A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL E O NOVO SERVIÇO PÚBLICO
UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA - UDESC
CENTRO DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO E SÓCIO ECONÔMICAS - ESAG MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO
LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA
A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL E O NOVO SERVIÇO PÚBLICO
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado Profissional em Administração da ESAG / CCA / UDESC como requisito parcial para a
obtenção do título de Mestre em
Administração. Área de Concentração: Gestão Estratégica das Organizações. Linha de Pesquisa: Gestão da Co-Produção do Bem Público.
Orientadora: Profª. Simone Ghisi Feuerschütte, Dra.
LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA
A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL E O NOVO SERVIÇO PÚBLICO
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado Profissional em Administração da ESAG / CCA / UDESC como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Administração. Área de Concentração: Gestão Estratégica das Organizações. Linha de Pesquisa: Gestão da Co-Produção do Bem Público.
Banca Examinadora:
Orientadora: ________________________________________________________
Profª. Simone Ghisi Feuerschütte, Dra. ESAG/UDESC
Membro: ________________________________________________________
Profª. Maria Ester Menegasso, Dra. ESAG/UDESC
Membro: ________________________________________________________
Prof. Nério Amboni, Dr. ESAG/UDESC
Membro externo: ________________________________________________________
Prof. Silvio Antônio Ferraz Cário, Dr. DCE/UFSC
AGRADECIMENTOS
A Deus, que me concedeu saúde física e mental, disposição e paz de espírito para vencer os desafios proporcionados pela vida.
À minha esposa, Mauri, por ter ficado ao meu lado nos momentos mais difíceis e por não ter deixado que eu desistisse.
Ao meu pai, Luiz Abner, que também foi meu professor durante toda a jornada do Mestrado.
À minha mãe, Maria Goretti, que, mesmo distante, me iluminou com seus pensamentos e me mostrou o “outro lado” das coisas.
À minha irmã, Flávia, que foi minha segunda mãe, e ao meu cunhado, Mau Mau, assim como aos meus irmãos Luis Henrique, Alessandra e Luís Felipe.
À família Cavalcante e à família Holanda Bezerra, que, mesmo distantes, enviaram bons pensamentos.
À minha “nova família”, Dona Léa, Sr. Pedro, Pati, Fabi, André, Eduardo e Bárbara, que, além de não me deixarem desistir, me proporcionaram, e ainda proporcionam, fins de semana divertidos e saborosos, tornando a minha vida ainda mais feliz.
Aos meus mascotes, agora já um pouco mais crescidos, Luís Eduardo (o Dudulino), Amandinha e Júlia (a Jubirucazinha), que continuam enchendo a minha vida de alegria.
Aos meus grandes amigos e padrinhos (a galera), os quais são uma extensão da minha família e entenderam a minha ausência no período de dedicação ao Mestrado: Estevam (in memoriam), João Henrique, Marcos, Michelle, Rafael, Renata e Ricardo.
À Diretoria (Alysson, Cláudio e Falcão) e aos colegas do MBA (Borbinha, Iran e Marcon), que proporcionaram bons momentos que me fizeram agüentar os desafios.
O setor de telecomunicações é estratégico para um país que almeja o desenvolvimento econômico e social, tendo em vista que, além de ser por si só uma indústria importante, pode alavancar o crescimento de outros setores da economia, com suas soluções tecnológicas. O modelo atual de regulação das telecomunicações surgiu no contexto da Administração Pública Gerencial, a partir da privatização do Sistema Telebrás, quando o Estado demonstrou sua incapacidade para realizar investimentos que garantissem o atendimento da demanda do setor. Desta forma, a prestação dos serviços foi transferida para a iniciativa privada, de forma a dar mais eficiência para a Administração Pública, mas a responsabilidade de regular estes serviços foi mantida com o Estado, através da criação da Agência Nacional de Telecomunicações. Passados treze anos da privatização do setor, a sociedade, os editoriais de jornais, os órgãos de defesa do consumidor e os órgãos de controle questionam a eficiência do atual modelo no que se refere a garantir a qualidade e a universalização dos serviços de telecomunicações. Recentemente, surgiu a abordagem do Novo Serviço Público, propondo que princípios democráticos, de cidadania e de participação popular sejam levados em consideração na administração dos serviços públicos. O presente estudo se propõe a analisar o processo de regulação dos serviços públicos de telecomunicações no contexto brasileiro, verificando as contribuições dos princípios do Novo Serviço Público para o seu aprimoramento. Em relação aos objetivos propostos com a privatização, e a conseqüente criação do Órgão Regulador, foi possível verificar que muitos avanços foram conquistados, principalmente em relação à universalização dos serviços de telefonia fixa e móvel, acompanhada do desenvolvimento social do País, com a penetração dos serviços em classes de baixa renda e em áreas rurais. No entanto, muitas deficiências foram deflagradas, seja em relação à qualidade dos serviços de telecomunicações, seja em relação ao desempenho do Brasil frente a outros países. Partindo de um princípio de complementaridade dos modelos de gestão pública, os princípios do Novo Serviço Público foram utilizados para sugerir um aprimoramento da regulação dos serviços de telecomunicações no contexto brasileiro, de modo a permitir que os cidadãos possam participar de forma efetiva deste processo.
