- - - ~ - - - .
-~AÇAO
GETULIO VARGAS
CAIXA POSTAL 9.052 . CEP 22253·900
RIO DE JANEIRO . RJ . BRASIL
CIRCULAR N° 68
Alsmto: Seminários Pesquisa Econômican (11 parte) Coordenadores: Proí Fernando de l i Barbosa
e Proí Gregório Lowe Stulcart
Convidamos V.Sa. para participar do Seminário de Pesquisa Econômica
n
(11 parte) a realizar-se na próxima 51 feira:DATA: 1210'/93
HORÁRIO: lS:30h
LOCAL: sala 101'
TL'\lA.: "PRINdPIOS
BA.sIcos
DA REFORMA T AR! F.ÁRIA NO BRASIL" pelo Dr. Honório Kwne (1PEAIUERJ)..Iv1x.
- l.
Rio de Janeiro, OS de 880sto de 1993.
Prol. I ... d. Hebaula BarHsa e Pnt Greg6r1o lAwe Stnkart,
Coordenadores de Seminários de PesquisasIEPCJE
3:3
~ .'2.ÜO~!)</
K
9 ~rI?
. '-.
- '[
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA E APLICADA (IPEA) DIRETORIA DE PESQUISAS (DIPES)
PRINCÍPIOS BÁSICOS DA REFORMA TARIFÁRIA NO BRASIL~1991-93
\
Versão preliminar Junho de 1993
* Da DIPES/IPEA e da FCE/UERJ
Princípios básicos da reforma tarifária no Brasil:1991-93
I. Introdução
A industrialização brasileira baseada no processo de substi tuição de importações e as recorrentes crises cambiais geraram uma política de importações que permitia apenas a entrada no país de bens sem similar nacional ou bens necessários para suprir um eventual excesso de demanda. Esta política apoiava-se em tarifas aduaneiras elevadas, controles discricionários, como por exemplo: lista de produtos proibidos, limite máximo anual de compras externas por empresa, etc. e regimes especiais de tributação pelos quais cerca de 70% das importações totais, exclusive petróleo, eram favorecidas com redução ou isenção da tarifa.
A partir de junho de 1988, teve início a implementação de uma política de importação que induzisse a uma alocação mais eficiente de recursos através da competição externa. Foi realizada, então, uma reforma tarifária que diminuiu a tarifa média de 51% para 41%. Posteriormente, em setembro de 1989, foi executada uma nova rodada de redução tarifária, desta vez apenas para as matérias-primas e máquinas e equipamentos. A tarifa média caiu para 35%.
Esta medidas não resul taram em uma efetiva liberalização comercial, pois o controle administrativo sobre as importações foi mantido. As duas reformas tarifárias eliminaram substancialmente a parcela redundante da tarifa, tornando-a mais indicativa do diferencial entre preços interno e externo.
Em março de 1990, com a mudança de governo, foram eliminadas todas as restrições não-tarifárias incidentes sobre as importações, exceto as determinadas por Lei como a . de informática(l), material bélico, -entorpecentes, sangue humano, etc. Os regimes especiais também foram extintos, exceto os vinculados a programas específicos como "drawback", Zona Franca de Manaus, os acordos bilaterais com os países da Aladi e acordos internacionais no âmbi to do GATT. Estas medidas resultaram em importações sem entraves administrativos mas sujeitas ao pagamento integral do imposto de
importação.
O novo governo considerou que a estrutura tarifária vigente na época propiciava uma proteção excessiva e inapropriada ao propósito de integração competitiva da 1/ A proibição virtual de importação de produtos de informática terminou em outubro de 1992.
indústria brasileira no comércio internacional. Assim, em junho de 1990, o governo publicou as diretrizes da Nova Política Industrial e de Comércio Exterior(2), na qual anunciou uma diminuição gradativa das tarifas para o período de 1991-93(3) e tendo como meta a tarifa modal de 20% e a amplitude de 0% a 40%(4).
A elaboração de uma reforma tarifária suscita três questões: primeiro, qual é a estrutura tarifária ótima -se uniforme ou diferenciada- em uma economia com múltiplas distorções e impossibilitada de aplicar subsidíos à produção ou subsídios à exportação; segundo, quais são os níveis adequados das tarifas; e, terceiro, caso opte por uma liberalização gradual, qual é a trajetória mais apropriada das tarifas.
Este trabalho tem dois obj eti vos: primeiro, explicitar os critérios básicos que nortearam a elaboração da reforma tarifária para o período 1991-93; e, segundo, verificar se a estrutura tarifária prevista para julho de 1993 corresponde à meta almejada.
o
trabalho está organizado da seguinte forma: na seção II, apresentamos as principais características de uma estrutura tarifária ótima: tarifa uniforme, tarifa sob-medida (made-to-measure) e tarifa seletiva; adicionalmente, discutimos os critérios para a escolha de uma trajetória de redução das tarifas: método "concertina" e método "across-the-board". Na seção III, descrevemos a metodologia utilizada na feitura do cronograma de desgravação tarifária para o período 1991-93. Na seção IV, mostramos o resultado obtido em termos de proteção efetiva e o comparamos com o objetivo previsto. Por último, na seção V, resumimos as principais conclusões do trabalho.2/ Ver Anexo da Portaria 365 publicada no Diário Oficial da União em 27 de junho de 1990.
