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OPINIÃO PÚBLICA, Campinas, vol. 21, nº 2, agosto, 2015
ONGs, part idos e governos
Rebecca Neaera Abers
Marília Silva de Oliveira
I n t r odu çã o1
Em 11 de dezem bro de 2002, poucas sem anas ant es de assum ir o cargo de president e da República, Luiz I nácio Lula da Silva anunciou que a renom ada at ivist a am bient al Marina Silva seria m inist ra do Meio Am bient e em seu governo. O anúncio ocorreu em Washingt on, Est ados Unidos, pouco ant es de Lula se reunir com George W. Bush, o ent ão president e daquele país.
Marina Silva nasceu e se criou num a com unidade de seringueiros no Acre. Ela m ilit ou ao lado de Chico Mendes, cuj o assassinato em 1988 cham ou a atenção do m undo int eiro para a luta do m ovim ent o seringueiro no Acre. Exerceu o cargo de deput ada est adual de 1991 a 1994 e, nesse últ im o ano, foi eleit a senadora pelo seu est ado, represent ando o Part ido dos Trabalhadores ( PT) . Na gest ão do president e Fernando Henrique Cardoso ( de 1995 a 2002) , foi líder do PT no Senado e líder do bloco de t odos os part idos da oposição. Em 1996, foi reconhecida int ernacionalm ent e com o Prém io Goldm an de Meio Am bient e pela Am érica Lat ina e Caribe. Nas eleições de 2002, Marina foi reeleit a senadora, m as se licenciou do cargo para assum ir o post o de m inist ra do Meio Am bient e.
A nom eação de Marina foi um a agradável surpresa para os am bient alist as, m uit os dos quais part iciparam de um a cam panha nacional liderada por algum as organizações não governam ent ais ( ONGs) logo após a eleição de Lula para presidente. A cam panha propunha o nom e de Marina Silva para assum ir a liderança do Minist ério do Meio Am bient e. A senadora havia sido im port ante represent ant e dos am bient alist as no Congresso Nacional e t am bém exercia grande influência no PT. Ela era um a liderança no
seu part ido e t am bém no m ovim ent o am bient alist a, especialm ent e para aqueles que defendiam a perspectiva socioam bient alist a.
Essa "dupla cidadania" lhe concedeu influência em am bos os cam pos, um a vez que a senadora t inha conexões e prestígio t ant o no part ido quant o no m ovim ent o. Mas essa condição t am bém seria font e de t ensões quando se tornou m inist ra. Se, por um lado, os líderes do part ido solicit avam que ela m antivesse o m ovim ent o am bient alist a sob cont role, por out ro, os at ivist as am bient alist as pressionavam para que conseguisse concessões do part ido. Apesar dessas com plexidades, os am bient alist as t inham grandes expect ativas em Marina com o m inist ra, o que t am bém espelhava a euforia generalizada dos m ovim ent os sociais brasileiros com Lula na presidência. Quando Lula foi finalm ent e eleit o, após t rês derrot as em cam panhas presidenciais, m ovim ent os sociais diversos passaram a t rabalhar próxim os aos tom adores de decisões governam ent ais e m uit os, de fat o, aceit aram em pregos no governo.
Cont udo, desde que o PT assum iu a presidência, a relação ent re o part ido e os m ovim ent os sociais m udou. Na área am bient al, a m udança foi part icularm ent e dram át ica. Após Marina deixar o m inist ério durant e a segunda gest ão de Lula na presidência, a senadora tam bém abandonou o PT. Em 2010, ela concorreu a eleições presidenciais por out ra legenda partidária e hoj e é m em bro da oposição. Marina foi acom panhada por um grupo de at ivist as am bientais que expressam um a crescent e frust ração com o at ual governo.
Nest e art igo, exploram os as m udanças nas relações ent re m ovim ent os sociais e o governo do PT pelas lent es da política de nom eações de cargos de alt o escalão no Minist ério do Meio Am bient e ( MMA) . O est udo gira em t orno das biografias profissionais e polít icas de 147 indivíduos nom eados a cargos de confiança, DAS 6 ( secret ários) e DAS 5 ( diret ores) , no Minist ério do Meio Am bient e ent re os anos 2003 e 20132. Conduzim os buscas na int ernet a fim de obt er inform ações sobre as experiências profissionais de cada nom eado a esses cargos. Procuram os part icularm ent e por inform ações sobre suas experiências ant eriores em ONGs e em out ras organizações da sociedade civil, bem com o por out ros t ipos de experiência educacional e profissional. Um a vez que as pessoas analisadas assum iram posições de dest aque no governo federal, tivem os bast ant e êxit o em encont rar inform ações sobre elas na int ernet3. Nós t am bém incluím os no banco de dados inform ações sobre a filiação part idária dos nom eados, com o obj etivo de identificar aqueles que eram m em bros do PT no m om ent o
2 Os dados sobre nom eados a cargos de confiança entre 2003 e 2012 foram concedidos pelo I nst it ut o de Pesquisa Econôm ica Aplicada ( I pea) . As inform ações sobre os nom eados a cargos DAS 5 e 6 no MMA ao longo de 2013 foram encont radas por m eio de busca na seção 2 do Diário Oficial da União. Apesar de os secretários executivos assum irem cargos de nat ureza especial ( NE) , nest e artigo, eles foram alinhados j unt o aos secret ários (DAS 6) , organizando t odos os secret ários em um a única categoria.
de sua nom eação. Na int enção de dar m ais sent ido a esses dados, conduzim os 23 ent revist as com pessoas que t rabalharam no Minist ério ou que as acom panharam durant e esses 11 anos do período coberto pela pesquisa.
Conform e abordarem os nas páginas seguint es, os dados sobre nom eações m ost ram significativas m udanças no perfil dos indivíduos que assum iram cargos DAS 5 e 6 no MMA durant e a gest ão dos t rês m inist ros que chefiaram o m inist ério desde que o PT assum iu a presidência do Poder Execut ivo: Marina Silva ( de 2003 a 2008) , Carlos Minc ( de 2008 a 2010) e I zabella Teixeira ( de 2010 at é agora) . O art igo busca explicar a m udança no perfil dos nom eados aos cargos de alt o escalão no MMA com o reflexo de m udanças nas relações ent re o governo do Part ido dos Trabalhadores, a sociedade civil e a burocracia est at al. Sugerim os que as alt erações no padrão das nom eações do Minist ério do Meio Am bient e reflet em um processo m ais am plo de aproxim ação do part y in public office ( Kat z e Mair, 1993, 1995) da burocracia est at al – um result ado que envolve t ant o t ransform ações de preferências polít icas da liderança do governo com o a m udança em sua capacidade de t om ada de decisões, que se t ornou m enos vinculada à sociedade civil ao longo do t em po.
Na próxim a seção ( "As nom eações políticas e a sociedade civil") exploram os os debates recent es sobre política de nom eações a cargos de confiança no governo federal e sobre a relação ent re m ovim ent os sociais e o governo federal do PT. As seções seguint es ( "A política am bient al federal ant es do governo PT" e "As t rês adm inist rações pet ist as do MMA") t razem um hist órico sobre a polít ica am bient al no Brasil e as dinâm icas polít icas dos t rês m inist ros do Meio Am bient e na era pet ist a. Na sequência ( "As t raj et órias profissionais e as polít icas dos nom eados") , apresent am os a análise dos dados colet ados sobre os nom eados a cargos DAS 5 e DAS 6 no MMA de 2003 a 2013. Por fim , a seção "A t ransform ação da relação ent re Est ado e sociedade civil na era pet ist a" finaliza o artigo com um a discussão sobre com o o exam e das alt erações nos padrões de nom eações a cargos polít icos est rat égicos no governo federal pode nos auxiliar a ent ender m udanças nos padrões de relações ent re Est ado e sociedade civil ao longo do t em po, especialm ent e quando um part ido hist oricam ent e vinculado a m ovim ent os sociais passa m ais de um a década na presidência da República.
As n om e a çõe s p olít ica s e a socie da de civ il
part idária ( De Winter, 2006) , que serve a diferent es propósitos. No esquem a elaborado por Scherlis ( 2009) , as nom eações podem atender a distint as funções, com o obj et ivos eleit orais e fort alecim ento da est rut ura organizacional do part ido; e pode servir a propósitos governam ent ais no sent ido de o part ido no governo cont rolar determ inadas inst it uições e políticas públicas e, dessa form a, vir a im plem ent ar um governo part idário4.