ABSTRACT
The telecommunications sector is strategic for a country that aims to the economic and social development, considering that, besides being in itself an important industry, can leverage the growth of other sectors of the economy, with its technological solutions. The current model of telecoms regulation emerged in the context of the New Public Management, from the privatization of Telebrás, when the State has demonstrated its inability to make investments that ensure the maintenance of the sector. Thus, the provision of services has been transferred to private enterprises in order to give more efficiency to government, but the responsibility to regulate these services was maintained with the State, through the creation of the National Telecommunications Agency. After thirteen years of privatization of industry, society, the editorials of newspapers, the organs of consumer protection and control agencies have questioned the efficiency of the current model with regard to ensuring the quality and universalization of telecommunications services. Recently, there was the approach of the New Public Service, suggesting that democratic principles of citizenship and popular participation are taken into consideration in the administration of public services. This study aims to analyze the process of regulation of public telecommunications services in the Brazilian context, verifying the applicability of the principles of New Public Service for its improvement. In relation to the proposed objectives with privatization and the subsequent creation of the regulatory agency, we observed that many advances have been achieved, especially in relation to the universalization of fixed and mobile telephony, together with the social development of the country, with the penetration of services in low-income classes and rural areas. However, many deficiencies have been triggered, or in relation to the quality of telecommunications services, whether in relation to the performance of Brazil compared to other countries. Starting from a principle of complementarity of public management models, principles of New Public Service were used to suggest an enhancement of the regulation of telecommunications services in the Brazilian context, to enable citizens to participate effectively in this process.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Características dos Modelos da Administração Pública Gerencial... 32
Figura 2: A relação principal-agente... 34
Figura 3: Instituições resultantes da reforma do Estado... 38
Figura 4: Comparando perspectivas... 51
Figura 5: Mecanismos de Controle das Agências Reguladoras. ... 62
Figura 6: Incapacidade de Investimento no Setor de Telecomunicações... 66
Figura 7: Metas do PASTE... 68
Figura 8: Organograma da Anatel... 76
Figura 9: Marco legal e características da Anatel... 78
Figura 10: Evolução da ROL dos Principais Serviços de Telecomunicações... 82
Figura 11: Evolução Mensal do ITEL... 83
Figura 12: Evolução do Serviço Telefônico Fixo Comutado no Brasil... 84
Figura 13: Evolução do Serviço Móvel no Brasil... 85
Figura 14: Evolução dos Telefones de Uso Público no Brasil... 86
Figura 15: Evolução da Densidade de Telefones de Uso Público no Brasil... 86
Figura 16: Penetração do STFC por Classes de Renda... 87
Figura 17: Reclamações no PROCON/SP - 2009... 88
Figura 18: Ranking de Empresas no Procon/SP... 89
Figura 19: Participação do setor de telecomunicações no total de demandas do SINDEC... 90
Figura 20: Assuntos Mais Demandados do SINDEC... 91
Figura 21: Demandas do setor de telecomunicações por região... 92
Figura 22: Proporção das demandas por segmento... 93
Figura 23: Evolução das reclamações por serviço... 94
Figura 24: Principais problemas do segmento de telefonia fixa... 95
Figura 25: Principais problemas do segmento de telefonia celular... 95
Figura 26: Tipos de atendimento em telecomunicações... 96
Figura 27: Indicadores de qualidade no setor de telecomunicações - 2009... 98
Figura 28: Competição no serviço de telefonia móvel... 101
Figura 29: Participação no Mercado Brasileiro – Telefonia Móvel... 102
Figura 30: Participação no Mercado Brasileiro – Telefonia Fixa de Longa Distância Nacional... 103
Figura 31: Concessionárias e Empresas Espelho – Telefonia Fixa Local... 104
Figura 32: Participação no Mercado Brasileiro – Telefonia Fixa Local... 105