3/ Inicialmente, a etapa final do cronograma de redução tarifária estava prevista para 1 de janeiro de 1994. Em fevereiro de 1992, através da Portaria 131, o governo antecipou as datas das duas últimas etapas : a terceira, de 1 de - janeiro de 1993 para 1 de outubro de 1992 e a quarta, de 1 de janeiro de 1994 para 1 de julho de 1993. 4/ Em fevereiro de 1992, o governo anunciou que a tarifa máxima seria 35% em 1994. Em julho de 1992, as tarifas de produtos de informática foram reduzidas de 40% para 35% Restaram cerca de quatro produtos correspondentes a equipamentos de telecomunicação e ao setor de brinquedos. Entretanto, este último terá sua alíquota diminuída para 20% em março de 1994.
-II. A estrutura tarifária ótima
Para um país pequeno que não apresenta distorções domésticas, a recomendação clássica é o livre-comércio, que maximiza a renda (pelo menos no sentido potencial) via uma alocação de recursos compatível com as vantagens comparativas estáticas. Na presença de distorções internas que provoquem divergências entre os custos marginais privado e social, a correção deve ser feita aplicando-se um subsídio à produção ou ao fator relevante, conforme a origem do problema, sempre que recursos fiscais possam ser gerados a custo zero. Entretanto, usualmente os países utilizam a tarifa aduaneira (5) para alcançar um ou uma combinação dos seguintes objetivos: proteção à indústria doméstica, controle das importações e receita fiscal. Assim, a estrutura tarifária escolhida deve propiciar a meta desejada, com a menor perda em termos de bem estar(6). 2.1 A tarifa uniforme
o
princípio da tarifa uniforme fundamenta-se nos seguintes pontos:a) Simplicidade na administração aduaneira
o
controle aduaneiro é baseado nas conferências de preço e classificação de mercadoria, a fim de evitar a evasão fiscal. A tarifa uniforme torna inócuo o problema da classificação do bem importado reduzindo os custos de manuseio e interpretação de uma tarifa aduaneira.b) Minimização do custo total de proteção
Vamos supor que em uma economia sem distorções desejamos um determinado nível de produção do setor de importáveis. Este obj eti vo será alcançado com o menor custo quando o custo marginal por unidade de produto for igual entre as diversas atividades do setor.
Esta afirmação pode ser visualizada no Gráfico I, conforme Johnson(1964), onde temos dois produtos importáveis com preços medidos em termos do bem exportável. As quantidades são ajustadas para ambos os bens apresentarem o preço unitário. A fixação de uma tarifa t uniforme permite a produção S12 e S21 com o custo social medido pelas áreas B+C+D. O mesmo nível de produto, avaliado ao preço de livre-comércio, isto é, Si1S12=S22S21' pode ser obtido reduzindo-se a tarifa do 5/ A inexistência de recursos fiscais para cobrir os subsídios e a importância da receita do Imposto de Importação como fonte de arrecadação tributária em alguns países em desenvolvimento explicam esta preferência.
6/ O trabalho pioneiro é Johnson (1964). Ver, também, o estudo recente de Panagarya(1990).
bem 2 para t2 e elevando-se a tarifa do bem I para tI. Neste caso, o custo social é indicado pelas áreas A+B+C. Como a área A é maior que a área O, a tarifa diferenciada implica um custo social superior ao da tarifa uniforme.
Gráfico I
Tarifas uniforme e diferenciada: efeito sobre o bem estar
I
p
SS2
c) Economia-política da proteção
Panagariya e Rodrik(1991) identificam três efeitos que reduzem as pressões políticas no regime de tarifa uniforme. O primeiro é o efeito "free-rider": uma elevação da proteção nominal traz benefícios de forma indiscriminada. Dessa forma há incentivo para evitar gastos decorrentes de pressões políticas por maior proteção na expectativa de que outros o façam. O segundo é o efeito insumo-preço: uma elevação generalizada das tarifas também eleva o custo dos insumos, diminuindo o interesse por maior proteção e criando oposição dos produtores de exportáveis.O terceiro é o efeito pré-compromisso: a uniformidade da tarifa dificulta futuros governos a darem tratamento privilegiado a determinados setores. Em resumo, Panagariya e Rodrik(1991) concluem
que possivelmente o regime de um nível de bem-estar maior diferencida, pois minimiza o atividades improdutivas.
tarifa uniforme apresenta que um regime de tarifa desvio de recursos para d) A equivalência entre tarifa nominal uniforme e a proteção efetiva uniforme
Em uma visão extremamente simplista, a tarifa nominal é considerada equivalente à proteção efetiva uniforme(7), variável esta determinante na alocação de recursos. Novamente, a uniformidade garante um dado volume de produto ao menor custo social. Isto pode ser mostrado, conforme Corden(1971), no Gráfico II onde medimos no eixo vertical o preço efetivo (valor adicionado) e o custo de produção (incluindo o lucro normal). No eixo horizontal, medimos os produtos de cada setor, numerados de 1 a 8 por ordem crescente dos custos.
Gráfico II
Tarifa efetiva uniforme e o valor adicionado da indústria
Preço efetivo
'I'
P 6 - - - .- _.- - - r----f
P 4 - - - .-- - - .,---1
7/ A fórmula da taxa de proteção efetiva é dada por gj=(tj-aijti)/l-aij, onde gj é a taxa de proteção efetiva do produto j; tj a tarifa nominal do produto j; ti a tarifa nominal do insumo i e aij o coeficiente técnico de produção. Se tj=ti, então temos gj=tj'
Se OP2 for o preço efetivo de livre-comércio, obtido através de uma transformação adequada das unidades, haverá produção nos setores 1 e 2 e o produto total será OY. Agora, se o governo estabelece uma proteção efetiva uniforme equivalente a (OP4-0P2)/OP2, o produto total aumenta para OT e a produção ocorrerá nos setores 1 a 4.