A fim de evit ar esquem as de pat ronagem na ocupação de cargos públicos, relações client elist as e a consequent e ineficiência burocrát ica, Geddes ( 1990) defendeu a necessidade de burocratas est áveis e t écnicos assum irem o processo de tom ada de decisão nas agências públicas a pont o de insulá- las dessa prát ica considerada daninha para a adm inist ração pública. Todavia, esse argum ent o é cont raposto pela lit erat ura que enxerga na polít ica de ocupação de cargos públicos um a ferram ent a para viabilizar o presidencialism o de coalizão, com o um a form a de o part ido no governo part ilhar poder com os part idos de sua base aliada no parlam ent o ( Raile, Pereira e Power, 2011) . A depender da est ratégia adot ada pelo governo para nom eações a cargos da adm inist ração pública, Loureiro, Olivieri e Mart es (2010) observaram que ele pode se ver diant e de um dilem a: angariar apoio no Congresso Nacional, m as debilit ar a capacidade de eficiência de sua burocracia que est ará a serviço de int eresses part idários e não do int eresse público com um ; ou, por out ro lado, pode enfat izar a capacidade t ecnocrat a da adm inist ração pública e prej udicar seu poder decisório por falt a de apoio part idário de sua base aliada no parlam ent o. Port ant o, é lançado ao president e o desafio de equacionar t al dilem a de form a a garant ir t ant o a eficiência e a efet ividade de sua burocracia e das polít icas públicas, bem com o assegurar apoio político part idário para coordenar seu poder decisório (Loureiro, Olivieri e Mart es, 2010) . Nesse aspect o, há um a dicotom ia na literat ura ent re duas explicações para as nom eações a cargos de alt o escalão do governo.
Scherlis ( 2009) cham a atenção para o fato de que nenhum a dessas lógicas decisórias é apolít ica. O aut or especifica quatro m otivos diferent es, m as não excludent es, que podem orient ar a seleção de nom eados: m em bros do part ido, expert ise, afinidade ideológica e relações pessoais. Para ele, t odas essas prát icas – inclusive a escolha baseada em expertise t écnica – são orient adas pelo desej o de o part ido em com ando do Poder Execut ivo garant ir sua cont inuidade no poder.
No Brasil, a polít ica de nom eações de cargos públicos j á foi analisada a part ir de diferent es perspect ivas, tais com o a influência de part idos polít icos na burocracia ( Lopez, Bugarin e Bugarin, 2013) ; o aum ent o da capacidade est at al em função da com posição burocrát ica (Bersch, Praça e Taylor, 2013) ; os det erm inant es para a rot atividade de funcionários federais ( Praça, Freit as e Hoepers, 2012) ; a análise do perfil dos burocrat as ( D’Araúj o, 2009) ; e o cont role que o president e da República pode
exercer sobre a burocracia ( Lam eirão, 2011) . A m aioria desses est udos est á at ent a ao nível de polit ização da burocracia. No ent anto, est udos com o o de Praça, Freit as e Hoepers ( 2012) , sobre a rot atividade dos ocupant es de cargos de confiança na adm inist ração pública, dest acam que a dinâm ica de ocupação desses cargos pode est ar m ais relacionada com quest ões burocrát icas que valorizam a expert ise política do que com orient ações partidárias.
Um a lacuna exist ent e na lit erat ura sobre nom eações é quant o ao papel dos at ores oriundos dos m ovim ent os sociais ent re os nom eados polít icos. Ao considerar a hist ória do PT, há boas razões para exam inar a part icipação desse tipo de at or no governo petist a. Diferente da m aioria dos part idos brasileiros, o PT t em , desde a sua origem , um a fort e proxim idade com os m ovim ent os sociais. Da sua fundação, part iciparam não som ent e lideranças do Novo Sindicalism o, com o o próprio Lula, m as t am bém um a diversidade de m ovim ent os sociais – est udant is, urbanos, am bient ais, de lut a por m ulheres, direit os hum anos, saúde, e m uit os out ros (Keck, 1992; Meneguello, 1989) . A organização do part ido, nas décadas iniciais de sua form ação, dest oava daquela dos out ros partidos brasileiros, por suas caract eríst icas bot tom - up e pela im port ância na est rut ura organizacional de secret arias set oriais ligadas diret am ent e aos m ovim ent os ( Ribeiro, 2008) .
No ent ant o, Ribeiro (2008, 2014) argum ent a que, ent re 1980 e 2012, ocorreu um a aproxim ação do part ido ao Est ado ao m esm o t em po em que houve um dist anciam ento dos m ovim ent os sociais. O aut or m ost ra que o partido se tornou cada vez m ais dependente do Est ado em t erm os financeiros com a crescent e im portância do fundo part idário e das cont ribuições obrigat órias para as receit as part idárias de pessoas nom eadas a cargos governam ent ais ( Ribeiro, 2014). Tam bém m ost ra que os quadros part idários eram cada vez m ais com post os por funcionários est at ais. A parcela dos delegados nos Encont ros Nacionais do PT que tinham cargo com issionado no Legislat ivo ou no Execut ivo subiu de 11% em 1990 para 24% em 2006. No m esm o período, houve um fort e declínio da parcela de profissionais ligados a m ovim ent os sociais e sindicat os ( Ribeiro, 2008, p. 141) . Para Ribeiro, a im plicação desse feit o é clara: ocorreu o processo clássico, previst o há um século por Michels, de oligarquização do part ido e de dist anciam ento das elit es part idárias dos m ilit ant es de m assa.
m ais adapt ado ao terreno do Est ado, o PT perm anece navegando nas águas da sociedade civil com o um part ido anfíbio ( Ribeiro, 2014, p. 117) .
No prim eiro governo Lula, a proxim idade ent re o PT e os m ovim entos sociais se revelou com o sendo significat iva: ocorreu um increm ent o forte da presença de m ovim ent os sociais em cargos com issionados. O est udo de Maria Celina D’Araúj o m ost ra, por exem plo, que 45% dos nom eados a DAS 5 e DAS 6 no prim eiro governo Lula e 43% dos nom eados no segundo governo eram filiados a sindicat os. Um a parcela ligeiram ent e m aior declarou t er part icipado de m ovim ent os sociais ( D'Araúj o, 2009, p. 53) . Est udos m ais qualit ativos com o os de Abers, Serafim e Tat agiba (2014) , Serafim ( 2013) e Losekann ( 2009) m ost ram o fort e im pact o que m ilit antes de m ovim ent os sociais tiveram nas políticas ao assum irem cargos- chave no prim eiro governo Lula em áreas com o Cidades, Desenvolvim ent o Agrário, Meio Am bient e.
A obra influent e de Dagnino, Olvera e Panfichi ( 2006) , inspirada por essas t endências, propõe um m arco t eórico para com preender o t rânsito de ativist as ent re sociedade e Est ado, ao argum ent ar que at ores de am bos os lados podem com part ilhar proj et os políticos. Diversos out ros aut ores m ais recent es, com o Felt ran ( 2006), Abers e Von Bülow ( 2011) , Silva e Oliveira ( 2011) , Tat agiba ( 2011) , Tat agiba, Paterniani e Trindade ( 2012) , Dowbor ( 2012) e Rich ( 2013) tam bém analisaram os efeitos da m igração de at ivist as para o int erior do Est ado t ant o no governo federal petista quant o no período ant erior ou em governos m unicipais e estaduais.
Ao m esm o tem po em que há essas aproxim ações, sabem os que, desde o início do prim eiro governo Lula, a relação ent re o governo federal do PT e os m ovim ent os sociais sofreu t ensionam ent os e, às vezes, rupt uras. Já nos prim eiros anos do governo, o descontent am ent o de at ores ligados a m ovim entos de esquerda levou a rupt uras im port ant es, com o a saída de diversos líderes petist as para o recém - criado Part ido Socialism o e Liberdade ( PSOL) , em 2005, após a decisão do governo do PT de apoiar a reform a da Previdência (Genro e Robaina, 2006) . Alguns m ovim ent os sociais, com o o MST, crit icaram a falt a de com prom isso do governo com suas causas, m esm o sem assum ir um rom pim ent o com plet o com o governo ( Branford, 2009) .
verem os a seguir, a saída de Marina Silva do MMA, em 2008, foi t am bém associada com um processo de dist anciam ent o ent re o governo e um grupo de ONGs am bient alist as.
As duas dinâm icas polít icas de nom eações discut idas na lit erat ura acim a m encionada – a de angariar apoio polít ico e a de viabilizar t ecnicam ent e a im plem ent ação de polít icas públicas específicas – podem int eragir de form a a dim inuir o espaço no governo federal de atores ligados a m ovim ent os sociais. Não t em os dados que dem onst rem se houve ou não um a dim inuição generalizada do núm ero de at ivist as de m ovim ent os sociais nom eados a cargos públicos ao longo do período pet ist a no governo federal, pois os únicos dados quant it at ivos que invest igam o assunt o foram colet ados no início do segundo governo Lula ( D’Araúj o, 2007, 2009) .
