado, não é algo muito debatido, portanto essa Lei ainda é pouco conhecida na sociedade brasileira, é pouco conhecida dos operadores do Direito e até mesmo dos meios acadêmicos, e cabe a esse órgão e seus apoiadores disseminar esse tema na sociedade, e fiscalizar a aplicação desta lei, e prover sempre a efetivação dos direitos garantidos aos refugiados.
Como demonstra o site do ACNUR no Brasil, a partir de 2007 no Brasil, muitos conselhos e Comitês organizados para proteção dos refugiados foram criados em vários Estados dentro do Brasil, estes órgãos também fiscalizam e efetivação da lei para essas pessoas. Os Estados com comitês atuando são Paraná, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Distrito Federal, São Paulo, Amazonas, Mato Grosso do Sul e Goiás.
No Brasil atualmente existem muitos refugiados reconstruindo suas vidas de forma digna, através do trabalho, com esperanças de um futuro melhor. Como se sabe, nada se resolve de uma hora para outra, mas o Brasil, com suas leis recentemente aprovadas, segue a um futuro onde a desigualdade e a discriminação com os refugiados não terá mais vez, onde essas pessoas se sentirão protegidas, e não se sentirão mais vulneráveis a sociedade brasileira, pois será uma sociedade bem amparada, em leis fortes e sólidas, com órgãos competentes e dedicados à causa dos refugiados.
2.2 Atuação da Polícia Federal – SINCRE
A Polícia Federal é um órgão de extrema importância no caso dos refugiados e pessoas que buscam ingressar em no território brasileiro. Ela foi instituída como um órgão permanente, organizado e que é mantido pela União, é órgão do Poder Executivo vinculado ao Ministério da Justiça. Entre as suas diversas competências destaca-se, para os fins do presente estudo, a de exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras, e por esse motivo, são seus agentes normalmente quem tem o primeiro contato com as pessoas que buscam refúgio no Brasil.
O Estatuto do Estrangeiro estabelece ao Departamento da Polícia Federal a responsabilidade pela inspeção da migração, que consistente no controle e na fiscalização da entrada, permanência e saída dos estrangeiros no país.
Nesses termos, o artigo 1º, inciso I, “h”, do Decreto nº 73.332, de 19 de dezembro de 1973, que define a estrutura do Departamento da Polícia Federal, determina também que compete à Polícia Federal apurar as infrações às normas de ingresso ou permanência de estrangeiros no País.
No tocante especificamente à atuação da Polícia Federal junto aos refugiados, têm-se como de grande relevância a competência e o papel desempenhado por este órgão. Sua atuação tem início logo na entrada dos solicitantes de refúgio no Brasil, sendo a Polícia Federal o primeiro órgão de contato dos refugiados em solo brasileiro, responsável por formalizar a solicitação do reconhecimento da condição de refugiado através da oitiva e da tomada das declarações dos solicitantes, independentemente da sua condição de entrada (se regular ou irregular), e garantindo sempre observância ao princípio do non-refoulement.
De acordo com isso o artigo 7º da Lei 9.474/97 estabelece que:
O estrangeiro que chegar ao território nacional poderá expressar sua vontade de solicitar reconhecimento como refugiado a qualquer autoridade migratória que se encontre na fronteira, a qual lhe proporcionará as informações necessárias quanto ao procedimento cabível.
E a autoridade competente deve ouvir o interessado em ingressar no território brasileiro e preparar o Termo de Declaração, neste termo devem conter o motivo pelo qual pretende ingressar em território brasileiro e as razões que o fizeram abandonar seus país de origem, conforme o que diz o artigo 9º da referida Lei.
Como são os agentes da Polícia Federal que fazem a oitiva dos refugiados, eles precisam estar capacitados e treinados para trabalhar com a questão dos refugiados, pois, na maioria dos casos de ingresso destas pessoas ao Brasil, por medo ou desconhecimento das leis brasileiras ou por não saberem falar o idioma, os estrangeiros não deixam claro que desejam solicitar o refúgio. Dessa forma, os policias deverão estar atentos para situações que, ainda que indiretamente, demonstrem a possibilidade de o estrangeiro ser um refugiado, buscando analisar os requisitos para isso, e devem ainda contar com tradutores, para facilitar a comunicação e, consequentemente, o entendimento que pretende quem está sendo ouvido, porque, somente identificando a real situação da pessoa que busca ingressar em território brasileiro que se dará a efetivação da proteção a esse indivíduo.