A uniformidade da proteção efetiva tem as seguintes implicações: o produto OT é obtido através dos setores com menores custos de produção e mantem-se a rentabilidade relativa dos setores.
Harberger, conforme citado por Mitra(1992) , afirma que sob determinadas hipóteses a taxa de proteção efetiva acrescida de um é igual ao custo dos recursos domésticos por divisa poupada. Logo, a maximização do ganho social requer uma alocação de recursos que iguale o custo dos recursos domésticos entre setores.
Bertrand(1971) argumenta que se existe discriminação entre dois grupos de produtos, por exemplo, agricultura e indústria, a proteção efetiva deve ser idêntica dentro de cada grupo. Desse modo, ignorando-se o efeito-consumo, o produto dos dois grupos será alcançado com o menor custo social.
A proposta de tarifa uniforme é criticada pelas seguintes razões:
i) não considera o efeito-consumo, isto é, a perda decorrente da mudança na estrutura de consumo cuja magnitude depende da elasticidade da demanda (8) i
ii) a estrutura tarifária adequada depende do objetivo requerido. Se a tarifa visa propiciar uma determinada arrecadaç-ão fiscal, alíquotas elevadas deverão ser fixadas em produtos com baixa elasticidade de demanda. Se a tarifa busca conter as importações, a tarifa uniforme é a mais indicada pois não serão consideradas os efeitos sobre a produção e o consumo. Em alguns países em desenvolvimento, a arrecadação do imposto de importação tem participação significativa na receita tributária. Neste caso, Mitra(1992) sugere que as reformas tarifária e tributária sej am coordenadas para evitar crise fiscal;
iii) privado e
na presença de divergências entre os custos social, a tarifa deve ser equivalente à
8/ Johnson(1964) mostra que o argumento da tarifa uniforme é válido somente no caso especial em que os quocientes entre as inclinações da demanda e da oferta forem iguais entre os bens.
magnitude da distorção. Provavelmente, o resultado será uma estrutura tarifária diferenciada (9) i
iv) se existem insumos exportáveis, a tarifa uniforme não garante a proteção efetiva uniforme, pois as tarifas destes insumos serão redundantes. A proteção efetiva variará conforme a intensidade do uso do insumo exportável i
v) se existem insumos importáveis na produção de exportáveis, a proteção efetiva desta atividade variará com a participação destes insumos no custo. O regime de "drawback" elimina este problema nas vendas externas, mas haverá uma penalização nas vendas internas(10).
2.2 A tarifa sob medida (made-to-measure)
O objetivo deste critério é estabelecer uma tarifa equivalente ao diferencial entre os custos de produção (incluindo o lucro normal) interno e externo, de modo que, seja concedida uma tarifa suficiente para viabilizar a produção doméstica (11) • O argumento é atrativo
principalmente para aplicar em indústrias em concorrência imperfeita onde alíquotas elevadas podem render lucros de monopólio(12).
A aplicação generalizada deste conceito elimina as vantagens comparativas e conduz o país à autarquia. Assim, este princípio somente é aplicável para as
indústrias previamente escolhidas para receberem proteção. Mesmo assim, apresenta os seguintes problemas:
i) reduz o incentivo à eficiência, pois os ganhos obtidos na diminuição dos custos podem ser eliminados através de uma queda na tarifa;
ii) a administração tarifária dependerá de informações confiáveis sobre os custos de produçãoie
9/ Edwards(1990) demonstra que no caso distorções a uniformidade da tarifa não melhora no bem estar.
de mÚltiplas garante uma
10/ Se o setor é hábil em efetuar uma discriminação de preços, uma tarifa tj equivalente a aijti permitirá uma situação 'semelhante entre as vendas internas e as vendas externas sob o regime de "drawback".
11/ Segundo Corden(1974), este conceito foi popular nos EUA, no l.nl.Cl.O deste século, especificado na Lei Smoot-Hawley de 1930.
bastante e foi
12/ A antiga Comissão de Política Aduaneira (CPA) adotava este critério para determinar o mérito nos pleitos de modificação de tarifas.
iii) na existência de firmas com custos diferenciados, os lucros de monopólio podem representar uma remuneração pelos gastos em pesquisa e desenvolvimento ou por melhor capacitação empresarial. 2.3 Tarifa seletiva
Este critério pressupõe uma política tarifária ativa vinculada a determinados objetivos de política econômica. Ffrench-Oavis(1979) propõe que as tarifas devem ser diferenciadas segundo as características do processo produtivo: coeficiente de utilização de mão-de-obra, indústria nascente com capacidade de melhorar a produtividade através de aprendizagem e o potencial de difusão tecnológica.
A abundância de mão-de-obra é um fator marcante nos países em desenvolvimento. Assim sendo, uma realocação de recursos em direção às atividades intensivas no uso de mão-de-obra aumentaria o nível de emprego.
Se o salário de mercado é superior ao custo social e o subsídio ao fator não é aplicável, podemos estimar uma taxa de proteção efetiva para o fator trabalho (neste caso o valor adicionado inclui somente salários) para compensar esta distorção. O resultado será tarifas nominais crescentes com o grau de intensidade no uso da mão-de-obra.