Os relatos set oriais – Cidades e Meio Am bient e – sugerem duas razões cent rais que poderiam explicar a saída de ativist as de cargos governam ent ais na m edida em que isso de fato ocorreu. Por um lado, a lógica de nom eação polít ico- partidária pode im plicar a exclusão de det erm inados at ores quando o governo reavalia sua im port ância relat iva na const rução de um a coalizão polít ica. Por out ro, m udanças em relação a quais polít icas públicas o governo enxerga com o necessárias para m ant er o apoio polít ico t am bém podem levar à aut oexclusão de alguns at ores, especialm ent e quando se t rat a de at ivist as com prom et idos com causas desvalorizadas.
Os dados apresent ados m ais adiante m ost ram não som ent e um a dim inuição significat iva da presença de at ivist as de m ovim entos sociais em cargos com issionados de alto escalão no MMA, m as t am bém de t odas as out ras cat egorias, com exceção de pessoas oriundas da própria burocracia federal. Com apoio não som ent e dos dados biográficos dos nom eados, m as t am bém de ent revist as com atores envolvidos na polít ica am bient al do período, concluím os que essa m udança result a, em parte, dos dois fat ores cit ados acim a, quais sej am : houve um a reorient ação de prioridades polít icas e t am bém m udanças na dinâm ica de coalizão polít ica.
Há, porém , um a t erceira dim ensão do processo de nom eação polít ica que se relaciona com os recursos hum anos aos quais um governo t em acesso para recrut ar a cargos com issionados. Um a razão pela crescent e presença de servidores públicos ent re os nom eados pode t er a ver com o aum ent o do núm ero de quadros qualificados na burocracia federal para lidar com quest ões am bientais. Ou sej a, no período analisado, ocorreram m udanças não som ent e na dinâm ica polít ica, m as t am bém na est rut ura do Est ado brasileiro, result ado em part e da polít ica de fort alecim ento da burocracia federal, com a criação da carreira am bient al e realização de concursos públicos, im plem ent ada pelo próprio governo pet ista ( Cruz, 2010; Marconi, 2010; Cardoso Jr., 2011) .
fort alecim ent o da burocracia, o governo do PT criou m aiores condições para o crescent e insulam ent o da t om ada de decisão governam ent al, liberando- se de vínculos ant eriores com at ores da sociedade civil.
A polít ica a m bie n t a l fe de r a l a n t e s do g ov e r n o do PT
Um a análise histórica da polít ica am bient al brasileira dem onst ra claram ent e que os am bient alist as sem pre const ruíram um a relação de proxim idade com o governo federal. I sso não foi apenas um a peculiaridade do governo do Part ido dos Trabalhadores. De fat o, tal prática tem um a longa hist ória nessa área de políticas públicas. O governo federal brasileiro com eçou a regulam ent ar os recursos nat urais na década de 1930, na gest ão de Get úlio Vargas, o líder aut orit ário conhecido por iniciar o esforço nacional para t ornar o Brasil m oderno e indust rializado, baseado num conj unt o de ideias conhecido com o desenvolvim ent ism o ( Franco, 2002; Drum m ond e Barros-Plat iau, 2006) . Na década de 1950, alguns cient ist as e burocrat as com int eresses profissionais sobre o m eio am biente criaram a organização não governam ent al Fundação Brasileira para a Conservação da Nat ureza ( FBCN) , no Rio de Janeiro, e se organizaram para influenciar o Est ado. Para Alonso, Cost a e Maciel ( 2007, p. 155) ,
a situação de funcionários públicos dos m em bros da FBCN deu-lhe desde sem pre a feição de um grupo de interesse, procurando influir diretam ente sobre as decisões de Estado, por m eio de lobby, em detrim ento de m obilizações públicas. Antes e durante o regim e autoritário, essa estratégia foi bem -sucedida: a FBCN influenciou a criação de leis, órgãos e políticas am bientais e seus m em bros ascenderam aos cargos de direção na área. Nesse sentido, a traj etória de seus m em bros se confunde com a m ontagem da própria burocracia am biental brasileira, dando à FBCN um caráter paraestatal até a década de 1970.
Em 1973, em respost a à Conferência das Nações Unidas para o Meio Am bient e Hum ano, que acont eceu no ano ant erior em Est ocolm o, Suécia, o governo brasileiro criou a Secret aria do Meio Am bient e ( Sem a) , subordinada ao Minist ério do I nt erior. Essa agência nasceu sob a influência diret a dos instit utos de pesquisa conservacionist as. Paulo Nogueira Neto, o prim eiro secret ário nacional de Meio Am bient e, era um renom ado cientist a naquele t em po e fundador da FBCN ( Hochst et ler e Keck, 2007) .
inst it ucionalização de políticas am bient ais naquele período t am bém incluía várias ideias inovadoras, t ais com o o princípio de subsidiariedade, o licenciam ento am bient al e os est udos de im pact o am bient al ( Drum m ond e Barros- Plat iau, 2006) .
Out ro m om ento político crucial para o m eio am biente foi durant e a Assem bleia Const it uint e de 1987. As organizações am bient alist as form aram um a coalizão para apoiar os m em bros da assem bleia com prom etidos a prot eger o m eio am bient e. Quinze por cento dos parlam entares da Assem bleia Const it uinte se inscreveram na Frent e Parlam ent ar Verde, apt a a redigir norm a específica sobre o m eio am bient e, que se t ornou um art igo incluído na Const it uição de 1988 (Hochst et ler e Keck, 2007) .
Na década de 1980, um novo t ipo de narrat iva am bient al, o socioam bient alism o, com eçou a subst it uir o foco conservacionist a do período ant erior ( Sant illi, 2005; Viola e Vieira, 1992) . Essa m udança era parcialm ent e o result ado das preocupações sociopolíticas que envolviam a abert ura polít ica, da percepção da im port ância dos povos da florest a para a preservação dos recursos nat urais, da aproxim ação dos am bient alist as com partidos políticos, da capacidade de alguns at ivist as brasileiros de m obilizar a at enção da com unidade int ernacional, especialm ent e sobre o desm at am ent o da Am azônia ( Keck e Sikkink, 1998; Hochst etler e Keck, 2007) .
Chico Mendes, líder do m ovim ent o dos seringueiros que lut ou cont ra fazendeiros e grileiros que invadiam florest as am azônicas usadas para ext ração nat ural da borracha, era um im port ant e at ivist a am bient al. Quando ele foi assassinado em 1988, sua m ort e publicizada largam ent e aj udou a dissem inar a ideia de que os prot et ores da florest a sabiam com o usar e proteger a florest a ao m esm o t em po. Marina Silva, que viria a ser m inist ra do Meio Am bient e sob o governo Lula, com eçou sua carreira polít ica com o parte do m ovim ento liderado por Mendes.
Em 1992, a Conferência das Nações Unidas para o Meio Am biente e Desenvolvim ento, que ocorreu no Rio de Janeiro, foi crucial para prom over a profissionalização e int ernacionalização de organizações am bient alist as brasileiras. A criação do Minist ério do Meio Am bient e, em 1993, t am bém foi consequência da Rio- 92 e proveu os am bient alist as com um novo local inst it ucional para direcionar suas ações. As principais at ividades do m inist ério envolveram um program a com fundos internacionais para a prot eção das florest as, o Program a Piloto para as Florest as Tropicais do Brasil, financiado pelo ent ão grupo dos países m ais indust rializados do m undo, o G- 7, que incorporou várias ideias socioam bient alist as.
Durant e o prim eiro governo de Fernando Henrique Cardoso ( 1995- 1998) , o m inist ério se expandiu dram at icam ent e com a incorporação de um grande port fólio para proj et os de irrigação, que obj et ivava fazer o m inistério politicam ent e at rat ivo para o conservador part ido PFL, o principal parceiro de coalizão do governo de Cardoso. Gust avo Krause, um polít ico do PFL do Nordest e, tornou- se m inist ro. Durant e a prim eira adm inist ração de Cardoso, a Secret aria de Recursos Hídricos ( SRH) t inha m ais de 90% do orçam ent o do m inistério, eclipsando o PPG- 7, coordenado pela Secret aria de Coordenação da Am azônia. Em 1999, após a reeleição de Cardoso, o MMA foi reest rut urado e o port fólio de irrigação foi retirado do m inist ério. O PFL ainda chefiava o m inist ério, m as, dessa vez, com m enos poder de barganha por cont a de sua perda orçam ent ária.