A Polícia Federal conforme prevê o artigo 14, inciso VI, da Lei 9.474/97, é membro do Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE), compondo o colegiado responsável por analisar o pedido e declarar o reconhecimento, cessação ou perda da condição de refugiado em primeira instância, sendo a sua participação no órgão nacional de reconhecimento da condição de refugiado considerada serviço relevante e que não implica remuneração de qualquer natureza ou espécie.
A atuação da Polícia Federal estende-se até a fase de permanência dos refugiados no território brasileiro tendo a competência para expedir os primeiros documentos dos refugiados, bem como o passaporte, no caso de viagens previamente autorizadas pelo CONARE, e também no momento da saída, quando o refugiado retorna a seu Estado de origem, compete à Polícia Federal promover a repatriação dos refugiados, seja pela cessação da condição ou pela perda dela, pois, tendo o refugiado saído do território nacional sem autorização prévia, o mesmo terá sua condição de refugiado cessada. Assim, no posterior retorno ao Brasil, é ainda a Polícia Federal quem vai verificar a situação do refugiado ou migrante a partir daquele momento e vai aplicar as medidas necessárias.
De acordo com o site da Polícia Federal, a mesma tem competência para agir em todas as fases do processo de acolhida dos refugiados no Brasil interagindo, em todos esses momentos, com os demais organismos nacionais e internacionais envolvidos no processo de reconhecimento e proteção dos refugiados.
Como descrito anteriormente, compete à Polícia Federal apurar as infrações às normas de ingresso de estrangeiros no país, e atualmente ocorrem muitas entradas ilegais de pessoas no Brasil, por ser o 5º maior país em área territorial do mundo, possuí uma fronteira muito ampla, com muitos pontos de acesso ao território nacional, o que facilita a entrada dessas pessoas que com são vistas como “pacotes”, para os “coiotes”(pessoas pagas para fazer o transporte) que fazem o transporte desses indivíduos, na maioria das vezes esses transportes são feitos de formas desumanas, em condições precárias, que colocam a vida dessas pessoas em risco.
Pela situação dos refugiados estar crescendo exponencialmente pelo mundo, e por nossos vizinhos da Venezuela estarem passando por uma grave crise, esses transportes ilegais, com objetivo de tirar vantagem desses indivíduos que se encontram em situação de
vulnerabilidade, a legislação brasileira em 2017 instituiu a Lei de Migração, e a mesma lei institui no Código Penal brasileiro o artigo 232 que veio para trazer sanções a serem adotadas a quem faz esse tipo de transporte ilegal.
O artigo 232 – A, do Código Penal brasileiro instituído pela nova Lei de Migração, versa que, promover, por qualquer meio, com o fim de obter vantagem econômica, a entrada ilegal de estrangeiro em território nacional ou de brasileiro em país estrangeiro: Pena - reclusão, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa.
Com uma nova lei de migração, bem estruturada, se busca diminuição desta prática, e a valorização dos indivíduos que passam por essas situações, e assim, garantir a efetivação dos direitos dos migrantes e refugiados no Brasil, e a atuação da Polícia Federal é de extrema importância para que esse resultado seja alcançado.
2.3 Processo de solicitação de refúgio e competência, e os compromissos assumidos pelos refugiados
O pedido de refúgio envolve a participação de quatro organismos: o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refúgio – ACNUR, o Departamento da Polícia Federal, as Cáritas Arquidiocesana e o Comitê Nacional para Refugiados – CONARE. Além desses quatro organismos envolvidos no procedimento inicial de reconhecimento da condição de refugiado, da decisão negativa do CONARE cabe recurso para o Ministro da Justiça.
A Lei 9.474/97 estabelece a previsão dos direitos e as obrigações dos refugiados no Brasil, em seu artigo 5º que diz:
O refugiado gozará de direitos e estará sujeito aos deveres dos estrangeiros no Brasil, ao disposto nesta Lei, na Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e no Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967, cabendo-lhe a obrigação de acatar as leis, regulamentos e providências destinados à manutenção da ordem pública.
O artigo 6º da mesma lei, traz em sua redação fatores que o ajudaram a comprovar a sua situação e condições jurídicas no Brasil e ainda outros fatores de extrema importância, escreve a lei em seu artigo 6º que, o refugiado terá direito, nos termos da Convenção sobre o