No caso de indústria nascente, Ffrench-Oavis(1979) assume que existem dois tipos de vantagens comparativas: as naturais, determinadas por fatores geográficos e históricos, e as adquiríveis, que podem ser obtidas através de intervenção governamental. Estas últimas deveriam receber uma proteção temporária compatível com o período de aprendizagem.
A terceira característica corresponde à divergência entre benefício privado e social, pois o desenvolvimento tecnológico gera conhecimentos não apropriáveis somente pelo investidor.
Ffrench-Oavis(1979) não considera o efeito-consumo, pois assume que a perda em termos de bem estar é insignificante; além disso, a mudança nos preços relativos favorece alguns grupos sociais em detrimento de outros. O resultado final é incerto.
2.4 A trajetória das tarifas Uma reforma antecipadamente requer estabelecer as tarifas tarifária a escolha em cada gradual anunciada de um critério para etapa. Corden (1974)
r---'~~--- - - - ~~--
---sugere duas formas: o método "concertina" e o método "across-the-board".
Pelo método "concertina", em cada etapa serão reduzidas todas as tarifas efetivas que forem superiores a um percentual fixado arbitrariamente. Por exemplo, no primeiro momento, as tarifas efetivas acima da média são reduzidas até atingir este valor. No segundo momento, uma nova tarifa efetiva média é calculada e repetido o procedimento anterior e, assim, sucessivamente. O ponto final será uma determinada tarifa efetiva com baixa dispersão.
Pelo método "across-the-board", as tarifas nominais são diminuídas por um percentual escolhido em cada etapa e,portanto, as tarifas efetivas sofrem uma redução percentual equivalente. Assim, é mantido o perfil da estrutura de produção e consumo.
A aplicação desses critérios esbarra em algumas dificuldades. No método "concertina" o problema é transformar a trajetória de tarifa efetiva em tarifa nominal. Por exemplo, em alguns estágios pode ser necessária uma elevação da tarifa nominal de alguns produtos para garantir uma tarifa efetiva decrescente para todas as atividades. No método "across-the-board", se o processo de redução parte de uma dispersão aI ta, não é garantida a uniformidade da tarifa efetiva.
2.4 Considerações finais
O argumento da tarifa nominal uniforme tem a vantagem da simplicidade administrativa e da redução das pressões políticas em favor de proteção. Entretanto, do ponto de vista de alocação de recursos a variável relevante é a proteção efetiva.
A proteção efetiva uniforme privilegia o mecanismo de preço na alocação de recursos e proporciona um volume de produto com o menor custo social. Entretanto, na presença de insumos exportáveis, a proteção efetiva uniforme --. não· é obtida o via tarifa 0 0 · uniforme e o pode exigir
uma estrutura tarifária bastante complexa.Além disso, o cálculo da proteção efetiva requer determinadas hipóteses sobre os coeficientes técnicos de produção, definição do valor adicionado, determinação do preço doméstico, problema de agregação, etc. Dessa forma, não podemos considerar a estimativa um resultado preciso.
Quanto ao efei to-consumo, podemos acei tar o argumento de Johnson(1960) que, sob hipóteses razoáveis sobre as elasticidades-preço da demanda , a perda de bem estar correspondente a um dos triângulos de Harberger é pequena. Vanek (1971) supondo elasticidade da demanda de importações unitária e uma tarifa temporária, também conclui que a magnitude do efeito-consumo não é significativa.
Assim, Corden(1974) sugere que uma estrutura tarifária ótima deve ser elaborada tendo uma taxa de proteção efetiva uniforme apenas como referência. Ele sugere a utilização de um conjunto de três ou quatro níveis de tarifa nominal, aos quais corresponderiam estimativas de proteção efetiva, com o intuito de evitar discrepâncias excessivas entre os setores protegidos.
Para Dixit(1989) , a análise da estrutura tarifária deve ser feita com base na tarifa nominal. O conceito de proteção efetiva somente pode ser utilizado com segurança por aqueles que o compreendem suficientemente bem a ponto de dispensá-lo.
Uma trajetória adequada das tarifas deve atender a dois requisitos: tendência decrescente, sinalizando corretamente aos agentes privados o grau de ajustamento pretendido em cada etapa, e maior uniformidade da tarifa efetiva, pelos motivos descritos anteriormente.
III. Critérios básicos da reforma tarifária:1991-93.
3.1 Antecedentes
A reforma tarifária de 1988 teve como objetivo aproximar a tarifa aduaneira da tarifa implícita, esta úl tima medida pelo diferencial entre preços interno e externo. Em 1989, ocorreram reduções adicionais nas tarifas de bens de capital e bens intermediários. Essas medidas propiciaram uma estrutura tarifária que refletia,
à época, o grau de competitividade externa da produção doméstica.
Desta forma, a eliminação das restrições não-tarifárias em março de 1990 não provocou um incremento abrupto nas compras externas. Entretanto, como medida de precaução, cerca de 200 produtos com importações anteriormente proibidas tiveram suas alíquotas elevadas, na média, em 20 pontos de percentagem.
No segundo semestre de 1990, foram diminuídas as tarifas de alguns setores matérias-primas, fios, tecidos, vestuário e máquinas e equipamentos têxteis; insumos, equipamentos e tratores para a agricultura; e casos-vinculados a controle de preços(13).