O MMA foi ent regue a José Sarney Filho, que ainda est ava para se est abelecer com o um nom e fort e na polít ica nacional. Sarney Filho nom eou Mary Allegrett i para o cargo de secret ária de coordenação da Am azônia, que se t ornou a secretaria m ais im port ant e do m inist ério naquela gest ão. Allegrett i t inha um longo histórico de at ivism o que com eçou nos anos 1980 com o um a das auxiliares m ais próxim as de Chico Mendes. Ela era t am bém fundadora de um a ONG, na qual t rabalhou nos anos 1980 e 1990 em defesa de polít icas socioam bient ais, com um foco especial em reservas ext rat ivist as. Tinha laços fort es com o m ovim ent o dos seringueiros e abriu as port as para esses at ivist as durant e sua adm inist ração. Ela era próxim a a Marina Silva, que, na época, era senadora e colaborava regularm ent e com Allegrett i.
As t r ê s a dm in ist r a çõe s pe t ist a s d o M M A
Gest ão Marina Silva
A indicação do nom e de Marina Silva com o m inist ra do Meio Am bient e feit a pelo novo president e da República, Luiz I nácio Lula da Silva, ocorreu quase em concom it ância com a de Ant ônio Palocci para o Minist ério da Fazenda. Foram as prim eiras indicações do novo president e e esse at o guardou um sim bolism o que surpreendeu a t odos, inclusive represent ant es de ONGs am bient alist as que haviam feito cam panha para a nom eação da at ivist a. A área am bient al foi hist oricam ent e m arginalizada pelos governos ant eriores e aquele at o de Lula sinalizava um a at enção m aior a essa paut a, enchendo os am bient alist as de esperança.
t inha legitim idade nacional e int ernacional no m ovim ent o am bient alist a, m as t am bém no int erior do part ido.
Durant e as diferent es cam panhas em que Lula lançou sua candidat ura presidencial ou que out ros polít icos do PT t ent aram candidat uras em prefeit uras e governos est aduais, e m esm o a cargos do Poder Legislat ivo, grupos diferent es do m ovim ent o am bient alist a o apoiaram . Alguns apoiavam candidat os de out ros part idos, geralm ente de esquerda, m as os am bient alist as cont ribuíram nas cam panhas petist as, especialm ent e na de 2002, em que Lula foi eleit o. Part icipavam de diferent es reuniões para a m ont agem de seu plano de governo para a área am bient al e convidavam o candidat o para reuniões com apresent ações e reflexões sobre o cenário am bient al brasileiro ( ent revist as) . Eles foram at ivos politicam ent e, aproxim ando- se do part ido em diferent es sit uações.
A adm inist ração de Marina Silva à frent e do MMA foi caracterizada pela t ensão ent re lealdade ao m ovim ent o e lealdade ao partido e ficou m arcada com o a que m ais se aproxim ou da sociedade, tant o por t razer seus represent ant es para dent ro da est rut ura m inist erial, ao assum ir cargos públicos, com o t am bém viabilizando sua part icipação de m aneira m ais difusa, com consult orias e projetos específicos. Tam bém foram criados e fort alecidos diferent es conselhos de polít icas públicas ( ent revist as) . Ela foi a m inist ra que prim eiro realizou conferência nacional para que a sociedade pudesse participar da elaboração das polít icas am bient ais do novo governo e para diversificar o diálogo com a sociedade, pois, inicialm ent e, corria- se o risco de ficar concent rado apenas ent re as ONGs am bient alist as que faziam parte do seu m inistério ( Losekann, 2009) . O funcionam ent o do Conselho Nacional de Meio Am bient e, nesse período, foi int enso e const ant e, int egrando diferent es setores para trabalhar os diversos int eresses envolvidos em questões am bient ais5.
O grupo de at ivist as socioam bient ais se dest acou polit icam ent e na prim eira gest ão petist a e no com eço da segunda, período em que Marina Silva perm aneceu no m inist ério ( de 2003 a 2008) . O MMA, nesse período, conseguiu im plem ent ar um a polít ica im port ante de com bat e ao desm at am ento na Am azônia, o Plano de Prevenção e Cont role ao Desm at am ent o na Am azônia, que t eve apoio fort e da Casa Civil e da Presidência da República6. Sua equipe t am bém foi responsável por fort alecer o set or florest al com a criação de 270 unidades de conservação, além da am pliação de m ais 20 unidades federais. Regist rou- se o equivalent e a 695.363 km ² de novas áreas prot egidas no Brasil7. No cam po inst it ucional, a equipe criou o I nst it ut o Chico Mendes de Biodiversidade e Florest as, o Serviço Florest al Brasileiro e elaborou e aprovou a Lei 11.284/ 2006, de gest ão de florest as. Essa gest ão t am bém se dest acou pelas reform as e
5 Entrevista realizada com especialist a em clim a e biodiversidade e florest as, abril de 2014. 6 Entrevista realizada com especialist a em biodiversidade e florest as, m arço de 2014.
m udanças inst it ucionais em preendidas ao longo dos cinco anos em que com andou o MMA.
No início do segundo m andat o de Lula, em 2007, foram em preendidas reest rut urações no MMA8, a fim de fort alecê- lo institucionalm ent e, e ações direcionadas à agenda clim ática, pois, com o desenvolvim ento da paut a de biodiversidade e florest as, a de clim a havia ficado para um a out ra et apa. A equipe m inist erial coordenada por Marina foi t am bém reconhecida por aum ent ar a im port ância da agenda am bient al no governo federal, estendendo os com prom issos com essa m at éria para out ros m inist érios, num a propost a de t ransversalidade ( ent revist as) . Todavia, a tarefa de Marina Silva de elevar a agenda am bient al a out ro pat am ar na esfera pública não foi fácil. Para alguns, sua gest ão sofreu grandes derrotas, com o a crise dos t ransgênicos, em 2003, em que a m inistra quase ent regou o cargo após o governo aprovar legislação de com ercialização de produt os agrícolas geneticam ent e m odificados no Brasil ( Lisboa, 2011) . Mas, para out ros, os ganhos superaram os períodos de crises e derrot as.
A t arefa de Marina se t ornou ainda m ais árdua após a segunda gest ão do president e Lula. Segundo alguns am bient alist as ent revist ados, a sensação j á present e no prim eiro governo – de que não haveria prioridade para as questões am bient ais – se int ensificou logo no com eço da segunda gest ão, com o aum ent o do foco governam ent al na const rução de grandes obras de infraest rut ura e no considerável apoio ao set or do agronegócio. Em m aio de 2008, após Lula haver anunciado, em reunião com governadores da Am azônia, a revisão do Decreto 6.321/ 2007 – que fort alecia os m ecanism os de prevenção e cont role do desm at am ent o na Am azônia –, de form a a abrandar suas det erm inações, e a t ransferência do Plano Am azônia Sustent ável, coordenado por Marina Silva, para as m ãos de Mangabeira Unger, da Secret aria de Assunt os Est rat égicos da Presidência da República, Marina anunciou sua saída do m inist ério com a fam osa alegação de que perdia a cabeça, m as não perdia o j uízo.
A part ir daquele m om ento, ent revist ados declararam que Marina e sua equipe calcularam que a agenda am bient al vivia um ret rocesso em relação à polít ica de desenvolvim ento econôm ico cunhada na expansão do agronegócio e na im plem ent ação de obras de infraest rut ura de grande porte, com o a Usina Hidrelét rica de Sant o Ant ônio e Jirau e a t ransposição do Rio São Francisco. Um grupo de am bient alist as que ocupava cargos no MMA deixou o m inist ério j unt am ente com Marina. Foi esse m esm o grupo que t rabalhou na candidat ura de Marina Silva à presidência da República em 2010 e a apoiou na criação do part ido Rede Sust ent abilidade, em 2013.
Gest ão Carlos Minc
O Minist ério do Meio Am bient e foi assum ido por Carlos Minc, de m aio de 2008 a m arço de 2010. Minc era m ilit ant e aguerrido do estado do Rio de Janeiro, fundador do PV, em 1980, m as eleito a deput ado est adual, várias vezes, pelo PT. Na ocasião de sua escolha com o m inist ro, Minc est ava licenciado de suas funções de parlam ent ar para chefiar a Secret aria Est adual de Meio Am bient e do Rio de Janeiro.