Figura 33: Portabilidade Numérica no Brasil... 105
Figura 34: Evolução das Tarifas do STFC – Período: 1998 – 2007... 107
Figura 35: Variação Mensal do IGP-DI, IPCA e IST (Acumulado)... 108
Figura 36: Variação do IPCA x Variação do Telefone Fixo... 108
Figura 37: Evolução da Assinatura Básica... 109
Figura 38: Investimentos nos Principais Serviços de Telecomunicações... 110
Figura 39: Investimentos em Banda Larga no Brasil... 111
Figura 40: Evolução do SCM no Brasil... 112
Figura 41: Indicadores de Desenvolvimento de TIC... 113
Figura 42: Densidade e Preços Relativos da Banda Larga no Mundo... 114
Figura 43: Participação no Mercado de SCM – Região I... 115
Figura 44: Participação no Mercado de SCM – Região II... 116
Figura 45: Participação no Mercado de SCM – Região III... 117
Figura 46: Evolução do Serviço de TV por Assinatura no Brasil... 117
Figura 47: Cenário Pretendido para o Setor de Telecomunicações no Brasil... 119
Figura 48: Metas – Projeções de Acessos...120
LISTA DE ABREVIATURAS
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações
APB – Administração Pública Burocrática
APG – Administração Pública Gerencial
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD - Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento
CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CONTEL – Conselho Nacional de Telecomunicações
COSB - Comissão de Simplificação Burocrática
DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público
DENTEL - Departamento Nacional de Telecomunicações
DPDC - Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor
FMI - Fundo Monetário Internacional
FNT - Fundo Nacional de Telecomunicações
FUST - Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações
IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor
IST – Índice de Serviços de Telecomunicações
ITEL - Índice Setorial de Telecomunicações
LDN – Longa Distância Nacional
LGT – Lei Geral de Telecomunicações
MC – Ministério das Comunicações
NSP – Novo Serviço Público
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONU - Organização das Nações Unidas
PASTE - Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal
PGO - Plano Geral de Outorgas do Serviço de Telecomunicações
PGR - Plano Geral de Atualização da Regulação em Telecomunicações
PGMU - Plano Geral de Metas para a Universalização do STFC Prestado em Regime Público
PND – Programa Nacional de Desestatização
ROL – Receita Operacional Líquida
SCM – Serviço de Comunicação Multimídia
SINDEC - Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor
SMP - Serviço Móvel Pessoal
STFC - Serviço Telefônico Fixo Comutado
TCU – Tribunal de Contas da União
TUP – Telefone de Uso Público
TVA - Serviço de TV por Assinatura
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO...11
1.1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA...11
1.2 OBJETIVOS...14
1.2.1 Objetivo Geral...14
1.2.2 Objetivos Específicos...14
1.3 JUSTIFICATIVA...14
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICO-EMPÍRICA...17
2.1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA: ORIGENS E PRINCÍPIOS...18
2.1.1 A Administração Pública Burocrática no Contexto Brasileiro...23
2.2 A REFORMA DO ESTADO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL...24
2.2.1 A Regulação Econômica dos Serviços Públicos...33
2.2.2 A Administração Pública Gerencial no Contexto Brasileiro...36
2.3 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO: UMA PERSPECTIVA POLÍTICA...39
2.3.1 Os Princípios do Novo Serviço Público no Contexto Brasileiro...47
2.4 A COMPLEMENTARIDADE DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA...50
3 METODOLOGIA...53
3.1 CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA...53
3.2 CONTEXTO DA PESQUISA...55
3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA DE CONTEÚDO...55
3.4 LIMITAÇÕES DA PESQUISA...56
4 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS...58
4.1 A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL...58
4.1.1 As Agências Reguladoras no Brasil...58
4.1.2 Os Serviços Públicos de Telecomunicações no Brasil...63
4.1.3 A Agência Nacional de Telecomunicações...74
4.2 ANÁLISE DA REGULAÇÃO DAS TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL...81
4.3 CONTRIBUIÇÕES DOS PRINCÍPIOS DO NSP AO MODELO REGULATÓRIO...121
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS...133
6 SUGESTÕES PARA FUTURAS PESQUISAS...136