No final de 1990, a estrutura tarifária apresentava os seguintes parâmetros: tarifa média de 32,2%; desvio-padrão de 19,6%; tarifa mediana de 30% e tarifa modal de 40%. Na Tabela 1 a distribuição de frequência das tarifas, segundo a classificação da Nomenclatura 13/ Para uma descrição destas medidas, ver Horta, piani e Kume(1991) .
Brasileira de Mercadorias-sistema Harmonizado(NBM-SH), mostra uma concentração na faixa de 0% a 40%.
Tabela 1
Distribuição de frequência das tarifas-1990(NBM/SH) Classe de tarLfa Número de Frequência
(%) níveis Absoluta (%) Acumulada (%)
O a 10 4 1.849 14,5 1.849 14,5 11 a 20 2 2.543 19,9 4.392 34,4 21 a 30 2 2.394 18,8 6.786 53,2 31 a 40 2 3.547 27,8 10.333 81,0 41 a 50 2 1.162 9,1 11.505 90,1 51 a 60 2 335 2,6 11.840 92,7 61 a 70 2 362 2,8 12.202 95,5 71 a 105 3 561 4,5 12.763 100,0 Total 19 12.763 100,0 12.763 100,0 Fonte: DTT/SECEX/MICT ~.2 O princípio básico
O impedimento à importação de produtos com similar nacional propiciou a implantação de uma estrutura produtiva semelhante à que vigoraria em uma economia fechada, onde as decisões de producão não tem como referência o preço no mercado internacional. A nova política de importação buscou uma reestruturação produtiva que maximizasse o produto industrial, desde que o diferencial de custos de produção interno e externo não superasse um determinado parâmetro. A princípio, não foram estabelecidas preferências entre as atividades industriais, exceto para os setores de tecnologia de ponta, citados no Programa de Competitividade Industrial (MEFP-1990) tais como informática, química fina, biotecnologia, mecânica de precisão e novos materiais.
No"Brasil a receita do --imposto de-importação tem participação insignificante na receita tributária, não prevalecendo, portanto, a restrição fiscal. A tarifa aduaneira é aplicada visando exclusivamente a proteção à
indústria doméstica.
Para atender a este objetivo, foi estabelecida como meta, para a atividade industrial, uma tarifa efetiva em torno de 20%, em julho de 1993. Isto significa que, nesta data, a produção doméstica seria mantida em todos os setores que apresentem custos de produção inferiores a 1,2 vezes o preço efetivo de livre-comércio. A escolha das atividades seria balizada pelo mecanismo de preço e o resultado final indicaria um produto industrial com custo social mínimo.
o
nível de 20% de tarifa efetiva foi uma decisão arbitrária, sinalizada via tarifa nominal modal de igual magnitude, apoiada, entre outros fatores, na experiência recente e nas transformações empreendidas em outros países em desenvolvimento.De fato, a estrutura tarifária vigente até 1991, indicava uma concentração das tarifas na faixa de 0% a 40%, com uma tarifa modal de 40%. Logo, uma tarifa modal de 20% representava uma queda substancial do nível de proteção nominal. Em adição, uma visualização das estruturas tarifárias de outros países em desenvolvimento, mostrada na Tabela 2, indicava que a tarifa modal de 20% era uma escolha conservadora.
Tabela 2
Tarifa aduaneira de países escolhidos
País Ano Amplitude(%} Tarifa modal(%} Argentina 1989 O 45 30
Chile 1990 15 15 15 Coréia do Sul 1990 n.d. 15
México 1990 O 20 10
n.d.=não disponível
Fonte: Trade Policy Review Argentina, Chile e Coréia do Sul; Tarifa aduaneira do México.
Conforme vimos na seção anterior, na presença de bens exportáveis, a tarifa efetiva uniforme requer uma estrutura tarifária diferenciada. A Tarifa Aduaneira do Brasil dispõe de 12.763 itens e a última versão da Matriz de Insumo-Produto (IBGE-1984) apresenta 89 produtos comercializáveis, de modo que é impossível obter um vetor de tarifa nominal dada a tarifa efetiva. Portanto, como sugerem Corden(1974} e Edwards(1990} era necessária uma "regra de bolso".
3.3 "A regra de bolso"
Para facilitar a administração aduaneira foram escolhidas como alíquotas números múltiplos de cinco: 0%; 5%; 10%; 15% e 20%, distribuídas da seguinte forma:
a) alíquota de 0%, para produtos com clara vantagem comparativa (exportáveis), produtos com elevado custo de
r---~--- ~--~--- ~~~
transporte internacional , produtos sem produção nacional e "commodities"com pequeno valor adicionado:
b) alíquota de 5%, para produtos que já possuiam este nível em 1990:
c) alíquota de 10%, para produtos agrícolas e derivados;
d) alíquota de 10% , 15% e 20%, para produtos que, em cadeia produtiva, utilizam insumo básico com tarifa de 0% .
Nesta situação, Corden(1971) mostra que as tarifas nominais devem ser crescentes ao longo da cadeia produtiva linear para manter a tarifa efetiva uniforme. Consequentemente, temos escalada na tarifa uniforme mas não na tarifa efetiva(14).
e) alíquota de 20%, para o restante dos produtos. As exceções à regra geral foram estabelecidas sob as seguintes justificativas: produtos com tecnologia de ponta como os de informática (alíquota de 35%) e os de química fina (30%); elevado encadeamento para trás como no caso de automóveis (15) , caminhões e motocicletas (35%) ; e produtos com baixa competitividade relativamente aos países asiáticos: eletro~eletrônica de consumo (30%).