Com o m inist ro, Minc inicialm ent e declarou que cont inuaria a focar nas políticas de com bat e ao desm atam ent o e de prom oção ao desenvolvim ent o sust ent ável. Ent ret ant o, ele teve que lidar com o m esm o obst áculo que sua ant ecessora: a rápida expansão da agenda de infraest rut ura na segunda adm inist ração de Lula. A escolha seria deixar a adm inist ração ou abnegar de um a post ura am bient alist a m ais radical. Minc escolheu a segunda opção em várias ocasiões. O at o m ais sim bólico e polit icam ent e im port ant e em relação a isso foi quando o I nst it ut o Brasileiro de Meio Am bient e e Recursos Nat urais ( I bam a) aprovou a licença am bient al prévia para a cont inuidade da cont roversa obra da hidrelét rica de Belo Monte. Apesar disso, durant e seu período no MMA, Minc t eve sort e ao report ar rápidas quedas na t axa de desm at am ento. Ele t am bém se engaj ou no debate sobre m udanças clim át icas, com algum sucesso ( Oliveira, 2012) .
As ONGs que apoiaram Marina Silva, ent ret ant o, prot est avam crescent em ente cont ra a adm inist ração de Minc. Em 2010, logo após deixar o m inist ério para disput ar o cargo de deput ado est adual pelo Rio de Janeiro, um grupo de organizações da sociedade civil publicou um m anifest o de repúdio cont ra o que eles cham aram o desm ant elam ent o da polít ica am bient al brasileira9. Esse docum ent o list ou ações do governo do PT que enfraqueceram as regulam ent ações da polít ica am bient al, t ais com o o decret o que afrouxou as regras do código florest al; a rem oção da legislação de prot eção às cavernas, que era obst áculo para projetos de m ineração e de elet ricidade; e a m edida provisória desobrigando a exigência de licença am bient al para expansão e revit alização de est radas10. Em out ro docum ent o, acusaram os diret ores do I bam a de ignorar relat órios t écnicos de analist as am bient ais que recom endavam rejeitar cert as licenças11. Para os am bient alist as, esses fat os dem onst raram a fragilidade do Minist ério do Meio Am bient e em face do proj eto do Part ido dos Trabalhadores de desenvolvim ent o econôm ico e de im plem ent ação de obras de grande port e de infraest rut ura na Am azônia.
9 Fonte: < ht t p: / / site-ant igo.socioam biental.org/ nsa/ det alhe?id= 2895> . Acesso em : 15 m ar. 2013. 10 Font e: < htt p: / / www.planalt o.gov.br/ ccivil_03/ _at o2007- 2010/ 2008/ Mpv/ 452.ht m > . Acesso em : 15 m ar. 2013.
Gest ão I zabella Teixeira
Em 2011, a president e recém - eleit a, Dilm a Rousseff, nom eou I zabella Teixeira para m inist ra do Meio Am bient e de sua adm inist ração. Teixeira havia sido secret ária execut iva de Minc e m inistra int erina do MMA no final da segunda gest ão de Lula. Ela é bióloga, com doutorado na área de eficiência energét ica. É servidora do I bam a desde a década de 1980 e assum iu cargos im port ant es no MMA durant e a década de 1990. Ela é a prim eira m inist ra do Meio Am bient e sem at uação part idária ou conexões com a sociedade civil, suas credenciais vieram do conhecim ent o t écnico e de sua reput ação de boa adm inist radora.
Na gest ão de Rousseff, grupos econôm icos que lutavam cont ra as regulações am bient ais ganharam influência, principalm ent e no parlam ent o. Um a grande coalizão de grupos de int eresse volt ados para o agronegócio trabalhou durant e os anos 2011 e 2012 para m udar o código florest al e, apesar da posição crít ica do Execut ivo cont ra o proj et o de lei em negociação e do fat o de a president e Rousseff t er feit o vários vet os à nova versão, o novo código florest al foi aprovado. Ele foi considerado pelo grupo de am bient alist as que apoia Marina Silva com o o m aior ret rocesso na polít ica am bient al brasileira. O governo federal t am bém continuou com as pressões para dar andam ent o a grandes e cont enciosas obras de infraest rut ura, com o Belo Mont e, que com eçou a ser const ruída após anos de cont est ação. Novas polít icas am bient ais assum iram dest aque no m inist ério, com o a Bolsa Verde e o Cadast ro Rural, enquant o as políticas m ais im port ant es do período ant erior perderam im port ância.
Apesar de alguns at ivist as de ONGs ainda t rabalharem no MMA, ent revist ados not aram que o m inist ério, na gest ão de Teixeira, m udou seu com port am ento com as ONGs. O financiam ent o de projetos foi praticam ente cort ado e as organizações sociais t iveram pouco espaço para part icipar das tom adas de decisões políticas, algo de que eles sem pre desfrut aram , at é m esm o antes da prim eira gest ão pet ist a. Teixeira foi acusada por lideranças am bient alist as de t ent ar enfraquecer o papel do Conam a e, com isso, dificult ar a part icipação da sociedade civil na regulam ent ação da polít ica am bient al ( ent revist as) . O Conam a é um a arena t radicional para a m obilização da sociedade civil e é um dos conselhos nacionais que exerce m aior influência sobre as polít icas públicas ( I pea, 2011) .
A m udança no relacionam ent o com as ONGs cont rast ava não som ente com o período em que Marina havia sido m inist ra, m as t am bém com o período ant erior. Pesquisa de Abers et al. ( 2000) encont rou form as de participação da sociedade em t odos os proj etos e subproj et os do PPG- 7, o m ais im port ant e do MMA durant e anos12. A nom eação de Teixeira com o m inist ra foi, para vários ent revist ados, claram ent e
associada ao crescent e poder de um a perspectiva específica de ação governam ent al que privilegiava um a política de desenvolvim ento focada em grandes obras de infraest rut ura e um a política social de transferência de renda para os m ais pobres. Nesse cont ext o, por exem plo, um a das novas polít icas priorit árias do m inist ério é a Bolsa Verde, um program a que pertence ao Brasil Sem Miséria, o carro- chefe do governo na área social.
Um ent revist ado not ou que essa e out ra polít ica priorit ária, o Cadast ro Rural, são valorizadas pela at ual adm inist ração porque produzem result ados m ensuráveis, cont ribuindo para a im agem gerencial que Teixeira busca const ruir no seu m andat o. Enquant o os m inist ros do Meio Am bient e desde Sarney Filho frequentem ent e crit icavam os program as priorit ários da cúpula do governo e defendiam polít icas que com bat iam os efeitos negativos am bientais de polít icas federais de out ros setores, Teixeira parece est ar bem alinhada com o proj et o econôm ico e social da presidência ( ent revist as) . Nas palavras de um ent revist ado: "Ela prest a cont as apenas a um a pessoa: a president e da República". Enquant o out ros m inist ros t inham de j ust ificar suas ações a grupos da sociedade civil ou ao PT, o ent revist ado sugere que Teixeira tem obrigações apenas com sua chefe.
Marina Silva após 2008
Após Marina t er deixado o m inistério, um grupo de am bient alist as com eçou a repensar sua est rat égia política. O sentim ento geral era de que, com a saída de Marina, m uit as das conquist as do m ovim ent o est avam em risco. Algo im port ant e precisava ser feit o para inj et ar novam ent e energia no am bient alism o. A ideia de um a cam panha de larga escala a favor do desenvolvim ento sust ent ável em ergiu num a conferência publicizada e organizada por ONGs após Marina t er saído do m inist ério13.
Durant e essa cam panha, um núm ero de at ores sociais – especialm ente jovens que difundiam os ideais de represent ação política renovada e m ais part icipat iva – t ornou pública a esperança de Marina ser candidat a à presidência da República nas eleições de 2010. Para a candidat ura ser possível, Marina e m uit os dos seus apoiadores se filiaram ao Part ido Verde. Essa legenda, de m ais de 20 anos de idade, nunca foi de fat o um a com pet idora de dest aque na política nacional, m as algo parecia m udar com a candidat ura de Marina Silva à presidência da República. O seu grupo de apoio não im aginou que ela ganharia as eleições, m as apost ou na est rat égia de que um a cam panha eleitoral seria boa para t razer questões am bient ais para o front da agenda pública. O sucesso eleit oral da cam panha surpreendeu a t odos. Além do apoio de várias grandes figuras polít icas, um a m assa de jovens progressist as que buscavam alt ernat ivas ao Partido dos Trabalhadores apoiou Marina Silva. A candidat a t am bém
recebeu apoio de evangélicos prot est ant es por cont a de seu com prom etim ent o religioso. Ao final do prim eiro t urno do processo eleitoral, a candidat a conquist ou um vant aj oso t erceiro lugar na disput a presidencial.
Na sequência das eleições de 2010, o grupo em torno de Marina com eçou a sent ir que t inha pouco espaço no Part ido Verde para a at ualização de ideais e de prát ica polít ica que os seus novos m em bros procuravam t razer para a legenda. Com isso, eles saíram do PV, j unt o com Marina, e form aram o Movim ent o por um a Nova Política. Em seus princípios, o m ovim ent o afirm ava ser um a experiência de um novo m odo de fazer polít ica: horizont al, participat ivo, dem ocrát ico, em rede. Em j aneiro de 2013, em encont ro com apoiadores, Marina defendeu que o m ovim ent o j á est ava pront o para virar um novo part ido polít ico com o obj et ivo de "criar um a nova cult ura polít ica" no país14.
Em 16 de fevereiro de 2013, foi lançada a Rede Sust ent abilidade. A Rede se defront ava com o grande desafio de conseguir recolher cerca de 500 m il assinat uras at é set em bro do m esm o ano, para se oficializar com o part ido apto a part icipar das eleições de 2014. Seus m ilit antes regist raram em t orno de 800 m il assinat uras válidas, m as boa part e não foi reconhecida pelos cart órios eleit orais, e o Tribunal Superior Eleit oral lhe negou o regist ro partidário. Na sequência do parecer negativo, Marina e alguns do seu grupo de apoio ( um núm ero bem m enor do que aquele que se filiou ao PV) se filiaram ao Part ido Socialist a Brasileiro ( PSB) para apoiar a candidat ura de Eduardo Cam pos, candidat o a president e da República pelo PSB, que confirm ou, em 14 de abril de 2014, o nom e de Marina Silva com o sua vice. Os am bient alist as, que há dez anos haviam part icipado do governo pet ist a, na segunda m et ade do governo Dilm a, est abeleceram -se não som ent e com o críticos, m as com o m em bros at ivos da oposição eleit oral.
As t r a j e t ór ia s p r ofission a is e p olít ica s dos n om e a dos
At ualm ent e, no serviço público, há o regist ro de m ais de 2 m ilhões de servidores federais que assum iram seus cargos por m eio de concursos públicos15. Quando Marina Silva chefiou o MMA, em 2003, o órgão t inha poucos servidores públicos. A m aioria da equipe m inisterial era com post a por consult ores cont ratados por m eio de organism os internacionais, com o o Program a das Nações Unidas para o Desenvolvim ento ( PNUD) . Esses consult ores eram relativam ent e bem pagos com parados a m uit os servidores, m as não tinham est abilidade nem direit os t rabalhist as.
14 Fonte: < ht t p: / / www.estadao.com .br/ noticias/ nacional,m ovim ent o-est a- preparado- para- virar-partido-diz- m arina,987534,0.ht m > . Acesso em : 24 abr. 2014
Lula, ao assum ir o governo, por recom endação do Minist ério Público da União, com prom et eu- se a acabar com esse tipo de cont rat o considerado precário e realizou vários concursos públicos para fort alecer a burocracia est at al. Marina Silva aproveitou essa oport unidade para consolidar a carreira de especialist a em m eio am biente, criando, ao longo dos cinco anos de sua gest ão, 1.474 novas vagas no Minist ério do Meio Am bient e e em suas aut arquias, as quais foram preenchidas por m eio de concursos públicos. De 2003 a 2013 foram criadas, ao todo, 2.258 novas vagas para a carreira de analist a am bient al16.
Nossos dados, cont udo, focam num conj unt o diferent e de cargos públicos, os cargos de confiança ou os form alm ent e int it ulados cargos de Direção e Assessoram ent o Superior ( DAS) . Exist em no governo federal brasileiro em t orno de 22 m il cargos de confiança, classificados em seis níveis. O nível 6 corresponde ao segundo escalão de em pregados, são os secret ários que se encont ram logo abaixo dos m inist ros. O nível 5 corresponde ao cargo de diretor de depart am ento das secret arias, e os cargos de nível 4 são preenchidos por coordenadores gerais e gerent es de proj et os e program as. De acordo com Praça, Freit as e Hoepers ( 2012, p. 145) , o governo federal tem 5.467 nom eados no nível 4, 5 e 6, e m ais de 17.114 t rabalhadores nos níveis de 1 a 3, que são cargos m ais adm inist rat ivos.
Desde 2005, foi est abelecido pelo Decreto nº 5.497, publicado pelo governo federal, que 75% dos nom eados a cargos DAS de 1 a 3 e 50% dos nom eados a DAS 4 devem ser servidores públicos, um a decisão que reduziu drast icam ent e a possibilidade de pat ronagem para esses níveis m ais baixos de nom eação. Os níveis 5 e 6 dos cargos DAS são de livre nom eação, não precisam ser preenchidos por servidores públicos, apesar de m uit os dos que assum em esses cargos serem servidores de carreira do Est ado ( Praça, Freit as e Hoepers, 2012, p. 145)17. A base de dados com que t rabalham os inclui 147 pessoas, 110 que foram nom eadas apenas para cargos DAS 5, 30 pessoas que foram nom eadas apenas para DAS 6 e set e pessoas que foram nom eadas para cada um dos dois cargos, de 2003 a 2013, nos 11 anos de gest ão pet ist a no governo federal. Devem os not ar que não se t rat a de um a am ost ra probabilíst ica, e, sim , de um censo, j á que colet am os dados sobre t odos os indivíduos com cargos DAS 5 ou 6 nom eados para o MMA ao longo desse período.
A Tabela 1 reúne os principais dados colet ados para a população pesquisada com o um t odo e para os nom eados de cada gest ão m inist erial desde que o PT assum iu
16 De 1995 a 2002, nenhum concurso público foi realizado para ingresso de novos servidores públicos no Ministério do Meio Am biente nem em suas autarquias. A carreira de especialist a em m eio am biente foi criada em 2002 e os concursos para analista am bient al, cargo de nível superior dessa carreira, com eçaram a acontecer a partir da gestão petist a. Cf. Boletim Estatístico de Pessoal ( 2011, 2012 e 2013) .
a presidência. Ao analisar os dados de form a global, na últ im a coluna da Tabela 1, salt a aos olhos a baixa presença de pessoas filiadas ao PT em um m inist ério que foi com andado por esse part ido durant e os seus 11 anos de gest ão: 20% ( 29 pessoas)18. O núm ero de pessoas nom eadas que t iveram experiência de t rabalho em ONG am bient alist a ant es de assum ir cargos no MMA era um pouco m aior do que o núm ero de pet ist as, 22% ( 32 pessoas) . Tam bém det ect am os 12 pessoas ( 8% ) com relações próxim as de m ilit ância ou assessoria a m ovim entos sociais. Com o alguns dos que t rabalharam em ONG t am bém tinham experiências com o m ilit ant es de m ovim ent os sociais ( sem vínculo em pregat ício) , chegam os a um t ot al de 40 pessoas ou 27% do t ot al com experiências de t rabalho ou de m ilitância em m ovim ent os sociais ou organizações da sociedade civil.
Há pouca sobreposição ent re esse grupo e os petist as: som ente 11 das 40 pessoas com experiência em ONGs ou m ovim ent os sociais eram filiadas ao PT na época de suas nom eações. Se ent enderm os cont rat ações de pet ist as e pessoas conect adas a m ovim ent os sociais com o duas form as de privilegiar aliados políticos, surpreende o fat o de que, no MMA, parece t er havido m aior espaço para m ovim ent os sociais ( ent endidos de form a am pla) do que para pessoas do m esm o partido dos m inist ros e dos president es.
Nenhum a das cat egorias m ais "políticas" chega ao t am anho do grupo de pessoas recrut adas de dent ro da m áquina pública federal. Quase a m et ade dos nom eados (46% ) eram servidores públicos no m om ent o da prim eira nom eação, sem incluir 11 pessoas que eram professores concursados em universidades federais. Out ras 24% tinham experiência de t rabalho no governo federal, m as não eram servidores públicos federais. A m aioria desse segundo grupo havia t rabalhado no governo federal em out ros cargos com issionados, provavelm ente de níveis m ais baixos. Muit os ( 37% ) t inham experiência de m ilit ância ou t rabalho em m ovim ent os sociais e 31% eram pet ist as.