Vale notar que, ao invés de uma tarifa efetiva uniforme para os produtos da lista de exceção, optou-se por fixar a menor tarifa nominal possível nas discussões realizadas com representantes dos setores produtivos e órgãos do governo responsáveis pela respectiva área.
Por último, foram atribuídas uma alíquota de 25% para máquinas e equipamentos com controle numérico e de 30% para produtos com uso intensivo de trigo. Em ambos os 14/ Isto é demonstrado, supondo: to, tI' t2, t3' as tarifas nominais ao longo da cadeia produtiva: aOl, a12' a23' os coeficientes técnicos de produção e g a tarifa efetiva uniforme. Da fórmula de proteção efetiva temos:
tO=O
tl=g(1-a 01)
t2=g(1-a 12)+tla 12 t3=g(1-a 23)+t2 a 23
Podemos notar nas equações acima que t2 é uma média ponderada entre g e tI. Como tl<g, então t2>tl e, assim sucessivamente. Este raciocínio pressupõe uma cadeia produtiva linear, isto é, o produto 1 é somente insumo do produto 2, etc.
15/ No trabalho de Clements e Rossi(1992) , o setor automotivo apresenta o maior índice de encadeamento para trás.
casos, a meta de aproximar a tarifa efetiva a 20% estava condicionada aos níveis elevados dos principais insumos daqueles produtos, respectivamente, o componente de controle digital, com uma alíquota de 35%, e o trigo cuja tarifa era de 30%.
Quanto à trajetória das tarifas, foi adotado o seguinte procedimento: uma redução maior das tarifas nominal e efetiva, nas duas primeiras etapas, para bens de capital e bens intermediários, relativamente a bens de consumo. Nas duas últimas etapas, prevaleceria a relação inversa.
A escolha desta trajetória foi baseada em dois argumentos. Em primeiro lugar, a queda mais moderada das tarifas nominais de bens de consumo evitaria ameaças ao balanço comercial advindas de um eventual surto de importação destes bens, o que poderia estimular resistências à reforma tarifária. Em segundo, supunha-se que a competição externa iria se acentuar nas duas últimas etapas. Nesse momento, seria importante uma percepção clara das vantagens da liberalização comercial, de modo que se consolidasse o apoio necessário
à continuidade do programa de redução tarifária.
IV. Análise dos resultados
A Tabela 2 apresenta a distribuição de frequência das tarifas (NBM-SH) que deverá entrar em vigor em julho de 1993. Uma comparação das Tabelas 1 e 2 permite concluir que: i) a amplitude caiu de 0% a 105% para 0% a 40%; ii) a concentração de produtos com tarifas entre 0% a 20% aumentou de 34,4% para 97,2%; e iii) o número de alíquotas diminuiu de 19 para 8.
Tabela 2
Distribuição de frequência das tarifas (NBM-SH) julho de 1993
Classe de tarifa Número de Frequência
(%) alíquotas Absoluta (%) Acumulada (%)
O a 10 3 4.678 36,8 4.678 36,8 11 a 20 2 7.734 60,6 12.412 97,2 21 a 30 2 212 1,7 12.624 98,9 31 a 40 1 139 1,1 12.763 100,0 Total 8 12.763 100,0 12.763 100,0 Fonte: DTT/SECEX/MICT
A seguir, apresentamos as tarifas nominais e efetivas segundo a classificação de produto da Matriz de Insumo-Produto do Brasil-1980, que é a informação disponível mais recente. A tarifa efetiva foi calculada pelo Método Corden e sua formulação é a usual(16).
A Matriz de Insumo-Produto dispõe de 125 produtos dos quais 34 foram excluídos, por serem considerados não comercializáveis, conforme definição encontrada em Braga, Santiago e Ferro(1988). Foram igualmente excluídos da análise:
a) dois produtos redefinidos como não-comercializáveis: aves vivas e ovos; e leite resfriado, pasteurizado e em pó;
b) seis produtos cuja importação constitui monopólio do governo: petróleo e gás natural; álcool de cana e cereais; gasolina pura; óleo combustíveis, inclusive diesel; outros produtos do refino de petróleo; e gasolina automotiva;
c) um produto cuja alíquota foi posteriormente modificada duas vezes: Trigo em grão;
d) um produto com anuência-prévia na importação da Argentina (margem de preferência de 100%): farinha de trigo;
Considerando os objetivos da reforma tarifária, os 81 produtos restantes foram divididos em três grupos: industrializados, que abrange 58 produtos com tarifa efetiva almejada de 20%; agrícolas e derivados, composto de 13 produtos com tarifa efetiva esperada inferior a 20%(a tarifa nominal modal da atividade agrícola foi fixada em 10%) (17); e outros que corresponde a 10 produtos com uma das seguintes características: elevado custo de transporte internacional (barreira natural); exportáveis; ou baixo valor adicionado (semi -elaborado) . Nesse último grupo, a tarifa efetiva desejada era nula.
Na· -Tabela 3, -apresentamos os -resultados por grupo de produtos, ponderados pelo valor da produção de 1980. As tarifas nominais de dezembro de 1990 e julho de 1993 são respectivamente: 16,5% e 9,4% para agrícola e 16/ Para maiores detalhes ver Corden(1971) e Braga, Santiago. ,e Ferro(1988). A estimativa de tarifa efetiva foi realizada sob a coordenação de Helson C. Braga no DIPES/IPEA, a pedido da antiga Coordenação Técnica de Tarifas do Departamento de Comércio Exterior.