Os servidores públicos cont rat ados para cargos de alt o escalão no MMA apresent am caract eríst icas diferent es daqueles vindos da sociedade civil. São pessoas com pouca experiência de at uação política: apenas 11% eram filiadas ao PT e 12% t raziam experiência de trabalho ou m ilit ância em ONGs ou m ovim ent os sociais. Port ant o, o recrut am ento dessas pessoas pode ser int erpret ado com o sinal de um a polít ica de nom eação "t écnica" e não de pat ronagem . Out ros dados sugerem um a preferência por nom eados bem qualificados em todas as gestões: 26% de todos os nom eados têm doutorado e 18% têm m est rado acadêm ico ( sem incluir cursos de especialização ou pós- graduação lat o sensu) .
Ao longo de m ais de dez anos, o MMA nom eou para os cargos politicam ent e est rat égicos apenas oit o pessoas que j á haviam ocupado cargos eleitorais, com o o de deput ado federal ou est adual. Em resum o, há vários indicadores de que a tom ada de decisão sobre nom eações no m inist ério privilegiou m ais a escolha de pessoas com experiência e qualificação t écnica do que a de pessoas com biografias m ais politizadas, em part idos políticos, nos m ovim ent os sociais, ou m esm o em cargos eleitorais.
A Tabela 1 t am bém possibilit a verificar que esse quadro m udou ao longo do t em po. Prat icam ent e todas as cat egorias est udadas, com exceção dos servidores públicos e das pessoas com pós- graduação, perderam espaço ao longo do t em po. A dim inuição da parcela de nom eados com t raj et órias em ONGs e em m ovim entos sociais ( que t rabalharam em ONG ou assessoraram organização social) foi expressiva: esse grupo represent ava 39% dos nom eados na gest ão de Marina Silva e foi reduzido para apenas 24% na gest ão de I zabella Teixeira.
Cont udo, as out ras cat egorias est udadas t am bém dim inuíram : o núm ero de pet ist as passou de 22% dos nom eados durant e a gest ão Marina para 17% na gest ão I zabella; a parcela que havia t rabalhado no governo federal, m as que não era servidor, foi de 28% para 15% ; a porcent agem com experiência em órgãos m unicipais e est aduais dim inuiu de 34% para 20% ; o m ont ante que j á havia t rabalhado com o professor universit ário foi de 27% para 17% ; e o t ot al com experiência de t rabalho em consult oria foi de 21% para 13% . I st o é, a com paração ent re as adm inist rações sugere um a m udança de preferência cada vez m aior em favor de pessoas com credenciais t écnicas e acadêm icas e por pessoas que pert encem aos quadros perm anent es do governo federal, em det rim ent o de pessoas recrut adas em organizações ext ernas19:
Ta be la 1
Ex pe r iê ncia s pr ofission a is e polít ica s dos n om e a dos a D AS 5 e 6 no M M A por ge st ã o
Ex pe r iê n cia s
Ge st ã o M a r in a Silv a ( 2 0 0 3 -2 0 0 7 )
Ge st ã o Ca r los M in c ( 2 0 0 8 -2 0 1 0 )
Ge st ã o I za be lla Te ix e ir a ( 2 0 1 1
-2 0 1 3 )
Tot a is ( 2 0 0 3 a
2 0 1 3 )
N º % N º % N º % N º %
N o pa r t ido Filiado ao PT 15 22 15 21 13 17 2 9 2 0
N os
m ovim e nt os socia is
Trabalhou em ONG 18 27 16 22 16 21 3 2 2 2 Assessorou
organização social 11 16 7 10 5 7 1 2 8 Trabalhou em ONG ou
assessorou
organização social 26 39 20 27 18 24 4 0 2 7
N o Est a do
Era servidor público
federal* 23 34 33 45 48 64 6 7 4 6 Trabalhou em órgão
federal sem ser servidor público federal*
19 28 21 29 11 15 3 5 2 4
Trabalhou em órgão
m unicipal ou estadual 23 34 20 27 15 20 4 1 2 8 Teve cargo eleitoral 4 6 6 8 3 4 8 5
Em ou t ros lu ga r e s
Trabalhou com o
professor universitário 18 27 18 25 13 17 3 2 2 2 Fez doutorado ou
m estrado acadêm ico 30 45 31 42 38 51 6 5 4 4 Foi consultor 14 21 12 16 10 13 2 7 1 8
N úm e r o t ot a l de n om ea dos 6 7 1 0 0 7 3 1 0 0 7 5 1 0 0 1 4 7 1 0 0
Fon t e : Pesquisa coordenada pelas aut oras a partir de base de dados do I nstit uto de Pesquisa Econôm ica
Aplicada ( I pea) e consult a ao Diário Oficial da União. * Não inclui professores universit ários.
Segundo ent revist ados, o obj et ivo não era apenas ent rar no governo, m as fazer avançar os proj etos específicos que esse grupo de am bient alist as socioam bient ais priorizava. Ao longo do período em que Marina foi m inist ra, Capobianco ganhou im port ância cada vez m aior no m inist ério. A Secret aria de Biodiversidade e Florest as se t ornou a m ais poderosa do m inist ério no prim eiro governo do PT. No início da segunda gest ão, Capobianco se t ornou o secret ário execut ivo do m inist ério.
Vários out ros secret ários nom eados no início da gestão de Marina eram pessoas oriundas da sociedade civil: Marij ane Lisboa, at ivist a do Greenpeace, foi nom eada secret ária de Qualidade Am bient al; Mary Alegret ti, com fort es conexões com o m ovim ent o dos seringueiros, cont inuou responsável pela Secret aria de Coordenação de Assunt os da Am azônia, tarefa que execut ava desde o governo ant erior, de 1999 a 2002. Essas duas pessoas ficaram pouco t em po no governo petist a. Mary Alegret ti foi subst it uída por Muriel Saragoussi, que ant es da adm inist ração de Marina havia t rabalhado na ONG Fundação Vitória Am azônica. Marij ane Lisboa foi substit uída por Vict or Zular Aveibil, funcionário de um instit ut o privado de pesquisa que t am bém havia sido secret ário de Meio Am bient e em m unicípio do estado do Rio de Janeiro.
Out ros secret ários nom eados por Marina eram m ilit ant es do PT na área am bient al. Gilney Vianna, deput ado federal que m ilit ava em prol de quest ões am bient ais, foi nom eado chefe da Secret aria de Desenvolvim ent o Sust ent ável ( SDS) . João Bosco Senra, um engenheiro que havia chefiado o órgão de gest ão de água do est ado de Minas Gerais, t ornou- se secret ário de Recursos Hídricos no MMA. Claudio Langone, que havia adm inist rado o órgão am bient al do governo do Rio Grande do Sul, foi o prim eiro secret ário execut ivo de Marina. Em sum a, t odos os secret ários nom eados no início da adm inist ração de Marina Silva ou t inham t raj et ória profissional de at ivism o em ONGs ou assum iram cargos políticos ant eriorm ent e associados ao PT.
Ao assum ir o m inist ério em 2008, Minc acabou subst it uindo a m aioria daqueles que foram nom eados por Marina Silva aos cargos DAS 6 e 5. Apenas dois secret ários que part iciparam da segunda gest ão da ex- m inist ra perm aneceram : a secret ária de Biodiversidade e Florestas, Maria Cecília Wey de Brit o, e o secret ário de Desenvolvim ento Sust ent ável, Egon Krakhecke. Brit o assum iu o lugar de Capobianco na SBF quando ele se tornou secret ário execut ivo do m inist ério em 2007. Ela t rabalhou ant eriorm ente no governo do est ado de São Paulo. Krakhecke subst it uiu Gilney Viana, em 2007, e, t al com o seu predecessor, era vinculado ao Part ido dos Trabalhadores. Ele foi vice- governador pelo part ido no est ado do Mat o Grosso do Sul.
I zabella Teixeira, servidora do I bam a, com o sua secret ária execut iva. A única pessoa nom eada para assum ir um cargo DAS 6 e que vinha de experiência profissional em ONG foi Sam yra Crespo, que coordenou a Secret aria de Art iculação I nst it ucional e Cidadania. Ela era vinculada ao I nst it ut o de Est udos Religiosos ( I ser) , sit uado no Rio de Janeiro, m as Crespo t am bém era servidora pública licenciada do Ministério da Ciência e Tecnologia. Em um a visão geral, a Tabela 1 regist ra um crescim ent o da parcela de servidores públicos e um a ligeira dim inuição da porcent agem de pessoas com experiência em órgãos m unicipais e est aduais, bem com o em ONGs e m ovim ent os. Out ras cat egorias se m ant iveram est áveis na adm inist ração de Minc: a parcela de pet ist as, de professores universit ários, de pessoas com pós- graduação é quase idênt ica à da gest ão ant erior, m esm o quando, em m uit os casos, as pessoas eram out ras.
A adm inist ração de Teixeira m ost ra m udanças ainda m ais fort es do que aquelas j á iniciadas por Minc. Tal com o na gest ão de seu ant ecessor, a única secret ária com experiência em ONG era Sam yra Crespo, que perm aneceu no m esm o cargo. Para a Secret aria de Recursos Hídricos e Am bient e Urbano, Teixeira nom eou Nabil Bonduki, provavelm ent e o único secret ário com conexões m ais próxim as com m ovim ent os sociais, especialm ent e o m ovim ent o urbano e am bient al do est ado de São Paulo. Ele é professor universit ário e tam bém guarda fortes laços com o PT. Bráulio Dias, professor universit ário, com perfil m ais t écnico, assum iu a SBF. Para a SDS, foi nom eado Robert o Vizent in, que assessorou Gilney Viana em suas at ividades polít icas no Mato Grosso e t am bém quando foi deputado federal. Tant o Vizent in quant o Dias foram nom eados a cargos diferentes no MMA desde 2003. Eduardo Assad, out ro professor universit ário e pesquisador da Em presa Brasileira de Pesquisa Agropecuária ( Em brapa) , assum iu a Secret aria de Mudanças Clim át icas.
Teixeira nom eou para sua equipe m inisterial um núm ero ainda m aior de servidores públicos: 64% de todos os nom eados na sua gest ão. Em bora o núm ero de pessoas que haviam t rabalhado com o professor universit ário t enha dim inuído o núm ero de pessoas com pós- graduação acadêm ica aum ent ou. Dos 48 servidores públicos nom eados para DAS 5 ou 6 na gest ão de I zabella Teixeira, 30% tinham dout orado e 21% , m est rado acadêm ico.
que Marina liderava, porém reclam avam que o clim a era cada vez m ais host il para quem era associado aos m ovim ent os am bient alist as.
Com o a m udança nas relações ent re am bient alist as e o governo do PT influenciou as nom eações polít icas apresent adas nest a seção e em que m edida podem os at ribuir as m udanças no padrão de nom eações aos crescent es conflit os polít icos ent re o grupo de ONGs que apoiavam Marina e o governo Dilm a? Pela análise quant it at iva das biografias das pessoas nom eadas para cargos de confiança de alt o escalão do Minist ério do Meio Am biente, torna- se difícil at ribuir as variações das nom eações apenas a conflit os políticos ent re m ovim ent os sociais e o governo.
A t r a n sfor m a çã o da r e la çã o e n t r e Est a d o e socie da de civil n a e r a pe t ist a
A análise dos dados quant it ativos sobre o governo sugere que at ribuir a m udança no perfil das nom eações à polarização política ent re os am bient alist as que apoiaram Marina Silva e a cúpula do governo do PT é um a explicação apenas parcialm ente corret a. Observa- se que o acirram ent o do conflito ent re Marina Silva e o governo resultou na saída de diversos atores do MMA que t inham laços com m ovim ent os sociais e com a sociedade civil. No ent ant o, a m udança no perfil das nom eações vai além do papel do grupo de ONGs que participaram do m inist ério na época da Marina. Ao longo do período analisado, t odas as cat egorias de at ores, excet o servidores públicos federais, perderam peso: pessoas que vieram de governos est aduais e m unicipais, professores universit ários e consult ores t am bém perderam espaço no m inist ério. At é a parcela de nom eados com filiação ao PT dim inuiu. Com o podem os ent ender essa m udança no perfil dos nom eados no Minist ério do Meio Am bient e?
Prim eiram ente é im port ant e lem brar que em nenhum m om ent o ao longo do período analisado predom inaram nom eações que poderíam os ident ificar com "pat ronagem " no sentido de terem com o função única a garantia de apoios polít icos: nem os filiados ao partido dos m inist ros (e dos presidentes) foram privilegiados nas cont rat ações. Petist as represent aram pouco m ais do que um quint o dos nom eados nas gest ões de Marina Silva e Carlos Minc e um pouco m enos na gest ão de I zabella Teixeira.
ou polít icas, ou à t ent at iva da m inist ra de se cercar de pessoas "de confiança", em bora isso t am bém possa ter acont ecido. Um a out ra razão que pode j ust ificar o fat o de ter sido cham ado um grande núm ero de profissionais de ONGs para assum ir cargos de confiança no MMA era para possibilit ar ao m inist ério o acesso de um a expertise t écnica, que naquele m om ent o era m ais fort e na sociedade civil do que no próprio Est ado.
O MMA, conform e dito ant eriorm ente, t inha pouquíssim os funcionários concursados no início do governo Lula. O m inist ério era frágil em t erm os técnicos e dependia de cont rat os e convênios com entidades ext ernas, especialm ent e com organizações não governam ent ais, para realizar at ividades diversas. Mesm o ant es de 2003, o MMA m ant inha as port as abert as para ONGs am bient alist as em grande part e para poder aproveit ar a capacidade t écnica que algum as daquelas organizações haviam desenvolvido ao longo da década ant erior.
Durant e a década de 2000, esses t rabalhadores foram paulat inam ente subst it uídos por concursados. Foram criadas 2.258 novas vagas, fort alecendo, assim , a carreira de analist a am bient al e, consequent em ente, o MMA. Dessa form a, podem os dizer que se criou um pool de funcionários qualificados e perm anent es na área am bient al que ant es não exist ia. I sso não result ou aut om at icam ent e no increm ent o de nom eações de diret ores e secret ários oriundos daquele grupo. Diferent e dos níveis m ais baixos de nom eação, os cargos DAS 5 e DAS 6 não precisam ser obrigat oriam ente assum idos por servidores públicos. Podem os, assim , ent ender que a crescent e presença de servidores públicos ent re os nom eados a cargos est rat égicos reflete um a decisão polít ica. Um a decisão que se tornou m ais fácil com o crescim ent o do núm ero de servidores públicos qualificados em m at éria am bient al.
Nossa int erpret ação desse processo, baseada nas inform ações colhidas nas ent revist as, é que a intensificação das cont rat ações de servidores públicos reflet e não som ent e o fat o de um esfriam ent o das relações ent re o governo e o m ovim ent o am bient alist a, m as t am bém um a dim inuição da dependência do governo federal em relação às ONGs para alcançar expert ise técnica. Se ant es as ONGs serviam com o font e de capacidade, hoj e o governo encont ra essa capacidade no int erior do seu corpo burocrát ico.
O Minist ério do Meio Am bient e se t ornou m ais insulado, não som ent e perante a sociedade civil, m as t am bém em relação a t odos os at ores ext ernos que ant es part icipavam de cargos de alto escalão. Esse insulam ent o cert am ente reflet e as preferências polít icas da m inist ra I zabella Teixeira – conhecida com o "tecnocrata" – e da própria presidente da República. Mas isso som ent e foi possível porque o governo pet ist a invest iu na criação de um corpo burocrático concursado.
m edida em que o Minist ério do Meio Am bient e sej a represent at ivo do governo com o um t odo ( e est am os conscient es de que é um caso com algum as singularidades) . Se analist as com o Ribeiro ( 2008) argum ent aram que, ant es de assum ir o poder federal, o PT passou por um processo de aproxim ação do Est ado e de dist anciam ent o da sociedade civil, os anos com o part ido no governo parecem t er int ensificado esse processo. Se, por um lado, esse processo cont raria acusações de que o governo petista é capt urado por int eresses econôm icos e sociais, por out ro, sugere que os m ovim ent os sociais que lut am por j ustiça social e am bient al hoje t êm m enos influência no governo federal.
Em resum o, os dados analisados nest e artigo cham am a at enção para um a possível t ransform ação do "m odo pet ist a de governar" que se sust ent a em m udanças no próprio Est ado. O governo petist a pôde se dist anciar dos m ovim ent os sociais e de out ros at ores da sociedade j ust am ent e porque ao longo dos últ im os anos se const ruiu um a base de apoio t écnico no int erior do próprio governo federal. Se ant es precisava dos m ovim entos sociais não som ent e para apoio político, m as t am bém com o font es de ideias e capacidades, hoj e o PT const ruiu out ra fonte de apoio t écnico. Esse processo t ende a se acent uar, pelo m enos enquant o o partido m ant iver o cont role da presidência da República.
Rebecca Neaera Abers - I nstituto de Ciência Política, Universidade de Brasília. E-m ail: < rebecca.abers@gm ail.com > .
Marília Silva de Oliveira - Doutoranda no I nstituto de Ciência Política, Universidade de Brasília. E-m ail: < m ariliasoliveira@gm ail.com > .
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