17/ A decisão de dar tratamento desigual entre agricultura e indústria pressupõe que esta última gere economias externas ou assume que a sociedade tem uma preferência pelo produto industrial.
derivados; 37,4% e 16,9% para industrializados; 10,8% e 2,4% para outros; 31,8% e 14,3% para todos os grupos. As tarifas efetivas nas respectivas datas são:: 20,3% e 9,5% para agrícolas e derivados; 46,6% e 20,7% para industrializados; 13,5% e 1,2% para outros; 41,9% e 18,0% para todos os grupos. Note-se que estes resultados são próximos às metas fixadas.
A Tabela 4 indica a distribuição de frequência das tarifas efetivas antes (dezembro/90) e após a reforma (julho/93) para os produtos industrializados. Podemos observar que ocorre uma redução na dispersão e uma maior concentração na faixa de 16% a 25%.
Tabela 3
Tarifas nominal e efetiva por grupo de produtos(l) Tarifa/Grupo DeZ/90 Fev/91 Jan/92 Out/92 Jul/93
1. Tarifa nominal Agrícola e derivados Industrializados Outros(2) Total 2.Tarifa efetiva Agrícola e derivados Industrializados Outros (2) Total 16,5 37,4 10,8 31,8 20,3 46,6 13,3 41,9 12,1 29,9 6,5 25,0 13,4 38,4 6,4 33,6 10,8 24,4 4,8 20,4 13,4 31,6 7,0 29,1 10,4 20,1 3,2 16,9 10,5 25,0 2,3 21,8 (1) Média ponderada pelo valor da produção de 1980.
9,4 16,9 2,4 14,3 9,5 20,7 1,2 18,0
(2) Inclui produtos com uma das seguintes características: elevado custo de transporte internacional, exportável ou baixo valor agregado.
Para averiguar a hipótese de tarifa efetiva uniforme para o grupo de industrializados, dividimos os produtos segundo categorias de uso (19). Na Tabela 5, os resultados para julho de 1993 indicam uma tarifa nominal de 14,6% para bens intermediários; 20,9% para bens de consumo e 20,3% para bens de capital. As estimativas para a tarifa efetiva são: 18,8% para bens intermediários; 28,7% para bens de consumo e 23,5% para bens de capital.
18/ Esta classificação baseou-se na Tabela 2 da Matriz de Insumo-Produto-1980, que indica o destino do produto: consumo das famílias, consumo intermediário e formação de capital.
Tabela 4
Distribuição de frequência da tarifa efetiva dos produtos industriais
Classe de tarifa Frequência absoluta (%) Dez/90 % Jul/93 % -5 a 5 1 1,7 1 1,7 6 a 15 1 1,7 14 24,1 16 a 25 8 13,8 34 58,6 26 a 35 6 10,4 7 12,1 36 a 45 20 34,5 1 1,7 46 a 55 8 13,8 >55 14 24,2 1 1,7 Total 58 100,0 58 100,0
Os produtos pertencentes à lista de exceção com classificação própria na Matriz de Insumo-Produto do Brasil-1980 apresenta, em julho de 1993, as seguintes tarifas nominal e efetiva, respectivamente: 25,9% e 30% para máquinas e aparelhos eletrônicos, inclusive equipamento de comunicação e de processamento de dados i
28,6% e 36% para televisão, rádio e equipamento de somi e 34,2% e 62,5% para automóveis, caminhôes e ônibus. Se excluirmos estes produtos, a tarifa nominal de bens de capital altera-se para 20,3% e a de bens de consumo para 20,9%. A tarifa efetiva de bens de capital cai para 23,2% e a de bens de consumo para 21,9%. Neste caso, é importante destacar que apenas a tarifa efetiva de bens de capital é significativamente diferente de 20%, ao nível de 5% (19). Isto significa que a escalada da tarifa nominal foi utilizada como meio para obter uma tarifa efetiva mais uniforme.
Vale destacar, também, a queda substancial do desvio-padrão tanto da tarifa nominal como da tarifa efetiva, conforme podemos observar na Tabela 5. Este elemento reforça a - tendência à· maior uniformidade da tarifa.
Por último, na Tabela 6, a comparação entre a taxa de redução das tarifas nominal e efetiva confirma que nas duas primeiras etapas, correspondentes ao período de dezembro de 1990 a janeiro de 1992, privilegiou-se a queda de proteção a bens de capital e bens intermediários. Nos dois últimos estágios, ocorreu o inverso, isto é, a diminuição da tarifa é mais intensa em bens de consumo.
19/ Os valores calculados para o teste t (Student) 1,439 para bens de consumo i -1,369 para
intermediários i e 16.506 para bens de capital.
são: bens
Tabela 5
Tarifas nominal e efetiva e desvio-padrão de produtos industrializados por categorias de uso
Tarifa/Categoria de uso Dez/90 Fev/91 Jan/92 Out/92 Jul/93 1.1 Tarifa nominal(%) Bens de consumo 52,3 42,6 34,7 26,5 20,9 Bens de capital 40,0 31,7 27,3 22,5 20,3 Bens intermediários 30,0 23,8 19,3 16,7 14,6 Total 37,4 29,9 24,4 20,1 16,9 1.2 Desvio-padrão Bens de consumo 17,3 14,4 12,4 8,0 5,3 Bens de capital 4,0 4,3 4,4 4,4 2,3 Bens intermediários 10,2 9,3 7,6 5,6 4,2 Total 15,0 12,9 10,8 7,3 5,0 2.1 Tarifa efetiva(%) Bens de consumo 77,4 65,1 51,2 37,8 28,7 Bens de capital 45,8 36,3 31,4 26,7 23,5 Bens intermediários 38,4 31,3 26,1 21,7 18,8 Total 50,4 41,6 33,8 26,8 22,1 2.2 Desvio-padrão Bens de consumo 36,6 30,7 24,5 15,6 11,0 Bens de capital 17,6 15,0 13,6 11,2 8,3 Bens intermediários 16,3 15,6 10,9 8,9 6,4 Total 27,5 24,0 18,3 12,2 8,2 Tabela 6
Percentual de redução das tarifas nominal e efetiva Tarifa/Categorias de uso 1. Tarifa nominal Bens de capital Bens de consumo Bens intermediários Total 2. Tarifa efetiva Bens de capital Bens de consumo Bens intermediários Total Dez/90-Jan/92 31,7 33,6 35,7 34,7 31,4 33,8 32,0 32,9 Jan/92-Jul/93 25,6 39,8 24,3 30,7 25,1 43,9 28,0 34,6
V. Considerações finais
Ignorando-se o efeito-consumo, podemos considerar a tarifa efetiva uniforme uma aproximação da estrutura tarifária ótima. Entretanto, este resultado não pode ser obtido através de tarifa nominal uniforme na existência de insumos exportáveis e múltiplas distorções domésticas.
Assim, a elaboração de uma estrutura tarifária ótima requer uma "regra de bolso", tendo a tarifa efetiva como um parâmetro de referência. A reforma tarifária brasileira no período 1991-93 teve como objetivo a implementação de uma tarifa efetiva de 20% para os produtos industrializados.
Os resultados previstos para julho de 1993 - última etapa da reforma tarifária - indicam uma tarifa nominal média de 16,9% e uma tarifa efetiva média de 22,1%. A classificação de produtos por categorias de uso indica uma escalada das tarifas nominais e efetivas: 14,6% e 18,8%, respectivamente, para bens intermediários i 20,0% e
28,7% para bens de consumo i e 20,3% e 23,5% para bens de capital. Entretanto, excluindo-se três produtos pertencentes à lista de exceção, com classificação própria na Matriz de Insumo-Produto do Brasil-1980, obtemos os seguintes resultados: 17,9%(tarifa nominal) e 21,9%(tarifa efetiva) para bens de consumo e 20,3% e 23,5% para bens de capital. Vale assinalar que somente a tarifa efetiva de bens de capital é significativamente diferente de 20%.
Em resumo, podemos afirmar que a meta de uma tarifa efetiva em torno de 20% foi atingida para bens intermediários e bens de consumo. Em relação a bens de capital, a tarifa efetiva permanecerá, ao fim da reforma, levemente superior ao parâmetro estipulado.
Bertrand, T.J. Decision rules for effective protection in less developed economies. American Economic Review, vol. 62, n. 4, september, 1972.
Braga, H.C., Santiago, G.M.C. e Ferro, L.C.M. proteção efetiva no Brasil: uma estimativa a partir da comparação
de preços. Rio de Janeiro, IPEA, abril, 1988(Série Épico
n. 13).
Clements, B. e Rossi, J. W. Ligações interindustriais e setores-chave na economia brasileira. pesquisa e
planejamento econômico. vol. 22, n. 1, abril, 1992.
Corden, W.M. The theory of protection. Oxford: Clarendon Press, 1971.
Corden, W.M. Trade policy and economic welfare. Oxford: Clarendon Press, 1974.
Dixit, Avinash. Tax policy in open economies. In: Auerbach, A.J. e Feldstein, M. (eds.) Handbook of public
economics, vol. I, North-Holand, 1985.
Edwards, S. On uniform import tariffs in developing countries. NBER, Working pape r 3347, may, 1990.
Ffrench-Davis, R. Economia internacional: teorias y
poli ticas para el desarrollo. México, Fondo de Cultura
Económica, 1985.
Horta, M.H., Piani, G. e Kume, H. A polít~ca cambial e comercial. In: perspectivas da economia brasileira-1992,
IPEA, 1991.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) ,
Matriz de insumo-produto/Brasil-1980, 1984.
Johnson, H. The cost of protection and the scientific tariff. Journal of Political Economy, vol. 68, n. 4, august, 1960.
Johnson, H. Tariffs and economic development: some theoretical issues. Journal of Development studies, vol. I, n. 1, october, 1964.
Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP) .
Programa de competitividade industrial, fevereiro, 1991.
Mitra, P. The coordinated reform of tariffs and indirect taxes. The World Bank Research Observer, vol. 7, n. 2, jUly, 1992.
. - - - . ~
Panagarya, A. How should tariffs be structured? The World
Bank, WPS 353, february, 1990.
Panagrya, A. e Rodrik, D. POlitical-economy arguments for a uniform tariff. NBER, Working paper 3661, march, 1991. Vanek, J.
potencial. 1971.
Tariffs, economic welfare, and development
N.Cham. P/EPGE SPE K96p
Autor: Kume, Honorio.
Título: Principios basicos da reforma tarifaria no Brasil:
086247 1111111 111111111111111111111111111111111 50035 FGV - BMHS N° Pat:F104/98 ._---_. __ ._-_._-._ - ---000086247 1111111111111111111111111111111111111
